Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
MINISTÉRIO PÚBLICO junto do TAF de MIRANDELA veio interpor o presente recurso jurisdicional por se mostrar inconformado com a decisão daquele TAF, datada de 04/01/2008, que julgou improcedente a acção de perda de mandato que pelo mesmo havida sido deduzida contra A..., Presidente da Junta de Freguesia de ..., Município de Macedo de Cavaleiros e que, em consequência, o absolveu do pedido.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 114 e segs. - paginação processo SITAF tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1- A sentença recorrida fez errada apreciação da prova e errada fixação dos factos.
2- Devem ser dados como provados todos os factos acima referidos, como se extrai dos elementos de prova documental constantes dos autos.
3- A sentença recorrida não dando como provados tais factos incorreu em erro de julgamento, violando o disposto nos arts. 653.º, n.º 2, do CPC, e 655.º, n.º 1, do mesmo compêndio normativo, aqui aplicáveis subsidiariamente, e arts. 8.º, n.º 1, al. b), e 8.º, n.º 1, al. d) e 9.º, al. a), da Lei n.º 27/96, por erros de aplicação e de interpretação, e o princípio da livre apreciação da prova.
4- A sentença recorrida errou também na aplicação do direito, ao não aplicar aos factos os arts. 8.º, n.º 1, al. b) e 8.º, n.º 1, al. d) e 9.º, al. a) da Lei n.º 27/96, na interpretação que supra expusemos.
5- Pelo que, dando-se como provados tais factos, e aplicando-se o direito na interpretação que supra expressámos, se deve decretar a perda de mandato do R., por estarem verificados todos os pressupostos de que depende a perda de mandato do mesmo.
6- Em consequência, deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que julgue procedente a acção e decida pela perda de mandato.
7- Com o que se julgará procedente, como é de lei e justiça, este nosso recurso …”.
O R., devidamente notificado, não apresentou contra-alegações (cfr. fls. 121 e segs.).
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
As questões suscitadas pelo recorrente resumem-se, por um lado, na impugnação da factualidade provada fixada em infracção aos arts. 653.º, n.º 2 e 655.º, n.º 1 do CPC e, por outro, em determinar se na situação vertente a decisão judicial recorrida ao não declarar a perda de mandato do R. fez errada aplicação dos arts. 08.º, n.º 1, als. b) e d) e 09.º, al. a) da Lei n.º 27/96 [cfr. conclusões supra reproduzidas].
3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão de facto inserta na sentença recorrida o seguinte quadro factual:
I) Em 09/10/2005, em acto eleitoral autárquico, para o quadriénio 2005/2009, foi eleito Presidente da Junta de Freguesia de ..., Macedo de Cavaleiros, o réu A
II) Tal mandato foi declarado perdido por sentença deste Tribunal proferida em 05/02/2007 no processo n.º 324/06.3BEMDL, transitada em julgado.
III) A perda de mandato fundamentou-se em factos consubstanciadores do impedimento legal consagrado no art. 44.º, n.º 1, alínea a) do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e artigo 4.º, alínea b), iv, do Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, republicada pela Lei n.º 52-A/O5, de 10 de Outubro.
IV) Na sequência da perda de mandato realizaram-se eleições intercalares para os órgãos autárquicos da Freguesia em 27/05/2007.
V) A única lista candidata apresentada pelo PPD/PSD integrava como primeiro candidato o ora réu, que foi eleito de novo para Presidente da Junta de Freguesia de ... e que a partir de 06/06/2007 entrou em funções.
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3.2. DE DIREITO
Presente o quadro factual que antecede fixado pelo tribunal “a quo” importa entrar primeiramente, por uma questão de precedência lógica e jurídica, na análise das questões suscitadas em torno do julgamento de facto efectuado para depois entrar na análise da questão de erro de julgamento assacado à decisão judicial recorrida.
3.2.1. Do erro em sede de julgamento de facto – Impugnação da matéria de facto
Sustenta o recorrente, em resumo, que a Mm.ª Juiz “a quo” fez errada apreciação da prova produzida e errou no julgamento de facto porquanto entende estar provado e como tal teria de ter sido considerado que:
a) “… Em 09/10/05, em acto eleitoral autárquico, para o quadriénio 2005 - 2009, foi eleito presidente da junta de freguesia de ..., Macedo de Cavaleiros, o aqui R. A...”;
b) “… O correspondente mandato foi declarado perdido por douta sentença deste TAF proferida em 05/02/07, já transitada em julgado, no processo que sob o nº 324/06.3EMDL correu termos neste TAF (Doc. n.º 1) ...”;
c) “… Fundamentou-se a declaração de perda de mandato em factos consubstanciadores do impedimento legal consagrado no art. 44, nº 1, al. a), do CPA e art. 4, al. b), iv), do Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela L. 29/87, de 30/06 (entretanto republicado pela L. 52-A/05, de 10/10) …”;
d) “… Os factos que, apesar de terem ocorrido no mandato de 2001 a 2005, implicaram ao abrigo do art. 8, nºs 2 e 3 da L. 27/96, de 01/08, preenchida que estava a respectiva previsão legal, a sua perda de mandato …”;
e) “… Perda de mandato, sublinhe-se, referente ao quadriénio iniciado em 2005 …”;
f) “…, nos termos relatados e de acordo com as disposições legais citadas declarou-se a perda do seu mandato de autarca para o quadriénio 2005 - 2009, por sentença de que não houve recurso jurisdicional ...”;
g) “… Na sequência da perda de mandato realizaram-se eleições intercalares para os órgãos autárquicos da freguesia em 27/05/07 …”;
h) “… A única lista candidata apresentada, pelo PPD/PSD, integrava como primeiro candidato o aqui R. que acabou, assim, por ser eleito de novo para como presidente da junta de freguesia e que a partir de 06/06/07 entrou em funções para completar o mandato (docs. nºs 2, 3, e 4) ...”;
i) “… Com a sua candidatura nos termos acabados de referir o R não só não cumpriu a decisão judicial que declarou a perda de mandato como afrontou mesmo o tribunal ao retomar (para completar) o mandato através de eleições intercalares …”;
j) “… O R agiu bem sabendo que não podia retomar o mandato e que incumpria decisão judicial. E com intenção de se subtrair ao efeito da decisão judicial …”;
l) “… Estamos, pois, perante factualidade consubstanciadora de perda de mandato prevista no art. 8.º, n.º 1, al. b), da L. 27/96, (ulterior conhecimento pelo tribunal de situação de inelegibilidade já existente e não detectada previamente à eleição) e de perda de mandato prevista nos arts. 8.º, n.º 1, al. d), e 9.º, al. a), da mesma lei (incumprimento de decisão judicial) …”.
Analisemos.
