0981/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, no domínio da sua vigência constituía um diploma legislativo que habilitava os municípios a cobrar tais taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas [art. 11.º, alínea a), daquela Lei].

II- O DL n.º 250/94, de 15 de Outubro não revogou o referido art. 11.º, alínea a), da Lei n.º 1/87, nem poderia validamente revogá-lo, por legislar sobre o regime de finanças das autarquias locais ser matéria inserida na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [nos termos da alínea s) do n.º 1 do art. 168.º da CRP, na redacção de 1992, então vigente].

III- A taxa de realização de infra-estruturas urbanísticas constitui uma verdadeira taxa e não um imposto.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A…, SA interpôs recurso, para este Supremo Tribunal Administrativo, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte proferido em recurso jurisdicional interposto em processo de impugnação judicial iniciado no Tribunal Tributário de 1.ª Instância do Porto.

Pelo acórdão de 12-3-2008, foi decidido não tomar conhecimento do recurso, por se entender que este não é admissível, em face da entrada do processo no Tribunal Tributário de 1.ª Instância posterior a 15-9-1997 e eliminação do terceiro grau de jurisdição operada pela reforma do ETAF de 1984 que foi levada a cabo pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro.

Entendeu-se neste acórdão que era a data de 16-10-1997, em que o processo foi remetido ao Tribunal Tributário de 1.ª Instância pela Câmara Municipal do Porto, aquela em que o processo judicial se devia considerar instaurado, e não a data de 24-3-1997, em que fora apresentada impugnação administrativa junto daquela Câmara, nos termos do art. 22.º, n.º 2, da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 470-B/88, de 19 de Dezembro.

A Recorrente vem pedir a reforma do referido acórdão, ao abrigo das alíneas a) e b) do art. 669.º do CPC, por, em suma, nele não ter sido levado em conta que, em 17-12-1997 tinha sido apresentada uma impugnação administrativa tendo por objecto o acto de liquidação em causa e que em 24-3-1997 tinha sido apresentada não uma impugnação administrativa, mas sim uma impugnação judicial, em face do indeferimento tácito daquela impugnação administrativa.

A Câmara Municipal do Porto respondeu, defendendo que todos os elementos constantes do processo foram considerados na prolação do acórdão reclamado.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Examinando do acórdão reclamado, constata-se que é manifesto que a Recorrente tem razão ao afirmar que em 17-12-1996 apresentou uma reclamação relativamente à liquidação da taxa de urbanização em causa e que esse facto não foi tomado em consideração.

Na verdade, a apresentação dessa reclamação naquela data foi dada como assente pelo Tribunal Central Administrativo Norte, no acórdão recorrido [alínea e) da matéria de facto fixada], pelo que é facto inquestionável.

Por outro lado, basta examinar o acórdão ora reclamado para confirmar que a apresentação dessa reclamação de 17-12-1996 não foi levada em consideração, pois não lhe é feita qualquer referência quer expressa, quer implícita.

Para além disso, a apresentação dessa reclamação e a constatação de que não foi apreciada por acto expresso até 24-3-1997 levam a interpretar a impugnação apresentada em 24-3-1997 como tendo por objecto não a liquidação, mas sim o indeferimento tácito da prévia reclamação, como defende a ora Reclamante. Na verdade, apesar de este documento de 24-3-1997 não ser inequivocamente interpretável dessa forma, por nele só se fazer referência à liquidação e não ao indeferimento tácito da anterior reclamação como objecto de impugnação, a interpretação de que se pretendeu impugnar o indeferimento tácito referido é a mais adequada no contexto em esta impugnação surge, após a prévia reclamação administrativa e a sua não decisão por acto expresso.

Por outro lado, entendendo-se como sendo uma impugnação judicial a apresentada em 24-3-1997, será esse o momento da instauração do processo contencioso,que no acórdão reclamado se considerou relevante para demarcar o campo de aplicação do novo regime processual introduzido pelo DL n.º 229/96, de 29 de Novembro.

Sendo este momento anterior 15-9-1997 (data em que, nos termos da Portaria n.º 398/97, de 18 de Junho, e do art. 6.º, n.º 1, do DL n.º 229/96, se iniciou o funcionamento do Tribunal Central Administrativo), mantém-se o direito ao terceiro grau de jurisdição, por força do disposto no art. 120.º do ETAF.

