0809/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O recurso contencioso de anulação é de mera legalidade, tendo como objecto a declaração da invalidade ou anulação do concreto acto que o recorrente impugna (cf. artº 6º do ETAF/84), legalidade essa que terá de ser aferida em função dos concretos fundamentos em que a decisão contida no acto se alicerçou.

II- Tendo o recorrente contencioso impugnado uma deliberação que aprovou o projecto de construção de um determinado edifício, as ilegalidades que no recurso são apontadas a essa deliberação terão de ser aferidas em função dos precisos termos ou dos moldes em que a construção foi licenciada e não em função de posteriores ocorrências que a deliberação não previu nem teve em consideração, relacionadas eventualmente com a efectiva implantação do edifício no local.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA – 2ª Subsecção:

1- A… intentou no TAC do Porto, recurso contencioso de anulação que dirigiu contra a deliberação de 31/8/99 da CÂMARA MUNICIPAL DE MIRANDELA, que licenciou a construção de uma obra ao interessado B….

Imputa à deliberação impugnada vício de violação de lei, desvio de poder e nulidade decorrente da violação do PDM de Mirandela.

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2- Por sentença de 26/9/2000, foi considerado verificado o vício decorrente da violação do PDM de Mirandela e, em consequência, concedido provimento ao recurso e “anulado” o acto impugnado.

2. a) - Para o efeito, a sentença de 26/9/2000, fundamentou-se na seguinte matéria de facto, que deu como demonstrada:

I- O recorrido particular, B…, apresentou em 21/7/98, à CMM, pedido de licença de construção de um prédio a edificar na …, em Mirandela (doc. de fls. 109 do PA).

II- Por deliberação de 31/8/99, a CMM deliberou aprovar os projectos de infra-estruturas apresentados pelo recorrido particular e aprovar o projecto de construção do edifício, concedendo o alvará de construção do projecto aprovado, após entrega da caução (doc. de fls. 6 do PA).

III- O edifício em causa situa-se a cerca de 25 metros do limite da barragem da Ribeira de Carvalhais e a cerca de 40 metros da margem do Rio Tua.

A fls 207 dos autos, a recorrente juntou um documento – ofício da Direcção Regional de Ambiente do Norte – que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais.

E a fls 217 o recorrido particular juntou as fotografias dela constantes.

2. b) - Interposto recurso jurisdicional da sentença de 26.09.2000, foi a mesma revogada por acórdão de 28.01.2003 (fls. 227/235), onde se determinou a baixa do processo ao TAC para aí se “produzir prova sobre os pressupostos de facto levados em conta na decisão final – o mesmo acontecendo relativamente aos pressupostos de outros vícios que foram alegados e ainda não conhecidos – o que os recorridos invocaram na conclusão 4.ª, embora erradamente sobre a forma de nulidade da sentença – pelo que se impõe reconhecer como deficientes esses pressupostos e determinar, ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 712.º do CPC, a produção de prova de molde a precisar esses pressupostos e ampliar a matéria de facto, relativamente aos outro vícios, que puderem vir a ser conhecidos”.

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3- Por sentença proferida no TAF do Porto (fls. 507/514) foi concedido provimento ao recurso e declarada “nula a deliberação recorrida”.

Por se não conformar com tal decisão, dela veio C…, na qualidade de recorrido particular (fls. 525), bem como a CÂMARA MUNICIPAL DE MIRANDELA (fls. 528) interpor recurso jurisdicional.

3. a) – A recorrente C…, terminou a sua alegação de recurso (cf. fls. 544), enunciando as seguintes CONCLUSÕES:

I- O Ora recorrido A… perdeu a legitimidade para prosseguir com o presente processo, desde o momento em que o tribunal decidiu que não existia qualquer violação do direito ao ambiente e qualidade de vida por ele invocados.

II- O tribunal a quo deveria ter-se abstido de conhecer de mérito, antes deveria ter absolvido os ora recorrentes da instância, nos termos dos artigos 53° do C. P. Administrativo e 57.° n° 4 do Regulamento do STA.