Decorre do regime legal vertido nos arts. 140.º e 149.º do CPTA que este Tribunal conhece de facto e de direito sendo que na apreciação do objecto de recurso jurisdicional que se prende com a impugnação da decisão de facto proferida pelo tribunal “a quo” se aplica ou deve reger-se, na ausência de regime legal especial, pelo regime que se mostra fixado em sede da legislação processual civil nesta sede.
Ora com a revisão do CPC operada pelo DL n.º 329-A/95, de 12/12, e pelo DL n.º 180/96, de 25/09, foi instituído, de forma mais efectiva, a garantia do duplo grau de jurisdição da matéria de facto.
Importa, porém, ter presente que o poder de cognição deste Tribunal sobre a matéria de facto ou controlo sobre a decisão de facto prolatada pelo tribunal “a quo” não assume uma amplitude tal que implique um novo julgamento de facto, sendo certo que da situação elencada (impugnação jurisdicional da decisão de facto - art. 690.º-A do CPC) se distinguem os poderes previstos no n.º 2 do art. 149.º do CPTA que consagram solução diversa e de maior amplitude da que se mostra consagrada nos arts. 712.º e 715.º do CPC.
Assim, pese embora tal regime e situações diversas temos, todavia, que referir que os poderes conferidos no art. 149.º, n.º 2 do CPTA não afastam os poderes de modificação da decisão de facto por parte deste Tribunal ao abrigo do art. 712.º do CPC por força da remissão operada pelos arts. 01.º e 140.º do CPTA porquanto o TCA mantém os poderes que assistem ao tribunal de apelação no âmbito da fixação da matéria de facto quando esta constitui objecto ou fundamento de recurso jurisdicional.
Daí que sobre o recorrente impende um especial ónus de alegação quando pretenda efectuar impugnação com aquele âmbito mais vasto, impondo-se-lhe, por conseguinte, dar plena satisfação às regras previstas no art. 690.º-A do CPC.
É que ao TCA assiste o poder de alterar a decisão de facto fixada pelo tribunal “a quo” desde que ocorram os pressupostos vertidos no art. 712.º, n.º 1 do CPC, incumbindo-lhe, nessa medida, reapreciar as provas em que assentou a decisão impugnada objecto de controvérsia, bem como apreciar oficiosamente outros elementos probatórios que hajam servido de fundamento à decisão sobre aqueles pontos da factualidade controvertidos.
Retomando o que supra fomos referindo sobre a amplitude dos poderes de cognição do tribunal de recurso sobre a matéria de facto temos que os mesmos não implicam um novo julgamento de facto, porquanto, por um lado, tal possibilidade de conhecimento está confinada aos pontos de facto que o recorrente considere incorrectamente julgados e desde que cumpra os pressupostos fixados no art. 690.º-A n.ºs 1 e 2 do CPC, e, por outro lado, o controlo de facto, em sede de recurso, tendo por base a gravação e/ou transcrição dos depoimentos prestados em audiência, não pode aniquilar (até pela própria natureza das coisas) a livre apreciação da prova do julgador, construída dialecticamente na base da imediação e da oralidade (vide sobre esta problemática A.S. Abrantes Geraldes in: “Temas da Reforma do Processo Civil”, vol. II, págs. 250 e segs.).
É que a garantia do duplo grau de jurisdição da matéria de facto não subverte o princípio da livre apreciação da prova por parte do julgador que se mostra vertido no art. 655.º do CPC, sendo certo que na formação da convicção daquele quanto ao julgamento fáctico da causa não intervém apenas elementos racionalmente demonstráveis, mas também factores não materializados, visto que a valoração de um depoimento é algo absolutamente imperceptível na gravação e/ou na respectiva transcrição.
A convicção do tribunal forma-se de um modo dialéctico, pois, para além dos dados objectivos fornecidos pelos documentos e outras provas produzidas nos autos, importa atender também à análise conjugada das declarações produzidas e dos depoimentos das testemunhas, em função das razões de ciência, da imparcialidade ou falta dela, das certezas e ainda das lacunas, das contradições, das hesitações, das inflexões de voz, da serenidade, dos “olhares de súplica” para alguns dos presentes, da "linguagem silenciosa e do comportamento", da própria coerência de raciocínio e de atitude demonstrados, da seriedade e do sentido de responsabilidade evidenciados, das coincidências e inverosimilhanças que transpareçam no decurso da audiência de julgamento entre depoimentos e demais elementos probatórios.
Ao invés do que acontece nos sistemas da prova legal em que a conclusão probatória está prefixada legalmente, nos sistemas da livre apreciação da prova, como o nosso, o julgador detém a liberdade de formar a sua convicção sobre os factos, objecto do discussão em sede de julgamento, com base apenas no juízo que se fundamenta no mérito objectivamente concreto do caso, na sua individualidade histórica, adquirido representativamente no processo.
Note-se, contudo, que este sistema não significa puro arbítrio por parte do julgador.
É que este, pese embora, livre no seu exercício de formação da sua convicção não está isento ou eximido de indicar os fundamentos onde aquela assentou por forma a que, com recurso às regras da ciência, da lógica e da experiência, se possa controlar a razoabilidade daquele processo de formação da convicção sobre a prova ou não prova daquele facto, permitindo, desta feita, sindicar-se o processo racional da própria decisão.
Aliás, a nossa lei processual determina e faz impender sobre o julgador um ónus de objectivação da sua convicção, através da exigência da fundamentação da matéria de facto (da factualidade provada e da não provada), devendo aquele analisar criticamente as provas e especificar os fundamentos que foram decisivos para a sua convicção (cfr. art. 653.º, n.º 2 do CPC).
É que não se trata de um mero juízo arbitrário ou de simples intuição sobre veracidade ou não de uma certa realidade de facto, mas antes duma convicção adquirida por intermédio dum processo racional, objectivado, alicerçado na análise critica comparativa dos diversos dados recolhidos nos autos na e com a produção das provas e na ponderação e maturação dos fundamentos e motivações, sendo que aquela convicção carece de ser enunciada ou explicitada por expressa imposição legal como garante da transparência, da imparcialidade e da inerente assunção da responsabilidade por parte do julgador na administração da justiça.
À luz desta perspectiva temos que se a decisão do julgador, devidamente fundamentada, for uma das soluções plausíveis, segundo as regras da lógica, da ciência e da experiência, ela será inatacável, visto ser proferida em obediência à lei que impõe o julgamento segundo a livre convicção.
Tal como tem sido jurisprudencialmente aceite, a garantia do duplo grau de jurisdição não subverte o princípio da livre apreciação das provas (cfr. art. 655.º, n.º 1 do CPC) já que o juiz aprecia livremente as provas e decide segundo a sua prudente convicção acerca de cada facto, sendo que na formação dessa convicção não intervêm apenas factores racionalmente demonstráveis, já que podem entrar também elementos que em caso algum podem ser importados para o registo escrito, para a gravação vídeo ou áudio.
Será, portanto, um problema de aferição da razoabilidade, à luz das regras da ciência, da lógica e da experiência da convicção probatória do julgador no Tribunal “a quo”, aquele que, no essencial, se coloca em sede de sindicabilidade ou fiscalização do julgamento de facto pelo Tribunal “ad quem”. Daí que na reapreciação da matéria de facto ao tribunal de recurso apenas cabe um papel residual, limitado ao controle e eventual censura dos casos mais flagrantes, como sejam aqueles em que o teor de algum ou alguns dos depoimentos prestados no Tribunal “a quo” lhe foram indevidamente indiferentes, ou, de outro modo, eram de todo em todo inidóneos ou ineficientes para suportar a decisão a que se chegou (cfr., entre outros, Acs. STJ de 13/03/2003 - Proc. n.º 03B058 in: «www.dgsi.pt/jstj», de 14/03/2006 in: CJ/ASTJ Ano XIV, Tomo I, págs. 130 e segs.; Acs. da Relação de Lisboa de 27/03/2001 in: CJ Ano XXVI, Tomo II, págs. 86 e segs., de 15/01/2004 in: CJ Ano XXIX, Tomo I, págs. 65 e segs., de 10/11/2005 - Proc. n.º 3876/2005-6, de 02/11/2006 - Proc. n.º 5173/2006.2 ambos in: «www.dgsi.pt/jtrl»; Acs. da Relação de Coimbra de 03/10/2000 in: CJ Ano XXV, Tomo IV, págs. 27 e segs., de 22/05/2004 - Proc. n.º 3480/03, de 22/06/2004 - Proc. n.º 1861/04 ambos in: «www.dgsi.pt/jtrc»; Acs. da Relação do Porto de 29/05/2006 - Proc. n.º 0650899 in: «www.dgsi.pt/jtrp»; Acs. Relação de Guimarães de 19/05/2004 - Proc. n.º 856/04-2, de 11/06/2005 - Proc. n.º 1972/05-2 in: «www.dgsi.pt/jtrg»).
Mercê do que vimos expondo ao tribunal de recurso apenas e só é dado alterar a decisão sobre a matéria de facto em casos excepcionais de manifesto erro na apreciação da prova, de flagrante desconformidade entre os elementos probatórios disponíveis e essa mesma decisão.
Vertidas estas considerações de enquadramento prévio à análise da questão sob apreciação temos para nós que, desde logo, não se tem como procedente este fundamento de recurso.
Desde logo, não se descortina como pode ser sustentado erro no julgamento de facto sem que se indiquem os motivos/fundamentos pelos quais determinada realidade deveria ter sido dada como provada, com base em que elementos probatórios produzidos e/ou que posicionamentos das partes nos articulados.
Por outro lado e só por “mero lapso” se pode considerar a alegação do MºPº junto do TAF de Mirandela de que a sentença recorrida incorreu em erro no julgamento de facto relativamente a “factualidade” descrita sob as alíneas a) a h) e que foram supra reproduzidas. Na verdade, aquela realidade pretensamente omitida no e do julgamento de facto é ou constitui grosso modo, quando não mesmo cópia fiel, a factualidade fixada sob os pontos I) a V) na decisão judicial em recurso, pelo que sem necessidade de outros considerandos se desatende a este segmento de impugnação.
E idêntica conclusão se terá de chegar quanto aos demais pretensos “factos” tidos por provados pelo recorrente vertidos nas alíneas i) a l) atrás transcritas, pois, para além do seu teor em parte conclusivo e a se inferir/retirar da demais realidade factual apurada no seu confronto e enquadramento no e com o ordenamento jurídico vigente [cfr., nomeadamente, em grande medida o referido nas als. i) a l)] temos, ainda, que a ter-se como “realidade factual” o alegado naquelas alíneas tratar-se-ia de matéria controvertida entre as partes (cfr. arts. 01.º e 02.º da contestação produzida pelo R.) e que, como tal, haveria que ser submetida a prova que inexistiu. É que da prova documental produzida e que se mostra inserta nos autos e, bem assim, do posicionamento expresso nos articulados pelas partes em termos de confissão de determinada realidade factual tal factualidade não resultou minimamente provada, sendo que nenhuma outra prova foi apresentada, mormente testemunhal (nenhuma das partes a indicou) que permitisse lograr efectuar tal prova.
Improcede na totalidade, pois, este fundamento de recurso, inexistindo qualquer infracção ou desrespeito aos arts. 653.º, n.º 2 e 655.º, n.º 1 do CPC por parte do julgamento de facto constante da decisão judicial recorrida.
3.2.2. Do erro de direito por infracção aos arts. 08.º, n.º 1, als. b) e d) e 09.º, al. a) da Lei n.º 27/96
Defende o recorrente que, de harmonia com uma correcta interpretação dos normativos referidos em epígrafe, deveria a decisão judicial recorrida ter sido no sentido da procedência da acção por preenchimento dos fundamentos legais conducentes à perda de mandato do R
Sustentou-se na decisão recorrida na parte que releva o seguinte: “… Defende o Ministério Público que o autor estava numa situação de inelegibilidade para a eleição intercalar porque havia, por decisão judicial, perdido o mandato como presidente da junta de freguesia de .... E fundamenta tal posição com o que dispõe o artigo 75.º da Lei n.º 169/99, de 18/09, na redacção de Lei n.º 5-A/02, de 11 de Janeiro: «Os membros dos órgãos das autarquias locais são titulares de um único mandato».
Salvo o devido respeito, entende-se que não se pode retirar do artigo 75.º da Lei referida uma inelegibilidade necessária.
Na verdade, e no que toca aos efeitos das decisões de perdas de mandato e de dissolução o legislador apenas estabeleceu no artigo 12.º da Lei n.º 26/97 que «1 - Os membros de órgãos dissolvidos ou os que hajam perdido o mandato não podem fazer parte da comissão administrativa a que se refere o n.º 1 do artigo 14.º».
Nada diz quanto à possibilidade de quem perdeu o mandato poder candidatar-se a novo mandato para completar aquele que foi, por aquele motivo, interrompido.
E não foi esquecimento do legislador porquanto, no artigo seguinte (13.º) tratou das situações de inelegibilidade daqueles que perdem o mandato, apenas a considerando para aqueles que o perderam em resultado da condenação definitiva em qualquer dos crimes de responsabilidade previstos e definidos na Lei n.º 34/87, de 16 de Julho.
Assim, se o legislador quisesse que a perda de mandato constituísse, independentemente dos motivos que a determinaram, situação de inelegibilidade na … eleição destinada a completar o mandato interrompido, tê-lo-ia dito expressamente.
Não o tendo dito, o réu podia candidatar-se às eleições intercalares que entretanto decorreram.
… Nos termos do artigo 8.º, n.º 1, alínea d) e 9.º, alínea a) da Lei n.º 27/96, … incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que sem causa legítima de inexecução não dêem cumprimento às decisões transitadas em julgado dos tribunais.