Assim, atende-se o pedido de reforma do acórdão de 12-3-2008, anulando o referido acórdão e decidindo que o recurso interposto do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte é admissível.

3- No recurso interposto para este Supremo Tribunal Administrativo, o Recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:

1- A recorrente requereu à CMP licença de obras para um prédio localizado na cidade do Porto, tendo-lhe sido exigido o pagamento à CMP da quantia de 25.804.741$00 na qual está incluída a "taxa de urbanização" no valor de 24.441.075$00;

2- A recorrente efectuou o pagamento por ser condição da emissão do alvará correspondente, sem o qual não poderia realizar as obras em causa, mas não concorda, e nunca concordou, com a liquidação e cobrança da "taxa de urbanização";

3- A faculdade genérica que a Lei 1/87, de 06/01, conferiu aos municípios, de cobrarem as taxas previstas no artigo 11º, tem de ser concretizada em legislação que preveja as situações em que os Municípios efectivamente cobram essas taxas;

4- E à data dos factos em causa nos autos a emissão de alvarás de licença de construção e de utilização estava sujeito ao pagamento, apenas, das taxas referidas na alínea b), do artigo 11º, da Lei nº 1/87, de 06/01, e não às taxas por realização de infra-estruturas previstas na alínea a) da mesma Lei (artº 68º do D.L. nº 445/91, de 20/11);

5- O aditamento do nº 4 ao artigo 68º do D.L. 445/91, de 20/11, pelo D.L. n.º 250/94 de 15/10, afastou a possibilidade da exigência pela Câmara Municipal de quaisquer outras "contrapartidas" à emissão da licença de construção ou utilização, que não sejam as taxas previstas no artigo 68º, nº 1, e que continuaram a ser apenas as taxas referidas na alínea b), do artigo 11º, da Lei 1/87, de 06/01; SEM PRESCINDIR

6- Está provado que não se apurou quais as infra-estruturas urbanísticas a realizar ou realizadas pela CMP, em contrapartida do pagamento da "taxa de urbanização" em referência e por causa do empreendimento em causa;

7- Não houve, portanto, despesas efectuadas ou a efectuar pela CMP, nem as obras determinaram a necessidade da realização de infra-estruturas, e, em consequência a recorrente não retirou quaisquer benefícios da utilização de equipamentos públicos disponibilizados pela CMP;

8- Está-se perante um verdadeiro imposto e não uma taxa, uma vez que a taxa exigida ao dono da obra pressupõe a contrapartida por parte do Município de realização efectiva de obras de urbanização de valor igual ao montante da "taxa" cobrada, dado o carácter sinalagmático ou bilateral da taxa de urbanização, o que no caso não ocorre;

9- A "taxa de urbanização" em causa jamais poderá ser considerada como uma taxa administrativa, pois à prestação exigida ao particular, a pretexto (e não por causa) do requerimento de licença de obras, não corresponde, por parte da autarquia, a prestação individualizada de um serviço público, o acesso à utilização de bens do domínio público ou à remoção de um limite jurídico (limite ou obstáculo jurídico real levantado por razões de interesse público geral) à actividade dos particulares;

10- A "taxa" constitui um verdadeiro e próprio imposto na medida em que o limite ou obstáculo jurídico que a concessão da licença visa remover é um obstáculo artificialmente levantado pela Administração com o objectivo de cobrar uma receita não vislumbrando qualquer prestação real ou sinalagma;

11- Na chamada "taxa de urbanização" cobrada à recorrente e paga por esta, não existe qualquer reciprocidade já que a recorrente não recebeu nem recebe qualquer contrapartida económica proporcional da recorrente Câmara Municipal do Porto apenas recebendo permissão para realizar as obras;

12- A Lei 90/95, de 01/09, autorizou o governo a "esclarecer que as taxas municipais por realização de infra-estruturas urbanísticas só são devidas quando resultem de efectiva prestação de serviço pelo município";

13- E o artigo 4º n.º 2 da Lei Geral Tributária veio consagrar de forma inequívoca que a exigência de uma taxa tem que se fundamentar numa utilidade individual e directa que beneficie o particular, resultante de uma contraprestação concreta e simultânea por parte da entidade que cobra o tributo, apenas assim se verificando o nexo sinalagmático que é pressuposto da taxa.

