01101/06.7BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I. O meio processual previsto no art. 112.º do RJUE não constitui uma mera forma de resolver a questão da ausência de deferimento tácito para os processos sujeitos a licenciamento, sendo uma variável, em matéria urbanística, do meio processual previsto no art 67.º do CPTA, que admite a fixação do conteúdo do acto, muito mais vasto do que a extinta intimação para emissão de alvará, que consumiu.

II. Nos termos do artigo 23.º, n.º 1 alínea c) e n.º 4, ambos do RJUE, a Câmara Municipal de Vila do Conde está vinculada a deliberar sobre o pedido de licenciamento no prazo de 45 dias a contar da data da apresentação dos projectos de especialidades.

III. Não obstante a existência de um projecto de decisão de indeferimento quanto ao projecto de arranjos exteriores, e de a recorrente não ter apresentado qualquer aditamento em conformidade com esse projecto nem por isso deixou de ter direito a que se profira um acto.

IV. Não podemos confundir os casos em que o juiz pode concluir face aos elementos dos autos e avaliação dos mesmos pela existência de uma única decisão legalmente possível dos casos em que tal não resulta dos elementos disponíveis.*

* Sumário elaborado pelo Relator

A… vem interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto que negou provimento ao pedido de intimação por ela deduzido para a prática do acto legalmente devido.

Para tanto alega em conclusão:

“A- Pelas razões acima detalhadamente enunciadas e que aqui se reproduzem para os devidos efeitos, como integrando as presentes conclusões, por extenso, a douta sentença em recurso enferma de erro sobre os pressupostos, quer no que toca à identificação da pretensão deduzida, onde confunde o acto final de apreciação do processo, com a emissão de alvará de licença, quer no que tange ao procedimento administrativo de licenciamento.

B- A douta sentença em recurso, viola o disposto no art. 23º do RJUE”

A entidade recorrida alega no sentido da manutenção da sentença recorrida.

O MP emite parecer no sentido da negação de provimento ao recurso.

Cumpre decidir, sem vistos.

FACTOS PROVADOS (com interesse para a causa e fixados em 1ª instância)

A- Em 3/03/2004 a requerente solicitou à Câmara Municipal de Vila do Conde que lhe fosse licenciada a construção de um edifício de habitação unifamiliar, a levar a efeito na Rua …, freguesia de Touguinha, concelho de Vila do Conde, em zona não abrangida por plano de pormenor, nem dotada de prévia operação de loteamento.

B- Em 5/05/2004 foi aprovado o projecto de arquitectura e em 18/06/2004 a Câmara Municipal de Vila do Conde emitiu licença para se proceder ao destaque da parcela.

C- Apresentados os projectos referentes às especialidades, a Câmara Municipal de Vila do Conde emitiu em 13/09/2005 autorização para que se procedesse à execução dos trabalhos de escavação até à profundidade do piso de menor cota.

D- Pelas entidades competentes foram sendo emitidos os pareceres relativos aos projectos das especialidades.

E- Por ofício de 13/10/2005 a Câmara Municipal de Vila do Conde solicitou a apresentação de diversos elementos referentes ao projecto de arranjos exteriores, o que foi feito.

F- Por ofício de 6/06/2006 a Câmara Municipal de Vila do Conde notificou a requerente do projecto de decisão sobre o projecto de arranjos exteriores e ainda para a mesma se pronunciar em sede de audiência prévia.

G- Até à presente data não foi pela Câmara Municipal de Vila do Conde proferida qualquer decisão final sobre a pretensão referida em A).

QUESTÕES QUE IMPORTA DECIDIR

_VIOLAÇÃO DO ART. 23.º do RJUE

O DIREITO

VIOLAÇÃO DO ARTIGO 23.º do RJUE

A primeira questão que se põe é o âmbito deste pedido de intimação.

Está em causa um pedido de intimação da requerida a praticar o acto que se mostra legalmente devido, que a recorrente pretende seja a deliberação final favorável no âmbito do processo de licenciamento.

Sendo assim, pode o tribunal determinar o conteúdo concreto desse acto?

Resulta do preâmbulo ao Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12 que:

a) o procedimento do art. 112º substitui (ou, melhor dito, absorve) a intimação judicial para a emissão de alvará, “como instrumento privilegiado de protecção jurisdicional”;

b) o referido procedimento pode ser suscitado no caso de mero silêncio da administração, sem necessidade de ficcionar actos tácitos.

Não se afirma que tal procedimento constitui uma mera forma de ultrapassar a questão da ausência de deferimento tácito (reconhecendo-se, no entanto, que ainda assim teria interesse e efeito útil, embora muito menor do que aquele que cremos que o legislador lhe quis emprestar).

