049862/25.6BELSB.CS1.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica admitir a revista quando a questão de direito suscitada - a da suficiência da declaração genérica de aceitação do caderno de encargos perante termos ou condições relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência (artigos 57.º, n.º 1, alínea c), e 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP) - se encontra estabilizada na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e a decisão recorrida, aplicando esse mesmo critério, se limita a interpretar, em termos plausíveis e sem erro manifesto, as peças de um concreto procedimento, pois a discordância quanto ao resultado dessa interpretação não confere à causa relevância jurídica fundamental nem torna a revista claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. A... UNIPESSOAL, LDA. propôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa acção administrativa urgente de contencioso pré-contratual contra B..., S.A. , indicando como contra-interessada C..., LDA. , tendo por objecto a deliberação do Conselho de Administração da Entidade Demandada, de 10 de Julho de 2025, que adjudicou à Contra-interessada o contrato de «Aquisição de Serviços de Substituição do Material Filtrante dos Biofiltros de ..., ..., ..., ... e das ... e ... e ... e ...», após exclusão da sua proposta, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro (CCP), e pedindo: «1.º Anular-se a deliberação proferida em 10-7-2025 pelo Conselho de Administração da Entidade demandada, de adjudicação do contrato à contra-interessada C..., Lda., com base nos apontados vícios de violação de lei e ofensa dos princípios gerais da actividade administrativa. 2.º Condenar-se a Entidade demandada a proferir deliberação de adjudicação da Proposta apresentada pela Autora». 2. Por sentença de 31 de Dezembro de 2025, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou a acção totalmente improcedente, por entender que a exclusão não se fundara na omissão de um documento (a ficha técnica do material filtrante), mas na falta de termos ou condições relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência, uma vez que o Anexo III do Caderno de Encargos definia as exigências do material filtrante em termos funcionais e de desempenho, cabendo aos concorrentes concretizá-las na proposta, e que a declaração genérica de compromisso era, nesse quadro, insuficiente. Aí se concluiu: «Repita-se: a proposta tinha de enunciar, descrever e quantificar minimamente o que se propunha fornecer em ordem à prossecução daqueles objectivos de desempenho e eficiência, de modo a ficasse definido (pela conjugação do CE e da proposta) um quadro compreensivo enquanto parâmetro de conformidade da subsequente execução do contrato». 3. Inconformada, a Autora recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul, que, por acórdão de 3 de Julho de 2026, negou provimento ao recurso e manteve a sentença, nos seguintes termos: «Esta particular e singular modelação das especificações técnicas a satisfazer por banda dos biofiltros permite aos concorrentes propor as soluções que, no seu entendimento, alcancem todos aqueles desideratos, cumprindo, desse modo o acervo de especificações técnicas. […] Quer isto significar, como também muito bem realçou a sentença recorrida, que a exclusão da proposta da Recorrente não se fundou na falta de apresentação de um documento técnico, mas sim no facto de a sua proposta silenciar, omitir, um conjunto de características técnicas atinentes ao serviço de substituição dos biofiltros objeto do contrato concursado. E tal omissão, como é bom de ver, impede o júri do concurso de formular uma convicção quanto ao cumprimento de todos os requisitos e especificações exigidos no CE, visto que, não constando tais informações da proposta apresentada pela Recorrente, não tem o júri do concurso modo de conferir a compatibilidade das soluções e produtos propostos pela Recorrente com as características, funções e fins prescritos no CE». Novamente inconformada, a Autora interpôs o presente recurso de revista, sustentando, em síntese, que a revista deve ser admitida: pela relevância jurídica das questões de saber se o conteúdo da proposta - em particular, os documentos relativos a termos ou condições não submetidos à concorrência - é definido pelo programa do procedimento ou pelo caderno de encargos e em que termos pode este último impor tais exigências sob pena de exclusão, questões que considera frequentes e objecto de decisões que revelam critérios diferentes de interpretação dos artigos 70.