0964/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não são de difícil reparação os danos patrimoniais traduzidos em lucros cessantes susceptíveis de uma normal avaliação «ex post».

II- O tribunal deve indeferir a providência quando, feita a ponderação prevista no art. 120º, n.º 2, do CPTA, entender que os danos que resultariam para o interesse público devido à concessão da medida cautelar superam os que o requerente sofrerá por se indeferir a suspensão da eficácia do acto.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…………, Ld.ª, veio requerer que se decrete a suspensão da eficácia do acto administrativo contido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, de 19/12, que anulou o procedimento de candidatura à celebração de um contrato administrativo de gestão de um centro de inspecção de veículos automóveis a instalar no concelho de Ovar.

A requerente afirmou que o acto suspendendo é ilegal e que, no procedimento por ele anulado, tinha a séria expectativa de celebrar o contrato por a sua candidatura estar graduada provisoriamente em 1.º lugar. Referiu que a imediata execução do acto traria a constituição de uma situação de facto consumado e lhe causaria prejuízos de difícil reparação. E acrescentou que a suspensão não lesa quaisquer interesses públicos, pelo que o seu interesse particular no deferimento da providência se deve ter por prevalecente.

O meio cautelar foi dirigido contra o Conselho de Ministros, o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP (doravante, IMT), e os catorze intervenientes no procedimento anulado.

O Conselho de Ministros contestou, sustentando a legalidade do acto e a consequente falta de «fumus boni juris», negando que haja qualquer «periculum in mora» e acrescentando que a ponderação dos interesses públicos e privados em presença sempre seria desfavorável à requerente.

Concluiu pelo indeferimento da providência.

Contestou igualmente o IMT, esclarecendo as vicissitudes do procedimento anulado, aludindo à «ratio» do diploma continente do acto suspendendo e, quanto ao mérito do pedido, aderindo à posição do Conselho de Ministros.

Concluiu também pelo indeferimento do pedido.

Os demais requeridos, embora citados, não se pronunciaram.

À decisão interessam os seguintes factos, que consideramos assentes:

1- Em Julho de 2011, a requerente, ao abrigo do regime jurídico constante da Lei n.º 11/2011, de 26/4, candidatou-se junto do IMT à celebração de um contrato administrativo de gestão relativo à abertura, no concelho de Ovar, de um novo centro de inspecção de veículos automóveis.

2- Em Dezembro do mesmo ano, a requerente foi notificada pelo IMT da ordenação provisória das candidaturas, onde figurava no 1.º lugar.

3- Em Fevereiro de 2012, o IMT divulgou a previsão de que a ordenação final das candidaturas seria publicitada ainda nesse mês.

4- Essa ordenação final nunca chegou a fazer-se.

5- Em 19/2/2013, foi publicado o DL n.º 26/2013, cujo art. 4º, n.º 1, apresenta a seguinte redacção: «sem prejuízo do disposto no n.º 4, todos os procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção, em curso e iniciados após a data de entrada em vigor da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, são anulados com a entrada em vigor do presente diploma».

Passemos ao direito.

Através do meio cautelar dos autos, a requerente intenta suspender a eficácia do acto administrativo que estará contido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, de 19/2 – onde se determinou que, «sem prejuízo do disposto no n.º 4, todos os procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção, em curso e iniciados após a data da entrada em vigor da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, são anulados com a entrada em vigor do presente diploma». Ela basicamente diz que se candidatou à celebração de um contrato administrativo de gestão para abrir um centro do género no concelho de Ovar; que obteve o 1.º lugar na ordenação provisória das respectivas candidaturas; que o IMT se absteve de propulsionar depois o procedimento, pois não aprovou nem publicitou a ordenação e não celebrou o contrato; e que a sua expectativa de aceder àquela actividade inspectiva ficou gorada com a prática do acto suspendendo.

A ilegalidade desse acto é um pressuposto necessário das pretensões que a requerente formula no processo principal. Ora, e como ela admite ao não filiar a providência no art. 120º, n.º 1, al. a), do CPTA, essa ilegalidade não é, «in casu», evidente. Mas também não é notória ou manifesta a legalidade do mesmo acto, razão por que, numa «summaria cognitio», temos de concluir que o presente meio cautelar satisfaz o requisito vulgarmente designado como «fumus boni juris» (art. 120º, n.º 1, al. b), «in fine», do CPTA).

Resta apurar se está devidamente alegado e indiciado o requisito «periculum in mora», previsto nesse art. 120º, n.º 1, al. b), o qual constitui condição necessária – mas não suficiente, ante o disposto no n.º 2 do mesmo artigo – do deferimento da providência.

Neste âmbito, a requerente limitou-se a dizer que, a não ser suspensa a eficácia do acto, não só sofrerá «inquantificáveis prejuízos de ordem patrimonial», como até se cristalizará uma «situação irreversível» ou «de facto consumado». Eis-nos perante um laconismo excessivo, que nem sequer é contrabalançado e corrigido pelo esclarecimento preciso dos efeitos práticos que a requerente pretende extrair do deferimento da suspensão. Não obstante, tudo sugere que ela, ao pedir a paralisia provisória do acto, visa dois propósitos: impossibilitar a iniciação (ou o desenrolar) dos «novos procedimentos de candidatura», previstos no art. 4º, n.º 2, do DL n.º 26/2013 como consequência da anulação dos procedimentos pretéritos; e, obtendo a vigência provisória do procedimento anulado pelo acto, assegurar as condições duma sua prossecução imediata, de modo que o próprio contrato venha a ser celebrado e a actividade inspectiva se inicie a breve trecho.

