EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
MFDV veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 17.10.2013, que confirmou a decisão daquele tribunal pela qual foi julgada procedente a excepção de caducidade do direito de acção, absolvendo da instância a entidade demandada, na acção administrativa especial deduzida contra o Estado Português – Ministério da Saúde para anulação do despacho de 19.02.2009 da Secretária-Geral Adjunta da Saúde que indeferiu o recurso hierárquico que a autora interpôs da deliberação do Conselho de Administração do Hospital D. PH que homologou a lista de classificação final do concurso interno de acesso limitado para enfermeira-chefe e para a condenação do Réu a classificar a autora no lugar que lhe compete por aplicação da formula constante da lei.
O recorrido contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.
I- São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1) O regime de substituição em que a entidade praticou o acto impugnado está abrangido pelo disposto no art. 60º, nº 1 e 2 do CPTA.
2) No regime legal de substituição previsto no art. 41º do CPA a falta, a ausência ou o impedimento do titular – sejam quais forem as razões que as determinam – são as causas de suplência prevista no art. 41º do CPA.
3) O suplente ou substituto ao exercer as funções de substituição deverá fazer menção da qualidade em que se actua e da razão (“falta”, “ausência”, ou “impedimento”) de se ter substituído o titular normal do órgão.
4) É, pois, obrigatória a menção desta qualidade em que o substituto actua, - se por falta do substituído, se por ausência – se por impedimento.
5) A menção dessa qualidade (falta, ausência ou impedimento) deve constar obrigatoriamente do despacho praticado pelo substituto à semelhança do que se exige nos arts. 38º e 123º, nº 2, al. a) do CPA.
6) O despacho impugnado não contém a menção da razão da substituição.
7) A menção dessa qualidade e a natureza da razão da substituição (tal como esta) são sindicáveis.
8) Tal como é sindicável a existência de um ou mais substitutos legais ou subsequentes na escala hierárquica (nº2, do art. 41º CPA).
9) O requerimento apresentado pela autora no dia 25/03/2009 é apto a interromper o prazo de impugnação, nos termos do disposto no nº3 do artigo 60º do CPTA.
10) Isto, porque a identidade e qualidade do autor do acto impugnado não estava legal e correctamente identificada e a Recorrente não sabia porque existia a substituição - a suplência, nem o seu motivo – falta, ausência ou impedimento.
11) Razão pela qual, a Recorrente ficou numa das situações previstas no nº2 do art. 60º do CPTA – notificação do acto deficiente.
12) O artigo 60º, nº3 do CPTA dispõe que a apresentação desse requerimento interrompe o prazo de impugnação.
13) A apresentação do referido requerimento interrompeu o prazo de impugnação do acto, que só voltou a ser iniciado quando a entidade demandada forneceu à Recorrente a certidão requerida, pelo que a acção é tempestiva.
14) O douto Acórdão de conferência recorrido fez incorrectas interpretações e aplicação – violando-os – dos arts. 41º do CPA e 60º, nº 1, 2 e 3 do CPTA
15) Importa, por último, referir que o douto acórdão de 03/05/2013, na qual os juízes da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte acordaram “não conhecer do presente recurso jurisdicional; convolar o recurso em reclamação para a conferência do Tribunal Administrativo e Fiscal”, menciona que não é devida tributação.
16) Razão pela qual não é devido o pagamento da taxa de justiça em virtude de a mesma já ter sido paga.
II- Matéria de facto.
1) Em 16/02/2009 foi elaborado pela Consultora Jurídica da Secretaria-Geral do Ministério da Saúde o parecer n.º 53/2009, do qual consta o seguinte (cfr. doc. 3 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):
“1. MFDV, candidata ao concurso interno de acesso limitado para provimento de 5 lugares de enfermeiro-chefe do quadro de pessoal da Unidade Local de Saúde de M..., EPE, vem recorrer administrativamente da deliberação de homologação da lista de classificação final do Conselho de Administração daquela (…).
2. O recurso é o próprio, a recorrente dispõe de legitimidade, foi interposto tempestivamente e a Ministra da Saúde é a autoridade competente para dele conhecer (art. 39º do DL 437/91, de 08.11), encontrando-se delegada esta competência no Secretário-Geral do Ministério da Saúde, ao abrigo do despacho n.º 18980/2008, de 03.07, publicado no DR, 2ª Série, n.º 136, de 16.07.2008.
