00676/00 - Porto - Tribunal Central Administrativo Norte

I. Ocorre excesso de pronúncia quando o Tribunal conhece de questões de que não pode tomar conhecimento por utilizar um fundamento que excede a causa de pedir vazada na petição, ou por extravasar o elenco legal do conhecimento ex officio ou, ainda, por conhecer de pedido quantitativa ou qualitativamente distinto do formulado pela parte, isto é, conhecer em quantidade superior ou objecto diverso do pedido.

II. No acto implícito a vontade da Administração manifesta-se através de um acto que exterioriza uma declaração de vontade no sentido de um certo conteúdo, onde está incluído outro acto do mesmo órgão dirigido a um outro conteúdo não expresso na declaração, podendo, ainda, manifestar-se mediante factos de que necessariamente este último se deduza.

III. Fundamentar um acto consiste na indicação dos motivos, das razões de facto e, quando a lei o exija, de direito por que o mesmo se pratica, de modo a que o destinatário possa deduzir expressamente a resolução tomada das premissas em que assenta, ou em exprimir os motivos por que se resolve de certa maneira e não de outra.

IV. O Tribunal não pode decretar a prescrição de créditos laborais se apenas for invocada pela Administração no articulado de resposta e omissa da fundamentação do acto cuja anulação é peticionada, porque estando vedada a fundamentação posterior à emissão do acto e não sendo a prescrição de conhecimento oficioso (art. 303º CC), tal constituiria vício de sentença por excesso de pronúncia.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

O Presidente da Câmara Municipal de Braga, inconformado, veio recorrer jurisdicionalmente da sentença do TAF do Porto, 1º juízo liquidatário, datada de 29 de Abril de 2005, que com fundamento em vício de violação de lei anulou o acto do recorrente datado de 4/05/2000 que indeferiu o pedido de pagamento do trabalho extraordinário prestado em dias feriados pelo sapador bombeiro aposentado A… aqui recorrido.

Apresentou as respectivas alegações, tendo concluído pelo seguinte modo:

1ª Os únicos vícios que o recorrente particular assaca ao acto impugnado são os de violação do art. 19º, nºs 1 e 2 do DL nº 184/89, de 2 de Junho, e bem assim dos princípios da imparcialidade e da igualdade, consagrados nos arts. 266º, nº 2 e 13º da C.R.P., já que não retirou qualquer consequência jurídica do alegado nos arts. 7º a 9º da sua petição, ao não invocar a violação de qualquer disposição legal, nem tampouco a violação de qualquer princípio de direito, e não tendo sequer alegado que as considerações aí tecidas sejam fonte de qualquer invalidade;

2ª Ao conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o acto impugnado com fundamento num vício de violação de lei jamais invocado na petição, qual seja o de erro sobre os pressupostos de direito, o Mmº. Juiz a quo excedeu a sua actividade cognitiva, o que acarreta a nulidade da douta sentença recorrida por excesso de pronúncia, vicissitude essa que aqui expressamente se invoca para os devidos efeitos legais (cfr. arts. 660º, nº 2 – 2ª parte e 668º, nºs 1, alínea d) – 2ª parte e 3, ambos do CPCiv.);

3ª A factualidade dada como provada na sentença recorrida é manifestamente insuficiente para se poder concluir que cada um dos sucessivos actos de processamento do vencimento do interessado é omisso ou silente em relação ao facto de lhe ser ou não devido o acréscimo remuneratório que peticiona;

4ª De todo o modo, impunha-se averiguar previamente se a não inclusão desse acréscimo remuneratório nos recibos de vencimento traduz um comportamento voluntário, consciente e inequívoco da Administração, por entender que a atribuição do "suplemento por serviço de prevenção e vigilância" e da "gratificação especial de serviço", depois substituídos pelo "suplemento pelo ónus específico da prestação de trabalho, risco e disponibilidade permanente", englobava e assim esgotava o eventual suplemento que seria devido pelo trabalho prestado em dias feriados;

5ª Decidindo unicamente com base nos articulados apresentados pelas partes e sem levar semelhante factualidade à base instrutória,, a sentença recorrida violou frontalmente o disposto no art. 845º do CAdm. e enferma de manifesto erro no julgamento da questão, por clara insuficiência da matéria de facto para a subsunção ao direito efectuada;

