5234/2007-2 - Tribunal da Relação de Lisboa

I - O art.º 4.º, n.º 1, al. e) do E.T.A.F. (aprovado pelo Dec.-Lei n.º 13/2002 de 19/02), não utiliza como critério de referência a natureza do contrato (administrativo ou de direito privado), ou dos seus intervenientes (serem um ou ambos os contraentes pessoas colectivas de direito público ou apenas particulares). II - Na realidade, a “pedra de toque” para a atribuição da competência à jurisdição administrativa, inserta nesta alínea, está na existência (ou não) de lei específica que submeta ou admita a submissão dos contratos a procedimentos pré-contratuais regulados por normas de direito público. II – Tal critério não faz depender a atribuição de competência aos Tribunais Administrativos do efectivo cumprimento das mesmas, bastando-se com a existência das mesmas à data da celebração do contrato. (S.P.)

Acordam neste Tribunal da Relação de Lisboa, I - RELATÓRIO No âmbito da acção declarativa de condenação sob a forma de processo ordinário, movida por José e outros, contra o Estado Português, representado pelo Ministério Público, após este ter excepcionado na sua contestação a incompetência em razão da matéria da 3.ª Vara Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, a que a acção foi distribuída - entendendo que a decisão da mesma é da competência dos tribunais administrativos - foi proferido despacho saneador onde se apreciou tal excepção, julgando a mesma improcedente e assim se determinou ser a referida 3.ª Vara Cível a competente para apreciar e decidir a causa. Desse despacho, extrai-se a seguinte passagem: « Dispõe o art.º 1.º, n.º 1, do actual E.T.A.F. que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. E o art.º 4.º do mesmo diploma concretiza o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal. No que ao caso interessa, nos termos da al. e), do n.º 1, do citado art.º 4.º do actual E.T.A.F., cabe aos Tribunais Administrativos a competência para a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: “Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.” Ora a questão a dirimir “in casu” reconduz-se à alegada violação pelo inquilino do dever de restituir a coisa no estado em que a recebeu, ressalvadas as deteriorações inerentes a uma prudente utilização, em conformidade com o fim do contrato, e na consequente obrigação de indemnizar, não só o prejuízo causado, como os benefícios que os AA. deixaram de obter. Trata-se, pois, de uma questão de direito privado, com aplicação das normas, princípios e critérios de direito civil comum, não obstante uma das partes ser o Estado, pelo que está arredada da jurisdição dos tribunais administrativos. Pelo exposto, julga-se improcedente a excepção de incompetência material deduzida pelo R. .» Inconformado com tal decisão veio o Estado Português recorrer da mesma, tendo apresentado as suas alegações, nas quais exibiu as seguintes CONCLUSÕES : 1 - A presente acção tem por base um contrato celebrado, em 12 de Janeiro de 1976, na Secretaria-Geral do Ministério da Cooperação, em Lisboa, perante o Chefe da respectiva Repartição Administrativa, que o assinou, servindo de «oficial público» credenciado para tal, por Despacho de S. Ex.ª o Primeiro Ministro, de 15 de Dezembro de1975. 2 - Tendo cessado os seus efeitos em 30/6/2004, pretendem agora os A.A., com a presente acção a condenação do Estado Português no pagamento de indemnização a título de lucros cessantes, ao pagamento de indemnização enquanto o imóvel não se encontrar recuperado e ao pagamento do valor de obras necessárias à "reposição" do locado sito na Rua da Lapa n.º , em Lisboa. 3 - Tal prédio arrendado, nos termos da respectiva cláusula 1.ª «... destina-se à instalação de serviços do Estado (...)» - sic. - razão porque, contrariamente ao que é explanado na douta sentença, e salvo melhor opinião, a atribuição de competência a tribunal de jurisdição especial, não depende, neste particular, da existência de norma específica atributiva dessa competência. 4 - Assim, é o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, no caso a 3.