170/2024 - Tribunal Constitucional

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional: I. Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Judicial da Comarca de Portalegre – Juízo de Competência Genérica de Fronteira, em que é recorrente o Ministério Público, e recorrido A., foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua redação atual. 2. O recorrido deduziu impugnação judicial contra a decisão da GNR – Comando Distrital de Portalegre que aplicou uma coima no valor de € 300,00 (trezentos euros), pela prática de duas contraordenações (reportadas à data de 9/2/2021): inobservância do dever geral de recolhimento, prevista e punida pelos artigos 2.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, 4.º, do Decreto-Lei n.º 3-A/2021, de 14 de janeiro e artigos 3.º, n.º 1 e 3.º-A, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho; e inobservância da obrigação do uso de máscara ou viseira para permanência nos espaços e estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços, prevista e punida pelo artigo 2.º, alínea c), subalínea i), do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, em conjugação com o artigo 13.º-B, do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março e artigos 3.º, n.º 1 e 3.º-A, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho. Por sentença do Juízo de Competência Genérica de Fronteira, proferida em 19 de dezembro de 2022, recusou-se a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade, do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição e, em consequência, o ora recorrido foi absolvido da prática das contraordenações em que havia sido condenado. 3. É desta sentença que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade, reportando o recorrente o recurso à norma extraída «dos artigos 3.º, n.º 1, al. a) do Decreto Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, no sentido de não existir disposição legal que permitisse criar os tipos de ilícitos de mera ordenação social, designadamente a inobservância do dever geral de recolhimento domiciliário (art.º 2.º al. a) e 3.º, n.º 1, e 3.º-A, do DL n.º 28-B/2020, de 26 de junho e art.º 4.º do DL n.º 3-A/2021, de 14/01) e inobservância do uso de máscara ou viseira para permanecer nos espaços e estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços (art.º 2.º al. c), subalínea i), em conjugação com o art.º 13.º-B, do DL 10-A/2020, de 13/03 e 3.º, n.º 1, e 3.º-A, do DL n.º 28-B/2020, de 26 de junho)». 4.1. Admitido o recurso e subidos os autos a este Tribunal, por despacho do relator, datado de 24 de abril de 2023 (fls. 174), foi o recorrente convidado, nos termos e para os efeitos do disposto nos n.ºs 5, 6 e 7 do artigo 75.º-A da LTC, a explicitar e/ou delimitar qual a norma ou dimensão normativa cuja constitucionalidade pretende ver apreciada e cuja aplicação foi recusada pela decisão recorrida. 4.2. O recorrente respondeu ao convite (fls. 176 e 177), no que releva, nos seguintes termos: «[…] Procurando dar resposta ao convite formulado, começaremos por reiterar que, conforme resulta do teor da douta sentença recorrida, a invalidade imputada à norma cuja aplicação foi recusada resulta de uma alegada violação orgânica do Texto Constitucional e não de uma qualquer desconformidade material. Assim, pretendemos que constitua objeto do presente recurso de constitucionalidade – obrigatório para o Ministério Público -, em primeira linha, a interpretação normativa extraível do disposto no n.º 1, do artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 16 de Junho, conjugado com o prescrito nos artigos 3.º-A do mesmo diploma e 4.º do Decreto-Lei n.º 3-A/2021, de 14 de Janeiro, que prevê que o incumprimento dos deveres estabelecidos na alínea a), do artigo 2.º do mencionado Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 16 de Junho, constitui contraordenação e estatui que tal incumprimento seja, no caso de pessoas singulares, sancionado com coima de 100 a 500 euros, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa; e, paralelamente, a interpretação normativa extraível do disposto no n.º 1, do artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 16 de Junho, conjugado com o prescrito nos artigos 3.º-A do mesmo diploma e 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, que prevê que o incumprimento dos deveres estabelecidos na subalínea i), da alínea c), do artigo 2.º do mencionado Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 16 de Junho, constitui contraordenação e estatui que tal incumprimento seja, no caso de pessoas singulares, sancionado com coima de 100 a 500 euros, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa.» 5. Na sequência da resposta ao despacho convite, o relator notificou as partes para apresentar alegações. 