6ª Do facto de não constar dos boletins de vencimento mensais do recorrente particular qualquer acréscimo remuneratório pelo trabalho por ele prestado em dias considerados feriados infere-se, de forma clara e em termos perfeitamente inteligíveis para um destinatário normal, a decisão autoritária da Administração no sentido de lhe negar o direito a tal acréscimo, assim definindo, em termos definitivos e executórios a situação jurídica do mesmo;

7ª Não tendo o funcionário reagido, adequada e tempestivamente contra a definição jurídica contida em cada um desses sucessivos actos de processamento do seu vencimento, tais actos firmaram-se na ordem jurídica, com força de caso decidido ou resolvido, o que impunha a rejeição do presente recurso contencioso de anulação, por manifesta ilegalidade da sua interposição;

8ª O acto impugnado assentou em pressupostos de facto e de direito verdadeiros, pelo que o Mmº. Juiz a quo fez errada interpretação e aplicação do Direito à factualidade provada, tendo a douta sentença recorrida violado, entre outros, os arts. 268º, nº 4 da C.R.P., 2º e 25º da L.P.T.A., 838º e 843º do CAdm. (aplicáveis ex vi do disposto no art. 24º, alínea a) da L.P.T.A.) e 53º, nº 4 do C.P.A.;

9ª A autoridade recorrida invocou na sua contestação a prescrição dos créditos reclamados e/ou a caducidade do direito que o recorrente particular pretendia fazer valer através do pedido que dirigiu à Administração, o que torna imediata e automaticamente inútil a apreciação da restante matéria carreada para os autos no intuito de sindicar a bondade do acto de indeferimento, em obediência ao princípio “utile per inutile non vitiatur”;

10ª Ao decidir de forma diferente, anulando o despacho de 4/5/2000, a sentença impugnada enferma de erro na apreciação e julgamento da matéria em apreço uma vez que a pretensão do particular sempre seria de indeferir, em nome do princípio do aproveitamento dos actos administrativos e da prevalência do fundo sobre a forma;

11ª A não aplicação subsidiária ou analógica do disposto no art. 38º, n.º 1 do RJCIT, hoje transposto no art. 381º, n.º 1 do C.Trab., à hipótese sub judice equivaleria a consagrar uma norma de cariz interpretativo manifestamente inconstitucional, extraída do art. 309º do Código Civil, segundo a qual os funcionários públicos dispõem do prazo de vinte anos para reclamar créditos resultantes do contrato de trabalho ao qual estiveram vinculados, contados a partir da data de cessação do mesmo;

13ª Semelhante norma violaria de modo frontal e directo o art. 13º da Constituição da República Portuguesa, que consagra expressamente o princípio da igualdade de todos os cidadãos perante a lei, segundo o qual ninguém poderá ser privilegiado ou beneficiado em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual, e, por conseguinte, também pelo facto de ser trabalhador do sector público ou do sector privado.

Contra-alegou o recorrido pugnando pela improcedência do recurso, tendo concluído exaustivamente.

Também o Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

No presente recurso jurisdicional são suscitadas as seguintes questões que importa resolver:

1. nulidade por excesso de pronúncia;

2. erro de julgamento em matéria de acto administrativo implícito e consequente caso resolvido;

3. prescrição de créditos reclamados.

Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta:

a) O ora Recorrente foi admitido na Câmara Municipal de Braga, para exercer as funções de Sapador Bombeiro, em 19 de Agosto de 1970;

aquele Corpo de Bombeiros Municipais, praticava o seguinte horário de trabalho:

De 1976 a 1981 – 24 horas de serviço seguidas de 24 horas de descanso;

De 1982 a 1993 – 24 horas de serviço seguidas de 48 horas de descanso;

A partir de 1993 – 12 horas de serviço seguidas de 24 horas de descanso, alternadamente, com 12 horas de serviço seguidas de 48 horas de descanso;

b) O Recorrente está aposentado desde 31.05.96, conforme publicação inserta no D.R., 2a Série, nº 127 da mesma data;

c) O Recorrente sempre recebeu, para além do vencimento base, um acréscimo remuneratório inicialmente constituído pelo “suplemento por serviço de prevenção e vigilância” e por uma “gratificação especial de serviço”, posteriormente substituídos pelo “suplemento pelo ónus especifico da prestação de trabalho, risco e disponibilidade permanente”, tudo com vista a compensá-lo (bem como aos demais bombeiros sapadores) pelas particulares características do trabalho por ele prestado, nunca lhe tendo sido pago o trabalho pelo mesmo prestado em dias feriados com o acréscimo remuneratório correspondente a trabalho extraordinário previsto no art. 19º, nºs 1 e 2 do DL nº 184/89, de 2.06;