ª Vara Cível, à qual a acção foi distribuída, materialmente incompetente para proferir decisão de mérito. 5 - Dispõe o art. 66.° do Código de Processo Civil , que só cabem à competência dos Tribunais Judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional. 6 - O novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.° 13/2002 , de 19 de Fevereiro, comete aos Tribunais da Jurisdição Administrativa e Fiscal a competência material para o conhecimento das acções que tenham por objecto questões relativas «à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta (...) a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.» - Cfr. art. 4.° n.° 1 al. e) do novo ETAF. 7 - Sucede também que a celebração de contratos de arrendamento para a instalação de serviços públicos está sujeita a um conjunto de normas procedimentais e de autorização, de clara natureza pública, que regem e condicionam a formação da vontade contratual do Estado. 8 - Com efeito, à data da celebração do contrato dos autos vigorava o DL n.° 38.202, de 13 de Março de 1951, que impunha, quanto a imóveis situados em Lisboa e no Porto, fosse o respectivo arrendamento submetido a despacho de autorização prévia do Ministro das Finanças, obtida através da Direcção-Geral da Fazenda Pública (art. 2.°), sob proposta do organismo ou serviço interessado (art. 3.°) e mediante parecer da «Comissão» constituída por dois delegados permanentes (um do Ministério das Finanças, outro das Obras Públicas) e outro do Ministério de que dependesse o serviço a instalar (art. 1.°). 9- Foi esse procedimento seguido no caso dos autos 10 - Salienta-se, também, que esse regime tanto visava o controlo da cabimentação orçamental dos encargos contratuais como a racionalização e adequação dos contratos a celebrar ao interesse público, desideratos que permanecem válidos no quadro do regime do DL n.° 228/95 , de 11/Setembro, que define o conjunto de normas procedimentais actualmente vigente em matéria pré-contratual dos arrendamentos para instalação de serviços públicos. 11 - Nesta conformidade, o contrato de arrendamento em causa, sendo embora tipicamente um contrato de direito privado, foi - tal como hoje também seria - sujeito a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público. 12 - O que configura, só por si, factor determinante da competência dos Tribunais Administrativos para o conhecimento do litígio, nos termos dos arts. 4.° n.° 1 e) do novo ETAF, 2.° n.° 1 g) e 37.° n.° 1 e n.° 2 h), do novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). 13 - É que, nem o ETAF, nem o CPTA, definem ou delimitam o conceito de relação jurídica administrativa, que antes permanece sujeito a formulação Doutrinária e Jurisprudencial. 14 - Na verdade, ainda na vigência art.° 815°, § 2°, do Código Administrativo, já se levantavam autorizadas vozes contra a enumeração taxativa dos contratos administrativos dele decorrente, considerando a possibilidade legal de existência de outros contratos administrativos. 15 - E que, no caso de "...arrendamento de imóveis, pertencentes a particulares, pela administração, ...no caso de os bens arrendados serem destinados à instalação de serviços administrativos, tal implicava a associação do particular à realização dos fins destes, com deveres especiais de colaboração." - obra citada, pág. 581. 16 - O critério doutrinal ainda viria a alargar-se mais e acabaria por se considerar que, para que um contrato seja de natureza administrativa, não seria necessário que o particular executasse, ele mesmo, o próprio serviço público, bastando que a sua obrigação contratual fosse a de fornecer à Administração os instrumentos necessários para que esta possa prosseguir as atribuições, realizar os interesses, satisfazer as necessidades que a lei pôs a seu cargo. 17 - É assim, que a doutrina, generalizadamente, aplaudiu a subsunção legal do contrato de arrendamento nos contratos administrativos quando o prédio arrendado à pessoa colectiva pública se destine a ser aplicado na realização de algumas das suas atribuições. 