5.1. O recorrente concluiu da seguinte forma (fls. 180-194): «1. Interpôs o Ministério Público recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor da douta decisão judicial de 19-12-2022, proferida pela Mmª Juiz do Juízo de Competência Genérica de Fronteira, no âmbito do Processo nº 149/22.9T8FTR, «nos termos do disposto no art. 280º, nº 1, alínea a), e 3 da Constituição da República Portuguesa, nos artigos 72º, nºs. 1, alínea a) e 3 e 75º-A, ambos da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei nº 28/82 de 15 de novembro», reagindo, deste modo, à decisão da Mmª Juiz que declarou a inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 2.º, al. a) e c), subalínea i), 3º, nº 1 e 3º-A do Decreto-lei nº 28-B/2020, de 26 de junho, em conjugação com o disposto no art. 4º do Decreto-Lei nº 3-A/2021 de 14-01 e art. 13º-B do Decreto-Lei nº 10-A/2020 de 13-03; 2. A violação do dever geral de recolhimento e de obrigatoriedade do uso de máscara ou viseira, consubstanciaria a prática de contraordenação, por infração das normas constantes nos artigos 2.º, al. a) e c), subalínea i), do Decreto-lei nº 28-B/2020, de 26 de junho, em conjugação com o disposto no art. 4º do Decreto-Lei nº 3-A/2021 de 14-01 e art. 13º-B do Decreto-Lei nº 10-A/2020 de 13-03, punido nos termos do n.º 1, do artigo 3.º e 3º-A do mesmo diploma com coima de €200,00 a €1.000,00 para pessoas singulares. 3. Entendeu, porém, a Mmª Juiz na decisão recorrida que as normas que impõem o dever geral de recolhimento e de obrigatoriedade do uso de máscara ou viseira, são inconstitucionais, por violação do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa. 4. As normas em apreciação inserem-se num quadro normativo originado pela necessidade de combate à pandemia de COVID-19 causada pelo novo Coronavírus, SARS-CoV-2. 5. À data da publicação do Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26-06 encontrava-se declarada a situação de calamidade, decretada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 43-B/2020 de 12 de junho, nos moldes definidos no art. 19º e ss. da Lei de Bases da Proteção Civil (Lei nº 27/2006 de 09-07). 6. No âmbito normativo da reserva material de competência da Assembleia da República estabelecido no art. 165º, nº 1, al. d) da Constituição da República Portuguesa, de acordo com a interpretação seguida na jurisprudência do Tribunal Constitucional – e, bem assim, na doutrina constitucionalista – as normas processuais contraordenacionais, na medida em que não divirjam do regime geral, não atentam contra a reserva parlamentar de legislação nesta matéria. 7. Assim, com observância do regime geral e dos limites aí definidos, pode o Governo, livremente, criar novas normas contraordenacionais, sendo que o que importa é que as regras criadas pelo Governo “não invadam o âmbito do regime geral ou essencial das contraordenações e, quando nele se insiram, se limitem a reproduzir as soluções que já constam do regime fixado pela Assembleia da República ou por ela autorizado” (Ac. do Tribunal Constitucional nº 598/2009). 8. Assim, conclui-se, sufragando a citada jurisprudência do Tribunal Constitucional, que a criação de novas contraordenações e correspondente punição, operada pelo Decreto-Lei nº 28-B/2020, de 26 de junho, por não contender com regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, nunca seria violador do disposto no art. 165º, nº 1, al. d) da Constituição da República Portuguesa. Por outro lado, 9. A Lei de Bases da Proteção Civil, aprovada pela Lei nº 27/2006 de 09-07, estabeleceu um quadro integrado de atos jurídicos e operações materiais destinados à prevenção de riscos, combate e gestão de crises e reposição da normalidade das condições de vida, hierarquizados em função da gravidade da ocorrência que se pretende prevenir ou eliminar, procedendo ao enquadramento dos instrumentos fundamentais ao dispor dos diversos agentes da proteção civil para prevenir acidentes ou catástrofes, eliminar os seus efeitos e providenciar pela reposição da normalidade. 10. No entanto, de modo a garantir a sua execução e eficácia, a Lei de Bases da Proteção Civil, terá, necessariamente, de ver seguir-lhe desenvolvimentos normativos sectoriais suscetíveis de dar concretização prática às linhas gerais definidas pela Lei. 11. Nessa senda, o art. 62º da Lei de Bases da Proteção Civil, sob a epígrafe “Contraordenações” estipula que: “Sem prejuízo das sanções já previstas, o Governo define as contraordenações correspondentes à violação das normas da presente lei que implicam deveres e comportamentos necessários à execução da política de proteção civil.” 