(…)
Termos em que pela improcedência dos vícios alegados, deverá ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se o acto ora recorrido.”
2) No parecer acabado de referir foram exarados os seguintes despachos:
- “Concordo propõe-se que seja negado provimento ao recurso nos termos e com os fundamentos invocados no presente parecer.
Lisboa, 9.02.17
AC
Director de Serviços.”
- “Concordo. Nego provimento ao recurso nos termos e com os fundamentos invocados.
Em substituição do Sr. Secretário-Geral.
19.2. 09
TM
Secretária-Geral Adjunta.”
3) A autora foi notificada do parecer e despacho acabados de referir no dia 25/02/2009 (cf. docs. 3 junto com a petição inicial e 1 junto com a contestação).
4) Por requerimento remetido ao Secretário-Geral do Ministério da Saúde em 25/03/2009, a autora requereu “se digne certificar, para fins de interposição da acção administrativa especial qual a qualidade em que a Senhora Secretária Geral-Adjunta decidiu, com menção do despacho da delegação ou subdelegação da competência e local da sua publicação” (cf. doc. 1 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
5) Em 2/04/2009 foi elaborado pela Consultora Jurídica da Secretaria-Geral do Ministério da Saúde o parecer n.º 111/2009, do qual consta o seguinte (cfr. doc. 2 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):
“(…)
3. Dispõe o art. 41º do CPA, com a epígrafe “Substituição”, o seguinte:
(…)
Assim, este artigo fixa a regra da substituição dos titulares dos cargos, por ausência, falta ou impedimento.
4. Estando o titular do órgão impedido ou ausente, aparece outra pessoa a substituí-lo no cargo, para assegurar o princípio da continuidade do órgão e a regularidade do exercício das respectivas funções ou competências.
O substituto não necessita de ser investido oficialmente no cargo, de cada vez que tenha de ser chamado a exercer funções em “substituição” do titular do órgão, devendo fazer menção da qualidade em que actua. Não necessitando, assim, de despacho designativo, nem tão pouco de publicitação da substituição.
(…)
6. Nos termos previstos no n.º 3 do artigo citado, o exercício de funções em substituição abrange os poderes delegados ou subdelegados na substituição, o que significa que os poderes que o substituído detinha são assumidos pelo substituto em toda a plenitude.
(…)
7. Face ao supra exposto verifica-se que a Secretária-Geral Adjunta decidiu do recurso administrativo interposto pela ora requerente ao abrigo do art. 41º do CPA, em substituição do Secretário-Geral, exercendo as funções abrangidas pela delegação de competências constante do despacho da Ministra da Saúde n.º 18980/2008, de 03.07, publicado no DR, 2ª Série, n.º 136, de 16.07.2008, que delega a sua competência de decidir os recursos previstos no art.º 39º do DL 437/91, de 08.11 no Secretário-Geral.”.
6) No parecer referido no item anterior foram exarados os seguintes despachos:
- “Concordo. É de comunicar à interessada.
Lisboa, 9.04.02
AC
Director de Serviços.”
- “Concordo. Proceda-se como se propõe.
2.4. 09
JN
Secretário-Geral.”
7) A autora foi notificada do parecer e despacho acabados de referir em 7/04/2009 (cf. docs. 2 junto com a petição inicial 2 junto com a contestação).
8) A autora instaurou a presente acção no dia 2/07/2009 (cf. fls. 3 dos autos).
III- Enquadramento jurídico.
Decidiu o acórdão recorrido:
“A recorrente discorda do entendimento acolhido na sentença reclamada no que concerne à tempestividade da presente acção.
Entendemos não lhe assistir razão pelas razões expendidas na sentença recorrida, as quais se passam a expor.
Com a presente acção pretende a autora obter a anulação do despacho de 19/02/2009 da Secretária-Geral Adjunta da Saúde de 19/02/2009 que indeferiu o recurso hierárquico que interpôs da deliberação do Conselho de Administração do Hospital D. PH que homologou a lista de classificação final do concurso interno de acesso limitado para enfermeira-chefe.
Nos termos do disposto no artigo 58º, n.º 2, al. b) do CPTA, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses, sendo que a contagem de tal prazo obedece ao regime aplicável aos prazos para propositura de acções previsto no Código de Processo Civil, suspendendo-se, pois, durante as férias judicias (cfr. artigo 144º, n.º 1 do Código Civil).
