02508/15.4BESNT-S1 - Supremo Tribunal Administrativo

Relativamente às garantias já prestadas anteriormente, o prazo de quatro anos previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 183.º-A do Código de Procedimento e de Processo Tributário, na redação introduzida pela Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro, conta-se a partir da data da sua entrada em vigor.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…………, S.A. (sociedade incorporante da sociedade B…………, S.A.), com o número fiscal e de pessoa coletiva ………, com sede social na Estrada ………, n.º ……, Portela de Carnaxide, 2790-…… Carnaxide, em Oeiras, interpôs recurso jurisdicional da decisão do Mm.º Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé de 4 de julho de 2021 que indeferiu o pedido de declaração de caducidade da garantia bancária n.º 9140039681993, prestada em 18 de maio de 2012 pela Caixa Geral de Depósitos, S.A., e da garantia bancária n.º 00376003, prestada na mesma data pelo então denominado Banco Espírito Santo, S.A., ambas destinadas a caucionar a suspensão do processo de execução fiscal n.º 1945201201012371, no valor de € 2.898.688,23.

Com a interposição do recurso apresentou alegações e formulou as seguintes conclusões:

A. Vem o presente recurso interposto do despacho datado de 09/07/2021, por via do qual o Tribunal a quo indeferiu o pedido de caducidade da garantia apresentado nestes autos, por considerar, em suma, que a alteração promovida pela Lei n.º 7/2021, à redação do artigo 183.º-A do CPPT, apenas produzirá efeitos a partir da sua entrada em vigor (27/02/2021), tendo os processos de impugnação judicial pendentes, e não decididos há 4 ou mais anos, que aguardar por mais 4 (quatro anos), para ver apreciada a possibilidade de caducidade da garantia;

B. Não se conformando com a posição assumida pelo Tribunal a quo, a Recorrente pretende a reapreciação jurisdicional do despacho em crise, que se tem por ilegal, por se verificarem todos os requisitos de que depende a aplicação imediata da norma vertida na alínea b) do n.º 1 do artigo 183.º-A do CPPT;

C. A questão a decidir é a de saber se o legislador, com a alteração promovida ao artigo 183.º-A do CPPT, pretendeu que todos os processos judiciais aguardassem, a partir da data da entrada da Lei n.º 7/2021, 4 (quatro) anos, para verem apreciado o pedido de caducidade da garantia ou se essa apreciação pode ser realizada, desde já, nos processos que se encontrem parados, naquela data, há pelo menos 4 (quatro) anos;

D. Há ou não uma dupla penalização dos processos que já aguardam há algum tempo – há mais de 4 anos – por uma decisão? Deverão ser tratados como se de um processo novo se trate?

E. Por forma a analisar o caso sub judice, deverá considerar-se, para efeitos de uma correta interpretação da norma, a ratio da mesma, isto é, a pretensão do legislador ao introduzi-la no ordenamento jurídico português;

F. No caso particular da alteração promovida à redação do artigo 183.º-A do CPPT, entende a Recorrente que o legislador pretendeu repor a possibilidade de declaração da caducidade das garantias prestadas relativamente a dívidas em discussão em processos judiciais, em virtude da necessidade de proteger os contribuintes da demora excessiva das decisões, quer na fase administrativa, mas também na fase judicial (cf. Proposta de Lei n.º53/VII);

G. A nova redação introduzida pela Lei 7/2021 de 26 de fevereiro, em bom rigor, traduz-se na repristinação de um regime que nunca deixou de fazer sentido, por lhe estar subjacente o combate à morosidade da justiça e a tentativa das pendências judiciais, tendo o legislador sentido necessidade de compensar os contribuintes, tentando que os tribunais decidam com maior rapidez, provavelmente por entender que, na atual conjuntura, apesar da referida insuficiência (e notória, diga-se) falta de meios, justificava-se um consistente reforço das garantias dos contribuintes nesta matéria;

H. Parece evidente para a Recorrente que a interpretação que o Tribunal a quo faz, da aplicação no tempo da nova redação conferida ao artigo 183.º-A do CPPT, não se coaduna com a ratio que esteve subjacente à reintrodução deste preceito, senão vejamos…;

I. O Tribunal a quo afirma que “(…)importa ainda atender ao disposto no n.º 1 do art.º 297.º do Código Civil, onde se prevê que se «(a) lei que estabelecer, para qualquer efeito, um prazo mais curto do que o fixado na lei anterior é também aplicável aos prazos que já tiverem em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar.» Isto porque, a este respeito, adota-se o entendimento de Jorge Lopes de Sousa, ainda que a propósito da contagem do prazo de caducidade reintroduzido pela Lei n.º 40/2008, de 11 de agosto, de acordo com a qual a introdução de um prazo para a caducidade da garantia, «para pôr termo a uma situação que anteriormente se mantinha até ao trânsito em julgado da decisão final, independentemente do tempo que demorasse a prolação da decisão (cfr. artigo 183.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário)», é equiparável a uma situação de redução de prazo (em «Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado», 6ª edição, Áreas Editora, Vol. III, p. 344).”;

J. Não estando previsto nenhum prazo, como se pode conciliar a interpretação do Tribunal a quo com o disposto no artigo 297.º do CC, na parte em que ensina como se faz a contagem do prazo, designadamente quando refere que “mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar”?