º, n.º 2, alínea a), e 57.º, n.º 1, alínea c), do CCP; e pela necessidade de melhor aplicação do direito, por o acórdão recorrido sustentar interpretação contrária à fixada por este Supremo Tribunal nos acórdãos de 6 de Julho de 2023 e de 14 de Março de 2024, segundo a qual, na falta de exigência clara de pronúncia expressa e específica nas peças do procedimento, basta a declaração genérica de compromisso. A Entidade Demandada e a Contra-interessada contra-alegaram, pugnando pela não admissão da revista: a primeira, por a Recorrente não demonstrar a importância fundamental da questão nem qualquer erro ostensivo, acrescentando que a declaração por ela apresentada (Anexo II do Programa do Procedimento) não corresponde à do Anexo I do CCP; a segunda, por a questão efectivamente decidida respeitar à interpretação das peças deste concreto procedimento e à suficiência da memória descritiva apresentada, não tendo o acórdão recorrido afirmado que toda e qualquer exigência do caderno de encargos deva ser reproduzida na proposta. Cumpre apreciar e decidir 4. Nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, das decisões proferidas em segunda instância pelos tribunais centrais administrativos pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Trata-se de um recurso excepcional - uma «válvula de segurança do sistema» -, que só deve funcionar quando a questão suscitada transcenda o interesse das partes e assuma relevância jurídica ou social de importância fundamental, ou quando a intervenção deste Supremo Tribunal se revele claramente necessária para corrigir erro manifesto ou para dissipar dúvidas sérias na interpretação e aplicação do direito, não podendo a sua admissão ser banalizada em mais um grau de recurso ordinário. Acresce que, nos termos do artigo 150.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA, a revista não se destina a reapreciar a matéria de facto fixada pelas instâncias. O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações ( artigos 635.º , n.º 4, e 639.º , n.º 1, do Código de Processo Civil , ex vi dos artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA). No caso, a Recorrente cumpriu o ónus de alegar os pressupostos de admissão, invocando nas conclusões 1 a 3 a relevância jurídica fundamental das questões que coloca e, nas conclusões 4, 10 e 15, a necessidade de melhor aplicação do direito. Porém, os pressupostos de admissão do recurso não se encontram preenchidos pelas razões que passamos a explicitar: - a Recorrente afirma que a questão de saber em que peça do procedimento - programa ou caderno de encargos - devem ser exigidos os termos ou condições a que se refere a alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, e quando basta a declaração genérica de compromisso, se reveste de importância fundamental, pela frequência com que é suscitada e pela diversidade de decisões. Ora, essa questão foi já resolvida por este Supremo Tribunal, precisamente na sequência de revistas admitidas por esta formação para esse efeito (acórdãos de 11.05.2023, proc. n.º 01941/22.0BEPRT , e de 11.01.2024, proc. n.º 01146/22.0BELRA ), tendo a Secção firmado orientação uniforme nos acórdãos de 06.07.2023 (proc. n.º 01941/22.0BEPRT ), de 07.09.2023 (proc. n.º 0462/22.5BELSB ), de 14.03.2024 (proc. n.º 01146/22.0BELRA ) e de 04.12.2025 (proc. n.º 0343/24.8BEFUN.SA1 ). No acórdão de 07.09.2023 (proc. n.º 0462/22.5BELSB ) afirmou-se o seguinte: A declaração genérica de compromisso, subscrita pela concorrente, nos termos do Anexo I do CCP, é insuficiente perante uma solicitação de manifestação expressa e específica da entidade adjudicante constante das peças do procedimento. Essa declaração genérica apenas é suficiente perante a ausência ou inexistência nas peças do procedimento - Convite, Programa do procedimento ou Caderno de Encargos - de uma obrigatoriedade de as propostas dos concorrentes se manifestarem expressamente e de forma específica quanto às especificações ou condições aí previstas». E no acórdão de 14.03.2024 (proc. n.