Sendo que, como resulta do referido preceito, o tribunal pode não só intimar a entidade administrativa a emitir o acto em falta, mas a fixar-lhe um conteúdo material, decisório, proferindo uma decisão de mérito, em função do pedido que lhe seja dirigido e em função do que os autos o habilitem a decidir.

O legislador deu uma ênfase notória à expressão “acto legalmente devido”, desde logo na epígrafe do art. 112º do RJUE, o que reitera no final do n.º 1 e 2, 5, 6 e 9.

Quando o legislador se refere à prática do “acto legalmente devido” não pretende a prática de um qualquer acto mas pressupõe a avaliação da legalidade do acto.

O Tribunal tem, pois, competência para dizer qual é o acto que deve ser praticado, qual é concretamente “ o acto legalmente devido”.

Por outro lado, a reforma do contencioso administrativo consagrou determinados princípios de reforço da tutela jurisdicional efectiva, assumindo – designadamente – que fosse possibilitado aos interessados que “num único processo possam ser suscitadas todas as questões que o particular entenda necessárias para a tutela da sua pretensão”; “paralelamente, estão subjacentes à reforma do contencioso administrativo objectivos de celeridade, simplificação e flexibilidade processual (…)” – cfr. “Reforma do Contencioso Administrativo”, edição do Ministério da Justiça, 2003, pág. 21.

Conforme se sustenta no Acórdão deste TCAN 00682/04.4BEBRG, de 14/07/2005, “a intimação pretendida nesta acção é um meio de natureza igual à condenação à prática do acto devido cujos pressupostos estão enunciados no art. 67º do CPTA.”

Ora, tal procedimento – que usa a mesma terminologia do “acto devido” – permite inequivocamente uma decisão que fixe o conteúdo material do acto. Não se justificam razões para uma dualidade de critérios, permitindo-se uma decisão judicial que fixe o conteúdo do acto num caso e recusando-se no outro, sem qualquer argumento jurídico de fundo, imbuída de uma relutância incompreensível em deixar o Poder Judicial imiscuir-se licitamente na actividade Administrativa.

Não constitui, pois, o meio processual previsto no art. 112º do RJUE uma mera forma de resolver a questão da ausência de deferimento tácito para os processos sujeitos a licenciamento, sendo uma variável, em matéria urbanística, do meio processual previsto no art 67º do CPTA, que admite a fixação do conteúdo do acto, muito mais vasto do que a extinta intimação para emissão de alvará, que consumiu.

A natureza urgente e sumária do processo não impede o Tribunal de fixar o sentido da decisão, ou o seu condicionamento, se tiver elementos para tal.

Aliás, neste sentido, em anotação ao referido art. 112º do RJUE dizem Castanheira Neves, Paula Oliveira e Dulce Lopes:

“4. (…) No entanto, é relativamente aos poderes de pronúncia que este recurso ao CPTA é mais prodigioso, na medida em que permite concluir que ao juiz não é apenas admissível condenar “ neutralmente “ a autoridade recorrida a decidir num determinado prazo, mas também graduar os termos da sua decisão, com conformidade com o disposto no artigo 71º do CPTA. De facto, tanto na intimação como na acção de condenação à prática de um acto administrativo devido, o poder característico e irrenunciável do juiz é, precisamente, o poder de condenação, sendo que são permitidos vários graus de intervenção e de conformação judicial, na medida em que o juiz tanto pode determinar a prática de um acto em geral, sem se pronunciar sobre o conteúdo que lhe deve ser imprimido, como pode estabelecer as vinculações que impendem sobre o mesmo, como ainda determinar o conteúdo preciso do acto, mas apenas nos casos em que, em virtude da aplicação de critérios jurídicos acessíveis ao juiz, ele possa concluir que existe uma única decisão legalmente possível…”

Em suma, quer no âmbito do art. 67º do CPTA quer no âmbito do art. 112º do RJUE pode o juiz avaliar a legalidade da situação em causa no sentido de determinar o concreto acto a praticar pela autoridade em causa.

No caso sub judice em 5/5/04 foi aprovado o projecto de arquitectura requerido em 3/03/2004 pela requerente à Câmara Municipal de Vila do Conde relativo ao pedido de licenciamento de construção de um edifício de habitação unifamiliar, a levar a efeito na Rua …, freguesia de Touguinha, concelho de Vila do Conde, em zona não abrangida por plano de pormenor, nem dotada de prévia operação de loteamento.

Apresentados os projectos referentes às especialidades, a Câmara Municipal de Vila do Conde emitiu em 13/09/2005 autorização para que se procedesse à execução dos trabalhos de escavações até à profundidade do piso de menor cota.

As entidades competentes foram emitindo os pareceres relativos aos projectos das especialidades, sendo que relativamente ao projecto de arranjos exteriores, por ofício de 6/06/2006, a Câmara Municipal de Vila do Conde notificou a requerente do projecto de decisão sobre o mesmo (e nomeadamente das alterações a fazer ao mesmo) e ainda para a mesma se pronunciar em sede de audiência prévia.

