048229 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Na interpretação do enunciado dos factos e razões de direito, invocados pelo recorrente contencioso, os imperativos decorrentes dos princípios antiformalista e "pro actione" devem conduzir o juiz a adoptar uma interpretação da peça processual que, olhando ao seu conteúdo, possa obviar a uma situação de não conhecimento da questão de fundo, desde que, apesar de imperfeitamente apresentados, sejam minimamente inteligíveis os motivos por que o recorrente pretende a anulação do acto impugnado.

II- O erro de cálculo quanto à área do prédio a expropriar constante na declaração de expropriação por utilidade pública (que veio a revelar-se aquando da vistoria ad perpetuam rei memoriam, para fins de posse administrativa) não é de molde a conduzir à invalidade do acto expropriativo, desde que as parcelas a expropriar hajam sido devidamente identificadas (cf. n.º 2 do art.º 10.º e nºs 3 e 4 do art.º 17, do actual CE).

III- Irreleva, por se tratar de simples erro de escrita (cf. art.º 249.º do Cód. Civil), a circunstância de no mapa de expropriações constar incorrectamente o número da matriz rústica, não estando em causa a identificação do prédio a expropriar, nos termos referidos em 2.

IV- Numa situação em que é proferida pelo respectivo membro do Governo uma declaração de utilidade pública de expropriação e em que posteriormente (sem que se haja comprovado a caducidade daquela declaração) pela mesma entidade, com apelo a novos pressupostos de facto (concretamente relativos a alteração da área a expropriar), vem a ser proferido novo acto expropriativo, ocorre revogação por substituição.

V- São actos constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos aqueles que, atribuem a outrem direitos subjectivos novos, que ampliem direitos subjectivos existentes (ou que invistam o interessado numa posição jurídica), ou que extinguem restrições ao exercício de um direito.

VI- Assim, um acto que declarou a utilidade pública da expropriação de uma parcela de terreno, porque constitui um acto ablativo do direito de propriedade, não é um acto constitutivo de direitos ou de interesses legalmente protegidos.

VII- Um tal acto expropriativo, desde que válido, é, nos termos da alínea b) do n.º 1 do art.º 140.º do CPA, livremente revogável.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

A. .., com os sinais dos autos, vem interpor recurso contencioso de anulação do acto administrativo praticado pelo Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas (E.R.), por delegação do Ministro do Equipamento Social constante do despacho n.º 18249/2000, publicado do Diário da República, 2.ª série, de 8 de Setembro - despacho nº 2420-A/2001- A.C.I.

Notificada a E.R. para os fins do art.º 43.º da LPTA, sustenta a improcedência do recurso.

Foi o Instituto de Estradas de Portugal (IEP)notificado para contestar como recorrido particular sustentando, nos termos constantes de fls. 137-141, que deve ser negado provimento ao recurso.

Notificados os intervenientes processuais para, em conformidade com o preceituado no art. º 67.º do RSTA, produzirem alegações, fê-lo a recorrente do modo constante de fls. 129-134, tendo formulado as seguintes CONCLUSÕES:

“1- Para a construção da A-S, Lanço Marinha Grande-Leiria, foi publicada em Diário da República no 169, II Série, de 22-07-99 uma declaração de utilidade pública que incidiu sobre o prédio inscrito na matriz rústica sob o artº1240, inscrito na matriz urbana sob o art.º, descrito na 28 Conservatória do Registo Predial de Leiria com o n.º 1555/19970429, tendo sido realizado o auto de posse administrativo em 29 de Fevereiro de 2000

2° Para a mesma obra, na mesma parcela, no mesmo terreno foi publicado em Diário da República em 5 de Fevereiro de 2001 (II Série) uma nova declaração de utilidade pública, sem que a anterior estivesse caducada, tendo sido realizado um novo auto de posse administrativo em 21 de Março de 2001, sobre uma parcela sobre a qual já estavam com a posse efectiva.

3° Os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis excepto quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos.(Artº140 n.º 1, alínea h) do C.P.A.)

4° A recorrente encontrou-se impossibilitada de facto, do exercício dos seus direitos relativos ao terreno, desde a publicação da primeira declaração de utilidade pública de 24/06/99 e subsequente auto de posse administrativa.