III- Estando em causa o licenciamento e não a implantação da obra, os factos relevantes para a presente acção têm de ser apurados com referência ao processo de licenciamento e não na obra existente no local, como indevidamente o foram pelos senhores peritos.

IV- O que foi apurado nos presentes autos foi a implantação da obra no local e as distâncias que esta apresenta face à ribeira de carvalhais, à albufeira do rio Tua e à Ponte Açude, mas não é a concreta implantação que está em causa. Em causa está o processo de licenciamento.

V- O objecto processual é o processo de licenciamento e como tal os factos terão de ser apurados e as medidas tiradas no processo de licenciamento, nas plantas e alçados submetidos à apreciação camarária e não na obra que poderá ter sido indevida e irregularmente implantada e marcada no local.

VI- Impugna-se pois a factualidade constante dos artigos 7.°, 8.° e 9º da matéria dada como provada na douta sentença ora em crise, pois entende a ora recorrente que a prova constante dos autos não é relevante para a decisão a tomar, pois tal factualidade deveria ter sido apurada com referência ao processo de licenciamento e não relativamente à concreta obra.

VII- A matéria de facto provada é insuficiente para a decisão, pois faltam elementos que, podendo e devendo ser indagados, nomeadamente as distâncias do processo de licenciamento, são necessários para se poder formular um juízo seguro sobre o licenciamento.

VIII- A douta decisão violou, nomeadamente, o disposto no Regulamento do PDM de Mirandela, art.º 342. °, 653.°, 659°, 660.º, 668. °, 712.° do C.P.C. e art.º 53° do C. P. Administrativo e 57.° n.º 4 do Regulamento do STA.

3. b) – A recorrente CÂMARA MUNICIPAL DE MIRANDELA, terminou a sua alegação de recurso enunciando as seguintes CONCLUSÕES:

A- A sentença recorrida decidiu julgar nula a deliberação de 31.08.1999 da Câmara Municipal de Mirandela, e que licenciou a construção do edifício versado nos autos.

B- Entendeu que tal acto viola o disposto no artigo 12º do RPDM Mirandela, porquanto o edifício licenciado se situa parcialmente em zona reservada da albufeira Ponte-Açude.

C- Da factualidade apurada pelo Tribunal não resulta se a Ribeira de Carvalhais faz parte integrante daquela albufeira;

D- Como não constam os limites da mesma albufeira, e nomeadamente no sentido em que se desenvolve pela Ribeira de Carvalhais.

E- Como não se apurou também onde se situam a(s) cota(s) de pleno armazenamento e a que cotas se situa(m) o(s) limite(s) da albufeira ponte – açude de Mirandela.

F- Nem tais questões obtém resposta quer da peritagem quer da planta anexa à mesma.

G- Não se apurou, nem se vê de tal planta anexa, onde se situa a confluência da Ribeira do Mourel com a Ribeira de Carvalhais, para se concluir que o edifício se situa em área reservada da albufeira.

H- Tais questões de facto demandam produção de prova.

I- Mostram-se assim insuficientes os factos colhidos/assentes pelo Tribunal para alicerçar a decisão que tomou de considerar nula a deliberação recorrida.

J- O que determina a anulação da decisão jurisdicional ora em recurso, ao abrigo do disposto no artigo 712°, no 4 do C. Proc. Civil.

L- Mostram-se assim violadas, ou incorrectamente interpretadas as seguintes disposições legais:

- Artigo 12° do RPDMM — Resolução do Conselho de Ministros n° 109/94 de 2 de Novembro;

- Artigo 513°, 511° do C.P.C

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4- O Ex.º Magistrado do Ministério Público emitiu, a fls. 574/575, o seguinte PARECER:

1. A recorrente particular imputa à sentença recorrida erro de julgamento por não se ter abstido de conhecer do mérito do recurso, nos termos dos artº 53º do CPA e 57-°, nº 4 do Regulamento do STA, em face da ilegitimidade superveniente do recorrente contencioso.

Sem razão, porém.

A questão da legitimidade do recorrente, como se decidiu no douto acórdão deste Tribunal, de 28/1/03, proferido nos autos, encontra-se expressamente reconhecida por decisão transitada em julgado, à qual não sobreveio qualquer causa de ilegitimidade – Cfr. fls. 231.