12. É com base neste normativo legal e legitimado por ele, que o Governo, através do Decreto-Lei nº 28-B/2020, de 26 de junho, veio estabelecer o regime sancionatório aplicável ao incumprimento dos deveres estabelecidos por declaração da situação de alerta, contingência ou calamidade adotada ao abrigo da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, que aprovou a Lei de Bases da Proteção Civil. 13. Uma das medidas implementadas através desse diploma foi o dever geral de recolhimento e de obrigatoriedade do uso de máscara ou viseira, tentando-se prevenir, por essa via, uma maior propagação da doença. 14. O Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26-06 é um diploma de desenvolvimento da Lei nº 27/2006, de 03 de julho (Lei de Bases da Proteção Civil), o qual, ao definir contraordenações correspondentes à violação dos deveres necessários à prossecução da política de proteção civil, manteve-se dentro dos parâmetros estabelecidos no art. 62º da Lei de Bases da Proteção Civil, assegurando, desse modo, o exercício de uma competência constitucionalmente cometida ao Governo, nos termos do disposto no art. 198º, nº 1, al. c) da Constituição da República Portuguesa. 15. Há, pois, que concluir pela inexistência de qualquer inconstitucionalidade orgânica do supra citado normativo legal. 16. Face a todo o exposto, resta concluir que as normas ínsitas nos arts. 2.º, al. a) e c), subalínea i), 3º, nº 1 e 3º-A do Decreto-lei nº 28-B/2020, de 26 de junho, em conjugação com o disposto no art. 4º do Decreto-Lei nº 3-A/2021 de 14-01 e art. 13º-B do Decreto-Lei nº 10-A/2020 de 13-03, não enfermam de inconstitucionalidade (designadamente orgânica), por violação do art. 165º, nº 1, al. d) da Constituição da República Portuguesa, nem de qualquer outro». 5.2. Decorrido o prazo para o efeito, o recorrido não contra-alegou (fls. 196). Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 6. O presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC e tem como objeto: (i) «a interpretação normativa extraível do disposto no n.º 1, do artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 16 de Junho, conjugado com o prescrito nos artigos 3.º-A do mesmo diploma e 4.º do Decreto-Lei n.º 3-A/2021, de 14 de Janeiro, que prevê que o incumprimento dos deveres estabelecidos na alínea a), do artigo 2.º do mencionado Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 16 de Junho, constitui contraordenação e estatui que tal incumprimento seja, no caso de pessoas singulares, sancionado com coima de 100 a 500 euros, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa»; e (ii) «a interpretação normativa extraível do disposto no n.º 1, do artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 16 de Junho, conjugado com o prescrito nos artigos 3.º-A do mesmo diploma e 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, que prevê que o incumprimento dos deveres estabelecidos na subalínea i), da alínea c), do artigo 2.º do mencionado Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 16 de Junho, constitui contraordenação e estatui que tal incumprimento seja, no caso de pessoas singulares, sancionado com coima de 100 a 500 euros, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa». 7. As questões suscitadas nos presentes autos são idênticas às apreciadas no Acórdão n.º 58/2024, desta 3.ª Secção, que «não julg[ou] inconstitucional a norma do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 8-A/2021, de 22/01, no segmento que sanciona como contraordenação o incumprimento do dever geral de recolhimento domiciliário, previsto no artigo 4.º do Decreto n.º 3-A/2021, de 14 de janeiro, e da obrigação de uso de máscaras ou viseiras, nos termos do artigo 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, para acesso ou permanência nos espaços e estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços, estabelecidos, respetivamente, na alínea a) e na subalínea i) da alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º daquele Decreto-Lei n.º 28-B/2020», objeto normativo que o recorrente recortou no seu requerimento de interposição de recurso. Note-se que, em resposta ao convite de aperfeiçoamento do seu requerimento, veio o Ministério Público desunir a questão de inconstitucionalidade em dois sentidos normativos autónomos, sem que haja resultado qualquer alteração do sentido das normas cuja aplicação foi recusada pelo tribunal a quo — quer por referência ao requerimento de interposição de recurso; quer por comparação com o objeto do Acórdão n.