K. Ora, se a lei antiga não fixava prazo nenhum, nem mais curto, nem mais longo, como se procede à comparação entre os dois regimes (o antigo e o novo) para se decidir a partir de quando se começa a contar o prazo?

L. Não compreende a Recorrente o porquê de o Tribunal Recorrido presumir que a norma aplica um prazo mais curto, apenas para se poder aplicar o disposto no artigo 297.º do CC, quando a norma em apreço se revela desnecessária para resolver a questão da aplicação da lei no tempo ora em apreço;

M. Em primeiro lugar, note-se que não foi fixada qualquer regra especial de aplicação da lei no tempo pela Lei n.º 7/2021 de 26/02/2021, contrariamente ao que sucedeu aquando da entrada em vigor deste regime pela primeira vez no CPPT, em 05/06/2001 (cfr. artigo 11.º da Lei 15/2001), no qual foi estabelecido o seguinte sob a epígrafe “Regime de transição”: “Relativamente a processos pendentes, os prazos definidos no artigo 183.º-A do Código de Procedimento e de Processo Tributário e no n.º 5 do artigo 45.º da lei geral tributária são contados a partir da entrada em vigor da presente lei.”;

N. Ora, se o legislador atual (da Lei n.º 7/2021), na reintrodução do regime da caducidade das garantias em casos de impugnação judicial, quisesse que os efeitos fossem aqueles que quis o legislador da Lei n.º 15/2001, teria introduzido idêntica norma de direito transitório;

O. Não o tendo feito, pois de acordo com a ratio da norma a intenção não era de fazer os contribuintes esperarem mais quatro anos para levantarem as garantias há muito prestadas, conformou-se com a aplicação das normas sobre aplicação no tempo previstas no artigo 12.º da LGT;

P. Ora, estamos perante uma norma processual.

Q. “As normas sobre procedimento e processo são de aplicação imediata, sem prejuízo das garantias, direitos e interesses legítimos anteriormente constituídos dos contribuintes”, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 12.º da LGT;

R. A aplicação imediata da norma, nitidamente favorável ao contribuinte, não coloca em causa norma em causa as garantias, direitos e interesses legítimos anteriormente constituídos dos contribuintes;

S. Assim, impõe-se concluir que a norma do artigo 297.º do CC não é aplicável à situação ora em apreço, sendo a questão da aplicação da lei no tempo resolvida pelo disposto no artigo 12.º, n.º 3 da LGT e, consequentemente, à data da entrada em vigor da norma (27/02/2021) verifica-se se o prazo de 4 anos a contar da data da entrada da impugnação já foi ultrapassado e, em caso afirmativo, a Impugnante pode requerer ao Tribunal o reconhecimento da caducidade da garantia, que decide, ouvindo previamente a AT;

T. Salvo melhor entendimento, a contagem do prazo para que se opere a caducidade da garantia prestada terá de ter efeitos retroativos, uma vez que, se só aplicarmos o novo prazo de caducidade de 4 anos, a partir de 27/02/2021, o objetivo assumido pelo legislador só se cumprirá daqui a 4 anos;

U. Isto é, as pendências judiciais mais antigas poderão ter que esperar mais 4 anos para serem decididas, criando-se a convicção nos próprios contribuintes, que nos parece contrária à inten[ç]ão do legislador, de que um processo que esteja, por exemplo, pendente de decisão há mais de 8 anos, como é o caso, tem tanta urgência em ser decidido quanto um processo ex novo, que apenas deu entrada após 27/02/2021;

V. E a manutenção prolongada dessas garantias, por 4, 5, ou, em alguns casos, por 10 ou mais anos, acaba por provocar danos financeiros irreparáveis aos contribuintes que prestaram essas garantias, daí que o legislador tenha, mediante a técnica legislativa de estabelecer um prazo máximo para que as decisões administrativas ou judiciais sejam proferidas, tentado evitar que sejam esses contribuintes a arcar com as consequências de uma morosidade da justiça cuja responsabilidade apenas poderá ser assacada ao próprio Estado;

W. E não se diga que o contribuinte é ressarcido de todos esses danos, em caso de vencimento da ação de impugnação, através do pagamento da indemnização dos encargos com a garantia bancária, cujo regime se encontra previsto no artigo no artigo 171.º do CPPT.