d) Em 10 de Março do ano 2000, o Recorrente requereu junto da Câmara Municipal de Braga, através de requerimento dirigido ao ora Recorrido, de igual teor ao doc. junto a fls. 9 dos autos, que aqui dou por reproduzido, remetido por carta registada com aviso de recepção, que lhe fosse processado o pagamento extraordinário dos dias feriados em que prestou serviços na Companhia de Bombeiros Sapadores da cidade;

e) Em 00.05.10, foi o ora Recorrente notificado do despacho de indeferimento do seu pedido de pagamento do trabalho prestado em dias feriados, datado de 4.05.2000, da autoria do Sr. Presidente da Câmara, o qual se fundamentou em parecer elaborado pela Divisão dos Serviços Jurídicos e do Contencioso da Câmara Municipal de Braga de 26.04.2000, sobre o qual o Director do Departamento dos Serviços Centrais emitiu concordância a 2.5.2000 (cfr. doc. de fls. 10 a 14 dos autos, que aqui dou por reproduzido);

f) O Recorrido, desde 1.12.99, na sequência de parecer nesse sentido da C.C.R.N., passou a processar mensalmente aos bombeiros sapadores no activo um suplemento pelo trabalho prestado por estes em dias feriados

As questões que vêm colocadas no presente recurso são similares, no essencial, àquelas que já foram apreciadas nos recursos n.ºs 12166/03 e 12168/03 do Tribunal Central Administrativo SUL nos respectivos Acórdãos proferidos em, respectivamente, 30/09/2004 e 2/12/2004 e recurso n.º 671/00 do TCA Norte, em que eram partes colegas do aqui recorrido e recorrente o mesmo Presidente da Câmara, pelo que, se seguirá de perto o tratamento das questões que foi feito nesses recursos à excepção da questão da prescrição dos créditos reclamados que nos presentes autos teve um tratamento diferente do que aconteceu naqueles recursos em primeira instância.

1. Excesso de pronúncia

O recorrente alega que, analisando o teor da petição de recurso, se constata que os únicos vícios nela invocados foram os de violação do art. 19 nos. 1 e 2 do D.L. 184/89 de 12.6 e o de violação dos princípios da imparcialidade e da igualdade previstos nos arts. 266º nº 2 e 3 da C.R.P.

Ora, tal decisão anulou o acto impugnado por entender que o mesmo enfermava de erro sobre os pressupostos de direito, vício que não havia sido invocado na petição inicial pelo recorrente

Salvo o devido respeito, o ora recorrente não tem razão.

Nos termos do disposto nos arts 668º nº 1 d) 2ª parte, 661º nº 1 e 668º nº 1 e) CPC aplicáveis ex vi art. 1º LPTA, diz-se que há excesso de pronúncia quando o Tribunal conhece de questões de que não pode tomar conhecimento por utilizar um fundamento que excede a causa de pedir vazada na petição, ou por extravasar o elenco legal do conhecimento ex officio ou, ainda, por conhecer de pedido quantitativa ou qualitativamente distinto do formulado pela parte, isto é, conhecer em quantidade superior ou objecto diverso do pedido.

.....o particular apenas está obrigado a formular os fundamentos de facto e de direito com base nos quais pede a anulação do acto, sendo que nos fundamentos de direito se incluem a alegação de que o acto, tal como foi praticado, infringe a lei X ou a lei Y – portanto, tem de indicar a lei violada e os factos que, em seu critério, demonstram essa violação, cfr. art. 36º nº 1 d) LPTA.

Tendo o recorrido afirmado na pi (arts. 7º a 12º) a sua discordância quanto ao acto recorrido na parte em que rejeitou o seu pedido com base na existência de caso resolvido ou decidido mais não restava ao Sr. Juiz a quo do que apreciar a questão face à legislação em vigor e entendimento que quer a jurisprudência, quer a doutrina têm de tal questão.

2. erro de julgamento em matéria de acto administrativo implícito e consequente caso resolvido;

“Refere o recorrente, a propósito dos recibos de vencimento, de os mesmos serem omissos de “qualquer referência ao serviço prestado em dias feriados” que a 1ª Instância deveria ter indagado “(..) se a não inclusão ... foi um comportamento voluntário, consciente e inequívoco da Administração, por entender que a atribuição do "suplemento por serviço de prevenção e vigilância" e da "gratificação especial de serviço", depois substituídos pelo "suplemento pelo ónus específico da prestação de trabalho, risco e disponibilidade permanente", englobava e assim esgotava o eventual suplemento que seria devido pelo trabalho prestado nesses dias ... ou se, ao invés, esses actos de processamento não se pronunciaram sobre tal assunto e, como tal, não formaram "caso decidido ou resolvido" sobre a matéria em causa (..)”.