O referido prazo só corre a partir da data da notificação do acto ao seu destinatário (cfr. artigo 59º, n.º 1 do CPTA).
Como resulta do probatório, a autora foi notificada do acto impugnado no dia 25/02/2009 e instaurou a presente acção no dia 2/07/2009, decorridos que estavam já mais de três meses a contar da referida data (cfr. pontos 3) e 8) da matéria de facto assente).
Acontece, porém, que a autora, por requerimento remetido ao Secretário-Geral do Ministério da Saúde em 25/03/2009, requereu “se digne certificar, para fins de interposição da acção administrativa especial qual a qualidade em que a Senhora Secretária Geral-Adjunta decidiu, com menção do despacho da delegação ou subdelegação da competência e local da sua publicação” (cfr. ponto 4) da matéria de facto assente), tendo obtido resposta a esse pedido em 7/04/2009 (cfr. ponto 7) da matéria de facto assente).
Assim sendo, sustenta a autora que a presente acção foi tempestivamente interposta, atento o disposto no artigo 60º, n.ºs 1 e 3 do CPTA.
Vejamos.
O artigo 60º, n.ºs 1, 2 e 3 do CPTA, sob a epígrafe “Notificação ou publicação deficientes”, dispõe o seguinte:
“1- O acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dêem a conhecer o sentido da decisão.
2- Quando a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104º e seguintes deste Código.
3- A apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do acto, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número.”
A autora apresentou o requerimento em causa no dia 25/03/2009, ou seja, dentro do prazo de 30 dias previsto no n.º 3 deste preceito. Por outro lado, e como aí se refere, tal facto interrompe o prazo de impugnação, o que acarreta, como a autora alega, a inutilização de todo o tempo decorrido anteriormente, voltando a correr na íntegra o prazo de impugnação a contar da data da notificação (ou certificação) dos elementos em falta (nesse sentido Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 309 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, volume I, pág. 397/398).
Deste modo e posto que a autora foi notificada da resposta ao aludido requerimento em 7/04/2009 e instaurou a presente acção no dia 2/07/2009 (cfr. pontos 7) e 8) da matéria de facto assente), concluímos que foi observado o prazo de três meses que a mesma dispunha para impugnar o acto.
Contudo, a questão da caducidade do direito de acção suscitada pelo réu não está ainda resolvida, pois que se coloca o problema de saber se o requerimento apresentado pela autora no dia 25/03/2009 era apto a interromper o prazo de impugnação nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 60º do CPTA.
Os n.ºs 1 e 2 do artigo 60º do CPTA referem-se a duas situações distintas em que se verifica uma notificação ou publicação do acto deficientes.
O n.º 1 reporta-se aos casos em que a notificação ou a publicação não dão a conhecer o sentido da decisão e estatui que nessas situações o acto administrativo não é oponível ao interessado. E bem se compreende que assim seja, posto que o conhecimento do sentido e alcance daquele é condição essencial para que o seu destinatário possa racionalmente decidir se se conforma ou não com o mesmo e, em caso negativo, possa eficazmente impugná-lo.
Já o n.º 2 apenas confere ao destinatário do acto a faculdade de requerer à entidade que o proferiu a notificação das indicações que se mostram em falta, nos casos em que a sua notificação ou publicação não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão.
No articulado de resposta à matéria de excepção a autora alega que se socorreu “do disposto no art. 60º, n.º 1 do CPTA, ao apresentar requerimento à entidade demandada no prazo de 30 dias”. Ora, do teor do requerimento em causa não resulta que assim seja. Com efeito o que a autora solicitou foi tão só que fosse certificado “qual a qualidade em que a Senhora Secretária Geral-Adjunta decidiu, com menção do despacho da delegação ou subdelegação da competência e local da sua publicação” (cfr. ponto 4) da matéria de facto assente). Ou seja, não estava em causa, nem a autora pretendia que lhe fosse dado a conhecer, o sentido do acto impugnado, logo o requerimento por ela apresentado não tem enquadramento no n.º 1 do artigo 60º do CPTA.
Mas será que se enquadra no n.º 2 do mesmo preceito? Entendemos que também não, como se passa a expor.