14- A "sinalagmaticidade jurídica" é justificação demasiado redutora quando se paga um valor tão elevado (24.441.075$00). Há uma reconhecível "desproporção" entre o montante da "taxa" e a actividade desenvolvida pela CMP, que foi nula;

15- E não pode justificar-se a taxa com o fundamento, vago (pois não se sabe, nem se concretiza, nem as obras que o Município efectivamente se obriga a realizar por causa do empreendimento licenciado, nem o prazo razoável para a realização das concretas obras) de que a Câmara terá, no futuro, de suportar obras no referido local, pois essa é uma obrigação legal dos municípios e para a qual elas dispõem de receitas próprias, nomeadamente o imposto municipal sobre imóveis, o imposto municipal sobre transmissão de imóveis, entre outras;

16- A Certeza e Segurança jurídicas, princípios fundamentais de um Estado de Direito Democrático exigem que aquando do pagamento da Taxa de Urbanização estejam determinadas e definidas as infra-estruturas realizadas ou a realizar em prazo razoável e que constituem a contrapartida da taxa (artº. 2º da CRP);

17- Há falta de concordância entre o Acórdão recorrido e o caso dos autos, pois naquela entende-se que a taxa em causa encontra a sua legalidade na necessidade de compensar o município pelas despesas efectuadas ou a efectuar, decorrentes da realização de infra-estruturas necessárias ao uso do imóvel construído, ao passo que neste não se apurou infra-estruturas realizadas ou a realizar pela CMP, não resultando para esta última qualquer despesa, não existindo também qualquer reciprocidade já que a recorrente não recebeu qualquer contrapartida económica proporcional da CMP apenas recebendo, permissão para realizar as obras necessárias;

18- A CMP, inclusive, no futuro, em virtude da construção dos imóveis projectados para o local, obterá também financiamento para as suportar em virtude da cobrança do imposto municipal sobre imóveis e do imposto municipal sobre transmissão de imóveis e outras taxas, que a lei permite cobrar;

19- Não correspondendo tal "taxa de urbanização" à prestação de qualquer serviço pela Câmara Municipal do Porto, está-se perante um verdadeiro imposto e não perante uma taxa e, constituindo um imposto, é inconstitucional, por contrariar o disposto nos artigos 2º, 106º, n.º 2 e 168º, n.º 1, alínea i) da CRP, actualmente, após a última revisão, artigos 103º, nºs. 2 e 3, e 165º, nº 1, da CRP;

20- A liquidação e cobrança da referida quantia à recorrente pela CMP são nulas e de nenhum efeito porque ofendem o conteúdo essencial de um direito fundamental e constitucional do direito dos cidadãos ao não pagamento dos "impostos que não tenham sido criados nos termos da Constituição e cuja liquidação e cobrança se não façam nas formas prescritas por lei;

21- O Acórdão recorrido viola o disposto nos artº 68º do D.L. nº 445/91, de 20/11, artº 4º, nº 2, da LGT, artºs 2º, 106º, n.º 2 , 168º, n.º 1, alínea i) - actualmente, após a última revisão, artºs. 103º, nºs. 2 e 3, e 165º, nº 1 - da CRP.

Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Exas. sabiamente saberão suprir, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida, e substituindo-se por outra que julgue procedente a impugnação judicial, com as consequências legais, e assim se fará JUSTIÇA

A Câmara Municipal do Porto contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

A- È compatível o regime previsto no artº 68 do Decreto-Lei 445/91, relativamente à emissão de alvarás de licença de construção e de utilização, abrigando-se na alínea b) do artº 11 da Lei 1/87, com a faculdade prevista na alínea a) do mesmo artº 11, no que se refere às taxas pela realização de infra -estruturas urbanísticas.

B- Os municípios gozam de autonomia para, nos termos da lei, estabelecerem as taxas municipais e os respectivos montantes. Entre estas, a taxa pela licença de loteamento, a taxa pela licença de construção e a taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas.

C- A taxa pela realização, reforço e manutenção de infra-estruturas urbanísticas corresponde à contrapartida dos investimentos municipais com a construção reforço e manutenção das infra-estruturas equipamentos e espaços verdes e pode ser cobrada quer no domínio dos loteamentos urbanos, quer no domínio das obras particulares.

