0920/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os "diferenciais de preços" estabelecidos no ponto 9 da Portaria n.º 752-D/81, de 2/9, e que constituíam receita ou encargo do ex-Fundo de Abastecimento, não assumem a natureza de imposto e não se incluem no âmbito da fiscalidade ou da para-fiscalidade.

II- Daí que, não lhes seja aplicável o regime de prescrição das obrigações tributárias, mas sim o prazo geral ordinário de 20 anos previsto no artº 309º do Código Civil.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1- A……, S.A., melhor identificada nos autos, vem recorrer para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto de 25 de Maio de 2011, que julgou improcedente a impugnação deduzida contra o despacho do Chefe do Serviço de Finanças do Porto, proferido no âmbito do processo de execução fiscal nº 33870020104431, despacho esse que lhe indeferiu o pedido de prescrição de divida, liquidada pelo extinto INGA.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

«A) O acto controvertido que ocasionou a execução fiscal materializa-se numa deliberação do INGA através da qual foi exigido à Alegante o pagamento da quantia de 1.548.122.323$00 emergente da aplicação do regime de diferenciais de preços entre os custos de importação e os custos fixados para o abastecimento de ramas às refinarias, nos anos de 1981 e 1985.

B) O acto em crise configura um tipo legal integrável nos impostos (cfr. art. 3° da LGT).

C) As receitas liquidadas pelo INGA e exigidas à Alegante não postulam qualquer relação individual relativamente à qual se identifique um sinalagma. Tratam-se de valores fixados autoritariamente pelo Estado no exercício de um poder tributário conferido pelas normas invocadas no título executivo.

D) A dívida subjacente à aplicação do regime de diferenciais de preços entre os custos de produção e os preços fixados administrativamente para o abastecimento de ramas às refinarias consubstancia uma verdadeira obrigação tributária.

E) Como obrigação tributária, regem-se pelas leis que constituem o ordenamento jurídico tributário, designadamente, pelo Código de Processo das Contribuições e Impostos, pelo Código de Processo Tributário, pela Lei Geral Tributária e por último, pelo Código de Procedimento e Processo Tributário, que revogou o primeiro.

F) O prazo prescricional aplicável à relação tributária em apreço é de 10 anos, por força da aplicação do art. 34º do CPT.

G) O prazo começou a contar em 1982, 1983, 1984, 1985 ou 1986, consoante o respectivo facto gerador tenha ocorrido em 1981, 1982, 1983, 1984 ou 1985.

H) O prazo de prescrição interrompeu-se com a impugnação pela A…… da deliberação do INGA apresentada em 25.05.1989 e reatou a sua contagem em 06.02.1992 (por força da abstinência processual por período superior a um ano).

I) O prazo de prescrição tomou-se completo em 1 de Julho de 2001.

J) As obrigações tributárias prescreveram em 1. de Julho de 2001.

K) Nos termos do artº 44° nº 2 da LGT, à Alegante apenas poderão ser exigidos os juros moratórias contados nos últimos 36 meses, dado que se deve entender que a expressão “anos” do artº. 44° não coincide com o “ano civil” antes se reportando a cada período de 12 meses que o compõe.

L) A taxa aplicável às presentes dividas não é a taxa de juros de mora geral, mas a taxa de desconto do Banco de Portugal.

M) Aceitar que a receita em causa, que tem manifesta natureza unilateral e resulta de uma imposição coactiva do Estado, pode ser cobrada por esta via, sem que lhe possam ser aplicadas as regras tributárias da prescrição fiscal, configura uma aplicação da lei não conforme com o Principio da Legalidade Constitucional.

N) A sentença em recurso determina a validade de uma receita claramente unilateral e a sua sujeição ao prolongado regime prescricional da lei civil, em manifesta violação do Principio da Proporcionalidade na sua vertente da adequação.

O) A norma invocada pela sentença em crise, quando interpretada no sentido de que as dividas ao INGA estão sujeitas à regra de prescrição civil, verificado que não lhes corresponde qualquer contrapartida, viola o Principio da Confiança.

P) Salvo o devido respeito foram violados os artigos 3° da LGT, art. 27° do CPCI e art. 34° do CPT, art., 44°, nº 1 da LGT, art. 86°, n.º 1 do CPPT, art. 2°, 17°, 18, e 103° da CRP.»

II- Não foram apresentadas contra alegações.