º 58/2024. Trata-se, pois, da mesma exata questão que foi recentemente apreciada no citado Acórdão n.º 58/2024. 8. No Acórdão n.º 58/2024, começou por delimitar-se o objeto do recurso, dele se retirando a menção ao artigo 3.º-A do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho: «Segundo o requerimento de interposição do recurso, o Ministério Público pretende ver apreciada a inconstitucionalidade da norma extraída do «artigo 3.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, no sentido de não existir disposição legal que permitisse criar os tipos de ilícito de mera ordenação social» quanto «à inobservância do dever geral de recolhimento domiciliário (artigos 2.º, alínea a), 3.º, n.º 1, e 3.º-A do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, e artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 3-A/2021, de 14 de janeiro)» e à «inobservância do uso de máscara ou viseira para permanecer nos espaço e estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços (artigos 2.º, alínea c), subalínea i), em conjugação com o artigo 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, e 3.º, n.º 1, e 3.º-A do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho)». Por sentença do Juízo de Competência Genérica de Fronteira, proferida em 21/11/2022, foi julgado inconstitucional o artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição e, em consequência, o arguido, ora recorrido, foi absolvido da prática das contraordenações previstas e punidas pelos artigos 3.º, n.º 1, por referência ao artigo 2.º, alínea a) – em conjugação com o artigo 4.º do Decreto n.º 3-A/2021, de 14 de janeiro – e alínea c), subalínea i) – em articulação com o artigo 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março –, e 3.º-A, todos do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, «na redação vigente à data da prática dos factos» – 09/02/2021 –, ou seja, a que foi dada pelo Decreto-Lei n.º 8-A/2021, de 22/01 [a transcrição na decisão recorrida de uma redação diferente, anterior à aplicada, resulta de manifesto lapso, porquanto apenas com este Decreto-Lei n.º 8-A/2021 foram estabelecidos os deveres cuja violação é imputada ao arguido]. Conforme mencionado no despacho que ordenou a notificação das partes para alegarem, importa delimitar o objeto do recurso, procedendo-se a um ajustamento meramente formal do enunciado normativo, atendendo ao teor da sentença recorrida e aos preceitos legais em causa. Para o efeito, há ainda a ter em conta (…) que o artigo 3.º-A do mesmo diploma apenas estabelece um critério especial de medida da coima durante o estado de emergência, extravasando, por isso, o núcleo da discussão. Assim, o presente recurso tem por objeto a norma do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 8-A/2021, de 22/01, no segmento que sanciona como contraordenação o incumprimento do dever geral de recolhimento domiciliário, previsto no artigo 4.º do Decreto n.º 3-A/2021, de 14 de janeiro, e da obrigação de uso de máscaras ou viseiras, nos termos do artigo 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, para acesso ou permanência nos espaços e estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços, estabelecidos, respetivamente, na alínea a) e na subalínea i) da alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º daquele Decreto-Lei n.º 28-B/2020.» É esta exata delimitação que importa aqui fazer. A norma cuja aplicação foi recusada não assenta no artigo 3.º-A do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, que continha somente um critério especial de medida da coima durante o estado de emergência e extravasa, por isso, o objeto da discussão. 9. Concluiu-se o seguinte, no citado Acórdão n.º 58/2024: «[…] 8. O Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, veio estabelecer o regime contraordenacional, no âmbito da situação de calamidade, contingência e alerta. Dispõe o seu artigo 2.º, alíneas a) e c), subalínea i), desde a redação vigente à data da prática dos factos (09/02/2021), introduzida pelo Decreto-Lei n.º 8-A/2021, de 22 de janeiro, o seguinte: «Durante a verificação de estado de emergência ou da situação de alerta, contingência ou calamidade determinadas nos termos da Lei de Bases da Proteção Civil, declaradas no âmbito da situação epidemiológica originada pela doença COVID-19, constituem deveres das pessoas singulares e coletivas: a) A observância do dever geral de recolhimento domiciliário; [...] c) A obrigatoriedade do uso de máscaras ou viseiras, nos termos do artigo 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na sua redação atual, ou do artigo 3.