Defende o Ministério Público que o autor não só não cumpriu a decisão judicial que lhe decretou a perda de mandato como afrontou mesmo o tribunal ao retomar o mandato através de eleições intercalares.
Salvo o devido respeito, assim, não se entende.
O cumprimento da decisão judicial de perda de mandato do autor resulta, desde logo, das eleições intercalares que tiveram lugar. Só haveria incumprimento caso tais eleições não tivessem ocorrido e o autor se mantivesse em exercício de funções na sequência das eleições de 09-10-2005.
Na sentença em referência não esteve em causa a elegibilidade do autor nas eleições intercalares. Tal matéria não foi objecto de decisão. E, por isso, também não se pode falar em afronta ao tribunal. O autor limitou-se a exercitar um direito, que se entende ser legítimo.
Em conclusão, improcedem os fundamentos aduzidos pelo Ministério Público para a perda de mandato do réu …”.
Analisemos, então, fazendo prévio enquadramento.
A Constituição da República Portuguesa consagra no seu art. 50.º o “direito de acesso a cargos públicos”, estipulando para o efeito que todos “… os cidadãos têm o direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos …” (n.º 1), sendo que ninguém “… pode ser prejudicado na sua colocação, no seu emprego, na sua carreira profissional ou nos benefícios sociais a que tenha direito, em virtude do exercício de direitos políticos ou do desempenho de cargos públicos …” (n.º 2) e que no “… acesso a cargos electivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos…” (n.º 3).
Em concretização daquele comando constitucional veio o legislador ordinário através da Lei Orgânica n.º 01/2001, de 14/08 (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais - abreviadamente LEOAL), estabelecer inelegibilidades gerais e especiais, respectivamente, nos seus arts. 06.º e 07.º.
Ora a existência de um regime de inelegibilidades visa assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao acto eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce (ou outras razões que o tornem indigno), se entende que não deve ou não pode representar um órgão autárquico.
A inelegibilidade na medida em que impede o acesso à qualidade de destinatário do acto electivo traduz-se, em termos práticos, num obstáculo jurídico à eleição, consubstanciando uma restrição à capacidade eleitoral passiva.
Tal incapacidade eleitoral passiva pode aplicar-se indistintamente a todo o território nacional ou limitar-se ao círculo, à autarquia ou à área de jurisdição, sendo que, no primeiro caso, se fala em inelegibilidade absoluta ou inelegibilidade em sentido amplo e, no segundo, em inelegibilidade relativa ou inelegibilidade em sentido estrito.
Como sustenta a este propósito Jorge Miranda (“Inelegibilidade” in: “Enciclopédia Luso Brasileira da Cultura”, vol. 10.º, pág. 1366) que em “… sentido amplo diz-se inelegível aquele que não pode ser eleito, por falta dos requisitos gerais que habilitem à eleição, o que significa incapacidade eleitoral passiva.
Pode, porém, acontecer estarem presentes os requisitos gerais, mas verificar-se algum facto ou posse de algum atributo que, em especial, impeça o candidato de aceder à qualidade de destinatário do acto electivo. Fala-se, nesta hipótese, em inelegibilidade em “sentido restrito e próprio” ou inelegibilidade relativa …”.
Nas palavras daquele Professor “… requisitos de elegibilidade são sempre absolutos e de natureza institucional, porque têm de estar presentes em quaisquer eleições (...) e justificam-se por razões ligadas ao bom funcionamento das instituições (v.g., garantias de lealdade ou maturidade dos titulares dos cargos). Pelo contrário (...),” as inelegibilidades em sentido estrito, podem também “ser relativas e pessoais, visto que podem afectar apenas certa ou certas eleições e derivar de causas pessoais …” (in: ob. cit., pág. 1367).
De uma forma clara e expressiva o Tribunal Constitucional tem vindo a firmar jurisprudência a sublinhar que, em matéria de inelegibilidades, estando-se «na presença de um direito fundamental de natureza política», «não é lícito ao intérprete proceder a interpretações extensivas ou aplicações analógicas que se configurariam como restrições de um direito político», sendo certo que em matéria eleitoral «as normas que estabelecem casos de inelegibilidade contêm enumerações taxativas e não meramente exemplificativas» (cfr., entre outros, Acs. do T. Constitucional n.º 735/93 in: “Acórdãos do Tribunal Constitucional”, 26.º vol., pág. 516; n.º 511/01 - Proc. n.º 723/01, n.º 515/01 - Proc. n.º 735/01 datados de 26/11/2001 in: «www.tribunalconstitucional.pt»).
As inelegibilidades recortam-se, pois, como um obstáculo à usufruição plena da capacidade eleitoral passiva dos cidadãos, o que enforma um princípio geral de direito eleitoral que emana quer do art. 48.º da CRP, relativo à participação dos cidadãos na vida pública, quer do art. 50.º do mesmo diploma, que respeita, como vimos, ao direito de acesso aos cargos públicos.
Este último direito, o de acesso a cargos públicos, sendo expressão do direito à participação na vida pública (cfr. art. 48.º da CRP), é um direito de natureza política, que integra o catálogo dos direitos, liberdades e garantias, sendo que o direito de apresentação de candidaturas, embora fora do catálogo, enquanto refracção directa dos mencionados direitos, reveste natureza análoga à dos direitos aí elencados, beneficiando, consequentemente, do regime próprio e da força jurídica que o texto constitucional concede aos direitos, liberdades e garantias.
De entre os traços do regime próprio dos direitos, liberdades e garantias temos que se destacam, seguindo a doutrina expendida por J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, págs. 271 e segs.) e por Jorge Miranda (in: “Manual de Direito Constitucional”, 3.ª edição, págs. 311 e segs.), os seguintes:
- Os respectivos preceitos constitucionais são directamente aplicáveis (cfr. art. 18.º, n.º 1, 1.ª parte da CRP);
- Vinculam entidades públicas e privadas (cfr. art. 18.º, n.º 1, 2.ª parte);
- Não podem ser restringidos senão nos casos expressamente admitidos pela Constituição, restrição essa que está sujeita a reserva de lei (cfr. n.º 2 art. 18.º);
- A restrição, mesmo que constitucionalmente autorizada, só é legítima se for justificada pela salvaguarda de outro direito fundamental ou de outro interesse constitucionalmente protegido (cfr. art. 18.º, n.º 2);
- A medida restritiva estabelecida por lei tem de respeitar o princípio da proporcionalidade nas suas três dimensões (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito) (mesmo n.º 2 do aludido preceito);
- As leis restritivas têm de revestir carácter geral e abstracto e salvaguardar o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais (cfr. art. 18.º, n.º 3).
Sustenta J. Gomes Canotilho na caracterização da “perda de mandato” e da “inelegibilidade” que “… a perda de mandato é uma significativa diminuição do direito do jus in officio e que a inelegibilidade – mesmo temporária! – é uma perturbação notável do direito fundamental de ser eleito para cargos públicos (capacidade eleitoral passiva ou direito passivo de sufrágio).