5° A recorrente tem direito a que o cálculo da indemnização seja realizado de acordo com a Lei vigente à data da primeira declaração de utilidade pública, uma vez que esta sempre se encontrou em vigor.

6° A segunda declaração de utilidade pública mais não foi que uma tentativa da Administração de impôr que o cálculo da indemnização fosse realizado de acordo com o novo Código das Expropriações, Lei nº168/99, mais prejudicial aos particulares.”

A E. R. produziu, de igual modo, alegações, rematando-as no sentido de que,

“a Recorrente parece esquecer que a sede própria do presente recurso é, unicamente, a discussão de eventuais vícios do acto recorrido susceptíveis de dar azo a invalidade, cuja existência não consegue demonstrar.”, pelo que,

“deverá ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se o acto recorrido.”

Alegando o IEP, reafirmou a posição expressa em sede de resposta.

A Exm.ª Procuradora-Geral Adjunta, através do seu douto parecer de fls. 154 e v.º sustenta a improcedência do recurso, para o que aduz o seguinte:

“A recorrente formula na conclusão das suas alegações pedidos legalmente inadmissíveis quais sejam, o pedido de que seja revogado o acto recorrido (incompatível com a natureza do recurso contencioso de anulação enquanto recurso de mera legalidade) e o pedido de que o cálculo do justo valor da indemnização devida pela expropriação seja realizado de acordo com o DL 438/91 de 9 de Novembro (matéria que excede os limites da jurisdição administrativa, antes competindo a sua apreciação à jurisdição comum, encontrando-se, aliás, já depositado o valor da indemnização à ordem do M.º Juiz do Tribunal da comarca de Leiria, conforme guia de depósito de fls. 149.”

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

1.

De Facto

Para a decisão do recurso importa registar os seguintes FACTOS (M.ª de F.º):

1. O Secretário de Estado das Obras Públicas, proferiu o despacho nº 14030-B/99, extratado no Diário da República n.º 22 (2ª. série) em 22.JUL.99, nos seguintes termos:

- “nos termos do disposto na alínea a) do nº1 do artigo 11° e do artigo 13°, n.º 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo Dec. Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro, atentos os despachos de 14 de Abril de 1999 e de 2 de Junho de 1999 do Presidente da Junta Autónoma de Estradas... que aprovou a planta parcelar e respectivo mapa de expropriações relativo às parcelas necessárias à execução da obra da A 8 – Caldas da Rainha - Marinha Grande-Leiria declaro, por delegação do Ministro do Equipamento Social...,a utilidade pública com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra da A 8 – Caldas da Rainha- Marinha Grande-Leiria (1.ª DUP), identificadas no mapa anexo ao despacho, com os elementos constantes da descrição predial e inscrição matricial e dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares...”;

2. O Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, proferiu o despacho nº 2420-A/2001, extratado no Diário da República n.º 30 (2ª. série) em 5 de Fevereiro de 2001 nos seguintes termos:

“nos termos do disposto na alínea a) do nº1 do artigo 14° e do n.º 2 do artigo 15° do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do conselho de administração do Instituto das Estradas de Portugal de 14 de Novembro de 2000, que aprovou a planta parcelar e o mapa de expropriações das parcelas necessárias à construção da obra da A 8 - lanço Marinha Grande-Leiria -Nó de Leiria, com início no prazo de seis meses, declarou, por delegação do Ministro do Equipamento Social...,a utilidade pública com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra da A 8 -lanço Marinha Grande-Leiria -Nó de Leiria, identificadas no mapa e na planta anexa ao despacho, com os elementos constantes da descrição predial e inscrição matricial e dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares.”

3. A recorrente é dona e legítima proprietária de um prédio misto, situado em ..., Freguesia de Parceiros, Concelho de Leiria, inscrito na matriz urbana sob o artigo 200, inscrito na matriz rústica sob o artigo nº1240, descrito na 2ª. Conservatória do Registo Predial de Leiria com o nº1555/19970429 e aí inscrito a favor da recorrente com o n.º G19981125028.

4. O aludido prédio é um daqueles a que se referem os despachos aludidos em 1. e 2.

5. Dá-se por reproduzida o auto de vistoria, documentado a fls. 30-35 dos autos.

6. Dá-se por reproduzida a informação documentada a fls. 122-123 dos autos.

1.

De Direito.

