Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., identificado nos autos, interpôs recurso contencioso de anulação da Portaria n.º 314/2003, datada de 21/2/03 e subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, em que, por haver findado um existente contrato permissivo da sua exploração, se determinou a reversão do lote n.º 7, com a área de 16,325 ha, do prédio rústico denominado «...», prédio esse que havia sido expropriado no âmbito da reforma agrária.
O recorrente, que se diz titular da exploração do referido prédio, mediante retribuição que vem pagando ao Estado, terminou a sua alegação de recurso concluindo que o acto enferma dos vícios de erro nos pressupostos de facto e de direito e de violação de lei, por erro de interpretação e aplicação do art. 44º da Lei n.º 86/95, de 1/9.
O Primeiro-Ministro respondeu e contra-alegou, tendo oferecido, nesta última peça, as conclusões seguintes:
1 – O recorrente não possui qualquer vínculo jurídico com a parcela de terreno em causa, uma vez que a Direcção Regional de Agricultura do Alentejo (DRAAL) recusou expressamente a transferência da posição contratual para o seu nome, através do ofício n.º 27.452, de 1/8/02.
2 – Esta era, aliás, a única decisão possível, visto que o contrato de arrendamento com o legítimo arrendatário havia sido resolvido por despacho ministerial de 19/11/96, com fundamento em incumprimento por falta de pagamento das rendas, não tendo este acto sido impugnado pelo respectivo destinatário.
3 – Por isso, o arrendatário nem tinha sequer legitimidade para permitir ao recorrente a exploração da terra.
4 – Daí que o recorrente careça de legitimidade activa para impugnar a portaria em apreço, por não possuir qualquer interesse directo, pessoal e legítimo na anulação da mesma.
5 – Como a DRAAL nunca reconheceu o recorrente como detentor legítimo do terreno e, muito menos, como seu arrendatário, a parcela cuja reversão foi decretada encontrava-se livre, para efeitos da aplicação do art. 44º da Lei n.º 86/95, de 1/9; logo, não existe nenhum erro sobre os pressupostos de facto e de direito.
6 – O recorrente não é arrendatário da parcela em apreço, pelo que não é aplicável o disposto no n.º 2 do art. 44º da Lei n.º 86/95, de 1/9, na medida em que, nos termos do artigo, só os «rendeiros» podem exercer o direito previsto no DL n.º 349/91, de 19/9.
7 – Assim, o recorrente não tinha de ser ouvido na reversão do terreno, pelo que a portaria não padece de erro sobre os pressupostos de facto e de direito.
8 – A reversão da parcela de terreno em causa foi decretada ao abrigo do n.º 2 do art. 44º da Lei n.º 86/95, de 1/9, nos termos do qual se admite a reversão quando, independentemente do terreno se encontrar na posse efectiva dos anteriores proprietários, o rendeiro declare não exercer o direito de entrega da terra a título de propriedade; logo, por maioria de razão, a reversão tem de se admitir quando os rendeiros se desinteressem da exploração, como aconteceu no caso vertente.
9 – Esta interpretação é absolutamente correcta a luz do disposto no art. 44º, n.º 2, da Lei n.º 86/95, de 1/9, pelo que a portaria não padece do invocado vício de violação de lei por erro quanto à interpretação e aplicação daquele preceito legal.
O Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas também respondeu e contra-alegou, formulando as conclusões seguintes:
1 – O recorrente não tem qualquer título que lhe permita a exploração da terra identificada nos autos, pois, como afirma, a exploração foi-lhe transmitida pelo primitivo rendeiro, a quem foi denunciado o respectivo contrato de arrendamento.
2 – Ao recorrente foi-lhe exigida a entrega da terra que abusivamente explorava, pelo menos, desde Agosto de 2002.
3 – A decisão da questão em causa nos autos – a apreciação da legalidade da Portaria publicada no DR, II Série, de 11/3/03 – em nada prejudica ou beneficia o recorrente, pois, da eventual anulação da Portaria, não decorre a transmissão da posse para o recorrente.
4 – O recorrente carece de legitimidade para interpor o presente recurso – arts. 57º, § 4º, e 46º, n.º 1, do RSTA.
A recorrida particular Sociedade Agrícola ..., SA, apresentou as suas contestação e contra-alegação, tendo defendido que o recorrente não tem legitimidade processual e que, de todo o modo, o acto impugnado não padece de qualquer vício de violação de lei.
O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer no sentido da procedência da excepção de ilegitimidade activa.
Embora notificado para o efeito, o recorrente não chegou a pronunciar-se sobre a dita excepção.