III- O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no seguinte sentido:

«Recorrente: A……, SA

Objecto do recurso: sentença declaratória da improcedência de impugnação judicial deduzida contra decisão de indeferimento de pedido de declaração de prescrição de dívida exequenda, proferida pelo órgão da execução fiscal

FUNDAMENTAÇÃO

Prescrição da dívida exequenda

1. A dívida exequenda, em fase de cobrança coerciva de processo de execução fiscal, resulta do diferencial favorável ao Fundo de Abastecimento entre o preço padrão praticado na importação de ramas de açúcar efectuadas directamente pelas empresas refinadoras e o preço derivado correspondente ao preço de venda ao público de açúcar, fixado por via administrativa pela AGA (Portaria nº 752-D/81.2 Setembro nºs 9/11, aplicável a factos tributários ocorridos entre 1981 e 1985, determinantes da dívida exequenda)

Jurisprudência consolidada do STA sustenta o entendimento de que este diferencial não tem natureza tributária, estando a prescrição das dívidas emergentes da aplicação do indicado regime legal sujeito à disciplina do Civil (acórdãos STA-SCA 11.02.1993 processo nº 26 126; STA-SCT 29.09.1993 processo nº 14 739;STA Pleno SCA 10.10.1995 processo n°21 160;STA-SCA 28.11.2002 processo n°47 818)

2. Aplicando estas considerações ao caso concreto:

a) o prazo de prescrição da dívida exequenda é de 20 anos (art.309° CCivil)

b) este prazo começou a correr a partir de 16.02.1989, data da deliberação do Conselho Directivo do INGA que fixou o montante da dívida, quando o direito de cobrança (voluntária ou coerciva) pôde ser exercido (art.306° n°1 CCivil; probatório nº 7).

c) a citação da executada em 19.12.1990 interrompeu a prescrição, não começando a correr novo prazo enquanto não for proferida decisão pelo órgão da execução fiscal que ponha termo à execução (art.327° n°1 CCivil, adaptado ao processo de execução fiscal; probatório n°13)

d) o prazo de prescrição dos juros de mora de dívida de natureza não tributária é de 5 anos, tendo igualmente sido interrompido pela citação (art.310º al. d) CCivil) Neste contexto não se verifica a prescrição da dívida não tributária exequenda e dos respectivos juros de mora

Legalidade da liquidação de juros de mora

A recorrente não questionou o erro na forma de processo, fundamento da decisão de absolvição da Fazenda Pública da instância, insistindo na discussão da legalidade da extensão e taxa aplicada na liquidação dos juros de mora (conclusões K) e L).

Sem embargo, esta questão deveria ter sido apreciada na sede própria recurso contencioso de anulação da deliberação do Conselho Directivo da INGA de 16.02.1989, que procedeu ao apuramento do valor da dívida exequenda, com inclusão dos juros de mora (probatório n°7); ou posteriormente, em sede de oposição à execução fiscal instaurada em 15.11.1990, com fundamento em eventual inexigibilidade (total ou parcial) dos juros de mora, na sequência da citação efectuada em 19.12.1990.

CONCLUSÃO

O recurso não merece provimento.

A sentença impugnada de ser confirmada»

4- Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

5- Em sede factual apurou-se na primeira instância a seguinte matéria de facto com relevo para a decisão da causa:

• Em 1981, a A……, S.A, doravante simplesmente “A……”, iniciou um processo de importação de ramas de açúcar, ao abrigo de um regime negociado que tinha em vista a preparação das estruturas empresariais para a entrada nacional no mercado comunitário.

• O regime negociado pressupunha a intervenção do “Fundo de Abastecimento” que tinha por finalidade a estabilidade do preço de venda do açúcar ao consumidor.

• No quadro desse regime, a ora impugnante teria contraído um conjunto de dívidas para com o “Fundo de Abastecimento”, emergentes da aplicação do “regime de diferenciais de preços”, relativas a factos que ocorreram entre 1981 e 1985.

• Pelo Decreto-Lei n.º 95/86, de 13/05 foi extinto o Fundo de Abastecimento - cfr. teor do Despacho n.º 172/86-X, publicado no DR, II Série, n.º 32, em 07/02/1987.

• A Direcção-Geral do Tesouro assumiu os créditos e débitos do extinto Fundo de Abastecimento relativamente a cada uma das empresas refinadoras de açúcar - cfr. o teor do mesmo Despacho de 31/12/1986 do Ministro das Finanças.

• Este “Fundo de Abastecimento” foi posteriormente substituído na função reguladora pelo “Instituto Nacional de Garantia Agrícola” (INGA), a quem foi atribuída competência para cobrança de dívidas activas do anterior Fundo de Abastecimento.

• Em decorrência desta competência e no âmbito das relações jurídicas estabelecidas entre a A…… e as entidades reguladoras, o Conselho Directivo do INGA procedeu ao apuramento do valor da dívida, por deliberação tomada em 16/02/1989, posteriormente ratificada em 23/03/1989, cujo teor relevante aqui se transcreve; “(...) fica definido unilateralmente por acto administrativo definitivo e executório pelo qual se ordene o pagamento de uma quantia determinada, se estabeleça um último prazo para o efeito e se crie título executivo para cobrança pelos tribunais das execuções fiscais o montante da dívida no total de Esc. 1.548.122.323$00 (incluindo juros de mora).”