D- Esta taxa é a contrapartida devida aos municípios pelas utilidades prestadas aos particulares que se traduzem na disponibilização de infra-estruturas principais.

Assim em face de tudo quanto vem exposto,

Julgando-se improcedente o presente Recurso será feita inteira Justiça.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

O acórdão recorrido estriba-se em basta, boa e sedimentada jurisprudência sobre a natureza da chamada «taxa de urbanização».

Por outro lado, nas suas alegações a Recorrente não aduz argumentos que, pela valia e novidade, justifiquem alteração do entendimento em questão.

Termos em que sou de parecer que se confirme o julgado, negando-se, consequentemente, provimento ao recurso.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

4- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

a) . Em 25/5/1995, a impugnante apresentou junto da CMP o requerimento de fls. 13, onde solicitava a emissão de uma licença de obras para o seu prédio localizado na R. … e R. …, no Porto.

b) . Em 25/7/1996, o referido pedido de licenciamento foi objecto de aprovação expressa pela CMP.

c) . Em 18/9/1996, a CMP notificou essa decisão à impugnante, dando-lhe a conhecer de que deveria proceder ao pagamento da quantia global de 25.804.741$00, a título de taxa de licença correspondente.

d) . Em 6/11/1996, a impugnante pagou a quantia de 25.805.086$00 à CMP, de acordo com a liquidação constante do alvará de licença nº 277, de 1996, de que há cópia a fls. 12, na qual está incluída a taxa de urbanização no valor de 24.441.075$00, por o pagamento das referidas quantias ser condição da emissão do alvará correspondente, sem o qual não poderia realizar as obras em causa.

e) . Em 17/2/1996, a impugnante reclamou para o Presidente da CMP da liquidação da taxa de urbanização, como consta dos documentos de fls. 18 e 19.

f) . Essa reclamação veio a ser indeferida, por despacho proferido em 14/10/1997 pela Directora do Departamento de Finanças da CMP, pelas razões constantes do documento de que há cópia a fls. 21 e 22.

g) . Este despacho foi notificado à impugnante em 20/10/1997.

h) . O RMO da CMP - que criou a taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas - foi aprovado pela Assembleia Municipal em 9/6/1989, e tornado público pelo Edital nº 11/89, de 14/8, e posteriormente alterado pelos Editais nº 23/91 e 1/92.

i) . No dia 27/5/1997, foi aprovada, por unanimidade, a deliberação da Assembleia Municipal da CMP, segundo a qual naquele RMO passaria a constar que o Regulamento foi aprovado pela Assembleia Municipal ao abrigo do determinado no art. 11º, al. a) da Lei 1/87, de 6/1, art. 39º, nº 2, al. 1) do DL nº 100/84, de 29/3, art. 43º, nº 1 do DL 400/84, de 31/12, DL 448/91, de 29/11, com as alterações introduzidas pelo DL 334/95, de 28/12 e L. 26/96, de 1/8.

j) . Não se apurou quais as infra-estruturas urbanísticas a realizar ou realizadas pela CMP, em contrapartida do pagamento da taxa de urbanização em referência e por causa do referido empreendimento.

k) . A presente impugnação foi instaurada em 15/10/1997.

5- Pelo licenciamento de obras num prédio localizado na cidade do Porto, a Câmara Municipal do Porto liquidou à Recorrente a quantia de 24.441.075$00 a título de «taxa de urbanização».

A primeira questão colocada pela Recorrente é a de a faculdade genérica que a Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, atribui aos municípios no sentido da cobrança das taxas indicadas no seu art. 11.º depender de legislação que preveja as situações em que elas podem ser cobradas.

O art. 11.º da Lei n.º 1/87 estabelece o seguinte, no que aqui interessa:

Artigo 11.º

Taxas dos municípios

Os municípios podem cobrar taxas por:

a) Realização de infra-estruturas urbanísticas;

b) Concessão de licenças de loteamento, de execução de obras particulares, de ocupação da via pública por motivo de obras e de utilização de edifícios;

Como se vê, na alínea a) atribuiu-se aos municípios a faculdade de cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas, cumulativamente com as taxas pela concessão de licenças de loteamento, de execução de obras particulares, de ocupação da via pública por motivo de obras e de utilização de edifícios, previstas na alínea b).