2. Sustenta também a recorrente que a matéria de facto provada se revela insuficiente para a tomada da recorrida decisão de nulidade da deliberação contenciosamente impugnada, pois faltam elementos que, podendo e devendo ser indagados, nomeadamente as distâncias do processo de licenciamento, são necessários para se poder formular um juízo seguro sobre o licenciamento.

É objecto do recurso contencioso a deliberação da autoridade recorrida, de 31/8/99, que aprovou os projectos de infra-estruturas e o projecto de construção da obra em questão, concedendo o respectivo alvará de construção após entrega da caução.

A sentença recorrida deu provimento ao recurso, julgando procedente o vício de violação do art.12º do RPDMM, por o edifício licenciado se situar parcialmente em zona reservada da Albufeira da Ponte Açude de Mirandela a que este artigo se refere.

Para assim decidir, a sentença apoiou-se exclusivamente na prova pericial produzida sobre a localização do edifício construído e sobre as distâncias entre ele e aquela albufeira, e entre ele e a Ribeira de Carvalhais – cf. fls. 511/513.

Todavia, como a recorrente alega, referindo-se esta prova à obra edificada, impunha-se averiguar em que termos fora aprovado o respectivo licenciamento para então concluir pela eventual validade da mesma prova quanto à deliberação do licenciamento respectivo.

Parece pois impor-se a ampliação da matéria de facto sobre as condições concretas do licenciamento da obra, em particular sobre a respectiva localização e implantação, com a necessária produção de prova, em matéria de “confrontação do prédio com a planta de condicionantes e de ordenamento do RPDMM”, conforme, aliás, se ordenou no referido douto Acórdão, de 28/11/03, cujo cumprimento, nessa parte, se mostra assim por satisfazer (cf. fls. 234).

Pelo exposto, deverá, em nosso parecer, conceder-se provimento ao recurso, anulando-se a sentença recorrida, nos termos do artº 712ºv, nº 4 do CPC, mostrando-se, em consequência, prejudicado o conhecimento do recurso dela interposto pela autoridade contenciosamente recorrida.

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Cumpre decidir:

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5- MATÉRIA DE FACTO:

A sentença recorrida deu como demonstrada a seguinte MATÉRIA DE FACTO:

I- O recorrido particular, B…, apresentou em 21/7/98, à Câmara Municipal de Mirandela, pedido de licença de construção de um prédio a edificar na …, em Mirandela (doc. de fls. 109 do PA).

II- Por deliberação de 31/8/99, a CMM deliberou aprovar os projectos de infra-estruturas apresentados pelo recorrido particular e aprovar o projecto de construção do edifício, concedendo o alvará de construção do projecto aprovado, após entrega da caução (doc. de fls. 6 do PA).

III- A localização do imóvel, não se encontra em zona susceptível de inundação, considerando a cota do nível pleno de armazenamento da Albufeira do Ponte do Açude e a cota de soleira do edifício.

IV- Em face do PDM de Mirandela o edifício em questão está em espaço urbano.

V- Considerando a Albufeira criada em fase de pleno armazenamento (cota 212.70), o edifício dista cerca de 53 m ao Rio Tua e 20 metros à Ribeira de Carvalhais (conforme plantas constantes da perícia a fls. 470 e 471 que se reproduzem).

VI- O edifício em questão implanta-se em terreno classificado de zona urbana pelo PDM de Mirandela?

VI- O edifício em causa situa-se, tendo por referência o seu cunhal frontal mais próximo a cerca de 20 metros do limite da margem da Ribeira de Carvalhais e, tendo por referência o seu frontal mais distante está a cerca de 54 metros (cf. planta anexa a fls. 470 dos autos).

VIII- O edifício em questão situa-se a cerca de 53 metros da margem do Rio Tua, tendo por ponto de referência o seu cunhal mais próximo.

IX- O edifício em causa situa-se parcialmente em zona reservada da Albufeira da Ponte Açude de Mirandela.