º da Lei n.º 62-A/2020 de 27 de outubro, na sua redação atual: i) Para acesso ou permanência nos espaços e estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços; [...]» No que toca ao «dever geral de recolhimento domiciliário», o respetivo conteúdo é definido no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto n.º 3-A/2021, de 14 de janeiro [na redação do Decreto n.º 3-B/2021, de 19 de janeiro, vigente à data da prática dos factos], nos seguintes termos: os cidadãos não podem circular em espaços e vias públicas, bem como em espaços e vias privadas equiparadas a vias públicas, e devem permanecer no respetivo domicílio, com exceção do amplo leque de deslocações autorizadas, elencadas nas várias alíneas do n.º 2. Por sua vez, o artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, na referida redação, estabelece que: «O incumprimento dos deveres estabelecidos nas alíneas a) a p) e r) a w) do artigo anterior constitui contraordenação, sancionada com coima de (euro) 100 a (euro) 500, no caso de pessoas singulares, e de (euro) 1000 a (euro) 10 000, no caso de pessoas coletivas». Os preceitos em causa inserem-se no conjunto de medidas legislativas adotadas para combater a pandemia da doença COVID-19, causada pelo novo Coronavírus, SARS-CoV-2. Com efeito, na sequência da declaração pela Organização Mundial de Saúde, em 30/01/2020, de uma emergência de saúde pública de âmbito internacional e da classificação, em 11/03/2020, do vírus SARS-CoV-2 como uma pandemia, o Estado português adotou várias medidas de prevenção, mitigação e tratamento da doença COVID-19. A 18/03/2020 foi declarado o estado de emergência, com fundamento na verificação de uma situação de calamidade pública, a vigorar entre 19/03/2020 e 02/04/2020 (Resolução da Assembleia da República n.º 15-A/2020, de 18 de março, e Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março), o qual foi sendo sucessivamente renovado, mantendo-se até 02/05/2020. Logo após, o Governo declarou a situação de calamidade, que vigorou em todo o território continental até 26/06/2020 (Resoluções do Conselho de Ministros n.os 33-A/2020, 38/2020, 40-A/2020 e 43-B/2020). Seguiram-se novas declarações de calamidade, vigorando de 15/10/2020 a 23/11/2020 (Resoluções do Conselho de Ministros n.os 88-A/2020, 92-A/2020 e 96-B/2020). Entretanto, em 09/11/2020, teve lugar nova declaração do estado de emergência (Resolução da Assembleia da República n.º 83-A/2020, de 6 de novembro, e Decreto do Presidente da República n.º 51-U/2020, de 6 de novembro), a qual foi sendo sucessivamente renovada, vigorando até 30/04/2021. A partir de 01/05/2021, passou a vigorar a situação de calamidade, decretada através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, prorrogando-se, sucessivamente, até 31/08/2021 (cf. Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, 59-B/2021, 62-A/2021, 64-A/2021, 70-A/2021, 74-A/2021, 76-A/2021, 77-A/2021, 86-A/2021, 91-A/2021, 92-A/2021, 96-A/2021 e 101-A/2021). Mais tarde, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2021 declarou novamente a situação de calamidade até 20/03/2022, a qual, no entanto, só vigorou até 18/02/2022, visto que, entretanto, foi revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 25-A/2022, que declarou o estado de alerta. Verifica-se, assim, para o que ora importa, que, à data da publicação do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, se encontrava declarada a situação de calamidade, nos termos definidos nos artigos 19.º e seguintes da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho (Lei de Bases da Proteção Civil). 9. Feito este enquadramento, cumpre averiguar se podia o Governo legislar nos moldes em que o fez. Dispõe a Constituição, no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), sob a epígrafe «Reserva relativa de competência legislativa», que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. O Tribunal Constitucional já teve oportunidade de apreciar esta reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República. Fê-lo pela primeira vez, mais detalhadamente, no Acórdão n.º 56/84: «12 – Salvo autorização ao Governo, igualmente pertence à Assembleia da República – artigo 168.º, n.º 1, alínea d) – a competência para legislar sobre o regime geral de punição dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. A competência exclusiva do Parlamento limita-se, neste caso, ao regime geral. Razões de ordem histórica e razões de sistema confirmam esta interpretação de imediato deduzível da letra do preceito. Na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional discutiu-se a nova formulação proposta para a alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º: “definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respetivos pressupostos e regime geral de punição das infrações disciplinares e dos atos ilícitos de mera ordenação social, bem como do processo criminal”. Como entremostra a discussão travada – Diário da Assembleia da República 2.ª, sessão legislativa, 2.ª série, suplemento ao n.º 44, pp. 904(1) e 904(2) – acabou por se assentar na sua desmultiplicação em duas alíneas as atuais alíneas c) e d), ficando, segundo esta última alínea, no domínio da reserva legislativa da Assembleia da República, o regime geral do ilícito de mera ordenação social e, pela mesma lógica, o regime geral do respetivo processo ou as suas grandes normas adjetivas. Esta interpretação é, ainda, confirmada sistematicamente a dois níveis. Por um lado, é significativo que a alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º, ao invés do que sucede com a alínea c) do mesmo n.º 1, se refira expressamente a regime geral. Por outro lado, o artigo 229.º, alínea m), da Constituição atribui às regiões autónomas o poder de definir atos ilícitos de mera ordenação social e respetiva punição, pelo que ao Governo, e com referência a todo o território do Estado, se não pode deixar de reconhecer igual competência. Mais exatamente, ao Governo dentro da lei-quadro (Decreto-Lei n.º 433/82, emitido no uso da autorização conferida pela Lei n.º 24/82, de 23 de Agosto), pertence, no exercício de competência legislativa concorrente com a da Assembleia da República, delinear ilícitos contraordenacionais, estabelecer a concernente punição e moldar regras secundárias do processo contraordenacional. Com tudo isto se não quer significar que ao Governo seja ilícito revogar parcialmente o Decreto-Lei n.º 433/82. Ponto é que estejam em equação normas desenquadradas do regime geral substantivo ou adjetivo do ilícito de mera ordenação social.» A este aresto seguiram-se muitos outros, sempre em sentido uniforme – cf. os Acórdãos n.os 74/95, 269/87, 345/87, 412/87, 158/92, 175/97, 236/2003, 492/2003, 578/2009, 598/2009, 274/2012, 374/2013, 394/2018, 19/2019 e 551/2023. No Acórdão n.º 19/2019 afirmou-se que «[d]a análise do conjunto das matérias elencadas no n.º 1 do artigo 165.º da CRP sempre resulta que o legislador constituinte (e de revisão) estabeleceu diferentes níveis materiais da reserva de competência legislativa da Assembleia da República (in casu, relativa, admitindo-se a autorização parlamentar ao Governo para legislar nas matérias elencadas, nos moldes regulados nos números 2 e seguintes do mesmo artigo), estabelecendo, nalguns casos, caber à Assembleia da República a definição de todo o regime legislativo da matéria em causa, ou seja, incluindo-a in totum na reserva de competência da Assembleia da República, para, noutros, limitar o âmbito da reserva de competência legislativa parlamentar às “bases gerais” ou ao “regime geral” de determinada ou determinadas matérias». Em conformidade com essa linha orientadora, é dito no Acórdão n.º 394/2018 que o domínio da reserva legislativa parlamentar contida na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição «é o da definição da natureza do litígio, do tipo de sanções e seus limites máximo e mínimo, bem como das regras gerais do processo», «deixando-se à competência concorrente do Governo a definição de cada infração e a cominação da sanção respetiva», e que «[a] criação de novos tipos de ilícito contraordenacional [se encontra] suportada pela competência concorrencial do Governo, não transgredindo, portanto, em si mesma, a reserva de competência parlamentar». Posição esta sustentada também na doutrina: vide J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª Ed. revista, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, Vol. II, p. 328, e Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, 2.ª Ed. revista, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2017, Vol. II, pp. 545-546. Como se sintetiza no Acórdão n.º 578/2009, apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação de tais sanções, pelo que, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa, criar contraordenações novas, modificar ou eliminar as contraordenações já existentes e estabelecer as coimas a elas aplicáveis. Assim, tal como se conclui no Acórdão n.º 598/2009, o que importa é que essa intervenção do Governo não invada o âmbito do regime geral das contraordenações e, quando nele se insira, se limite a reproduzir as soluções que já constam do regime fixado ou autorizado pela Assembleia da República. 