18 - Aí, o particular não executa um serviço público, mas participa, instrumentalmente, nele ao prestar à Administração os bens ou actividade de que este necessita para esse fim. 19 - O particular que arrenda o seu imóvel para se instalarem os serviços administrativos, torna-se um colaborador especial na realização do interesse colectivo, já que a regularidade e a continuidade da utilização do serviço público, fica condicionada à boa e pontual prestação, a que o particular se comprometeu. 20 - Assim, se o entendimento dominante, senão pacífico, vai no sentido de considerar como "relação jurídica administrativa" toda a que radica em "acto" ou "contrato" de natureza administrativa, a noção aberta de "contrato administrativo", permite considerar como tal, a par dos contratos administrativos típicos, todos os demais, mesmo de "direito privado", que a Administração celebra para a realização de finalidades públicas. 21 - Nesta medida, a lei fala agora de «contratos de objecto passível de acto administrativo» (cfr. art. 4.° n.° 1 f) do novo ETAF), em consagração clara da prática administrativa recente, no sentido de recorrer a contratos típicos do direito privado para a realização das finalidades públicas. 22 - Por isso, o intencionado alargamento das competências próprias da Jurisdição Administrativa e Fiscal, expresso na nova legislação, não colide com os ditames constitucionais, passando antes pela evolução do conceito de «relação administrativa». 23 - Ora, sendo inegável que os arrendamentos do Estado destinados à «instalação de serviços públicos» visam uma natural e inerente prossecução do interesse público, resta concluir que revestem as características essenciais - contraente público/ligação do objecto do contrato à realização do interesse público - para que possam e devam ser considerados no âmbito da competência administrativa. 24 - O que, aliás, sucede quanto ao contrato ora em causa, para mais celebrado nas circunstâncias referidas, subordinado às formalidades públicas enunciadas na sua cláusula 3.ª e destinado à prossecução do interesse público enunciado na sua cláusula 1.ª. A douta decisão ao considerar este tribunal materialmente competente para dela conhecer, violou o estatuído no art.° 66.° , 101.° , 105.° , n.° 1, 288.° , n.° 1, al. a), 493.° , n.° 2, 494.° , n.° 1, al. a), todos do CPC , bem como do preceituado no art.° 4.°, n.° 1, al. e) do ETAF. Pelo que deve ser revogada e substituída por outra que reconheça a natureza administrativa do contrato de arrendamento em causa, declarando-se a incompetência material deste Tribunal, em razão da matéria, com a consequente absolvição do Estado da instância. A recorrida apresentou contra-alegações, nas quais defendeu a bondade da decisão e pugnou pela sua manutenção. Foram colhidos os vistos legais. II – DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO O objecto do recurso acha-se delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 660º , nº 2, 664º , 684º , nºs 3 e 4 e 690º , nº 1, ex vi do artigo 749.º , todos do Código de Processo Civil (CPC). É apenas uma a questão que nos é colocada e que se prende com a apreciação a fazer à legislação aplicável ao caso para, dessa forma, se apurar se a competência para decidir a presente acção é dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns. FUNDAMENTOS 1. De facto São os seguintes os factos que assumem relevo para a apreciação do presente recurso: 1- No dia 12 de Janeiro de 1976, foi celebrado na Secretaria Geral do Ministério da Cooperação – Cartório Ultramarino, um contrato de arrendamento, através do qual José e outros, arrendaram ao Estado Português, por 160.000$00 mensais, o prédio urbano situado na Av. Duque D’Ávila, n.º , em Lisboa e destinado à instalação de Serviços do Estado (doc. de fls. 30 a 35); 2- O contrato referido no ponto anterior foi denunciado por carta registada com aviso de recepção, datada de 26 de Janeiro de 2004, enviada pela Direcção-Geral do Tesouro para Anabela e outros (doc. de fls. 37). 