X- O imóvel situa-se na Planta de Condicionantes do PDM de Mirandela na área de protecção da Albufeira do Ponte Açude e em espaços Urbanos na Planta de Ordenamento.

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6- O DIREITO:

6.1- Na respectiva alegação, considera a recorrente C…, que o ora recorrido A… perdeu a legitimidade para prosseguir com o presente processo, desde que o tribunal decidiu que não existia qualquer violação do direito ao ambiente e qualidade de vida por ele invocados (ilegitimidade superveniente do recorrente contencioso).

Em seu entender, o tribunal a quo deveria ter-se abstido de conhecer do mérito do recurso e absolvido os ora recorrentes da instância, nos termos dos artigos 53° do C. P. Administrativo e 57° n° 4 do Regulamento do STA.

Mas sem qualquer razão.

É que tal questão foi anteriormente suscitada nos presentes autos, nos precisos moldes em que ela agora surge configurada, tendo sido apreciada e decidida no acórdão de 28/01/03 (fls. 227/235) onde, a propósito, se escreveu o seguinte:

“Consiste ela na ilegitimidade superveniente do recorrente contencioso, em virtude de ter sido julgado improcedente o vício de violação de lei por ele invocado, decorrente da violação do direito de ambiente sadio e qualidade de vida humana, o que impediria o conhecimento dos restantes vícios.

Na verdade, a questão da legitimidade do recorrente foi-lhe expressamente reconhecida pelo despacho de fls. 116-117, reportando-se ao recurso na sua globalidade, pelo que a improcedência de um dos vícios arguidos apenas significa isso mesmo, ou seja, a improcedência, com a consequente passagem ao conhecimento dos restantes vícios arguidos. Aliás, o vício de desvio de poder também foi julgado improcedente e o recorrente não retirou daí, e bem, qualquer consequência quanto à legitimidade do recorrente, que é manifesta e está reconhecida por despacho transitado em julgado, ao qual não sobreveio qualquer causa de ilegitimidade.”.

Deste modo, mostrando-se a legitimidade do recorrente contencioso expressamente reconhecida por decisão com trânsito em julgado pelo acórdão de 28/01/03, sob pena de ofensa do caso julgado, não pode agora ser alterada ou contrariada aquela decisão.

Improcedem assim a 1ª e 2ª conclusão.

6.2- Nas conclusões seguintes (III a VI), impugna o mesmo recorrente – C… – “a factualidade constante dos artigos 7.°, 8.° e 9º da matéria dada como provada” na sentença referindo para o efeito que “estando em causa o licenciamento e não a implantação da obra, os factos relevantes para a presente acção têm de ser apurados com referência ao processo de licenciamento e não na obra existente no local, como indevidamente o foram pelos senhores peritos”sendo que, acrescenta o mesmo recorrente, “O que foi apurado nos presentes autos foi a implantação da obra no local e as distâncias que esta apresenta face à ribeira de carvalhais, à albufeira do rio Tua e à Ponte Açude, mas não é a concreta implantação que está em causa” mas sim o “o processo de licenciamento”.

E que “a matéria de facto provada é insuficiente para a decisão, pois faltam elementos que, podendo e devendo ser indagados, nomeadamente as distâncias do processo de licenciamento, são necessários para se poder formular um juízo seguro sobre o licenciamento”, com o que teria sido violado o artº 712º do CPC.

Vejamos se lhe assiste razão:

Embora referindo que impugna “a factualidade constante dos artigos 7.°, 8.° e 9º da matéria dada como provada”, depreende-se todavia do alegado que o recorrente, com tal alegação, não pretende insurgir-se directamente contra a matéria de facto que nesses artigos foi dada como provada, tanto mais que o recorrente não apresenta qualquer argumento tendente a contrariar a veracidade dessa matéria de facto.

O que o recorrente pretende dizer é que aquela factualidade não reveste qualquer interesse, ou é insuficiente para decisão, já que aqueles factos reportam-se à efectiva implantação da obra no terreno e aquilo que está em causa nos autos é o licenciamento da obra e não a sua posterior implantação no local.