Daí que o ora Recorrente sustente que a sentença padece de “(..) manifesto erro no julgamento da questão, por clara insuficiência da matéria de facto para a subsunção ao direito efectuada (..)”, na medida em que o “(..) facto de não constar dos boletins de vencimento mensais ... qualquer acréscimo remuneratório pelo trabalho por ele prestado em dias considerados feriados infere-se de forma clara e em termos perfeitamente inteligíveis para um destinatário normal, a decisão autoritária da Administração de definir a respectiva remuneração de acordo com determinadas regras ... [sendo] o sentido normal daquele acto ... o de negar-lhe o direito a um tal recebimento.

Vejamos.

Em primeiro lugar estamos no domínio de uma relação jurídica de emprego público iniciada entre o A e a CM de Braga

Assim, no que tange ao conceito de vencimento e de remunerações acessórias e/ou complementares, teremos que ter presente os “(..) princípios gerais de direito do trabalho, que se devem considerar supletivamente aplicáveis à relação de funcionalismo público (..)” desde que as normas de direito de trabalho privado não se afigurem incompatíveis com as disposições administrativas que regem a relação obrigacional de emprego público.

Precisando conceitos “(..) a figura do acto implícito ... requer sempre uma exteriorização sob a forma de declaração de vontade, exprimindo directamente um certo conteúdo o qual, por seu turno, pressupõe necessariamente a existência de mais uma vontade do mesmo órgão dirigida a um outro conteúdo que não vem expresso na declaração. O problema do acto implícito é, no fundo, um problema de interpretação do acto administrativo. (..)”, sublinhado a negrito nossos.

Constituem, aliás, uma excepção à obrigatoriedade de junção do texto do acto, sendo por isso admissível a impugnação “(..) dos próprios actos administrativos implícitos, em que a vontade da Administração se manifesta através de um acto onde está incluído outro, ou mediante factos de que necessariamente se deduza (facta concludentia) (..)”.Pretender, como sustenta a AR, ora Recorrente, que do facto de lá não estar, nos recibos de vencimento, nenhum acréscimo remuneratório por trabalho em dia feriado tem a natureza jurídica de servir de base à decisão administrativa implícita de negar o direito ao recebimento, sendo esta negação a facta concludentia, não pode, por diversas razões ser admissível porque a lei não o permite.

Primeiro, porque o direito à retribuição tem garantia constitucional sendo reconhecidamente assumido como direito análogo aos direitos liberdades e garantias, pelo que só pode sofrer as restrições taxativamente enunciadas na lei, art. 59º nº 1 a) da Constituição da República Portuguesa – “ Todos os trabalhadores , sem distinção ... têm direito a) À retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade (..)”.

De modo que, estando o direito à retribuição segundo a quantidade, natureza e qualidade garantido por norma constitucional com força imediatamente vinculante isso significa que os direitos subjectivos à prestação pelo trabalho exercido “(..) mesmo quando não concretizados, existem para além da lei por virtude da constituição (..) e como direito constitucional análogo aos direitos liberdades e garantias do catálogo constitucional, art. 17º CRP, beneficiam de força imediatamente vinculante o que “.. significa também que eles [os direitos subjectivos a prestações] são elementos interpretativos vinculativos para todos os poderes estatais (..)”, logo, também para a Administração Pública, em vista da prossecução do interesse público e da subordinação à Constituição e à lei, art. 266º nºs 1 e 2 CRP.

Segundo, desde 1969, pelo menos, o recibo de vencimento tem a natureza de recibo-quitação, isto é, de comprovativo por documento avulso do cumprimento de obrigação pecuniária por parte do devedor, entidade patronal, para com o credor, trabalhador subordinado e, nos termos do art. 787º C. Civil (1966), a quitação tem sempre que observar a forma documental escrita.