Neste ofício de 6/6/2006 a recorrente é notificada para apresentar aditamento ao projecto de arranjos exteriores de acordo com os elementos que especificadamente se identifica.

E, termina o mesmo ofício da seguinte forma:

“3. Neste sentido, em face do acima exposto, considera-se que não se encontram asseguradas as condições de adequada integração no enquadramento urbano e paisagístico da envolvente, propondo-se o indeferimento do projecto de arranjos exteriores e remodelação de terrenos…

Neste sentido, em face dos elementos constantes no processo, tudo leva a crer que - salvo a obtenção de novos elementos em contrário - em próxima decisão final, a pretensão será indeferida.”

A realização de operações urbanísticas que dependem de prévia licença são as que se encontram previstas nas alíneas a), b), c), d) e e) do n.º 2 do artigo 4º do referido diploma legal.

Dispõe o al. c) daquele preceito que dependem de prévia licença “as obras de construção, de ampliação ou de alteração em área não abrangida por operação de loteamento nem por plano de pormenor que contenha as menções referidas na alínea a), sem prejuízo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 6º”.

A pretensão formulada pela requerente insere-se num procedimento de licenciamento, uma vez que a execução da obra que a mesma pretende edificar não se insere numa área abrangida por plano de pormenor ou operação de loteamento.

Dispõe o artigo 20º., do RJUE, nos termos que a seguir se extrai:

“Artigo 20.º

Apreciação dos projectos de obras de edificação

1- A apreciação do projecto de arquitectura no caso de pedido de licenciamento relativo a obras previstas nas alíneas c) e d) do n.º 2 do artigo 4.º, incide sobre a sua conformidade com planos municipais de ordenamento no território, planos especiais de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao aspecto exterior e a inserção urbana e paisagística das edificações, bem como sobre o uso proposto.

2- Para os efeitos do número anterior a apreciação da inserção urbana das edificações é efectuada na perspectiva formal e funcional, tendo em atenção o edificado existente, bem como o espaço público envolvente e as infra-estruturas existentes e previstas.

[…]

4- O interessado deve requerer a aprovação dos projectos das especialidades necessários à execução da obra no prazo de seis meses a contar da notificação do acto que aprovou o projecto de arquitectura, caso não tenha apresentado tais projectos com o requerimento inicial.[…]”.

Nos termos do artigo 23º, nº 1 alínea c) e nº. 4, ambos do RJUE, a Câmara Municipal de Vila do Conde está vinculada a deliberar sobre o pedido de licenciamento no prazo de 45 dias a contar da data da apresentação dos projectos de especialidades pela requerente, o que não aconteceu.

Na verdade, não obstante a existência daquele projecto de decisão de indeferimento quanto ao projecto de arranjos exteriores, o que é certo é que não foi proferido o acto final de deferimento ou indeferimento do licenciamento.

Pelo que, mesmo que a aqui recorrente não tenha apresentado qualquer aditamento em conformidade com o ofício de 6/6/2006 nem por isso deixou de ter direito a que se profira um acto.

O acto final do procedimento é aquele que lhe põe termo, ora, a decisão que subordina a emissão do acto final favorável à verificação de determinadas condições constitui um acto retentivo, que, embora desfavorável ao interesse da aqui recorrente, não põe fim ao procedimento administrativo, antes o condicionando a determinado evento.

No caso sub judice não estamos habilitados face elementos dos autos a aferir da bondade do conteúdo do ofício de 6/6/2006 relativo ao projecto de arranjos exteriores e nesse sentido do concreto conteúdo do acto final de licenciamento.

Efectivamente, não podemos confundir os casos em que o juiz pode concluir face aos elementos dos autos e avaliação dos mesmos pela existência de uma única decisão legalmente possível dos casos em que tal não resulta dos elementos disponíveis

Não obstante, torna-se inequívoco que não foi praticado o acto final de licenciamento como se impunha face aos preceitos do RJUE e já que é no acto final de licenciamento que se aprovam os projectos de especialidade.

Sendo assim, merece provimento o recurso devendo a entidade recorrida ser intimada a emitir o acto final no procedimento, para que a aqui recorrente, querendo, o possa nomeadamente sindicar contenciosamente.

Assim, entendemos que deve ser intimado o recorrido a proferir acto de decisão final no procedimento.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em conceder provimento ao recurso intimando o Município de Vila do Conde a proferir o acto final no procedimento no prazo de 10 (dez) dias.

Custas em ambas as instâncias pela entidade recorrida fixando-se a taxa de justiça em metade.

R. e N.

Porto, 29/03/2007

Ass.) Ana Paula Portela

Ass.) José Luís Paulo Escudeiro

Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho