0985/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Estão isentas de licenciamento municipal as obras de iniciativa do Estado e demais entidades referidas no artº 3º nº 1 do DL nº 445/91, de 20/11.

II- A aquisição de prédio do Estado por particular não dispensa este da obrigatoriedade de obter a respectiva licença de utilização, ainda que o mesmo estivesse a ser utilizado anteriormente sem licença.

Acordam na Secção do Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

A. .. Lda. recorre da sentença do TAC de Lisboa que julgou improcedente o recurso contencioso interposto da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE OEIRAS, datada de 22 de Abril de 1998, que determinou que a Recorrente deverá proceder à desocupação das instalações dos antigos paióis de Valejas, que se encontram ocupados com materiais de construção sem que tenha sido emitida qualquer licença de utilização para o efeito, com a cominação de a Câmara proceder ao despejo sumário, em caso de incumprimento.

Para tanto alegou, concluindo:

“1ª A sentença recorrida fundamenta-se em factos errados e fez errada interpretação e aplicação do direito no caso concreto.

2ª O conflito entre a Entidade Recorrida e a Recorrente, no que concerne à necessidade ou desnecessidade de licença de utilização dos imóveis referidos nos autos, foi objecto de apreciação e decisão pelo Tribunal da Relação de Lisboa, o qual por acórdão, recente, decidiu que, neste caso, inexiste norma legal, que imponha à recorrente a obrigação de obter a licença de construção.

3ª Efectivamente, os imóveis, cujo despejo foi ordenado pela deliberação recorrida, foram construídos pelo Estado, não necessitando, por isso, de licença de construção ou de utilização, sendo que as Câmaras Municipais carecem de competência para emitir essas licenças.

4.ª A licença de utilização destina-se a comprovar que o edifício ou fracção reúne os requisitos legais e regulamentares para a nova utilização pretendida e previamente aprovada, quando houver alteração ao uso fixado em licença de utilização anteriormente emitida, ou a comprovar a conformidade da obra concluída com o projecto aprovado que serviu de base ao licenciamento da construção.

5ª Ora não se verificou uma construção “ex-novo”, nem a Recorrente procedeu a reconstrução, reparação, ampliação ou alteração dos edifícios, e não existe licença de utilização anterior definidora de um uso específico para os imóveis, pelo que não pode falar-se em alteração de uso.

6ª A Srª. Notária, interveniente na escritura pública de compra daqueles imóveis pela Recorrente, reconheceu na mesma, no âmbito das suas competências legais (Artº 44º da Lei nº 46/85 de 20/9), que não era exigível a licença de utilização.

7ª A deliberação recorrida viola o princípio constitucional do Estado de Direito, ao pretender limitar e restringir a utilização dos imóveis pela Recorrente, sem a necessária cobertura legal.

8ª O mesmo princípio constitucional é, também, violado na interpretação feita na sentença recorrida, no sentido de ser exigível a licença de utilização para os referidos imóveis.

9ª A deliberação recorrida viola, também, o princípio constitucional da legalidade, pois não só nenhuma lei confere à Entidade Recorrida o poder de exigir o licenciamento das obras promovidas pelo Estado, como, pelo contrário, a lei reiteradamente lhe subtrai tal competência.

10ª O acolhimento da tese oposta na sentença recorrida conduz à violação por esta do referido princípio constitucional da legalidade .

11ª No caso concreto, havia entre a Entidade Recorrida e a Recorrente um conflito de interesses, quanto à propriedade dos imóveis declarado e assumido, cuja resolução cabe no âmbito da competência material reservada constitucionalmente aos tribunais, pelo que o recurso aos mecanismos do artº 165º do RGEU pela Entidade Recorrida constitui violação do nº 2 do Artº 202º da CRP.

12ª Com recurso ao despejo sumário pretendeu a entidade recorrida influenciar o conflito de interesses que tinha com a Recorrente, o que, também, constitui abuso de poder.