… A sanção da perda de mandato e consequente inelegibilidade surge, assim, como uma espécie de sanção político-administrativa em que convergem «momentos disciplinares» (típicos dos impedimentos e incompatibilidades dos funcionários públicos) e «momentos políticos» (característicos da responsabilidade dos titulares de cargos políticos). Num ponto, porém, não devem existir dúvidas: a inelegibilidade – mesmo temporária, proporcional, necessária e adequada! – traduz-se na perda de um direito político, constitucionalmente qualificado como direito, liberdade e garantia …” (in: RLJ n.º 125, págs. 379/380).
Atente-se ainda que no art. 07.º da LEOAL se abarcam ou abrangem as inelegibilidades meramente locais ou territoriais, tendo como destinatários aqueles que, através do exercício de funções ou da sua situação perante a autarquia, estejam em condições de utilizar a chamada “captatio benevolentiae“ na área geográfica onde actuariam caso fossem candidatos (cfr. Maria de Fátima Mendes e Jorge Miguéis in: “Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais Anotada e Comentada”, págs. 18 e segs.; Ac. T. Constitucional n.º 515/01, de 26/11/2001 in: «www.tribunalconstitucional.pt»).
Conforme tem sido jurisprudência uniforme do Tribunal Constitucional, quer no âmbito da actual LEOAL, quer da anterior (DL n.º 701-B/76, de 29/09), o regime de inelegibilidades – em sentido restrito entendidas – previsto nos n.ºs. 1 e 2 do art. 07.º da LEOAL visa garantir a dignificação e a genuinidade do acto eleitoral bem como garantir a isenção e a independência com que os titulares dos órgãos autárquicos devem exercer os seus cargos e, assim, gerir os negócios públicos (cfr. entre outros, no âmbito da actual lei - Acs. T. Constitucional n.º 495/01, de 20/11/2001, n.º 505/01, de 21/11/2001, n.º 510/01, de 26/11/2001, n.º 511/01, de 26/11/2001, n.º 515/01, de 26/11/2001, n.º 516/01, de 28/11/2001 todos in: «www.tribunalconstitucional.pt»; no âmbito da anterior lei - Acs. daquele Tribunal n.º 4/84, n.º 253/85, n.º 715/93, n.º 716/93, n.º 717/93, publicados in: “Acórdãos do Tribunal Constitucional”, vols. 2º, págs. 223 e segs.; 6º, págs. 929 e segs. e 26º, págs. 379 e segs., 393 e segs., e 407 e segs., respectivamente, n.º 704/93, de 11/11/1993, n.º 677/97, de 12/11/1997 n.º 382/01, de 26/09/2001, estes últimos in: «www.tribunalconstitucional.pt»).
Para a aferição e análise da questão em apreço importa ainda trazer à colação o que se mostra previsto também nos normativos legais invocados pelo recorrente e preceitos com os mesmos igualmente conexos.
Assim, decorre do art. 08.º, n.º 1 da Lei n.º 27/96 (diploma que contém o regime jurídico da tutela administrativa do Estado sobre as autarquias locais), sob a epígrafe “Perda de mandato” e na parte que releva, que incorrem “… em perda de mandato os membros de órgãos autárquicos (…) que: (…) b) Após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos reveladores de uma situação de inelegibilidade já existente, e ainda subsistente, mas não detectada previamente à eleição; (…) d) Pratiquem ou sejam individualmente responsáveis pela prática dos actos previstos no artigo seguinte …”, sendo que incorrem “… igualmente, em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem …” (n.º 2) e que constitui “… ainda causa de perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição, de prática, por acção ou omissão, em mandato imediatamente anterior, dos factos referidos na alínea d) do n.º 1 e no n.º 2 do presente artigo …” (n.º 3).
Preceitua-se, por sua vez, na al. a) do art. 09.º daquela Lei (respeitante à “dissolução de órgãos”) que qualquer “… órgão autárquico ou de entidade equiparada pode ser dissolvido quando: a) Sem causa legítima de inexecução, não dê cumprimento às decisões transitadas em julgado dos tribunais …”.
Resulta, por outro lado, em matéria de “efeitos das decisões de perda de mandato e dissolução” que os “… membros de órgão dissolvido ou os que hajam perdido o mandato não podem fazer parte da comissão administrativa a que se refere o n.º 1 do artigo 14.º …” (n.º 1 do art. 12.º daquela diploma), sendo que a “… renúncia ao mandato não prejudica o disposto no n.º 1 do presente artigo …” (cfr. n.º 3 do art. 12.º) (sublinhados nossos).
E, por fim, deriva do art. 13.º da mesma Lei, sob a epígrafe de “Inelegibilidade”, que a “… condenação definitiva dos membros dos órgãos autárquicos em qualquer dos crimes de responsabilidade previstos e definidos na Lei n.º 34/87, de 16 de Julho, implica a sua inelegibilidade nos actos eleitorais destinados a completar o mandato interrompido e nos subsequentes que venham a ter lugar no período de tempo correspondente a novo mandato completo, em qualquer órgão autárquico …” (sublinhados nossos).
Sendo este o quadro legal a atender na e para a questão “sub judice” importa entrar, então, na sua análise, aferindo da procedência ou não da pretensão deduzida pelo MºPº enquanto A. e ora recorrente nos autos.
E respondendo à questão de saber se no caso se mostram invocados e apurados pelo A. fundamentos conducentes à perda de mandato do R. concluímos em sentido negativo, não assistindo razão à tese sustentada nos autos pelo aqui recorrente.
Fundamentemos, pois, este nosso juízo negativo.
Dúvidas não existem, de harmonia com a doutrina/jurisprudência e quadro legal antecedente, que o direito à participação na vida pública é um direito de natureza política integrado no catálogo dos direitos, liberdades e garantias e que beneficia do regime próprio e da força jurídica destes, termos em que não é lícito ao intérprete proceder a interpretações extensivas ou aplicações analógicas (cfr. J. Gomes Canotilho in: RLJ Ano 125.º, págs. 380/381), sendo que em matéria eleitoral as normas que estabelecem casos de inelegibilidade contêm enumerações taxativas e não meramente exemplificativas.
Ora na situação vertente à luz do quadro legal vigente não se descortina que a alegação factual produzida e trazida pelo MºPº na acção administrativa seja geradora de causa de inelegibilidade do R. no acto eleitoral que teve lugar em 27/05/2007 com consequente perda de mandato 2007/2009 para o qual aquele veio a ser reeleito.