Esta Lei n.º 1/87 constitui um diploma legislativo que habilita os municípios a cobrar tais taxas. Pelo que não havendo exigência constitucional ou legal de que as taxas sejam criadas por lei, não há suporte para afirmar que fosse necessário qualquer outro diploma legislativo definido as situações em que tais taxas podem ser cobradas.

Assim, desde que os tributos que sejam criados pelos municípios tenham a natureza de taxas e se enquadrem em qualquer dos tipos de taxas arrolados no referido art. 11.º, está assegurada a viabilidade legal da sua criação.

6- A segunda questão colocada pela Recorrente é a de o aditamento do n.º 4 ao art. 68.º do DL n.º 445/91, de 20 de Novembro, efectuado pelo DL n.º 250/94, de 15 de Outubro, ter eliminado a possibilidade de cobrança da taxa de realização de infra-estruturas urbanísticas.

Esta questão foi apreciada exaustivamente no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 639/95, de 15-11-1995, processo n.º 19/94, em que é demonstrada a compatibilidade da exigência da taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas, referida na alínea a) do art. 11.º da Lei n.º 1/87, com a da taxa pela emissão de alvará de licença de construção, prevista na alínea b) do mesmo artigo.

Aliás, como bem se refere no acórdão recorrido, a entender-se que o DL n.º 250/94 tinha afastado a possibilidade de cobrança da taxa realização de infra-estruturas urbanísticas, este diploma seria organicamente inconstitucional, por alteração do regime de finanças das autarquias locais estar inserido na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [nos termos da alínea s) do n.º 1 do art. 168.º da CRP, na redacção de 1992, então vigente] e a autorização legislativa em que o Governo se baseou para alterar o DL n.º 455/91 não lhe permitir alterar aquele regime.

7- A Recorrente entende que a taxa de realização de infra-estruturas urbanísticas ofende a Constituição por constituir um imposto.

A distinção constitucional entre os conceitos de imposto e de taxa tem por base o carácter unilateral ou bilateral e sinalagmático dos tributos, sendo qualificáveis como impostos os que têm aquela primeira característica e como taxas os que têm as últimas.

Como se refere no n.º 2 do art. 4.º da L.G.T. e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento a prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. (( ) Neste sentido, podem ver-se:

- SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, volume II, 4.ª edição, página 64;

- ALBERTO XAVIER, Manual de Direito Fiscal, volume I, páginas 42-43;

- DIOGO LEITE DE CAMPOS e MÓNICA LEITE DE CAMPOS, em Direito Tributário, 1996, página 27;

- BRAZ TEIXEIRA, Princípios de Direito Fiscal, 1979, página 43-44;

- PAMPLONA CORTE-REAL, Curso de Direito Fiscal, volume I, página 165. )

Essa relação sinalagmática entre o benefício recebido e a quantia paga não implica uma equivalência económica rigorosa entre ambos, mas não pode ocorrer uma desproporção que, pela sua dimensão, demonstre com clareza que não existe entre aquele benefício e aquela quantia a correspectividade jurídica indispensável à existência de uma relação sinalagmática.

No caso da taxa de realização de infra-estruturas urbanísticas, está em causa a compensação das despesas efectuadas, ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras sobre que incide esse tributo.

O aumento da construção urbana implica a necessidade presente ou futura de criação ou reforço das infra-estruturas urbanísticas que é um encargo para os municípios, pelo que esta prestação a cargo dos municípios é a contraprestação da taxa em causa. ( ( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional nº 357/99, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 44.º volume, página 251, e n.º 410/00, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 48.º volume, página 141. )

Por outro lado, não já elementos que permitam afirmar que, no caso da taxa em causa, há uma desproporção entre o montante exigido e as despesas de obras de urbanização criadas ou a criar como contrapartida pelo Município do Porto, pelo que não se pode considerar demonstrado que não exista a relação sinalagmática característica das taxas.

Por isso, o tributo em causa é de qualificar como taxa.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, com procuradoria de 50%.

Lisboa, 25 de Junho de 2008. – Jorge de Sousa (relator) – Pimenta do Vale – Lúcio Barbosa.