Como atrás referimos, esse dispositivo legal reporta-se às situações em que a notificação ou a publicação do acto não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, conferindo ao interessado a faculdade de, nesses casos, requerer que lhe sejam notificadas as indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, determinando o n.º 3 do mesmo preceito que a apresentação de requerimento nesse sentido, no prazo de 30 dias, interrompe o prazo de impugnação.
Sucede que, não é essa a situação em causa nos autos, pois que a notificação feita à autora do acto impugnado continha todas aquelas indicações e não foi nenhuma delas que a mesma requereu lhe fosse certificada pelo requerimento apresentado em 25/03/2009.
Com efeito, e como resulta do probatório, a autora foi notificada do teor do acto impugnado e do parecer n.º 53/2009 no qual o mesmo foi exarado, sendo certo que de tal notificação constam todas as indicações referidas no n.º 2 do artigo 60º do CPTA, concretamente, a indicação do seu autor, data e fundamentos (cfr. pontos 1), 2) e 3) da matéria de facto assente).
Pretendia a autora, com o requerimento em análise, que lhe fosse certificada “qual a qualidade em que a Senhora Secretária Geral-Adjunta decidiu, com menção do despacho da delegação ou subdelegação da competência e local da sua publicação”. Ora, essa não é uma das indicações cuja omissão confere ao interessado a faculdade de requerer a sua notificação ou a passagem de certidão que a contenha, pois que o n.º 2 do artigo 60º do CPTA reporta-se somente à falta de indicação do autor do acto.
Mas ainda que assim não se entendesse e se considere incluída na previsão daquele preceito a notificação do acto que não contenha a indicação da qualidade em que o seu autor decidiu, a solução alcançada é precisamente a mesma, na medida em que a notificação feita à autora do acto impugnado contém expressamente essa indicação. Na verdade, a autora do acto refere de forma expressa que actuou “Em substituição do Sr. Secretário-Geral”. Além disso, no parecer n.º 53/2009, no qual foi exarado o acto impugnado, é referido que “a Ministra da Saúde é a autoridade competente para dele [do recurso interposto pela autora] conhecer (art. 39º do DL 437/91, de 08.11), encontrando-se delegada esta competência no Secretário-Geral do Ministério da Saúde, ao abrigo do despacho n.º 18980/2008, de 03.07, publicado no DR, 2ª Série, n.º 136, de 16.07.2008”. Ou seja, a autora ficou a conhecer que a autora do acto decidiu em substituição do Secretário-Geral ao abrigo da referida delegação de competências.
A notificação que foi feita à autora do acto impugnado continha, pois, todos os elementos exigidos e designadamente os referidos no n.º 2 do artigo 60º do CPTA. E tanto assim é que a informação que lhe foi prestada em resposta ao seu requerimento de 25/03/2009 nada mais acrescentou relativamente a tal notificação. Com efeito, foi então a autora informada que “a Secretária-Geral Adjunta decidiu do recurso administrativo interposto pela ora requerente ao abrigo do art. 41º do CPA, em substituição do Secretário-Geral, exercendo as funções abrangidas pela delegação de competências constante do despacho da Ministra da Saúde n.º 18980/2008, de 03.07, publicado no DR, 2ª Série, n.º 136, de 16.07.2008, que delega a sua competência de decidir os recursos previstos no art. 39º do DL 437/91, de 08.11 no Secretário-Geral” (cfr. pontos 5), 6) e 7) da matéria de facto assente).
Em face do exposto, concluímos que o requerimento apresentado pela autora em 25/03/2009 não se enquadra em nenhuma das situações enunciadas no artigo 60º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, pelo que o mesmo não tem a aptidão de interromper o prazo de impugnação do acto, nos termos do disposto no n.º 3 do mesmo preceito.
Isto posto e considerando que a autora foi notificada do acto em impugnado em 25/02/2009, forçoso é concluir que quando a mesma instaurou a presente acção, em 2/07/2009, havia já decorrido o prazo de três meses enunciado no artigo 58º, n.º 2, al. b) do CPTA, logo, verifica-se a caducidade do direito de acção.
Acolhendo na íntegra este entendimento, concluímos não assistir razão à recorrente nos vícios que imputa à sentença recorrida.”
No essencial foi bem decidido.
Determina o artigo 60.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, sob a epígrafe “Notificação ou publicação deficientes”:
1- O acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dêem a conhecer o sentido da decisão.