O que, no essencial, vai de encontro à argumentação da outra recorrente (C. M. de Mirandela) quando, nas conclusões da alegação sustenta igualmente, que são “insuficientes os factos colhidos/assentes pelo Tribunal para alicerçar a decisão que tomou … o que determina a anulação da decisão jurisdicional ora em recurso, ao abrigo do disposto no artigo 712°, no 4 do C. Proc. Civil.” (cf. conclusões I e J).

Assim sendo, perante as conclusões da alegação dos recorrentes, a solução do recurso resume-se, no essencial, ao saber se a matéria de facto dada como demonstrada na sentença recorrida é, como sustentam os recorrentes, insuficiente para decisão dos vícios que o recorrente contencioso imputou ao acto recorrido.

É o que seguidamente se irá averiguar.

Como resulta do ponto II) da matéria de facto, nos presentes autos vem impugnada a “deliberação de 31/8/99” da CÂMARA MUNICIPAL DE MIRANDELA que, aprovou “os projectos de infra-estruturas” bem como “o projecto de construção do edifício”, apresentados pelo interessado B….

Assim sendo, tendo o recorrente contencioso impugnado apenas essa deliberação, as ilegalidades que no recurso lhe são apontadas terão de ser aferidas em função daquilo que a deliberação decidiu e não em função de posteriores ocorrências que a deliberação não previu nem teve em consideração, relacionadas eventualmente com a efectiva implantação do edifício ou com eventuais desconformidades existentes entre o decidido na deliberação e a sua posterior execução.

Se a construção do edifício se afasta dos termos ou dos moldes em que a construção foi licenciada, isso não significa que o decidido na deliberação impugnada seja ilegal, mas tão somente que a implantação do edifício contraria os precisos termos em que a construção foi autorizada.

Isto apenas pode querer significar que nos presentes autos apenas está em questão a legalidade da deliberação impugnada que aprovou a construção e não as ocorrências posteriores, como seja as operações materiais tendentes a dar execução ao aprovado.

Aliás, como é sabido, o recurso contencioso é de mera legalidade, tendo como objecto a declaração da invalidade ou anulação do concreto acto que o recorrente impugna (cf. artº 6º do ETAF/84), legalidade essa que terá de ser aferida em função dos concretos fundamentos em que a decisão contida no acto se alicerçou.

Por outra via, o tribunal apenas pode apreciar a legalidade do acto, com base nos vícios imputados ao mesmo pelo recorrente (cf. artº 36/d) da LPTA).

E daí o termos de chamar à colação uma outra regra que, em termos gerais, impõe ao recorrente contencioso a obrigação de, na petição inicial, alegar os factos que integram a causa de pedir, estando proibido ao juiz, fundar a decisão do litígio em factos não alegados pelas partes (cf. artº 264º do CPC).

Aliás, depreende-se do articulado na petição de recurso que, quando o recorrente contencioso, faz apelo nomeadamente à “localização” ou à “situação do imóvel” está certamente a querer referir-se à situação ou localização tal como consta do projecto ou das peças aprovadas pela deliberação impugnada nos autos. É o que resulta nomeadamente do alegado nos nº XL a XLI) da petição onde refere que a verificação da violação do artº 42 nº 2/a do PDM, resulta da análise do “restante processo instrutor”, como a querer significar que é nessa perspectiva, que o recorrente contencioso se limita a impugnar a deliberação impugnada e não no que respeita a incidências ou ocorrências posteriores à pratica do acto impugnado.

Como se referiu no anterior ponto 2.a), por acórdão deste STA de 28.01.2003, concedendo provimento a anterior recurso jurisdicional, foi determinada a baixa do processo ao TAC para aí se “produzir prova sobre os pressupostos de facto levados em conta na decisão final – o mesmo acontecendo relativamente aos pressupostos de outros vícios que foram alegados e ainda não conhecidos – o que os recorridos invocaram na conclusão 4.ª, embora erradamente sobre a forma de nulidade da sentença – pelo que se impõe reconhecer como deficientes esses pressupostos e determinar, ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 712.º do CPC, a produção de prova de molde a precisar esses pressupostos e ampliar a matéria de facto, relativamente aos outros vícios, que puderem vir a ser conhecidos”.