À decisão interessam os seguintes factos, que consideramos assentes:
1 – No âmbito da chamada reforma agrária, o prédio denominado «...», sito no concelho de Ferreira do Alentejo e com a área global de 414,6 há, foi expropriado pela Portaria n.º 721/75, de 4/12.
2 – O lote n.º 7 desse prédio, com a área de 16,325 ha, foi cedido pelo Estado a ... em 11/3/83, a fim de que ele o explorasse mediante licença de uso privativo a que corresponderia o pagamento de «rendas» anuais.
3 – Por despacho de 29/11/96, o Secretário de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Rural pôs fim à referida licença de uso privativo em virtude de o ... não ter pago as rendas desde o ano de 1992/93.
4 – Com autorização do ..., o ora recorrente passara a explorar o aludido lote n.º 7 desde o ano agrícola de 1998.
5 – Em 8/2/01 e 17/5/02, o aqui recorrente requereu ao Director Regional de Agricultura do Alentejo que fosse transferida para si a «posição contratual» do ... relativamente àquele lote n.º 7.
6 – A propósito desse pedido foi emitida na DRAAL a informação n.º 50/2002-JC, de 12/7/02, em que se propôs:
- «a)O indeferimento da pretensão do requerente, com os fundamentos referidos no ponto 7;
- b)A interpelação do requerente para pagar o valor referente às rendas dos anos de 1998/99 a 2001/02, no valor de 5.636,60 euros (4 x 1.409,15);
- c)A notificação do requerente para abandonar o lote 7 do prédio rústico ... .»
7 – Por sobre essa informação, o Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas exarou, em 19/7/02, o seguinte despacho:
«Concordo com a proposta.»
8 – O ora recorrente foi notificado desse despacho por ofício de 1/8/02, emanado da DRAAL, em que se lhe disse que ficava «informado do indeferimento da sua pretensão de transmissão do contrato de arrendamento rural, da obrigatoriedade de abandonar o lote 7 do prédio rústico “...” e devidamente notificado para, no prazo de dez dias úteis, pagar na Zona Agrária de Ferreira do Alentejo ou na Tesouraria desta Direcção Regional o valor referido no ponto 8.b da citada informação» – que era a n.º 50/2002-JC.
9 – Por carta datada de 7/8/02, dirigida ao Director Regional de Agricultura do Alentejo, o aqui recorrente contestou «os fundamentos referidos na (...) informação n.º 50/2002-JC», solicitou autorização para pagar os 5.636,60 euros em duas prestações e requereu novamente «a transferência da posição contratual do referido prédio».
10 – Por ofício de 20/8/02, subscrito pela Chefe da Divisão de Gestão e Estruturação Fundiária da DRAAL, foi comunicado ao ora recorrente que o «contrato de licença de uso privativo» referente ao lote n.º 7 não podia ser-lhe transmitido e que a decisão sobre o pedido de pagamento em prestações seria tomada mais tarde.
11 – Em 12/9/02, o Director Regional de Agricultura do Alentejo autorizou o mencionado pedido de pagamento em prestações.
12 – O aqui recorrente satisfez essas prestações em 11/11/02 e 14/2/03. 13 – Entretanto, em 11/4/02, a expropriada Sociedade Agrícola ..., SA, requereu ao Director Regional de Agricultura do Alentejo a reversão do aludido lote n.º 7.
14 – A propósito desse pedido, foi emitido, na Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas o parecer n.º 7/97, em que se concluiu que, «no caso de o rendeiro de áreas expropriadas ou nacionalizadas as entregar ao Estado, deixando-as livres, podem os ex-titulares dessas áreas obter a sua reversão até à decisão da entrega para exploração dessas áreas a outros interessados», mostrando-se esta conclusão directamente suportada nos seguintes dizeres:
«Com efeito, se o referido preceito legal admite a reversão de áreas que se encontram a ser exploradas por rendeiros quando estes declararem não querer exercer o direito de entrega da terra a título de propriedade, por maioria de razão há-de admitir-se essa reversão quando os rendeiros se desinteressam da exploração, entregam a terra ao Estado e deixam-na livre e desocupada».
15 – Este parecer mereceu aprovação do Secretário de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Rural em 15/1/97.
16 – Na II Série do DR de 11/3/03, foi publicada a Portaria n.º 314/2003, de 21/2/03, com o seguinte teor:
«Pela Portaria n.º 721/75 (2.ª série), de 4 de Dezembro, foi expropriado à Sociedade Agrícola ..., SA, o prédio denominado “...”, inscrito sob o artigo matricial 1, secção F, da freguesia de Figueira de Cavaleiros, concelho de Ferreira do Alentejo, com a área de 414,60 ha.