Ao invés do que sustenta o recorrente dos normativos por si invocados e dos demais que supra foram trazidos à colação, em especial, os arts. 06.º e 07.º da LEOAL, 12.º e 13.º da Lei n.º 27/96, não resulta, à luz do direito actualmente vigente, a consagração de causa de inelegibilidade para aqueles eleitos locais que viram o seu mandato perdido por decisão judicial relativamente ao acto eleitoral entretanto marcado e destinado a completar o mandato interrompido e aos mandatos subsequentes salvo se se tratar de situação que tenha enquadramento no aludido art. 13.º da Lei n.º 27/96 (condenação definitiva dos membros dos órgãos autárquicos em qualquer dos crimes de responsabilidade previstos e definidos na Lei n.º 34/87).
Com efeito, com a alteração legislativa operada pela Lei n.º 27/96 aquela causa de inelegibilidade deixou de existir, ao invés do que resultava do quadro legal vigente anteriormente àquele diploma.
A Lei n.º 87/89, de 09/09, tinha vindo estabelecer o regime jurídico da tutela administrativa a que ficavam sujeitas as autarquias locais e as associações de municípios de direito público (cfr. art. 01.º), para além de haver revogado os arts. 91.º a 93.º da Lei n.º 79/77, de 25/10 (regulavam a tutela administrativa dos órgãos autárquicos) e, bem assim, o art. 70.º, 81.º, n.º 2 do DL n.º 100/84, de 29/03, que tratavam da perda do mandato dos membros eleitos dos órgãos autárquicos.
Previa-se no art. 14.º da Lei n.º 87/89 que os “… membros de órgão autárquico objecto de decreto de dissolução, bem como os que hajam perdido o mandato, não podem fazer parte da comissão administrativa prevista no n.º 2 do artigo anterior, nem ser candidatos nos actos eleitorais destinados a completar o mandato interrompido, nem nos subsequentes que venham a ter lugar no período de tempo correspondente a novo mandato completo, em qualquer órgão autárquico …” (n.º 1), sendo que o “… disposto no número anterior não é aplicável aos membros do órgão autárquico que tenham votado contra ou que não tenham participado nas deliberações, praticado os actos ou omitido os deveres legais a que estavam obrigados e que deram causa à dissolução do órgão …” (n.º 2) e os “… membros dos órgãos autárquicos referidos no número anterior devem invocar a não existência de causa de inelegibilidade no acto de apresentação de candidatura …” (n.º 3) (sublinhados nossos).
Ora este regime como resulta do seu confronto com o texto legal actualmente vigente também supra reproduzido foi significativamente alterado, tendo a Lei n.º 27/96 revogado expressamente aquela Lei n.º 87/89 bem como todas as disposições especiais que previssem fundamentos de perda de mandato ou de dissolução de órgãos autárquicos por remissão para o regime de tutela administrativa estabelecido naquele diploma (cfr. n.º 1 do art. 18.º).
A Lei n.º 27/96 teve na sua origem a discussão e apreciação de várias iniciativas legislativas, como sejam, o projecto de lei n.º 113/VII (Grupo Parlamentar do PCP), o projecto de lei n.º 147/VII (Grupo Parlamentar do PSD) e a proposta de lei n.º 22/VII do Governo.
Na nota justificativa do projecto de lei n.º 113/VII pode ler-se, a dado passo, a propósito da tipificação das sanções que já “… dissemos que as medidas sancionatórias decorrentes do exercício da tutela estão tipificadas na lei e são somente duas: a perda de mandato e a dissolução do órgão autárquico. A Lei n.º 87/89 vem instituir uma outra pena acessória: a inelegibilidade. Ora, a inelegibilidade não tem de decorrer da perda de mandato e da dissolução do órgão e é, aliás, de duvidosa constitucionalidade, como aponta o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 364/91 (processo n.º 367/91) …”.
E lido o “Relatório/Parecer da Comissão dos Assuntos Constitucionais Direitos, Liberdades e Garantias” conclui-se que o projecto consagrava para além do desaparecimento da competência do governador civil na matéria, da competência exclusiva dos tribunais de administrativos de círculo, o desaparecimento da inelegibilidade decorrente da perda do mandato e da dissolução do órgãos autárquicos [cfr. Diário da Assembleia da República (DAR) II Série - A n.º 40, págs. 690 a 691], podendo ler-se na sua fundamentação nomeadamente o seguinte: “… Com o presente projecto de lei, o Grupo Parlamentar do PCP pretende uma nova disciplina da tutela administrativa das autarquias locais. De entre as questões centrais que pretende ver clarificadas, sublinham-se: … 1.4 - Desaparecimento da inelegibilidade decorrente da perda de mandato e da dissolução do órgão, dada a sua duvidosa constitucionalidade (artigo 7.º) …”.
Por outro lado, no “Relatório/Parecer da Comissão de Administração do Território, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente”, elaborado após discussão na generalidade, consta que “… O PCP apresentou na VI Legislatura o projecto de lei n.º 96/VI (Aprova o novo regime da tutela administrativa sobre as autarquias locais), revogando as disposições fundamentais da Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro, em tudo igual ao que agora é objecto do presente relatório.
O referido projecto de lei apenas foi discutido na generalidade, conjuntamente com outras iniciativas de âmbito autárquico, tendo, no final, sido requerida a baixa à Comissão para apreciação antes da votação na generalidade, o que foi aprovado por unanimidade.
… Com o presente projecto de lei pretende o PCP revogar a legislação em vigor sobre o regime jurídico da tutela administrativa das autarquias locais e das associações de municípios de direito público, consignado na Lei n.º 87/89 ….
Neste sentido, invocam os proponentes da presente iniciativa que o actual diploma não respeita a autonomia do poder local, possibilitando a ingerência na vida dos órgãos autárquicos e permitindo a instauração de suspeições infundadas sobre a actuação das autarquias e seus eleitos.
… O projecto de lei n.º 113/VII é composto por 11 artigos, dos quais destacamos aqueles cujo conteúdo maiores alterações produzem na lei em vigor.
… Artigo 5.º - A aplicação das medidas sancionatórias é da exclusiva competência dos tribunais, a fim de se garantir a autonomia das autarquias locais.