• Desta deliberação foi a A…… notificada em 21/02/1989 e da sua ratificação foi expedido ofício sob registo em 29/03/1989, que esta recebeu em 31/03/1989.

• Em 10/10/1990, foi emitida certidão de dívida, onde consta, além do mais, que a A…… foi notificada da deliberação transcrita e que veio, em 11/04/1989, pagar, por conta do valor global da sua dívida de Esc. 1.548.122.323$00, a quantia de Esc. 573.114.197$00, pelo que, nessa data, o montante da dívida certa, líquida e exigível para o Estado, como titular dos créditos do extinto Fundo de Abastecimento, é de Esc. 975.008.125$30, acrescendo a este montante juros de mora de 2% em cada mês ou fracção, desde 02/05/1989, nos termos do artigo 5.° do Decretos-lei no 49168, de 5 de Agosto de 1969, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 318/89, de 20 de Agosto - cfr. certidão de dívida constante a fls. 8 a 15 do processo de execução fiscal ínsito no processo n.º 1751/05.9BEPRT (reclamação de actos do órgão de execução fiscal) junto aos autos, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido.

• Em 15/11/1990, foi instaurada no extinto Tribunal Tributário de 1.ª instância do Porto, por ser competente, sob o n.º 60122.5/90, a respectiva execução fiscal contra a A……, a fim de ser cobrada coercivamente a dívida no montante de €4.863.320,03 (Esc. 975.008.126$00), respeitante a diferenciais entre os custos de importação e os preços fixados (administrativamente) para o abastecimento das ramas às refinarias.

• Desde 27/12/2002, o processo de execução fiscal passou a correr termos no serviço de finanças do Porto - 7, sob n.º 3387-02/104431.1 - cfr. primeiras fls. do processo n.º 1751/05.9BEPRT junto aos autos.

• Por ofício de 27/05/2003, remetido pela Direcção-Geral do Tesouro, foi comunicado ao Chefe do Serviço de Finanças do Porto - 7 que, tendo sido determinada a cessação das funções do INGA, aquela direcção-geral sucedia àquela entidade, em todas as acções, sem necessidade de habilitação, de acordo com a legislação em vigor.

• Em 19/12/1990, a A…… foi citada para pagar a quantia de Esc. 975.008.125$30, proveniente de dívida ao INGA e bem assim os juros de mora e custas - cfr. fls. 95 e 24 verso do processo de execução fiscal ínsito no processo n.º 1751/05.9BEPRT junto aos autos.

• A A…… instaurou recurso contencioso de anulação da deliberação tomada em 16/02/1989, no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, em 29/05/1989.

• Em 06/05/1991, foi apresentada garantia bancária com vista à suspensão da execução fiscal n.º 60122.5/90, no valor de Esc. 1.500.000.000$00 - cfr. fls. 64 do processo n.º 1751/05.9BEPRT junto aos autos.

• Por despacho proferido em 08/05/1991, pelo juiz de direito do 1.° Juízo do Tribunal Tributário de 1.ª Instância do Porto, foi julgada suspensa a execução até ao trânsito da decisão a proferir no âmbito do processo “recurso contencioso de anulação da deliberação tomada em 16/02/1989” - cfr. fls. 66 e 67 do processo n.º 1751/05.9BEPRT junto aos autos.

• O Tribunal Administrativo de Círculo do Porto negou provimento ao recurso contencioso interposto da deliberação do INGA de 16/02/1989.

• Dessa decisão foi interposto recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, que, por acórdão proferido em 28/11/2002, considerou que o referido recurso contencioso de anulação devia ser rejeitado.

• Deste acórdão do STA, foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional, que, por acórdão proferido em 21/04/2004, manteve na ordem jurídica o respectivo acto, por ter sido confirmada a rejeição do recurso contencioso que havia sido interposto da referida deliberação do Conselho Directivo do INGA, por considerar que não estava em causa acto administrativo definitivo e executório.

• No seguimento, em 29/11/2004, foi a impugnante notificada para proceder ao pagamento da dívida em execução, sob pena de ser accionada a garantia bancária - cfr. fls. 296 e 296 verso do processo n.º 1751/05.9BEPRT junto aos autos.

• Em 26/11/2004, havia sido o Banco Bilbao e Vizcaya Argentaria citado na qualidade de cessionário do Credit Lyonnais Portugal, S.A., para pagamento da dívida exequenda e acrescido até ao montante da garantia prestada sob pena de ser executado no processo de execução fiscal - cfr. fls. 9 do processo n.º 1090/05.SBEPRT junto aos autos e 297 e 297 verso do processo n.º 1751/05.9BEPRT junto aos autos.

• Em 03/12/2004, pela A…… foi requerido, ao Chefe do Serviço de Finanças do Porto - 7, a apreciação da prescrição da dívida exequenda - cfr. fls. 293 a 339 do processo n.° 1751/05.9BEPRT junto aos autos.

• Por despacho, datado de 23/05/2005, do Chefe do Serviço de Finanças do Porto — 7, foi suspensa a execução fiscal em relação ao Banco Bilbao e Vizcaya Argentaria, dada a interposição de processo de oposição à execução fiscal, que correu termos neste tribunal sob o nº 1090/05.5BEPRT e que se encontra junto aos autos - cfr. fls. 448 do processo n.º 1751/05.9BEPRT junto aos autos.

• O fundamento deste processo de oposição era a prescrição da dívida exequenda, tendo este tribunal, por sentença prolatada em 03/11/2008, considerado que a mesma não se encontra prescrita - cf., fls. 275 a 278 do processo n.º 1090/05.5BEPRT junto aos autos, cujo teor aqui se tem por reproduzido.

• Por despacho do Chefe do Serviço de Finanças do Porto - 7, de 16/12/2004, foi apreciado e indeferido o pedido de declaração da prescrição formulado pela ora impugnante em 03/12/2004 - cfr. fls. 340 a 342 do processo n.º 1751/05.9BEPRT junto aos autos, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido.

• Em 23/12/2004, foi pela impugnante interposto, simultaneamente, recurso hierárquico e apresente impugnação judicial deste despacho proferido em 16/12/2004 - cfr. fls. 344 a 402 do processo n.º 1751/05.9BEPRT junto aos autos.

• Em ambas as peças processuais, a impugnante requereu a suspensão da execução fiscal em relação a ela.

• Em 14/01/2005, foi o pedido de suspensão indeferido pelo Chefe do Serviço de Finanças do Porto-7 - cfr. fls. 403 e 404 do processo n.º 1751/05.9BEPRT junto aos autos.

• Nesta sequência, em 25/01/2005, foi deduzida reclamação de acto do órgão de execução fiscal, que correu seus trâmites sob o n.º 1751/05.9BEPRT (e que se encontra junto aos autos), tendo esta reclamação sido indeferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, por sentença prolatada em 08/02/2006 - cfr. fls. 406 e seguinte do processo n.º 1751105.9BEPRT junto aos autos.

• Desta decisão, foi interposto recurso para o STA, tendo este revogado a sentença de 08/02/2006, por acórdão de 26/04/2006, proferido no âmbito do processo n.º 303/06, e determinado a suspensão da execução fiscal por existência da presente impugnação judicial - cfr. fls., 65 a 81 do processo físico, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido.

• A presente impugnação tinha dado entrada, como se referiu, no Serviço de Finanças do Porto- 7 em 23/12/2004 - cf. carimbo aposto na petição inicial, de fls. 2 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

6- A questão objecto do presente recurso consiste em saber se padece de erro de julgamento a sentença recorrida que julgou não prescrita dívida em discussão nos presentes autos, resultante de deliberação do INGA através da qual foi exigido à recorrente o pagamento da quantia de 1.548.122.323$00 emergente da aplicação do regime de diferenciais de preços entre os custos de importação e os custos fixados para o abastecimento de ramas às refinarias de açúcar, nos anos de 1981 e 1985, dívida essa a que, pela sua natureza, a sentença recorrida julgou ser aplicável o prazo geral ordinário de 20 anos previsto no artº 309º do Código Civil e não o regime prescricional previsto para as obrigações tributárias.

Adicionalmente suscita-se também a questão da legalidade da liquidação de juros de mora.

A sentença recorrida conheceu da invocada questão da prescrição da dívida exequenda no âmbito de um processo de impugnação por considerar que, atenta a jurisprudência dominante deste Supremo Tribunal Administrativo, fornecendo os autos elementos seguros para conhecer da prescrição, deve o tribunal conhecê-la tendo em vista a eventual extinção da instância por inutilidade da lide, nos termos do artº 287º, al. e) do Código de Processo Civil (cf. fls. 230).

E conhecendo, julgou não prescrita a dívida exequenda.

Inconformada com tal decisão a recorrente alega em síntese que a importância que lhe é exigida pelo INGA, emergente da aplicação do referido regime de diferenciais de preços, configura uma verdadeira prestação tributária e como tal sujeita ao regime estabelecido no C.P.C.I., C.P.T. e L.G.T. (segundo a mesma, as obrigações tributárias prescreveram em 1-07-2001 - alínea J) da conclusões das alegações).

6. 1 Da natureza jurídica dos diferenciais de preços

Para dar resposta à questão decidenda importa antes do mais apurar da natureza da dívida exequenda, em fase de cobrança coerciva de processo de execução fiscal, dívida essa que resulta do diferencial favorável ao Fundo de Abastecimento entre o preço padrão praticado na importação de ramas de açúcar efectuadas directamente pelas empresas refinadoras e o preço derivado correspondente ao preço de venda ao público de açúcar, fixado por via administrativa pela AGA (Portaria nº 752-D/81, 2 Setembro, nºs 9/11, aplicável a factos tributários ocorridos entre 1981 e 1985, determinantes da dívida exequenda).

Os diferenciais de preços concretizavam fundamentalmente um meio de controlo, quanto a lucros e perdas, do funcionamento dos circuitos de comercialização de determinados bens.

Mais concretamente tratava-se de prestações pecuniárias eventuais, de montante incerto, dependentes das variações dos preços de mercado sujeitos a intervenções administrativas, que tanto podiam reverter a favor do Fundo de Abastecimento, como a favor do agente (consoante o sentido da diferença de preços).

No Acórdão 47818, de 28.11.2002, da 1ª secção deste Supremo Tribunal Administrativo faz-se uma análise detalhada da evolução legislativa referente ao Fundo de Abastecimento e ao controlo administrativo do circuito de comercialização do açúcar, e, nomeadamente, do função desempenhado pelos diferenciais de preços naquela regulamentação económica.

Por isso, e dado o seu evidente interesse para a resolução da questão que nos ocupa, passaremos a transcrever, com a devida vénia, o que sobre a matéria se disse no referido aresto:

«a) O Fundo de Abastecimento destinou-se a suportar parte do custo de algumas mercadorias essenciais ao abastecimento público, de maneira a tornar o seu preço comportável para o consumidor (art. 3º do DL n° 36 501, de 9/09/47). Intentava, assim, manter artificialmente baixos os preços de alguns bens e mercadorias considerados essenciais ao consumidor no quadro de um Estado intervencionista e corrector de eventuais distorções na política de preços.

Este Fundo dispunha de personalidade jurídica, e os seus serviços gozavam de autonomia administrativa e financeira, sendo que entre o acervo das suas receitas se contavam os «diferenciais» que lhe estivessem «legalmente atribuídos» (art.8º, n.º 1, al. a), do DL n.º 39 035, de 15/12/52).

b) Posteriormente, e numa primeira tentativa de criar instrumentos de acção indispensáveis à política interna de preços, foi publicado o DL n.º 45 835, de 27/07/64. Este diploma estabeleceu que a estrutura e o funcionamento dos circuitos de comercialização de cada um dos bens que mais interessem ao consumo público seriam regulados por portaria do Ministério da Economia (art. 2º) e que as disposições para normalização do mercado em situações de alta de preços que afecte a estabilidade monetária e financeira constariam de portaria conjunta dos Ministérios das Finanças e da Economia (art. 5º).

c) Em 1974 foi publicado o DL n.º 329-A/74, de 10/07, que estabelecia os regimes a que podiam ser submetidos os preços dos bens e serviços vendidos no mercado interno.

d) O art. 1º do DL n.º 75-Q/77, de 20/2 determinava que a fixação de preços e de margens de comercialização constaria de despacho conjunto do Ministro do Comércio e Turismo ou de despacho conjunto com o Ministro competente.

e) O comércio do açúcar foi cometido à Administração Geral do Açúcar e do Álcool (AGA), primeiramente com o DL n.º 47 338, de 24/11, mais tarde reforçado com o Estatuto constante do DL n.º 33/78, de 14/2, onde no seu art. 4º , n.º 1, al. a) se proclamava que à AGA competia em especial o exercício exclusivo da importação de açúcar em rama para a transformação em açúcar refinado destinado ao mercado interno.

f) Monopólio que se manteve defendido pelo ponto 1º, n.º 1, da Portaria n.º 196/81, de 20/2, embora admitisse já que as refinarias pudessem proceder à importação de ramas para fabrico de açúcar refinado exclusivamente destinado ao mercado externo (ponto 2º, n.º 2). Constituía «encargo» do Fundo de Abastecimento a «diferença» entre o preço de fornecimento do açúcar em rama às refinarias, estabelecido no n.º 1 do ponto 3º da referida Portaria, e o respectivo custo total, excepto quando se tratasse de ramas destinadas ao fabrico de açúcar para exportação (ponto 10º). Quer dizer, portanto, que apenas o diferencial negativo era objecto de uma definição, omitindo-se o que quer que fosse quanto ao diferencial positivo, sempre que o houvesse. Em boa verdade, não havia ainda então grande necessidade de se estabelecer algo sobre estes diferenciais positivos, visto que tudo se passava dentro do aparelho do Estado.

g) Com o DL n.º 260-E/81, de 2/09, e num esforço de adaptação gradual das estruturas de então às exigências do novo sistema económico já em vista da nossa adesão à Comunidade Económica Europeia, caracterizada por regras de concorrência, foi dada nova redacção ao art. 4º, n.º 1, al. a), do DL n.º 33/78 (estatuto do AGA). Ficou nessa altura abolida a referência expressa à importação exclusiva por parte da AGA e convencionado ficou que esta mantinha competência para a importação de rama de açúcar para transformação em açúcar refinado destinado ao mercado interno, «em condições a definir por portaria conjunta dos Ministros das Finanças e do Plano e do Comércio e Turismo».

h) Simultaneamente, pelos Ministérios das Finanças e do Plano e do Comércio e Turismo, foi publicada a Portaria n.º 752-D/81, de 2/9. Este diploma teve como fonte habilitante expressa o «... disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 4º do Estatuto da Administração-Geral do Açúcar e do Álcool, E.P., aprovado pelo Decreto-lei n.º 33/78, de 14 de Fevereiro, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 2º do Decreto-lei n.º 260-E/81, de 2 de Setembro».

No ponto 1º prescreveu-se que: «Até ao limite fixado para cada ano, por despacho do Ministro do Comércio e Turismo, é atribuída às actuais empresas refinadoras a possibilidade de importarem directamente ramas para laboração própria, em ordem à sua transformação em açúcar refinado destinado ao mercado interno».

E no ponto 9 ficou estabelecido (este ponto viria a ser alterado posteriormente pela Portaria n.º 924/85, de 3/12): «Em consequência e na constância da política de preço adoptada quanto ao açúcar, o diferencial a aplicar sobre a quantidade de ramas recebidas no trimestre, resultante da diferença entre o preço padrão e o preço derivado, tal como a seguir definidas, será pago, ou recebido, pelo Fundo de Abastecimento, por intermédio da AGA,...» (destaque nosso).

A intenção era manter ainda o açúcar a um preço favorável ao consumidor através de um exercício financeiro gizado a montante e confinado às relações internas entre os importadores de rama (agora já num quadro de livre concorrência) e o Fundo de Abastecimento. Como o importador exclusivo já não era a AGA, no processo de importação agora intervinham entidades privadas e, logo, estranhas à Administração. Havia, pois, que regular o modo de proceder quando as importadoras, entre o "preço-padrão" e o "preço derivado", arrecadavam um lucro que, se não fosse o termo do monopólio anterior, caberia à AGA.

i) Ficou deste modo estipulado sobre os diferenciais positivos: seriam receita que pertenceria Fundo de Abastecimento, como que num ambiente de reciprocidade, tal como veio a ser prescrito no ponto 3º da Portaria n.º 1133/81, de 31/12, dos Secretários de Estado do Orçamento e do Comércio, no ponto 7º da Portaria n.º 256-B/83, de 5 de Março, no ponto 7º da Portaria n.º 714-D/83, de 23/06, no ponto 2º da Portaria n.º 302-E/84, de 19/05 e, finalmente, no ponto 1º da Portaria n.º 924/85, de 3/12 (que altera o n.º 9 da Portaria n.º 752-D/81).

j) Com o DL n.º 95/86, de 13/05 é extinto o Fundo de Abastecimento e cometida ao Instituto Nacional de Garantia Agrícola (INGA), criado pelo DL n.º 96/86, de 13/05 (regulamentado pelos Decretos Regulamentares n.os 24-A/86, de 30/07 e 58/87, de 18/08, mas cujos estatutos e designação – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola – INGA viriam a ser alterados pelo DL n.º 282/88, de 12/08) a competência para a cobrança de «dívidas activas» do Fundo extinto.»

A jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a pronunciar-se de forma consolidada e constante no sentido de que os "diferenciais de preços" que constituíam receita ou encargo do ex-Fundo de Abastecimento, não se incluem no âmbito da fiscalidade, da para-fiscalidade ou do monopólio fiscal, pelo que se não referem a matéria incluída na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos dos artigos 106º e 107º, al. o) da C.R.P., na sua redacção primitiva, a que correspondem actualmente os artigos 103º e 165º, al. i) – cf. acórdãos citados pelo Exmº Procurador-Geral Adjunto no seu parecer, com especial destaque para os Acórdãos do Pleno da Secção de Contencioso Tributário de 11.02.1993, recurso 026126 e de 10.10.1995, recurso 21.160 de 10.01.1995, in www.dgsi.pt, e ainda o Acórdão da Secção de Contencioso Tributário de 19.11.1993, recurso 11.427, in APDR de 16.10.1995, pags. 100 e segs.