3- José e outros, na sequência da denúncia do contrato de arrendamento referida no ponto anterior, intentaram contra o Estado Português, em 26 de Outubro de 2006, nas Varas Cíveis de Lisboa, a presente acção em que pedem que este seja condenado: “1. … no pagamento das obras necessárias realizar para repor a situação do locado, no valor de 65.590,00€, a título de danos emergentes; … no pagamento de indemnização no valor de 238.967,10€, a título de lucros cessantes desde 27 de Abril de 2006; … no pagamento de indemnização no valor de 39.827,85€ mensais, enquanto o prédio não se encontrar recuperado ou, de outro modo e tendo em conta o facto que primeiro se verificar, até que efectue o pagamento do valor respeitante às obras necessário realizar acrescido da indemnização por lucros cessantes e juros vincendos desde a citação realizada nos presentes autos; … no pagamento de juros vincendos desde a citação realizada nos presentes autos; … no pagamento em custas e procuradoria condigna.” De direito Apreciemos então a questão que nos cumpre conhecer e que se reconduz a saber se a apreciação dos pedidos formulados pelos AA. se inscrevem na competência jurisdicional dos tribunais administrativos ou na competência jurisdicional dos tribunais judiciais comuns . Como refere Manuel de Andrade , “a competência dos tribunais em geral resulta da medida de jurisdição atribuída aos diversos tribunais, do modo como entre si fraccionam e repartem o poder jurisdicional que, tomado em bloco, pertence ao conjunto dos tribunais” (in “Noções Elementares de Processo Civil”, ed. de 1979 , pp.88-89 ). Quanto aos tribunais judiciais, estabelece o art.º 18.°, n.° 1 da LOFTJ (aprovada pela Lei n.° 3/99 de 13 de Janeiro e alterada pela Lei n.° 101/99 de 26 de Julho, pelo DL n.° 323/2001 de 17 de Dezembro, pelo DL n.º 38/2003 de 8 de Março e pelo DL n.° 105/2003 de 10 de Dezembro), que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. Este preceito está em consonância com o “princípio da plenitude da jurisdição comum” consagrado no art. 211.°, n.° 1, da CRP, de acordo com o qual os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais . Assim, para aferirmos qual o tribunal competente para a apreciação e decisão da acção que aqui se mostra em discussão importa, antes de mais, verificar se as leis atributivas de competência da jurisdição administrativa prevêem que a situação sub judice seja nelas englobada. Face aos contornos definidos, quer pela decisão recorrida, quer pelas alegações de recurso, tudo passará fundamentalmente pela interpretação a fazer da alínea e) do n.º 1, do art.º 4.º do ETAF (aprovado pela Lei n.º 13/2002 , de 19/02). Nos termos de tal preceito legal, cabe aos Tribunais Administrativos a competência para a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: “ Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público. ” O Senhor Juiz do tribunal de 1.ª instância fez, quanto a nós, uma interpretação não correcta deste normativo, pois que entendeu que a competência deveria ser aferida em função do facto de o litígio em causa ser questão de direito privado (indemnização a prestar pelo inquilino ao senhorio por aquele não ter restituído o arrendado no estado em que o recebeu), na medida em que seriam aplicáveis “ normas, princípios e critérios de direito civil comum, não obstante uma das partes ser o Estado”. Sucede porém que o normativo em causa não utiliza como critério de referência a natureza do contrato (administrativo ou de direito privado), ou dos seus intervenientes (serem um ou ambos os contraentes pessoas colectivas de direito público ou apenas particulares). Na realidade a “ pedra de toque ” para a atribuição da competência à jurisdição administrativa, inserta nesta alínea, está na existência (ou não) de lei específica que submeta ou admita a submissão dos contratos a procedimentos pré-contratuais regulados por normas de direito público. Como referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira [1] , “ A opção tomada nesta al. e), que constitui grande revolução do código na matéria, traduziu-se na adição à jurisdição dos tribunais administrativos do conhecimento dos litígios relativos a contratos precedidos ou precedíveis de um procedimento administrativo de