Artigo 3.º e 7.º - As medidas sancionatórias estão tipificadas: a perda de mandato e a dissolução do órgão autárquico, excluindo, assim, a pena acessória da inelegibilidade …” (cfr. DAR II Série - A n.º 40, págs. 690 a 691),
Por sua vez, quanto ao referido projecto de lei n.º 147/VII consta do “Relatório/Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias” na parte que aqui releva nomeadamente que no “… concernente às principais linhas de força e inovações do articulado proposto pelo projecto de lei n.º 147/VII são de salientar as seguintes:
… c) Em matéria de sanções, o projecto de lei n.º 147/VII prevê para a prática de ilegalidades, por acção ou omissão, a perda de mandato, a dissolução do órgão e o impedimento para candidatura a novo cargo autárquico em mandato posterior.
d) Quanto à perda de mandato, o projecto de lei mantém no essencial o disposto nas alíneas a), b), d) e e) do n.º 1 do artigo 9.º da lei de tutela, prevê também a referida sanção aos que "incorram, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou numa actuação continuada de irregularidades, praticando individualmente actos ilegais ou votando favoravelmente deliberações de conteúdo ilegal", e remete para o artigo 44.º do Código de Procedimento Administrativo a definição concreta das situações subsumíveis à sanção de perda de mandato, nos casos de intervenção em processo administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado;
e) Ainda em matéria de perda de mandato, prevê-se a aludida sanção para os eleitos locais que no mandato anterior tenham incorrido na prática de actos ilegais ou tenham votado favoravelmente deliberações de conteúdo ilegal e procede-se para os referidos efeitos à equiparação entre eleitos locais e membros de comissões administrativas;
f) Já em matéria de dissolução dos órgãos autárquicos, o projecto de lei retoma, no essencial, o normativo previsto no artigo 13.º da Lei n.º 87/89, não obstante ligeiras precisões e alterações de redacção como acontece com a alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º do projecto de lei em que se clarifica a exigência do trânsito em julgado das sentenças como requisito impositivo do seu cumprimento.
Por outro lado, ressalvam-se em matéria de dissolução as situações individuais dos membros do órgão que não tenham participado nas deliberações ou não tenham praticado ou omitido os deveres legais que sejam causa de dissolução;
g) O projecto de lei n.º 147/VII explicita também os motivos de impedimento para candidatura a mandato autárquico seguinte, designadamente nos casos de o autarca ter integrado o órgão autárquico dissolvido, com as excepções já enunciadas, ou no caso de prática de actos ilegais graves, votação de deliberações ilegais ou prática de actos susceptíveis de determinar a dissolução do órgão;
…, o projecto de lei n.º 147/VII não dá acolhimento à Recomendação n.º 1-B/96 do Provedor de Justiça, nos termos do despacho do Presidente da Assembleia da República, na medida em que retoma e decalca a formulação constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro.
Tal situação, a não ser aclarada e corrigida, corre o risco de ultrapassar a fronteira da constitucionalidade, como, aliás, decorre, entre outros, do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 364/91 …” (cfr. DAR II Série - A n.º 40, págs. 691 a 693).
E no que respeita à proposta de lei n.º 22/VII, o “Relatório/Parecer” da mesma Comissão refere que ela visa, entre outros objectivos, definir com clareza o conteúdo da tutela e as formas do respectivo exercício, atribuindo a titularidade dos poderes de tutela ao Governo, fazendo desaparecer a competência do governador civil, enumerando taxativamente os factos geradores de perda de mandato autárquico ou de dissolução de órgãos, cometendo exclusivamente aos tribunais administrativos de círculo a decisão de perda de mandato ou de dissolução de órgão.
Da discussão na generalidade havida na Assembleia da República e que esteve na origem da Lei n.º 27/96 retiram-se ainda alguns contributos interpretativos.
Assim e do posicionamentos dos vários intervenientes insertos no DAR [I Série - n.º 67, de 09/05/2006, págs. 22 e segs.], ressalta nomeadamente o seguinte:
- Deputado Calvão da Silva – “… A manutenção da inelegibilidade, como efeito automático e necessário da dissolução e da perda de mandato, que consta da proposta de lei, na esteira da actual Lei da Tutela, é um dos pontos em que o Partido Comunista, no seu projecto de lei, diverge totalmente. O Partido Comunista, pura e simplesmente, acaba com essas inelegibilidades.
… Quanto ao problema grave das inelegibilidades, …, no artigo 13.º os membros que hajam perdido o mandato cessam as funções que exerçam à data do trânsito em julgado da decisão judicial. Tendo efeito suspensivo, compreenderá que uma sentença do Tribunal de Círculo apreciada pelo Supremo poderá demorar tempo suficiente, se calhar, para esgotar o mandato do membro do órgão autárquico em causa. Ora, se as eleições ocorrerem, por exemplo, em Dezembro, e o acórdão do Supremo Tribunal surgir em Janeiro seguinte, o candidato em questão perde o novo mandato para que foi eleito há apenas um mês. E, se se olhar para o n.º 3 do mesmo artigo, a sanção da inelegibilidade como efeito automático da perda de mandato vai repercutir-se no mandato seguinte, ou seja, o candidato fica inelegível para dali a quatro anos no novo mandato, o que é grave por tratar-se de uma sanção demasiado desproporcionada que ultrapassa todos os limites. Julgo, pois, que esta também será uma matéria a consensualizar e a aperfeiçoar na especialidade …”;
- Deputado Luís de Sá – “… O projecto de lei do PCP procura atingir seis objectivos fundamentais: …, tipificar as sanções, excluir a sua aplicação pelo Governo e estabelecer que cabe exclusivamente aos Tribunais a verificação de ilegalidades graves; … limitar o elenco de sanções, excluindo a inelegibilidade como pena acessória, imposta pela Lei n.º 87/89, e cuja constitucionalidade já foi questionada pelo Tribunal Constitucional, particularmente no Acórdão n.º 364/91, e por vários constitucionalistas.
No mesmo sentido, aliás, o Provedor de Justiça questionou a perda de mandato, por colocação, após a eleição, em situação de inelegibilidade por motivo imputável à necessidade de assegurar a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos, sem a limitar aos casos em que tal seja imposto pela necessidade de assegurar a isenção e a independência dos respectivos cargos — recordo, de resto, que este parecer do Provedor de Justiça foi referido em despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República acerca da proposta de lei e do projecto de lei do PSD. Com razão se afirma que não faz qualquer sentido impor a inelegibilidade de um eleito local para uma freguesia ou para um município e, ao mesmo tempo, ser admitida a sua eleição para a Presidência da República ou para a Assembleia da República.
… Procurámos examinar com a maior atenção a proposta de lei e colocamos três questões fundamentais:
…, que sentido tem manter a inelegibilidade em futuras eleições de eleitos cuja perda de mandato tiver sido declarada, ignorando as dúvidas acerca da constitucionalidade desta sanção levantadas quer pelo Tribunal Constitucional, quer por constitucionalistas, quer, de sentido mais limitado, pelo Provedor de Justiça? …”;
- Deputado Gonçalo Ribeiro da Costa – “… quanto à questão da inelegibilidade dos autarcas sancionados, parece-me fraco o argumento da inconstitucionalidade, parece-me que a própria Associação Nacional de Municípios Portugueses não entra decididamente pelo caminho da inconstitucionalidade e o mínimo que se pode pedir é que um autarca que tenha cometido irregularidades e que por esse motivo tenha perdido o mandato ou tenha visto o seu órgão dissolvido não se possa candidatar no mandato seguinte …”;
- Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território – “… As principais inovações da proposta de lei em discussão relativamente à lei vigente são as seguintes: passa a ser da exclusiva competência dos tribunais administrativos a aplicação de sanções tutelares; passa a existir uma enumeração taxativa das causas que podem conduzir à perda de mandato ou à dissolução de órgão autárquico; restringem-se os casos de inelegibilidade às situações em que a causa determinante da perda de mandato ou da dissolução de órgão afectam inequivocamente a isenção ou a independência do eleito local, afastando-se as causas de inelegibilidade de duvidosa conformidade com o artigo 50.º, n.º 3, da Constituição …”;
- Deputado Nuno Baltazar Mendes – “… na proposta de lei se fazer uma enumeração absolutamente taxativa, repito, absolutamente taxativa dos casos em que a perda de mandato pode ocorrer. Já o projecto de lei do PSD mantém, com ligeiras alterações de redacção, tudo aquilo que está na actual lei …”;
- Deputado Manuel Jorge Goes – “… A perda do mandato é uma «bomba atómica», imagem que bem ilustra a necessidade de afastar visões excessivas e manifestamente desproporcionadas.