É certo que o acórdão não especificou, quais os concretos factos que deveriam ser aditados.

No entanto, deixou indicações que permitem chegar a uma conclusão.

Como resulta do acórdão do STA, “no fundo, o que estava em causa eram determinadas distâncias entre a obra licenciada e designadamente a Albufeira da Ponte-Açude de Mirandela e da Ribeira de Carvalhais”, matéria essa considerada controvertida, que não foi devidamente apurada e que, o que há que apurar é “se os pressupostos de facto em que assentou o acto impugnado… são ou não verdadeiros e se, em face da legislação aplicável permitem a decisão tomada”.

Refere-se ainda no acórdão do STA que “os documentos constantes dos autos, nomeadamente as informações de diversas entidades, nas quais se baseou a sentença recorrida para fixar a matéria de facto que veio a determinar a sentença recorrida, não fornecem esses elementos com o rigor que se impõe para uma tomada de posição”, que, estando uma determinada “situação posta em causa, e sendo a leitura das plantas de condicionamento matéria complexa, (…), não se nos afigura curial o tribunal tirar uma conclusão sem produção de prova pericial…”, nomeadamente por, “perante a escala da referida planta de condicionantes, que não permite senão a pessoa altamente especializada na matéria proceder à sua leitura…”.

Daí se depreende que, como sustentam os recorrentes, a matéria de facto a aditar teria de se circunscrever aos pressupostos de facto em que se alicerçou a deliberação impugnada ou seja aos precisos termos em que a deliberação autorizou a construção do imóvel.

A sentença recorrida, concedeu provimento ao recurso e anulou a deliberação impugnada com fundamento em violação do art.12º do RPDMM, considerando para o efeito que o edifício licenciado se situa “parcialmente na zona reservada” ou de protecção a que se refere tal disposição, ou seja na Albufeira da Ponte Açude de Mirandela.

Para assim decidir, a sentença recorrida, como dela resulta, apoiou-se exclusivamente na prova pericial produzida sobre a localização do edifício construído e sobre as distâncias entre ele e aquela albufeira, e entre ele e a Ribeira de Carvalhais (cfr. fls. 511/513), quando se impunha averiguar em que termos a obra foi efectivamente licenciada pela deliberação impugnada, para se poder averiguar se esse licenciamento se mostra (ou não) violador das disposições legais que o recorrente contencioso considera terem sido violadas.

Isso mesmo chama à colação o recorrente quando na alegação de recurso refere que o que está em causa é o “processo de licenciamento” ou seja o “respectivo processo e suporte documental” e não a “concreta obra” e, como tal “os factos terão de ser apurados e as medidas tiradas no processo de licenciamento, nas plantas e alçados submetidos à apreciação camarária”.

Refere ainda que os peritos responderam “tendo por única base de trabalho a realidade física existente no local”, a obra edificada e que por isso, “a prova constante dos autos não é relevante para a decisão a tomar”.

A tal argumentação não foi deduzida qualquer objecção, tudo indicando que a prova, nomeadamente a prova pericial, assentou, como refere a recorrente, na obra já construída e não na realidade efectivamente aprovada ou seja atendendo aos termos em que o respectivo licenciamento foi aprovado.

Para averiguar acerca da legalidade da deliberação impugnada, impõe-se por isso a ampliação da matéria de facto sobre as condições concretas do licenciamento da obra, em particular sobre a respectiva localização e implantação, conforme, aliás, se ordenou no referido Acórdão, de 28/11/03, cujo cumprimento, nessa parte, se mostra assim por satisfazer.

Assim sendo, atendendo à procedência das conclusões dos recorrentes, deverá ser concedido provimento ao recurso, anulando-se ao abrigo do disposto no artigo 712°, no 4 do C. Proc. Civil a sentença recorrida.

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6- Termos em que ACORDAM:

a) - Conceder provimento ao recurso, anular a sentença recorrida e ordenar a baixa do processo ao TAC, para os fins apontados.

b) – Sem custas.

Lisboa, 8 de Julho de 2009. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) - Maria Angelina Domingues – António Bento São Pedro.