13ª Sem conceder quanto à desnecessidade de licença de utilização, o certo é que, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, a Recorrente solicitou à Entidade Recorrida autorização para a utilização dos imóveis, no caso de a tal ser legalmente necessário, pedido a que aquela não respondeu.

Termos em que deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente, anulando-se a sentença recorrida, bem como a deliberação da entidade recorrida objecto dos presentes autos,

Como é de justiça!”

No seu Parecer o Exmo Magistrado do Ministério Público defende que deve manter-se a decisão impugnada, negando-se provimento ao recurso.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II- MATÉRIA DE FACTO

Com interesse para a decisão, a sentença deu por assente a seguinte factualidade:

A Recorrente é uma sociedade comercial que tem por objecto a comercialização de móveis de cozinha, loiças sanitárias, azulejos, etc.

A Recorrente celebrou em 11 de Março de 1998, com a ... SA, o contrato de compra e venda formalizado na escritura cuja cópia se mostra junta aos autos a fls. 25 e seguintes, de um "prédio urbano que consta de terreno com sete armazéns, com a área coberta de mil oitocentos e vinte metros quadrados e descoberta de catorze mil oitocentos e sessenta e nove, vinte e dois metros quadrados" sito em Alto de Barcarena ou Velejas, no concelho de Oeiras, denominado armazém de munições de Valejas.

Tal prédio encontra-se registado a favor da Recorrente na Conservatória do Registo Predial (fls. 32 dos autos).

A Recorrente vem utilizando o denominado armazém de munições de Valejas, para aí colocar os produtos que comercializa.

A Entidade Recorrida adquiriu por compra à ..., SA, um prédio urbano com a área coberta de 2.566 m2 e descoberta de 3.854 m2, estando inscrita a aquisição em seu nome, na Conservatória do Registo Predial, desde 14/08/1995 (fls. 166).

Em 11 de Abril de 1997, por despacho do Vereador ..., com delegação de poderes do presidente da Câmara de Oeiras, foi a Recorrente notificada para, "no prazo de 30 dias a contar da recepção do presente oficio, proceder à desocupação das instalações dos antigos paióis de Valejas, que se encontram ocupados com materiais de construção, não tendo para o efeito qualquer licença de utilização. Não cumprindo, procederá a Câmara ao despejo sumário, nos termos do artigo 165° do Regulamento Geral das Edificações Urbanas" (fls. 33 do processo instrutor).

Não conformada com a referida notificação, a ora Recorrente interpôs um pedido de suspensão da eficácia do acto (proc. 355/97 do TAC- 1ª Secção e Proc. STA 42752 1ª Secção e recurso 596/98 da 3ª Secção do tribunal Constitucional) e um recurso contencioso – Proc 375/97 – 2ª Secção.

Todas as referidas providências processuais foram indeferidas.

Por deliberação aprovada em 4/02/1998, decidiu a Câmara Municipal de Oeiras "ratificar o despacho do Senhor Vereador ..., de 14/03/97 e que, em consequência, seja determinada a imediata realização do despejo sumário dos citados armazéns, nos termos do artigo 165° do Regulamento Geral das Edificações Urbanas por inexistência de licença de utilização" (fls. 63 e 84 do processo instrutor).

É o seguinte o teor da deliberação ora impugnada, da Entidade Recorrida, aprovada em 22/04/98:

"(..)

1. A 11 de Abril de 1997, por despacho do Vereador .., por delegação do presidente da Câmara de Oeiras, foi a sociedade A..., Lda., notificada para «no prazo de 30 dias a contar da data da recepção do presente oficio, proceder à desocupação das instalações dos antigos paióis de Valejas, que se encontram ocupados com materiais de construção, não tendo para o efeito qualquer licença de utilização».

2. Para além da inexistência de qualquer licença que legitimasse a indicada utilização, a sociedade em causa, encontrava-se e encontra-se ocupando ilegalmente terrenos e imóveis da autarquia, os quais haviam sido adquiridos ao ... por contrato de compra e venda validamente celebrado a 30 de Junho de 1995, e como tal registados na Conservatória do registo Predial de Oeiras em Agosto do mesmo ano.