O que a recorrente invoca no presente recurso traduz-se, essencialmente, no seguinte:

Tendo o prédio que identifica no seu petitório sido objecto de declaração de utilidade pública de expropriação, através do despacho n.º14030-8/99, de 24.JUN.99, da autoria do competente membro do Governo, posteriormente, através do acto administrativo materializado no despacho n.º 2420-A/2001 de 2.DEZ.2000 do mesmo governante – acto contenciosamente impugnado A.C.I.–, foi proferida outra declaração de utilidade pública de expropriação incidente sobre o mesmo terreno, sem que, alegadamente, a anterior tivesse caducado.

Afirmam os recorridos, e também a Digna Procuradora-Geral Adjunta, que a recorrente formula pedidos que se não contêm no âmbito do recurso contencioso de anulação enquanto recurso de mera legalidade, sendo que o pedido de que o cálculo do justo valor da indemnização devida pela expropriação seja realizado de acordo com o DL 438/91 de 9 de Novembro, integra matéria que se não contém no fim visado pelo recurso contencioso de anulação (nulidade ou inexistência) da declaração de utilidade pública da expropriação.

Vejamos pois:

Efectivamente, segundo o regime ainda em vigor, ao contencioso administrativo por natureza (contencioso administrativo essencial, que corresponde à essência do Direito Administrativo”, como refere Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, vol. IV, a fls.76) corresponde o meio contencioso típico que, como refere o mesmo Autor (ibidem, a págs.78), é o recurso contencioso, meio de garantia que consiste na impugnação, perante o tribunal administrativo competente, de um acto administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva anulação, declaração de nulidade ou de inexistência, como também a jurisprudência, nomeadamente do STA, vem reiteradamente afirmando Entre muitos outros, vejam-se os acórdãos de12.OUT.99 (rec. 44937) e de 14/03/2002 (rec. 48195).

Em recurso contencioso de anulação, a causa de pedir é integrada pelos factos e razões de direito que fundamentam o recurso tendente à anulação (ou declaração de nulidade ou inexistência) do acto [cf. al. d) do n.º 1 do art.º 36.º da LPTA].

No entanto, na interpretação do enunciado daqueles factos e razões de direito, os imperativos decorrentes dos princípios antiformalista e "pro actione" devem conduzir o juiz a adoptar uma interpretação da peça processual que, atentando no seu conteúdo, possa obviar a uma situação de não conhecimento da questão de fundo, privilegiando-se assim uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva desde que, apesar de imperfeitamente apresentados os factos e razões de direito, sejam minimamente inteligíveis os motivos por que o recorrente pretende a anulação do acto impugnado.

Ora, mau grado uma evidente imperfeição na formulação do pedido vertente, é possível lobrigar no caso que se está perante recurso contencioso (cf. desde logo o proémio da p.i.), tendente pois àquele desiderato.

À luz do exposto, e sendo óbvio que se não contêm nas balisas do recurso contencioso, tal como actualmente é concebido (cf. art.º 6.º do ETAF), nem a revogação do acto, nem a satisfação do pedido do cálculo do justo valor da indemnização devida pela expropriação, a que a recorrente se refere no seu petitório, haverá, pois que indagar, relativamente ao recurso contencioso de anulação que a recorrente na verdade interpôs, do (des)acerto dos invocados motivos (de facto e de direito), conducentes à enunciada finalidade.

Atentemos, então, na primeira razão invocada – erros com possível incidência na identificação do prédio expropriado e na determinação da sua área.

Alega a propósito a recorrente, a circunstância de no mapa de expropriações constar como número de matriz rústica o 1290, em vez de 1240.

Vejamos:

O n.º 2 do art.º 10.º do actual CE, refere que as “as parcelas a expropriar são identificadas através da menção das descrições e inscrições na conservatória a que pertençam e das inscrições matriciais, se não estiverem omissas, ou de planta parcelar...”. Por seu lado o CE de 1991 prescrevia: “a declaração de utilidade pública deve ser concretizada através de acto administrativo que individualize os bens a expropriar...”[n.º 2 do art.º 10.º. Vejam-se no mesmo diploma, as alíneas d) e e) do art.º 12.º, de conteúdo similar ao actual art.º 10.º, e ainda no actual, os nºs 3 e 4 do art.º 17º, de conteúdo similar aos nºs 2 e 3 do artº 15.º do CE/91].