Realidade jurídica concretizada na lei ordinária do direito do trabalho, art. 94º DL 49 408 de 24.11.1969, Lei do Contrato de Trabalho (=LCT) a que hoje corresponde, apenas com o aggiornamento da redacção, o art. 267º nº 5 Lei 99/03 de 27.08, Código do Trabalho (=CT)

E concretizada também no domínio da relação jurídica de emprego público por disposição expressa no art. 532º C. Administrativo, DL 31095 de 31.12.1940 – “O ordenado será pago no final de cada mês mediante recibo assinado pelo funcionário”.

Pelo que vem de ser dito, face à exigência normativa de recibo-quitação no acto de pagamento do ordenado, perde qualquer margem de juridicidade a tese da quitação-implícita, isto é, com base no que lá não está (no recibo) presumir o acto administrativo implícito definitivo da situação jurídica do A no sentido da denegação do direito ao pagamento do acréscimo remuneratório pelo trabalho prestado aos feriados.

Consequentemente, se não há acto administrativo implícito também não tem base factual a alegada formação de caso resolvido.”

E portanto também nesta parte improcedem as conclusões do recorrente.

3. prescrição dos créditos reclamados

“.....fundamentar um acto (administrativo) consiste na indicação dos motivos, das razões de facto e, quando a lei o exija, de direito por que o mesmo se pratica, de modo a que o destinatário possa “deduzir expressamente a resolução tomada das premissas em que assenta, ou em exprimir os motivos por que se resolve de certa maneira e não de outra”.

Sem esquecer as diferenças entre estrutura da fundamentação e âmbito de fundamentação, no que interessa à delimitação do dever legal orientado em função de cada acto administrativo em concreto, parece-nos que a formulação de Marcello Caetano mantém toda a actualidade e é, na sua síntese, absolutamente clara: o que importa é que o destinatário entenda a que propósito aquele acto concreto foi praticado, em que medida afecta a sua esfera jurídica e em que medida pode atacá-lo contenciosamente.

De modo que, no que tange à obrigação de fundamentar, impressa constitucionalmente no art. 268º nº 3 CRP, em lei ordinária no art. 1º do DL 256-A/77 de 17.6 e, ora, no art. 124º CPA, com destaque para certa tipologia de actos além dos casos em que a lei especialmente o exija, impõem-se, entre outros requisitos, os de indicação expressa, clara, suficiente e congruente, embora sucinta, dos fundamentos.

Logo, não pode ser insuficiente, obscura ou incongruente sob pena de anulabilidade, ressalvando-se as hipóteses de falta absoluta que impliquem, antes, a declaração de nulidade.

Acresce ainda que um acto deve sempre adequar-se aos seus fundamentos – e não estes àquele - o que impõe que a fundamentação deva ser sempre contemporânea da prática do acto, salvo nas hipóteses de remissão para fundamentação inserida em parecer ou informações anteriores, o que só não pode suceder nos casos dos laudos de avaliação, porque, nestes casos a fundamentação é aduzida pelos próprios peritos intervenientes, mediante a explicitação dos critérios utilizados na valoração atribuída.”

“(..) a invocação de eventual prescrição de obrigação de pagamento dos abonos requeridos deve ser feita pela Administração no acto que decide o pedido, não sendo de considerar os fundamentos que, em momento posterior à prática do acto, o órgão administrativo venha a invocar como seu motivo, ou seja, este órgão não pode justificar, na resposta ao recurso, a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa.

Assim, a invocação de eventual prescrição do pagamento extraordinário, para ter relevância em termos de legalidade do acto, deve ser feita no próprio acto que decide o requerido (cfr. p.ex. os Acs. do STA nºs. 47927, de 11.10.01 e 46898, de 21.6.01).

Neste caso, conforme se alcança do parecer que mereceu a concordância do ora agravante (fls. 11 e segs.), a única razão para o indeferimento é o da formação de caso decidido sobre o processamento dos vencimentos percebidos, não tendo a prescrição dos créditos peticionados sido considerada como fundamento desse despacho.”

E assim sendo não haveria razão para que o Tribunal em sede de primeira instância tivesse emitido qualquer pronuncia quanto à questão da prescrição dos créditos uma vez que a mesma não fez parte da fundamentação do acto administrativo impugnado nem sequer poderíamos agora nós conhecer de tal questão.

Não se trata aqui de os créditos reclamados pelo recorrido prescreverem ou não, mas de ao recorrente não ser legalmente consentido invocar agora tal fundamento para o seu não pagamento.

Por tudo o que fica exposto, acordam os Juízes que compõem este Tribunal Central Administrativo Norte em confirmar a sentença recorrida com os fundamentos atrás expostos.

Sem custas.

D. N.

Porto, 2006-03-30