2- Quando a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código.
3- A apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do acto, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número.
4- Não são oponíveis ao interessado eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes.
O n.º1 deste preceito prevê o caso mais grave de notificação ou publicação “deficiente”, a que não dá sequer a conhecer o sentido da decisão, caso em que não produz quaisquer efeitos em relação ao notificado, o que se compreende, pois este não sabe se deve ou não reagir, dado que não sabe sequer o sentido, favorável ou desfavorável, da decisão.
O n.º2 prevê depois situações menos graves mas ainda assim graves o suficiente para interromperem, nos termos do n.º3, o prazo de impugnação: quando não é dado a conhecer o autor, a data ou os fundamentos da decisão; neste caso o visado já tem uma noção se vai reagir ou não, pois conhece o sentido, favorável ou desfavorável, da decisão, mas não tem elementos para aquilatar quanto tempo tem para o fazer, quais os fundamentos em concreto que pode invocar e contra quem a vai dirigir; não está por isso ainda em condições de deduzir uma impugnação em concreto e daí a interrupção do prazo para impugnar.
Já os casos de erro ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes aparecem regulados num preceito autónomo, o n.º4, a par, não da falta de menção do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, mas apenas do erro quanto a estes elementos.
Ou seja, a omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes não é equiparada pelo legislador à omissão daqueles outros elementos, essenciais, mas apenas equiparada ao erro sobre esses elementos, a data, o autor e os fundamentos da decisão.
E, nessa diferente previsão, as consequências legais são também diferentes:
Para a omissão dos elementos essenciais (pressupondo que foi indicado o sentido da decisão) o legislador previu a faculdade de o interessado requerer a notificação dos elementos em falta bem como, se necessário, requerer a intimação para o efeito, interrompendo-se nesse caso o prazo de impugnação contenciosa – n.ºs 2 e 3 do artigo em análise.
Para a omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes (ou a qualidade do decisor) não previu a possibilidade de requerer nova notificação ou pedir a intimação, com a consequente interrupção do prazo de caducidade. Prevendo apenas que a omissão ou erro na notificação quanto a esse elemento não seja oponível ao interessado.
O que se compreende: se é indicado o autor do acto, a data da sua prática e os fundamentos, com ou sem indicação de delegação de competências, o interessado está em condições de reagir, e em tempo, contenciosamente, se assim o entender, o que não sucede se não souber quando foi praticado o acto, por quem e com que fundamentos.
Se existir erro na indicação que lhe foi dada, no processo que intentar ninguém lhe poderá opor esse erro, não servindo, portanto, esse erro para fazer recair sobre o interessado qualquer consequência negativa, adjectiva ou substantiva, pelo erro verificado na notificação.
Para além deste argumento racional existe o argumento sistemático e literal, sendo certo que dele não se pode afastar o intérprete e aplicador da lei (artigo 9º, n.º2, do Código Civil): este caso, de omissão quanto à existência (ou não) de delegação de competências ficou previsto no último número, o n.º 4, à parte da previsão do n.º2 e já depois da previsão da faculdade de requerer a devida e integral notificação e da interrupção do prazo de caducidade, no n.º3.
Se o legislador quisesse conceder a faculdade de requerer nova e integral notificação no caso de omissão da existência (ou não) de delegação de competências e a interrupção da caducidade nesse caso, então teria colocado essa previsão no n.º 2, a par da omissão da data, do autor e dos fundamentos do acto.
O requerimento apresentado pela ora Recorrente no sentido de lhe ser indicada a qualidade em que a autora do acto ora impugnado decidiu, com menção do despacho da delegação ou subdelegação da competência e local da sua publicação não teve, portanto, a virtualidade de interromper o prazo de caducidade do direito de acção.
Como entre a data da notificação do acto impugnado (25/02/2009) e a data em que foi instaurada a presente acção no dia (02/07/2009), decorreram mais de três meses forçoso se torna concluir que a autora deixou caducar o seu direito de acção, face ao disposto no artigo 58º, n.º 2, al. b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, tal como se decidiu.
IV- Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em JULGAR IMPROCEDENTE O PRESENTE RECURSO JURISDICIONAL, pelo que mantêm a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 05 de Dezembro de 2014.
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Migueis Garcia, (em substituição)
Ass.: Hélder Vieira