Isto é, ao acto expropriativo, o que interessa fundamentalmente é a individualização do prédio, concretamente pelo modo já enunciado.

Ora, a recorrente não só não questiona que haja faltado no processo expropriativo algum daqueles elementos necessários à individualização do terreno, como no que tange às confrontações do prédio em causa, se verifica inteira coincidência com o que consta no 1.º acto expropriativo, e que a recorrente considera válido, tudo como se alcança do auto de vistoria, documentado a fls. 30 e segs., complementado a fls. 54-55, sendo que a própria recorrente afirma que, para a mesma obra, na mesma parcela, no mesmo terreno foi emitido novo acto expropriativo.

Decorre do exposto que, quanto à referida identificação do número da matriz do prédio expropriado, se verificou mero erro de escrita, como tal irrelevante (cf. art.º 249.º do Cód. Civil).

Mais afirma a recorrente que ocorreu grave erro com a definição da área do prédio expropriado.

Vejamos:

Do que é invocado a propósito, o que a recorrente parece questionar é a circunstância de no A.C.I. vir indicada, por remissão para o seu mapa anexo, uma área – 8812,00m2 – “quando na realidade esta atinge os 10348,00m2 (dez mil trezentos e quarenta e quarenta e oito metros quadrados)”.

O que sucedeu foi que, aquando da vistoria ad perpetuam rei memoriam para fins de posse administrativa, e como se alcança do respectivo auto, documentado a fls. 30 e segs., pelo filho da expropriada “foi dito que a área indicada no mapa de expropriações, como sendo a que corresponde à parcela expropriada não estava exacta...”, pelo que, “os topófrafos presentes procederam à determinação das coordenadas dos diversos pontos”, e, “após efectuados os cálculos necessários...declararam por unanimidade que a área da parcela era de 10348,m.2”, a qual “foi aceite pelos expropriados e pela entidade expropriante”.

Mas, assim sendo, não estando em causa a individualização do prédio no acto expropriativo, nos termos acima enunciados, nem que o mesmo haja incorrido em excesso de área necessário para a realização do fim da expropriação - cf. n.º 1 do art.º 3.º do C.E. -, o que acabou por se constatar, como se viu, foi que efectivamente ocorreu um erro na indicação da área, o qual, como também se viu, foi passível de correcção nos termos acima referidos, mostrando-se também igualmente iirrelevante.

Improcede, face ao exposto, o enunciado fundamento do recurso.

Como se viu, a recorrente, em consonância com a sua pretensão de que o aludido despacho de 24.JUN.99 se mantenha válido e plenamente em vigor, invoca, como segundo fundamento do recurso, que a nova declaração de expropriação de utilidade pública, sem que a anterior estivesse caducada, implicou revogação de actos administrativos constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos, em alegada infracção do art.º 140 n.º 1, alínea b) do C.P.A

Efectivamente, como também se viu, tendo-se verificado uma declaração de utilidade pública de expropriação, que incidiu sobre o prédio acima identificado, posteriormente, através do acto administrativo materializado no A.C.I., veio a ser proferida uma outra declaração de utilidade pública de expropriação que recaiu sobre o mesmo terreno, sem que, alegadamente, a anterior tivesse caducado.

"Ocorre revogação por substituição, e não revogação pura e simples (verificando-se esta quando o acto secundário se limita a destruir ou fazer cessar os efeitos do acto anterior), e não também reforma do acto administrativo (que visa tão só confirmar ou substituir o acto inválido, harmonizando-o com a ordem jurídica), quando o novo acto contenha nova regulamentação da mesma situação concreta (com ponderação de novos pressupostos de facto e de outro quadro legal), incompatível com a regulamentação do acto primário, operando a destruição com eficácia "ex tunc" dos efeitos jurídicos deste" (in acórdão deste STA de 11/04/2000-rec. 45721 2.ªSubsecção 1.ªSecção, com citação de outra jurisprudência e doutrina).

Tal é o caso dos autos em que, como decorre do exposto, pelo acto impugnado, e pela mesma entidade prolatora do primeiro acto, a situação sobre que versou este é regulada de novo com apelo a novos pressupostos de facto, concretamente quanto à área a expropriar. Efectivamente, como afirma a Administração (para além das afirmações constantes nas aludidas intervenções processuais da E.R. e do IEP, veja-se a informação documentada a fls. 122-123), tendo sido profundamente alterado o lay out do Nó de Leiria, houve necessidade de elaborar um novo projecto que veio substituir aquele que motivara a aludida declaração de utilidade pública da expropriação de 1999, com incidência, para o que aqui interessa, na área do prédio em causa.