… Aplaudimos, portanto, a solução do Governo ao tipificar e enumerar taxativamente as condutas que podem determinar, através de processo judicial e, portanto, com o necessário apuramento da culpa, a perda de mandato de qualquer eleito …”;
- Deputado Barbosa de Melo – “… gostaria de referir que considero um avanço que saiamos das cláusulas gerais e se tipifiquem o mais rigorosamente possível as causas de perda do mandato. Atrevo-me mesmo a dizer, a título pessoal, que um diploma em discussão prevê que seja eliminada a inelegibilidade como consequência da perda de mandato. Penso que, se calhar, é este o caminho correcto para ordenarmos bem as coisas.
Não podemos esquecer que o caso se torna particularmente sensível, do ponto de vista dos valores democráticos, quando um eleito local vê o seu mandato anulado, cassado, digamos assim, quando já obteve a renovação da confiança democrática para continuar a exercer o seu cargo.
Temos de ter muito cuidado em não lesar, por uma tentação de direito burocrático — o pior dos direitos —, temos de fugir à tentação de anular o princípio democrático do nosso sistema …”; (sublinhados nossos).
Por último e encerrando aqui o périplo pela evolução do processo legislativo temos que os artigos do texto final foram aprovados por unanimidade acabando por se consagrar no Decreto da Assembleia da República n.º 33/VII, aprovado em 27/06/1996, dando origem à citada Lei n.º 27/96 (cfr. DAR I Série n.º 88, de 28/06/1996, pág. 44).
Presente a discussão havida em sede de debate parlamentar, confrontados os textos legais e soluções neles definidas (Lei n.º 87/89 ≠ Lei n.º 27/96) temos para nós que no regime aprovado em 1996 e actualmente vigente houve o propósito de eliminar, ou mesmo restringir e clarificar ao máximo as causas de inelegibilidade e de perda de mandato, sendo que uma das causas de inelegibilidade dos eleitos locais que desapareceu foi aquela que estava consagrada no n.º 1 do art. 14.º da Lei n.º 87/89 quando ali se previa que os “… membros de órgão autárquico … que hajam perdido o mandato, não podem fazer parte da comissão administrativa prevista no n.º 2 do artigo anterior, nem ser candidatos nos actos eleitorais destinados a completar o mandato interrompido, nem nos subsequentes que venham a ter lugar no período de tempo correspondente a novo mandato completo, em qualquer órgão autárquico …” (sublinhados nossos).
Na verdade, de tal causa de inelegibilidade e de nomeação para a comissão administrativa clara e expressamente consagrada na lei apenas permaneceu ou passou para a Lei n.º 27/96 a impossibilidade de nomeação para a comissão administrativa (art. 12.º, n.º 1 deste diploma), deixando de existir como causa de inelegibilidade para os actos eleitorais destinados a completar o mandato interrompido e subsequentes a ter lugar no período de tempo correspondente a novo mandato completo a perda de mandato, pois, essa inelegibilidade apenas ficou restrita à causa de inelegibilidade prevista no art. 13.º daquela Lei (condenação definitiva dos membros dos órgãos autárquicos em qualquer dos crimes de responsabilidade previstos e definidos na Lei n.º 34/87).
Em resumo, parece-nos que o legislador de 1996 teve propósito de taxativamente fixar as situações de inelegibilidade, distinguindo que uma coisa é a perda de mandato outra será a eventual inelegibilidade daí resultante, isto é, um membro de órgão autárquico poderá perder o mandato e manter a sua condição de elegível para actos eleitorais subsequentes excepto se tiver sido condenado definitivamente por qualquer dos crimes de responsabilidade previstos e definidos na Lei n.º 34/87.
Nessa medida, a sentença recorrida ao haver julgado improcedente este fundamento de perda de mandato com a motivação nela expendida não infringiu os comandos legais alegadamente tidos por violados, não se vislumbrando que no caso vertente e face à motivação invocada pelo MºPº na acção o R. estivesse sujeito ou incurso em causa de inelegibilidade geradora de perda de mandato. Tal inelegibilidade não deriva manifestamente do art. 08.º, n.º 1, al. b), 12.º e 13.º da Lei n.º 27/96 na sua conjugação com o demais quadro legal trazido à colação.
De igual modo, não assiste razão ao recorrente quando sustenta a violação da al. d) do n.º 1 do art. 08.º e da al. a) do art. 09.º ambos da Lei n.º 27/96.
Tal como bem se argumentou na sentença em crise e que aqui se secunda, tanto mais que o recorrente não aduz em nosso entendimento motivação suficiente e idónea, o cumprimento da decisão judicial de perda de mandato resulta da realização das eleições intercalares que tiveram lugar visto só haveria incumprimento no caso de tais eleições não haverem tido lugar e o R. se mantivesse em exercício de funções na sequência das eleições de 09/10/2005.
Na decisão judicial em crise não esteve em discussão a elegibilidade do autor nas eleições intercalares visto tal matéria não haver sido sequer objecto de apreciação, pelo que, nessa medida, não se pode ter como uma afronta ao tribunal a candidatura e sua nova eleição tanto mais que essa resulta duma permissão legal de que o R. fez uso, de uma possibilidade ou direito que o próprio legislador assumiu com a alteração do texto legal operada em 1996.
Pelo exposto, tem-se como totalmente improcedente o recurso jurisdicional deduzido pelo A. e conclusões no mesmo formuladas, mantendo-se a decisão recorrida.
4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional e consequentemente, manter a decisão judicial recorrida.
Não são devidas custas nesta instância dada a isenção legal de que goza o MºPº [cfr. arts. 02.º, n.º 1, al. a), 73.º-A, n.º 1 do CCJ, 15.º, n.º 8 da Lei n.º 27/96 e 189.º do CPTA].
Notifique-se e cumpra-se o disposto no n.º 7 do art. 15.º da Lei n.º 27/96. D.N
Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).
Porto, 28 de Fevereiro de 2008
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