X. Com efeito, mesmo em caso de deferimento da impugnação judicial e de pagamento dos encargos suportados com a garantia, durante o período em que a garantia bancária é mantida, o contribuinte vê reduzida, pelo menos no exato montante da garantia, a sua capacidade de endividamento/financiamento junto das instituições financeiras, o que deve ser considerado como um dano adicional causado pelo atraso no levantamento da garantia, que o legislador claramente quis evitar com este novo regime.

Y. A Recorrente não pode aceitar o entendimento sufragado pelo Tribunal a quo, na medida em que a ratio da norma é combater as assimetrias das partes em litígio, esbatendo dessa forma os ónus a que se veem sujeitos os contribuintes, bem como, e acima de qualquer outro argumento que se possa elencar, uma razão de ser com uma génese sancionatória fruto da morosidade dos Tribunais e, em consequência, garantística na ótica dos contribuintes;

Z. Considera a Recorrente que a decisão sob recurso é inteiramente contrária ao desígnio com que a redação do artigo 183.º-A do CPPT foi alterada, no que tange aos processos que penosamente, como é o caso, já se “arrastam” pelos tribunais sem decisão há vários anos (pelo menos, há mais de 4);

AA. Acresce a tudo isto que o preceito em causa tem a natureza de norma processual e que, por esse motivo, tem também aplicação aos processos em curso, de forma imediata, por via da aplicação do n.º 3 do artigo 12.º da LGT, não tendo sido prevista qualquer disposição transitória ou norma que impeça a sua aplicação a processos em curso ou a processos anteriores à entrada em vigor da Lei n.º 7/2021;

BB. Do supra exposto, resulta que a decisão sob recurso atenta contra o espírito da norma atualmente plasmada no artigo 183.º-A do CPPT, configurando a antítese daquela que foi a intenção do legislador, de acelerar, desde já, a tomada de decisões em processos antigos e, com isso, obter a redução de algumas pendências judiciais;

CC. Nestes termos, andou mal o Tribunal a quo, pelo que deverá ser revogada a decisão que é objeto do presente recurso.».

Pediu fosse o recurso julgado procedente, por provado, fosse anulada a decisão recorrida e fosse declarada a caducidade da garantia prestada.

O recurso foi admitido com subida em separado e com efeito devolutivo.

Não foram apresentadas contra-alegações.

Recebidos os autos neste tribunal, foi ordenada a abertura de vista ao Ministério Público.

O Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto lavrou douto parecer, onde concluiu no sentido de ser excecionada a incompetência deste tribunal.

Tendo sido notificadas ambas as partes para se pronunciarem, querendo, quanto à questão suscitada no douto parecer, nenhuma o fez.

Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir.

2. E cumpre, antes de mais, conhecer da questão prévia suscitada pelo Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto (a de saber se o Supremo Tribunal Administrativo é incompetente em razão da hierarquia para conhecer do recurso).

Considera o Digno Magistrado do M.º P.º que o Supremo Tribunal Administrativo não é competente para tal por não estarmos perante uma decisão de mérito.

O conceito de «decisão de mérito» é um conceito processual e é utilizado fundamentalmente para distinguir as exceções dilatórias das perentórias (artigo 576.º, n.º 2, do Código de Processo Civil) e para distinguir os efeitos da sentença (seus artigos 619.º e 620.º).

Dele deriva que se considera «decisão de mérito» a que recaia sobre a relação jurídica substancial e se considera «decisão de forma» a que recaia unicamente sobre a relação jurídica processual.

Considera-se relação jurídica substancial a que se controverte no processo e considera-se relação jurídica processual a que se forma no processo.

Assim quando o juiz decide uma exceção dilatória toma posição sobre a relação jurídica processual e quando decide uma exceção perentória ou conhece do litígio, tal como ele se apresenta na ação, conforma a relação jurídica material.

A questão de saber se determinada garantia bancária deve ser mantida ou deve caducar transcende a relação jurídica processual e conforma a relação jurídica substantiva: através dela se determina se o património de outrem deve continuar a ser responsabilizado pela obrigação tributária que se controverte no processo.

É verdade que estamos perante um incidente, no sentido de que através dele se forma uma intercorrência no processo. Mas não é um incidente que diga respeito à constituição ou desenvolvimento do processo. É um incidente que se destina ao conhecimento de uma questão substantiva conexa com a da causa principal.

Acresce o facto de a decisão respetiva não se destinar a fazer caso julgado apenas no processo onde é proferida, mas também no processo onde a garantia é prestada (se for o caso).

Deve, pois, concluir-se que a decisão do tribunal tributário que, apreciando os fundamentos do requerimento a que alude a alínea b) do n.º 1 do artigo 183.º-A do Código de Procedimento e de Processo Tributário (na redação que lhe foi introduzida pela Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro), toma posição sobre se determinada garantia deve ser mantida ou deve caducar, constitui uma decisão de mérito para este efeito.