º 01146/22.0BELRA ), invocado pela própria Recorrente, precisou-se: Não estando em causa especificações técnicas que exijam qualquer concretização específica pelos concorrentes, por estarem definidas em termos fixos e definitivos no Caderno de Encargos, não é exigida uma vinculação específica dos concorrentes, sendo suficiente a declaração de compromisso genérico apresentado pela concorrente, de acordo com o Modelo de declaração constante do Anexo I do CCP. A finalidade da declaração genérica visa dispensar os concorrentes a pronunciar-se especificadamente sobre todas e cada uma as especificações técnicas ou exigências constantes das peças do procedimento para as quais a entidade adjudicante não exige a pronúncia específica, por se saber que, em muitos casos, tal poder ser muito oneroso para os concorrentes, atento o elevado número ou a complexidade das especificações técnicas ou exigências. A declaração genérica destina-se, precisamente, a dar resposta à vinculação de todas e cada uma das exigências constantes das peças do procedimento que a entidade adjudicante previu nas peças do procedimento e no caso de não exigir uma resposta expressa por parte dos concorrentes, não obrigando os concorrentes a se pronunciar». Não há, pois, a alegada diversidade de critérios - a Recorrente não identifica, aliás, qualquer acórdão deste Supremo Tribunal em sentido divergente -, mas uma jurisprudência estabilizada, o que retira à questão, enunciada em abstracto, a relevância que justificou aquelas intervenções; um segundo argumento apresentado para a admissão da revista é o de que o acórdão recorrido contrariaria essa jurisprudência. Ora, não é assim. A sentença, cuja fundamentação o acórdão recorrido acolheu e transcreveu, partiu expressamente do critério fixado no acórdão de 07.09.2023 (proc. n.º 0462/22.5BELSB ) e concluiu, interpretando o artigo 7.º, ponto 1.2.3, do Programa do Procedimento (que exigia uma memória descritiva com a «descrição detalhada» dos meios materiais a afectar) em conjugação com as cláusulas 4.ª e 5.ª, n.º 3, do Anexo III do Caderno de Encargos, que as peças do procedimento impunham aos concorrentes uma pronúncia expressa e específica sobre o material filtrante, já que este não era aí definido em termos fixos, mas por referência a funções e níveis de desempenho, cabendo a cada concorrente especificar e justificar a solução e as quantidades a fornecer. É precisamente a hipótese que o acórdão de 14.03.2024 distingue daquela em que as especificações se encontram «definidas em termos fixos e definitivos» no caderno de encargos. A discordância da Recorrente não é, assim, com o critério jurídico aplicado, mas com o resultado da sua aplicação às peças de um concreto procedimento, o que constitui questão casuística, sem capacidade expansiva; por último, também não se verifica a necessidade de melhor aplicação do direito por erro manifesto ou evidente. A interpretação das peças do procedimento feita pelas instâncias, coincidentes no julgamento, é fundamentada e plausível, e a apreciação da (in)suficiência da memória descritiva apresentada pela Recorrente assenta na matéria de facto fixada [alíneas b), c) e f) do probatório], que esta revista não pode sindicar (artigo 150.º, n.º 4, do CPTA). A invocação do artigo 9.º , n.º 2, do Código Civil (conclusão 14) traduz, no fundo, a reiteração da leitura que a Recorrente faz daquelas peças, não demonstrando qualquer erro ostensivo do acórdão recorrido. Em suma, encontrando-se estabilizada na jurisprudência deste Supremo Tribunal a questão de direito suscitada, e tendo o acórdão recorrido aplicado esse mesmo critério à interpretação das peças deste concreto procedimento em termos plausíveis, a discordância da Recorrente quanto ao resultado dessa interpretação não confere à causa relevância jurídica ou social de importância fundamental, nem torna a revista claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. 5. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista. Custas pela Recorrente que se fixam em 3 UC. Lisboa, 15 de outubro de 2026. - Suzana Tavares da Silva (relatora) - Ana Celeste Carvalho - Pedro Marchão Marques.