3. Como a referida sociedade persistisse, apesar de devidamente notificada, no referido esbulho possessório, a CMO viu-se forçada a Intentar a 7/7/97 acção declarativa de restituição de posse, que corre seus termos no Tribunal de Circulo de Oeiras com o n° 674/97 da 1ªsecção.

4. Reagindo à notificação referida no precedente n ° 1, a sociedade A..., Lda, interpôs recurso contencioso de anulação e apresentou um pedido de suspensão da eficácia do acto.

5. O recurso de anulação veio a ser julgado no âmbito do Proc. n° 375/97 da 2ª secção do TACL, tendo este douto tribunal determinado, em decisão notificada a 4/3/98, a rejeição do recurso, por a tanto se opor o entendimento de que só cabe recurso dos actos definitivos e executórios não sendo esse o caso do despacho de 11/04/97 do vereador da CMO, decisão que transitou já em julgado.

6. Quanto ao pedido de suspensão da eficácia do acto veio este a ser sucessivamente negado quer pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa - proc. n° 355/97- 1ª secção, quer pelo STA –proc. n ° 42.752 da 1ª secção. No primeiro por não se verificarem os requisitos da solicitada suspensão, no segundo por se ter verificado a improcedência do recurso interposto. Em desespero de causa a sociedade A... Lda, interpôs ainda recurso para o Tribunal Constitucional, sem que contudo tenha invocado qualquer questão de inconstitucionalidade em tempo oportuno, o que levará necessariamente ao insucesso deste último recurso.

7. Entretanto, através de deliberação do executivo camarário datada de 4/2/98, veio a ser determinado o despejo sumário, nos termos do art. 165° do RGEU, o qual não chegou a concretizar-se, no dia 6/2/98, pelo menos de forma definitiva, por a tanto se terem oposto os trabalhadores da despejanda.

8. A 18/3/98 e tendo em vista a concretização do despejo definitivo, a CMO através do Vereador ... reconheceu grave urgência para o interesse público na imediata execução do acto.

9. Apreciando a situação juridíco-administrativa decorrente do que antes se expôs, constata-se que:

a) o acto administrativo de 11/4/97 - cuja inimpugnabilidade contenciosa ficou definida pelo acórdão do TACL já transitado em julgado - carece de definitividade e executoriedade, as quais só vieram a ser-lhe dadas pela deliberação camarária de 4/2/98;

b) semelhante acto tendo características de executoriedade não se encontra suspenso - seria aliás contraditório que um acto não executório, pudesse ser objecto de uma decisão de suspensão da sua executoriedade;

c) em relação a esse acto nenhumas consequências advêm da eventual interposição de recurso para o Tribunal Constitucional, em sede da suspensão da eficácia do acto, antes assinalada;

d) assim, nada impede juridicamente que a CMO confira executoriedade ao despacho de 11/4/97 por forma a executar o despejo que, há quase um ano se encontra por concretizar com grave prejuízo para o interesse público;

Tendo presente que a ilegalidade se mantém persistindo a entidade particular em não providenciar ao licenciamento da sua actividade.

10. Contudo e para que não subsistam quaisquer dúvidas quanto à legalidade das decisões camarárias delibera ela:

a) ratificar e renovar os actos preparatórios da sua autoria, designadamente a notificação de 11/4/97, que cumpriu o desiderato ao artº 100° do CPA para que a entidade encerrasse as suas instalações, o que não veio até hoje a ser espontaneamente cumprido;

b) determinar, nos termos do artº 165° do RGEU; o despejo imediato dos imóveis ilegalmente utilizados pela firma A..., Lda pela selagem dos mesmos e colocação de correntes e cadeado;

c) à presente deliberação será dada a publicidade exigida por lei, sendo a mesma cumprida nos prazos legalmente estipulados ;

O PRESIDENTE".

Consta da notificação de 11/4/97:

"Fica por este meio notificada, para no prazo de 30 dias a contar da data da recepção do presente oficio, proceder à desocupação das instalações dos antigos paióis de Valejas, que se encontram ocupados com materiais de construção, não tendo para o efeito qualquer licença de utilização.