adjudicação, independentemente da qualidade das partes nele intervenientes … e independentemente de, pela sua natureza e regime …, eles serem contratos administrativos ou contratos de direito privado…. ” Assim, existindo uma dessas leis específicas “todos os litígios sobre a validade de actos que hajam sido praticados ou omitidos como precedentes da atribuição ou adjudicação e da celebração de um contrato pertencem sempre à jurisdição administrativa, independentemente de: se ter adoptado uma via procedimental pré-contratual ou se ter prescindido dela; a entidade que os pratica ou omite ser uma entidade de direito público ou de direito privado; a prática ou omissão de tais actos contratuais ser reportada, pelo seu autor, a regimes (procedimentais ou não) de direito público ou de direito privado (como aqueles a que se refere, por exemplo, o art.º 463.º do Código Civil ); o contrato de que eles são precedentes ser um contrato administrativo ou não.” Neste mesmo sentido se pronunciaram Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in “ GRANDES LINHAS DA REFORMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ” – 3.ª edição, Coimbra 2004, pág. 41-42, e aquele segundo autor, in “ O NOVO REGIME DO PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS ” – 4.ª edição, Almedina, 2005, pág.104. Face ao que se deixa exposto, importará agora verificar se, no caso, existia, ou não, lei específica que submetia ou admitia a submissão do contrato em causa a procedimentos pré-contratuais regulados por normas de direito público. Ora a resposta, afigura-se-nos, terá de ser afirmativa. Com efeito, à data da celebração do contrato (12/01/1976) encontrava-se em vigor o Decreto n.º 38.202 de 13/03/1951, o qual regulava as condições de arrendamento de prédios para instalações de carácter oficial, sendo que previa a constituição de comissões especiais permanentes, em Lisboa e no Porto, compostas por delegados do Ministério das Finanças, do Ministério das Obras Públicas e um delegado do Ministério da tutela do serviço a instalar, visando o estudo das condições do arrendamento e fiscalização das mesmas. Sujeitava ainda a celebração dos contratos de arrendamento para instalação de Serviços Públicos a prévia autorização do Ministro das Finanças, através da Direcção-Geral da Fazenda Pública, sempre que o montante da renda anual fosse igual ou superior a 18.000$00 (o que no caso se verificava, pois que a renda mensal era de 160.000$00 – ponto 1 do probatório). O diploma em causa, que prevê normas pré-contratuais de direito público, era pois aplicável ao contrato em causa, na medida em que se apurou que o arrendado se destinava à instalação de Serviços do Estado e que tinha uma renda anual superior a 18.000$00. A ser assim e independentemente de se saber se tais normas terão ou não sido integralmente cumpridas – porquanto como se viu o critério atributivo da competência previsto na al. e), do n.º 1, do art.º 4.º do ETAF, se basta com a existência de tais normas, não fazendo depender tal atribuição do efectivo cumprimento das mesmas – há que concluir que existindo as mesmas à data da celebração do contrato de arrendamento, a competência para a apreciação e decisão da acção que aqui se mostra em discussão pertence à Jurisdição Administrativa e, no âmbito desta, orgânica e territorialmente ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (art.º 44.º, n.º 1 do ETAF e art.º 17.º do CPTA). Há pois que concluir que o recurso terá de proceder. DECISÃO Desta forma, face a tudo o que se deixa dito, acorda-se em dar provimento ao agravo e, nessa conformidade, revoga-se o despacho recorrido e, nos termos das disposições conjugadas dos artgs. 101.º, 105.º, n.º 1, 288.º, n.º 1, al. a), 493.º, n.º 1 e 2 e 494.º, n.º 1, al. a), todos do Código de Processo Civil, absolve-se o Réu/Recorrente da instância. Custas pelos agravados. Lisboa, 13/09/07 (José Maria Sousa Pinto) (Maria da Graça Mira) (João Vaz Gomes) [1] In “CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS e ESTATUTO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS, anotados” , Vol. I, Pág. 48.