Como se disse neste último aresto, os diferenciais de preços, constituem «expediente encontrado para regular certo aspecto da actividade económica quanto a lucros e perdas em consequência da necessidade de fixação de preços de bens essenciais por via administrativa, e são prestações pecuniárias cujo montante resulta da variação dos preços de aquisição desses bens relativamente ao preço fixado para a venda dos mesmos» e de que ficam devedores «ou as empresas, no caso de este preço ser superior àquele, ou, na hipótese inversa, o organismo interventor, no caso, o antigo Fundo de Abastecimento. Sendo assim, os diferenciais são prestações pecuniárias que, inserindo-se embora no fim último de estabilização dos preços de venda ao público de bens essenciais mediante a sua fixação administrativa, têm, em termos gerais, a dupla face de factor de correcção de lucro indevidamente auferido pelo agente actuante no mercado quando vende o produto por preço superior ao do custo, e de elemento compensatório do prejuízo que ele sofre quando realiza essa venda por preço inferior ao da aquisição, cabendo ao organismo interventor a função de conciliar esses dois aspectos, recebendo ou entregando essas prestações em função dos preços praticados».

É esta dupla função de factor de correcção de lucro indevidamente auferido e de elemento compensatório do prejuízo sofrido que exclui o conceito da noção de componente fiscal de um preço.

De outro modo, como se observa no Ac. 21160 citado, o conceito de diferencial não seria unívoco, pois tratar-se-ia ou não de prestação tributária conforme seu credor fosse ou não o Estado, o que seria absurdo.

Acresce que os diferenciais de preços, na medida em que constituem instrumentos de intervenção económica com o objectivo de compensar e regularizar preços, representam uma função económica alheia à natureza financeira dos impostos (Cf., também neste sentido, Parecer da Procuradoria-geral da República nº 162/83, de 27 de Abril de 1984, in BMJ 341, pag. 37.)

É nesse sentido que o Tribunal Constitucional, considerando que, ao fixá-los e ao afectá-los, o legislador não se moveu na órbita tributária mas sim na de direcção económica, tem vindo a decidir reiteradamente, que do ponto de vista jurídico-constitucional (que é um ponto de vista normativo, e não puramente doutrinário) os diferenciais em causa não deverão ser tidos como impostos – vide Acórdãos do Tribunal Constitucional nº 7/84, de 24 de Janeiro (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 2º vol., 1984, p. 85 e ss.), nº 474/99, de 14.07.1999, e nº 602/97, de 14.10.1997, todos in http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos.

Como se sublinha no Ac. 7/84 (declaração de voto do Conselheiro Cardoso da Costa, no acórdão cit., votado por unanimidade) «afigura-se nítido que, ao estabelecê-los, o legis­lador não se move na órbita tributária (a dos artigos 106.º e seguintes da Constituição da República), mas ainda na órbita da direcção económica — ou da regulamentação «directa» da economia pelo Estado [cf. artigos 81.º, alíneas d) e J), 96.º, n.º 1, alínea c), e, em particular, artigos 103.º e 10.º da Constituição]: está-se num domínio de preços administrativamente fixados, e do que se trata não é propriamente de estabelecer «autonomamente» (digamos assim) uma receita do Estado, mas antes de definir regras relativas à aplicação de novos preços (em suma: regras de funcionamento do mercado quando se verifiquem actualizações de preços), incluindo aí a definição do destino a dar aos excedentes que porventura ocorram. Tanto é assim que o legislador prevê igualmente a hipótese de ocorrerem défices, e aí seguramente não estamos perante uma situação tributária: ora, as duas situações devem merecer qualificação e tratamento jurídico-constitucional idênticos.

No sentido do que vem de ser exposto pode, de resto, invocar-se - sem com isso, no entanto, se pretender abusivamente concluir «da lei para a Constituição» - o preceituado no n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 2/79, de 3 de Janeiro, o qual exclui da noção de «componente fiscal» de um preço «os diferenciais que visem compatibilizar preços ou regularizar o abastecimento do mercado»».

Reitera-se, agora, essa jurisprudência, que se subscreve, considerando-se decisivo para o recorte da respectiva natureza jurídica o facto de os diferenciais de preços não terem a mesma dimensão funcional-teleológica dos impostos, que é a dimensão assinalada no artigo 106º da Constituição da República (Hoje artº 103º.), "a satisfação das necessidades financeiras do Estado" e "uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza". A sua finalidade primária não é obter receitas mas sim permitir a regulamentação do funcionamento do mercado em casos de actualização administrativa de preços, sendo que tanto podem constituir receitas como encargos do Fundo de Abastecimento.

E por isso se conclui, pese embora a valia das considerações doutrinárias que a recorrente juntou às suas alegações, que os diferenciais de preços, a crédito do Fundo de Abastecimento e a débito dos importadores de bens essenciais para o abastecimento público, entre eles, o açúcar em rama, não assumem a natureza de imposto e não se incluem no âmbito da fiscalidade ou da para-fiscalidade.