E, assim sendo, deve também concluir-se que o Supremo Tribunal Administrativo é competente em razão da hierarquia para apreciar o recurso dessa decisão que tenha exclusivo fundamento em matéria de direito.

3. Com relevância para a questão decidida, o Mm.º Juiz a quo deu como provados os seguintes factos: «(…)

1. A Impugnante apresentou, em 02-06-2015, a impugnação judicial que deu origem aos presentes autos (provado por documento, a fls. 63 do registo no SITAF n.º 005500336);

2. Por requerimento datado de 18-05-2012, e dirigido ao serviço de finanças de Almeirim, a Impugnante apresentou, para suspensão do processo de execução fiscal n.º 1945201201012371, as garantias bancárias n.º 9140039881993, prestada pela «Caixa Geral de Depósitos, S.A.», e n.º N00376003, prestada pelo «Banco Espírito Santo, S.A.», no valor cada de €2.898.688,23 (provado por documento, registado no SITAF com o n.º 006330321).»

4. Vem o presente recurso interposto de decisão da Mm.ª Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que indeferiu o pedido de declaração de caducidade de garantias prestadas para suspensão de execução fiscal por considerar que o prazo de quatro anos a que alude a alínea b) do n.º 1 do artigo 183.º-A do Código de Procedimento e de Processo Tributário, na redação que introduzida pelo artigo 4.º da Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro, produz efeitos a partir da entrada em vigor desta lei.

Com o assim decidido não se conforma a Recorrente por entender, na essência, que a norma do artigo 297.º do Código Civil não é aplicável à situação em apreço, sendo a questão da aplicação da lei no tempo resolvida pelo disposto no artigo 12.º, n.º 3, da Lei Geral Tributária.

A questão a decidir é, por isso, a de saber se, relativamente às garantias já prestadas à data da sua entrada em vigor, o prazo de quatro anos previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 183º-A, na nova redação, se conta a partir da data da entrada em vigor da lei nova ou se conta a partir da data da apresentação da impugnação judicial.

Ora, o Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou sobre esta questão. No acórdão de 16 de fevereiro do corrente ano, tirado no processo n.º 0602/15.0BELRA-S1, foi decidido que «[u]m contribuinte/sujeito passivo está em condições de requerer e obter declaração de caducidade, de garantia prestada para suspender a execução fiscal, com o apoio do disposto no art. 183.º-A n.º 1 al. b) do CPPT, na redação conferida pela Lei n.º 7/2021 de 26 de fevereiro, se, em processo de impugnação judicial ou oposição, mesmo que pendente desde 1 de janeiro de 2007, não for, em 1.ª instância, emitida decisão no prazo de quatro anos, contados desde 27 de fevereiro de 2021».

Ou seja, foi decidido que, relativamente às garantias já prestadas à data da sua entrada em vigor, o prazo de quatro anos previsto na lei nova se conta a partir da data da entrada em vigor desta lei.

A situação tratada naquele acórdão é idêntica à situação os autos e os argumentos utilizados no recurso respetivo são absolutamente idênticos aos apresentados pela ora Recorrente, tendo as alegações respectivas sido subscritas pelos mesmos ilustres causídicos.

E o entendimento ali firmado já foi confirmado por, pelo menos, dois outros acórdãos deste Supremo Tribunal (acórdão de 9 de março de 2022, tirado no processo n.º 0624/09.0BEPNF-S1 e acórdão de 21 de Setembro de 2022, tirado no processo n.º 770/12.3BESNT-S1, este último ainda não publicado).

Pelo que a adoção do mesmo entendimento nos presentes autos se justifica, desde logo, pelo dever de tomar em consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito (cfr. artigo 8.º, n.º 3 do Código de Processo Civil).

Razão porque, remetendo para a fundamentação do primeiro dos supra indicados acórdãos ao abrigo do artigo 663.º, n.º 5, do Código de Processo Civil, aplicável a coberto do artigo 679.º do mesmo Código (sendo dispensável a junção de cópia, visto que o mesmo se encontra disponível em redação integral in www.dgsi.pt), se deve concluir que, também no caso dos autos, não ocorreu a caducidade da garantia prestada.

Pelo que o recurso não merece provimento.

5. Preparando a decisão, formulamos a seguinte conclusão:

Relativamente às garantias já prestadas anteriormente, o prazo de quatro anos previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 183.º-A do Código de Procedimento e de Processo Tributário, na redação introduzida pela Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro, conta-se a partir da data da sua entrada em vigor.

6. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 26 de outubro de 2022. - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) – Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro – Isabel Cristina Mota Marques da Silva.