E, postas as coisas nestes termos, logo se vê que aquele primeiro propósito se reporta à denúncia de uma «situação de facto consumado», enquanto o segundo se liga ao problema dos «prejuízos de difícil reparação». É que o «facto consumado» opera, por definição, «omnino et sempre», enquanto aqueles «prejuízos» tendem a ocorrer «medio tempore», ou seja, entre o início da execução do acto suspendendo e o triunfo na lide principal.

Ora, a requerente silenciou qualquer descrição dos «prejuízos de ordem patrimonial» cuja ocorrência filia na imediata execução do acto. Se em absoluto ignorássemos que prejuízos eram esses, seria logicamente impossível tomá-los como «inquantificáveis». Porém, devemos admitir que ela parece afinal localizá-los na perda dos lucros que o exercício da actividade de inspecção automóvel entretanto – mas só após a celebração do contrato – lhe proporcionaria. Sendo assim, é de perguntar se tais prejuízos devem ser havidos como «de difícil reparação».

E a resposta tem de ser negativa. Se a acção principal proceder, a requerente celebrará o contrato administrativo de gestão e iniciará a actividade inspectiva que almeja. Sabedora, então, das vantagens que isso lhe traz, facilmente calculará, «ex post», os prejuízos derivados do seu ingresso tardio na actividade. Tratar-se-á, pois, de prejuízos patrimoniais perfeitamente quantificáveis e cuja indemnização incumbirá a entidades capazes de a pagar. Donde se segue que tais prejuízos, «inquantificáveis» só «ex ante», serão facilmente determinados e reparados se tal se justificar face ao êxito da acção principal, o que exclui que agora os qualifiquemos como «de difícil reparação» (neste mesmo sentido, «vide» os acórdãos do STA de 25/6/2013, proferidos nos processos ns.º 439/13 e 661/13).

Já a denunciada irreversibilidade da situação reclama uma diferente abordagem. Vimos que, a não ser suspensa a eficácia do acto, não apenas permanecerá anulado o procedimento relativo ao centro de inspecção a instalar no concelho de Ovar, como ele será substituído por outro – aliás, já iniciado, como se depreende do art. 4º, n.º 2, do DL n.º 26/2013 – susceptível de culminar na celebração de um contrato de gestão com terceiro. E divisámos aqui, por não se descortinar noutro ponto, a razão por que a requerente fala em «inviabilização do acesso à actividade» e em «irreversibilidade da situação».

Embora o problema seja bastante complexo, não repugna de todo enquadrar esse risco no «fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado» (art. 120º, n.º 1, al. b), do CPTA). Na economia deste último preceito, o «facto» será havido como «consumado» por referência ao fim a que se inclina a lide principal, de que o meio cautelar depende; e isto significa que ocorre uma «situação de facto consumado» quando, em virtude de se indeferir a providência, o estado de coisas que a acção quer influenciar ganhará entretanto a irreversível estabilidade inerente ao que já está terminado ou acabado, ficando tal acção antecipadamente inutilizada. Ora, a possibilidade do novo procedimento (o previsto no art. 4º, n.º 2, do DL n.º 26/2013) favorecer entretanto um outro candidato traz o receio de que isso irremediavelmente prejudique o êxito que a requerente porventura obtenha na acção principal. Donde se conclui que ela, embora no limite – pois pode suceder que, no novo procedimento, a requerente volte a ser graduada no 1.º lugar – ainda logrou persuadir que «in casu» existe «periculum in mora», na modalidade sobredita.

Mas, conforme já assinalámos, o deferimento do pedido de suspensão exige ainda que a ponderação dos interesses em presença e em conflito, prevista no art. 120º, n.º 2, do CPTA, seja favorável à requerente. Sê-lo-ia se ela tivesse razão quando afirma que a paralisia do acto em nada afecta o interesse público. Contudo, a inexistência da lesão desse interesse é rara, pois o normal é que os actos administrativos prossigam determinados interesses públicos, os quais são fatalmente afrontados ou comprimidos quando a eficácia dos actos é suspensa. Ademais, o Conselho de Ministros preocupou-se em indicar os interesses públicos a que se inclina o acto suspendendo, pelo que a presente situação não é enquadrável no art. 120º, n.º 5, do CPTA.

Portanto, há no caso vertente interesses contrapostos, impondo-se sopesá-los. Ora, se o acto vir a sua eficácia suspensa, seguir-se-á o retardamento, porventura perdurável por vários anos, da abertura de um novo centro de inspecção no concelho de Ovar, o que traria um óbvio prejuízo para o interesse público. E, tendo também em conta os fins a que tende a disciplina do DL n.º 26/2013, esse resultado afigura-se menos tolerável do que a compressão dos interesses privados da requerente – que, aliás, entendemos ser reparável. Daí que, na esteira do aresto, já citado, proferido pelo STA no processo n.º 439/13 e que recaiu sobre um caso semelhante, concluamos que a ponderação de interesses é desfavorável à requerente e que, por via disso, a providência cautelar dos autos deve ser indeferida.

Nestes termos, acordam em indeferir o presente pedido de suspensão de eficácia.

Custas pela requerente.

Lisboa, 10 de Julho de 2013. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.