Daí que, não lhes seja aplicável o regime de prescrição das obrigações tributárias, mas sim o prazo geral ordinário de 20 anos previsto no artº 309º do Código Civil, pelo que, como bem decidiu o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, não se verifica a prescrição quer da dívida exequenda quer dos juros de mora.

Não decorrendo de tal interpretação, como se demonstrou, qualquer violação do princípio da legalidade (artº 103º, nº 2 da Constituição da República) e muito menos dos princípios da proporcionalidade e da confiança, em relação aos quais a recorrente se fica pelo plano da enunciação genérica dos princípios, não sendo desenvolvida argumentação de onde se possa inferir essa inconstitucionalidade.

Nesta matéria, a jurisprudência do Tribunal Constitucional (cf. Acórdãos 128/09 e 287/09) sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, vem afirmando que para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais:

«a) a afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda

b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição)».

Dois aspectos são salientados pelo do Tribunal Constitucional:

Em primeiro lugar, e tendo em conta a autorevisibilidade das leis, “não há (…) um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou a manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados» (Acórdão nº 287/90).

Por outro lado o princípio implica uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da actuação do Estado. Porém, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui protecção (cf. Acórdão 128/09).

Haverá assim que proceder, em cada caso, como se sublinha no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 304/2001, «a um justo balanceamento entre a protecção das expectativas dos cidadãos decorrentes do princípio do Estado de direito democrático e a liberdade constitutiva e conformadora do legislador, também ele democraticamente legitimado, legislador ao qual, inequivocamente, há que reconhecer a legitimidade (senão mesmo o dever) de tentar adequar as soluções jurídicas às realidades existentes, consagrando as soluções mais acertadas e razoáveis, ainda que elas impliquem que sejam ‘tocadas’ relações ou situações que, até então, eram regidas de outra sorte».

Ora não é isso que se verifica no caso em apreço.

Com efeito, não pode dizer-se que no caso concreto a afectação das expectativas da recorrente quanto ao cômputo do prazo de prescrição tenha sido arbitrária ou deva considerar-se demasiado onerosa. Daí que não seja intolerável e constitucionalmente inadmissível por violação dos princípios da proporcionalidade e da confiança.

Isso só sucederia se tivesse ocorrido, que não ocorreu, uma mutação operada na ordem jurídica - uma mutação que, então, se apresentaria como imprevisível e injustificada, não podendo os cidadãos contar com ela.

E ainda que tal mutação tivesse ocorrido, se não houvesse fundamento material (um interesse público relevante) capaz de a justificar.

Não se verifica, pois a invocada inconstitucionalidade do sentido decisório da sentença recorrida, pelo que improcederá, também, nesta parte, a argumentação da recorrente.

6. 2 Da legalidade da liquidação de juros de mora.

Nas conclusões k) e L) das suas alegações a recorrente alega que, nos termos do artº 44° nº 2 da LGT, apenas lhe poderão ser exigidos os juros moratórias contados nos últimos 36 meses, dado que se deve entender que a expressão “anos” do artº. 44° não coincide com o “ano civil” antes se reportando a cada período de 12 meses que o compõe.

E que a taxa aplicável às presentes dívidas não é a taxa de juros de mora geral, mas a taxa de desconto do Banco de Portugal.

Como atrás já se disse, a sentença recorrida conheceu da invocada questão da prescrição da dívida exequenda no âmbito de um processo de impugnação e fê-lo na perspectiva da utilidade da lide, seguindo a jurisprudência dominante deste Supremo Tribunal Administrativo.

Mas quanto à ilegalidade da liquidação de juros de mora julgou verificado erro na forma do processo, considerando que o meio processual adequado a esta pretensão da impugnante seria a reclamação de actos do Chefe do Serviço de Finanças.

E subsequentemente absolveu a Fazenda Pública da instância quanto ao pedido subsidiário de ilegalidade da liquidação de juros de mora ( cf. sentença a fls. 243).

Ora, como bem nota o Exmº Procurador-Geral Adjunto a recorrente não questionou o erro na forma de processo, fundamento da decisão de absolvição da Fazenda Pública da instância, insistindo em sede de recurso na discussão da legalidade da extensão e taxa aplicada na liquidação dos juros de mora.

A questão não pode, pois, ser reapreciada no âmbito dos presentes autos, por a isso se opor o caso julgado formal (artº 672º do Código de Processo Civil), já que a sentença não foi impugnada quanto à absolvição da Fazenda Pública instância relativa ao pedido subsidiário de ilegalidade da liquidação de juros de mora.

Daí que o recurso também não possa proceder quanto a este fundamento.

7. Decisão:

Termos em que, face ao exposto, acordam o juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 23 de Maio de 2012. Pedro Delgado (relator) - Isabel Marques da Silva - Francisco Rothes.