Vejamos, então:

Modificando o regime anterior á sua entrada em vigor, que constava do art. 18º da LOSTA, o CPA estabeleceu nos seus arts. 140º e 141º as condições em que os actos administrativos podem ser revogados.

Prescreve o artº 140.º(Revogabilidade dos actos válidos):

1. Os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto nos casos seguintes:

a) Quando a sua irrevogabilidade resultar de vinculação legal ;

b) Quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos;

c) Quando deles resultem, para a Administração, obrigações legais ou direitos irrenunciáveis.

2. Os actos constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos são, contudo, revogáveis:

a) Na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários;

b) Quando todos os interessados dêem a sua concordância à revogação do acto e não se trate de direitos ou interesses indisponíveis.

Prescreve por seu lado o art.º 141.º( (Revogabilidade dos actos inválidos):

1. Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.

2. Se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que terminar em último lugar.

Deste regime resulta que, fora das hipóteses excepcionais do nº 2 do art. 140º, os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, a não ser, para o que aqui interessa, que sejam constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos. Donde, a contrario, aquela livre revogabilidade não existe se estivermos perante tal tipo de actos.

Actos constitutivos de direitos, são aqueles que criam ou modificam um poder jurídico ou extinguem restrições ao seu exercício Cf. Prof. Marcello Caetano, Manual I, a p. 454., ou os actos administrativos que atribuem a outrem direitos subjectivos novos, ou que ampliem direitos subjectivos existentes, ou que extinguem restrições ao exercício de um direito já existente Cf. Prof. Freitas do Amaral, in Curso Vol. III, a p. 371., acrescentando agora aquele dispositivo do CPA, interesses legalmente protegidos, o que, como é sabido, terminou com muitas das dúvidas que se punham a propósito da definição de actos constitutivos de direitos, concretamente para efeito da revogação.

Ora, de um acto que declarou a utilidade pública da expropriação de uma parcela de terreno não pode dizer-se que em favor do administrado haja criado algum direito ou poder jurídico ou que haja extinguido alguma restrição ao seu exercício. Na verdade, o acto expropriativo, bem pelo contrário, constitui um acto ablativo do direito de propriedade, em vez de lhe acrescentar o que quer que seja.

É certo que, ao expropriado assiste o direito a uma justa indemnização, destinada a “ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, correspondente ao valor real e corrente do bem...”, a obter no processo próprio, previsto nos Títulos IV e V do CE.

Só que, tal não invalida que o acto declarativo da utilidade pública da expropriação, em si mesmo, deixe de constituir um acto ablativo.

Por isso, um tal acto expropriativo, desde que válido, é, nos termos enunciados, livremente revogável.

Ora, pela recorrente, não só nada é invocado quanto à possível invalidade do aludido acto primário de 24.JUN.99, como, bem pelo contrário, é o próprio interessado que o configura como válido e reivindica como tal.

Isto é, em resumo, e para o que ora interessa, e independentemente de outras considerações, o acto impugnado, em contrário do que invoca a recorrente, não era de molde a ofender o estatuído na alínea a) do n.º 1 do art.º 140.º do CPA.

Improcede, deste modo, o segundo fundamento do presente recurso.

O que se deixa exposto constituía tudo o que era susceptível de, em princípio, conduzir à anulação do acto impugnado.

O mais que é invocado pela recorrente não constitui senão um extenso ruído que de todo desinteressa às assinaladas finalidades do recurso contencioso.

Efectivamente, tudo o que respeita à sua pretensão indemnizatória, concretamente a determinação do respectivo cálculo (e bem assim eventuais danos decorrentes da alegada indisponibilidade do seu prédio por via do referido acto expropriatiivo primário), terá o recorrente que obtê-lo através de processo próprio que não o recurso contencioso, atento o aludido regime que lhe preside.

III. DECISÃO:

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se:

- a taxa de justiça em 450 euros

- e a procuradoria em 300 euros

Lx. aos 6 de Maio de 2003.

João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Adelino Lopes