Não cumprindo procederá a Câmara ao despejo sumário nos termos do artº 165° do Regulamento Geral das Edificações Urbanas " .

A notificação do acto recorrido efectuada pelo oficio n° 19.749, datado de 5 de Junho de 1998 contém o seguinte teor:

"Relativamente ao assunto em epígrafe, vimos para os devidos efeitos e na sequência da deliberação epigrafada, da qual se remete cópia, notificar v: Exas para, nos termos do art. 165° do Regulamento Geral de Edificações Urbanas e no prazo de 10 dias, proceder à desocupação das instalações dos antigos paióis junto à Estrada Militar, em Valejas, os quais, não possuindo qualquer licença de utilização, se encontram a ser utilizados como armazém.

Caso v: Exa não procedam. no prazo referido, à desocupação ora notificada será realizado, nos termos do referido artº 165° do RGEU, o despejo sumário dos citados paióis ".

III- O DIREITO:

A sentença recorrida negou provimento ao recurso do despacho que ordenou a desocupação, sob cominação de despejo, nos termos do artº 165º do RGEU, dos paióis que a Recorrente adquiriu à

Para tanto considerou, no essencial, que a Recorrente, sendo uma entidade particular, isto é, não integrando nenhum dos Serviços do Estado previstos quer no artº 14º do RGEU quer no artº 2º do DL 166/70, quer ainda no artº 1º, nº 1, al. b) do DL 445/91, ao adquirir uma construção edificada e anteriormente utilizada pela Administração, terá, necessariamente, que obter o licenciamento de utilização junto da Câmara Municipal, o que não fez.

Ora, não existindo dispensa de licença, nem tendo sido requerida, entendeu a sentença assistir à Entidade Recorrida o recurso à faculdade prevista no artº 165º do RGEU e ordenar o despejo das instalações em causa.

É esta a tese que a Recorrente quer ver revogada, tendo alegado nos termos que se deixaram expostos.

Vejamos.

A Recorrente invoca, pretendendo beneficiar de uma isenção de licença municipal de utilização, a dispensa de licença municipal para realização de obras consagrada nos artº 14º do RGEU, artº 2º do DL 166/70 e artº 3º, nº 1, alínea c) do DL 445/91, que a lei, de um modo expresso, consagra para o Estado e demais entidades ali referidas, claramente atendendo à natureza e qualidades de que estas se revestem.

E entende a referida isenção de um modo abrangente, pois pugna pela extensão da referida dispensa de licenciamento municipal para realização de obras ao licenciamento municipal de utilização.

Sobre a isenção de licença de utilização, a sentença sub judice cita um Parecer da PGR (de 16-12-54, BMJ nº 47, p. 156), em que se entende estarem isentas de licenciamento municipal as obras de iniciativa do Estado (Administração directa), Instituto Público, Entidades Concessionárias de Serviços Públicos, ou equiparados. No mesmo Parecer se sustenta o entendimento de que aquela isenção de licenciamento se não estender ao licenciamento para utilização, cuja obrigatoriedade vincularia, também, as referidas entidades.

Não se nos colocam, também quaisquer dúvidas quanto à dispensa de licenciamento camarário relativo a obras que sejam da iniciativa da Administração, atento o citado dispositivo legal.

O mesmo não sucede, porém, relativamente aos particulares que estão sujeitos aos referidos licenciamentos camarários. A mera sucessão de posição jurídica relativamente ao prédio em questão, não dispensa o adquirente da obrigatoriedade de obter a licença de utilização.

Efectivamente, como se diz na sentença em análise, esta discussão sobre a dispensa de licenciamento de utilização só faz sentido dentro de uma situação em que o utilizador é uma das entidades indicadas nos artigos já referidos.