Organizado e instruído o processo administrativo, na sequência do pedido de reversão do lote n.º 7 com a área de 16,3250 ha que se encontra livre em virtude da resolução do contrato do rendeiro ..., confirma-se haver enquadramento legal do pedido ao abrigo do artigo 44º da Lei n.º 86/95, de 1 de Setembro, conforme parecer da auditoria jurídica n.º 7/97, de 13 de Janeiro de 1997, homologado por despacho ministerial de 15 de Janeiro de 1997.
Nestes termos:
Manda o Governo, pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Agricultura, desenvolvimento rural e Pescas e ao abrigo do artigo 44º da Lei n.º 86/95, de 1 de Setembro, reverter a área de 16,3250 ha, expropriada, a que corresponde o lote n.º 7 do prédio rústico “...”, inscrito sob o artigo matricial n.º 1, secção F, da freguesia de Figueira de Cavaleiros, concelho de Ferreira do Alentejo, determinando, para o efeito, a derrogação da portaria n.º 721/75 (2.ª série), de 4 de Dezembro, na parte em que expropria a área em apreço.»
Passemos ao direito.
Através do presente recurso contencioso, o recorrente acomete o acto administrativo, incluso numa portaria, que determinou a reversão de uma parcela de terreno que fora expropriada no âmbito da reforma agrária. E a primeira questão a dirimir prende-se com a legitimidade processual do recorrente, pois todos os recorridos, e ainda o Ex.º Magistrado do MºPº, assinalam que ele, por haver fruído o terreno em causa sem um qualquer título justificativo, nenhum interesse tem na anulação do acto.
No contencioso de anulação, a legitimidade activa não exige a titularidade de um direito, bastando-se com a detenção de um interesse, desde que conjuntamente qualificado como directo, pessoal e legítimo (cfr. o art. 46º, n.º 1º, do RSTA). Portanto, a questão de se saber se o recorrente detém legitimidade processual activa não se resolve segundo o critério que simplesmente consistiria em averiguar as razões jurídicas fundantes da detenção que ele exerce ou exerceu sobre a parcela, havendo ainda que inquirir se a eventual anulação do acto trará ao recorrente vantagens particulares por ele se encontrar, perante o acto e a realidade sobre que ele versou, numa situação especial relativamente à generalidade das pessoas.
Relendo a petição de recurso, nota-se que o recorrente não quis esclarecer se, aquando da apresentação dessa peça, se encontrava ainda a fruir o denominado lote n.º 7 – pois ele, ao referir-se à sua detenção do terreno, tanto usou os verbos, designativos dessa sua acção, no pretérito (perfeito e imperfeito), como no presente do indicativo. Por outro lado, esse pormenor não foi clarificado pelos recorridos nem se detecta seguramente no processo instrutor apenso. Assim, ponderaremos da legitimidade do recorrente à luz de duas hipóteses dicotómicas – a de ele continuar na ocupação da parcela e a de tal ocupação haver cessado antes da interposição do recurso.
Antes de directamente enfrentarmos essas duas alternativas, convém que qualifiquemos a detenção que o recorrente teve, ou tem, do prédio em causa. A este propósito, a factualidade provada diz-nos que o imóvel fora entregue pela Administração a um terceiro para este o explorar mediante uma licença de uso privativo – um dos modos, tipicamente previstos no art. 51º da Lei n.º 77/77, de 29/9, de se proceder à entrega para exploração de prédios expropriados ou nacionalizados; e diz-nos ainda que foi por iniciativa desse terceiro que o aqui recorrente passou a fruir o prédio, após o que a Administração, num mesmo acto administrativo, recusou legitimar essa detenção do recorrente, exigiu-lhe que desocupasse o imóvel e impôs-lhe o pagamento das retribuições relativas ao tempo daquela fruição. Ante estes dados, é inequívoco que o uso, por parte do recorrente, da parcela de terreno nunca assentou num qualquer título legitimador – cuja existência, aliás, o recorrente não se atreveu a invocar neste recurso. De todo o modo, e «ad cautelam», sublinharemos ainda que a circunstância de o recorrente ter pago as «rendas» não podia significar a emergência informal de um contrato de arrendamento entre ele e o Estado, atento o impressivo facto de tais quantias lhe terem sido exigidas por um acto que simultaneamente explicitara que o recorrente não tinha nenhum direito relacionado com o imóvel e que o Estado não admitia deter um qualquer vínculo com ele.
Posto isto, comecemos por supor que, aquando da interposição do recurso contencioso, o recorrente já não fazia uso do terreno em causa. Nesta hipótese, é imediatamente flagrante que a eventual anulação do acto nenhuma vantagem poderia trazer ao recorrente. Com efeito, e sabendo nós que o recorrente ocupara a parcela sem um qualquer título permissivo dessa sua conduta, temos que a única ligação que ele pode invocar em relação ao terreno – e, nessa medida, ao acto – consiste no facto naturalístico da ocupação que exerceu. Consequentemente, finda a detenção da parcela, eliminada ficara também essa única ligação que o recorrente tivera com o terreno – e com o acto – pois é claro que o desaparecimento da reversão, por via do provimento do recurso, faria retornar o prédio à titularidade do Estado, e não a uma posse precária entretanto já acabada. Portanto, na hipótese em apreço, é patente que a anulação do acto nenhuma vantagem especial traria ao recorrente, o qual, por isso mesmo, estaria desprovido de um interesse qualificado na erradicação da portaria.
Consideremos agora a outra possibilidade – a de o recorrente, não obstante tudo o que a factualidade provada noticia, se manter na detenção do imóvel em causa. Nesta hipótese, poderia dizer-se que a anulação do acto traria para o recorrente o proveito de lhe não aparecer o beneficiário da reversão a exigir a devolução do terreno. Portanto, a anulação implicaria um regresso à situação pretérita à emissão do acto, em que o prédio, jazendo embora na titularidade do Estado, estivera à mercê do recorrente, que longamente o ocupou e aproveitou. E a vantagem que o recorrente retiraria do provimento do presente recurso contencioso traduzir-se-ia na expectativa de que, anulado o acto, a Administração continuasse inerte perante essa ocupação e esse aproveitamento. Sucede, no entanto, que tal expectativa não tem o mínimo fundamento, pois, e como já entrevimos, o recorrente foi o destinatário de um acto administrativo, praticado em 19/7/02, a ordenar-lhe a imediata desocupação do imóvel. Aliás, esse acto, porque não foi impugnado – mas antes acatado, ao menos nos seus outros segmentos – obteve há muito a força de caso decidido ou resolvido. E, assim sendo, é absolutamente certo que o recorrente já viu definida a sua situação perante o terreno – e definida no sentido de que, se acaso ainda nele se mantém, deve abandoná-lo imediatamente. Dir-se-á que, se porventura a Administração consentiu em que o recorrente persistisse na ocupação depois de notificado do acto de 19/7/02, será de crer que ela continue similarmente passiva para o futuro, daí ressurgindo o interesse na anulação do acto. Mas não é assim. O interesse qualificado em que a legitimidade se funda não é simplesmente de facto, devendo dispor de um constituinte jurídico que lhe forneça uma base de sustentação justificativa da sua defesa em tribunal. Quer isto dizer que, para que um tal interesse exista, não basta a mera possibilidade naturalística de que certas coisas aconteçam, «praeter» ou mesmo «contra legem», sem o que qualquer recorrente, estando em condições de invocar vantagens não impossíveis, facilmente asseguraria a sua legitimidade. Precisamente por isso é que o interesse fundador da legitimidade processual deve ser legítimo, como «supra» dissemos; e, ressalvadas outras situações alheias ao caso dos autos, é legítimo o interesse que mereça ser alvo de uma protecção jurídica, ainda que indirecta (cfr., v.g., Marcello Caetano, O Interesse como Condição de Legitimidade no Recurso Contencioso de Anulação, «in» Estudos de Direito Administrativo), o que não é manifestamente o caso de um interesse já tido por infundado numa estatuição autoritária anterior.
Podemos assim concluir que, em qualquer das duas hipóteses alternativas, referentes à cessação ou à perduração do uso do terreno por parte do recorrente, este não dispõe de um interesse cujos predicados conjuntos assegurem a sua legitimidade processual nestes autos. O modo adequado de o recorrente defender o seu interesse na ocupação do terreno consistia em ele reagir contra o acto de 19/7/02. Não o tendo feito, e deixando que tal acto se consolidasse, o recorrente aceitou o distanciamento, pelo menos jurídico, que lhe fora imposto em relação ao imóvel; e, consumado assim esse afastamento ou distanciamento, logo se percebe que as vicissitudes futuras do prédio deixaram de respeitar ao recorrente, ao menos com a especialidade que deveria sustentar a sua legitimidade activa neste recurso.
Mostra-se, portanto, procedente a excepção de ilegitimidade do recorrente, o que conduz à rejeição do recurso contencioso (cfr. o art. 57º, § 4º, do RSTA) e prejudica o seu conhecimento «de meritis».
Nestes termos, acordam em rejeitar o presente recurso contencioso.
Custas pelo recorrente:
Taxa de justiça: 200€.
Procuradoria: 100€.
Lisboa, 6 de Outubro de 2004. – Madeira dos Santos (relator) – Angelina Domingues – Jorge de Sousa.