Estando em questão uma entidade privada, como é o caso dos autos, não se coloca a hipótese de esta estar abrangida pela dispensa de licenciamento concedida, sob pena de se estar a criar um regime de excepção, no âmbito do direito do urbanismo, para os particulares adquirentes de imóveis ao Estado, o que não nos parece ter acolhimento no espírito do legislador.

Não procede, pois o alegado, nesta matéria, pela Recorrente.

Quanto à questão de o Tribunal da Relação já se ter pronunciado sobre a inexigibilidade da licença de utilização à Recorrente, cabe dizer que, no caso não estamos perante uma situação de caso julgado, como parece sugerir a recorrente.

O Tribunal da Relação de Lisboa pronunciou-se em sede contra-ordenacional, matéria em que vigora, como corolário do princípio da legalidade, a proibição do recurso à analogia.

Compreende-se assim que, para efeitos contra-ordenacionais, não estando legalmente prevista a situação dos autos (isto é, a transmissão da propriedade de imóveis de entidade dispensada de licenciamento para entidade que não beneficia de tal privilégio), se não possa dizer que exista previsão normativa ao abrigo da qual a Recorrente possa ser sancionada. É isto, e não mais, que se extrai do referido acórdão.

Pode aliás ler-se, expressamente referido no citado Acórdão, em abono da tese contrária à que esta pretende ver prevalecer, que a situação da Recorrente é a de não beneficiar de tal privilégio.

Assente que a Recorrente, face aos normativos supra citados, não está isenta da obrigatoriedade de licenciamento de utilização para os imóveis em causa, terá de concluir-se estar a mesma abrangida pelo regime geral que se traduz na necessidade de pedir e obter junto do Município a competente licença, e não, como pretende, que não existe norma legal que sustente a restrição ao seu direito de propriedade.

Não pode, assim, proceder o alegado.

Quanto ao facto alegado de a Entidade Recorrida nada ter respondido à solicitação da licença de utilização, apenas se refere que aos particulares assiste o recurso aos meios processuais que a lei lhes faculta, para tutela efectiva dos seus direitos, não estando nos presentes autos em causa o silêncio que a Administração terá, eventualmente, projectado sobre as pretensões da Recorrente.

Não procede, também aqui, quanto alega a Recorrente.

Alega ainda a Recorrente que, existindo um litígio entre a Entidade Recorrida e a Recorrente quanto à titularidade do direito de propriedade relativo aos imóveis em causa, existe uma invasão da esfera de competências do Tribunal, consubstanciado no recurso à faculdade prevista no artº 165º do RGEU, o despejo sumário dos “inquilinos e demais ocupantes das edificações ou parte das edificações utilizadas sem as respectivas licenças, ou em desconformidade com elas (...)”.

Mas não lhe assiste razão.

Como, bem, se refere na sentença sindicada, e se pode ler no Acórdão deste STA, de 28.OUT.1998, no recurso 37.158, a “...a Administração, ao decretar o “despejo” previsto no artigo 165º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, não visa, em primeira linha, resolver uma questão de direito litigiosa, mas antes prosseguir os interesses públicos (segurança, salubridade, estética, etc.) que lhe estão confiados em matéria de urbanismo e, designadamente, de licenciamento de construções e dos consequentes policiamento e sancionamento das correspondentes infracções.”

E mais adiante, “Ora, ao decretar o despejo, o autor do despacho recorrido não teve por fim dirimir imparcialmente qualquer conflito de interesses porventura suscitado (...) visando a realização do direito e da justiça, mas antes satisfazer o interesse público acautelado pelos ditos normativos e cuja prossecução a lei põe a seu cargo: condições de urbanização, estética, segurança, salubridade, a adequação dos locais ao exercício das diferentes actividades e o próprio licenciamento industrial ou comercial.”

A situação adquirida nestes autos subsume-se claramente ao que se deixa transcrito, não procedendo as alegações da Recorrente nesta matéria.

IV- DECISÂO

Nestes termos, improcedendo quanto alegou a Recorrente, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente 300 euros e 150 euros.

Lisboa, 18 de Fevereiro de 2004.

Abel Atanásio – Jorge de Sousa – Edmundo Moscoso