10. À luz deste enquadramento, não se vê que o Governo, com a criação de novas contraordenações e fixação da correspondente sanção através do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, tenha invadido a competência própria da Assembleia da República, por tal não interferir com o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo. A conclusão contrária a que chega a decisão recorrida resulta de um pressuposto incorreto: o de que a criação de novas contraordenações é da competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo. O afastamento de tal pressuposto torna também irrelevante a argumentação ali expendida que parte da premissa de que o estado de emergência não pode afetar a distribuição constitucional de competência pelos diferentes órgãos de soberania («a Constituição da República Portuguesa [...] impede o afrouxamento das exigências quanto ao cumprimento das regras de competência de cada um dos órgãos de soberania, ao estatuir, no artigo 19.º, n.º 7, da Lei Fundamental – sob a epígrafe “suspensão do exercício de direitos” – que a declaração do estado de sítio ou do estado de emergência só pode alterar a normalidade constitucional nos termos previstos na Constituição e na lei, não podendo nomeadamente afetar a aplicação das regras constitucionais relativas à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania e do governo próprio das regiões autónomas ou os direitos e imunidades dos respetivos titulares»). Com efeito, uma vez que a criação das contraorde­nações em causa nos autos e a fixação da correspondente sanção integram a competência concorrencial do Governo, estará sempre assegurado «o equilíbrio constitucional de poderes» e nunca se colocará um problema de «[alteração] da normalidade constitucional», designadamente por via do exercício de «competências extraordinárias do Governo em estado de exceção». Além disso, importa notar que, à data da publicação do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, se encontrava em vigor a situação de calamidade e não o estado de emergência. Relativamente à jurisprudência constitucional citada na decisão recorrida (e reiterada pelo recorrido nas suas contra-alegações) – em especial, a do Acórdão n.º 557/2022 aí destacado –, é o próprio tribunal a quo que reconhece que estava em causa a tipificação e/ou a punição de crimes durante o estado de emergência e o estado de calamidade – na maioria dos casos, por violação da obrigação de confinamento –, matéria que convoca a reserva legislativa parlamentar contida na alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, cujo âmbito é diferente daquele que vimos corresponder à reserva legislativa parlamentar contida na alínea d). Com efeito, como explicam J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, «[o] alcance da reserva de competência legislativa da AR não é idêntico em todas as matérias», importando «distinguir três níveis: (a) um nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR – é o que ocorre na maior parte das alíneas; (b) um nível menos exigente, em que a reserva da AR se limita ao regime geral (als. d, e, h), ou seja, em que compete à AR definir o regime comum ou normal da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes especiais que possam ser definidos pelo governo (ou, se for caso disso, pelas Assembleias Legislativas regionais); (c) finalmente, um terceiro nível, em que a competência da AR é reservada apenas no que concerne às bases gerais do regime jurídico da matéria (als. f, g, n, u)» – Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª Ed. revista, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, Vol. II, p. 325. Ora, a alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º – que atribui ao parlamento a competência para definir os «crimes, penas, medidas de segurança e respetivos pressupostos, bem como processo criminal» – situa-se naquele primeiro nível, competindo à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, definir o regime integral, ao passo que, como vimos, no caso da alínea d), apenas é matéria de competência reservada legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo. Embora não seja invocada na decisão recorrida, é igualmente intransponível para o caso dos autos a jurisprudência constitucional sobre as medidas de imposição de confinamento ou isolamento profilático – cf., por exemplo, os Acórdãos n.os 424/2020, 88/2022, 89/2022, 90/2022, 334/2022, 336/2022, 351/2022, 352/2022, 353/2022 e 510/2022. Nestes arestos, o Tribunal considerou que, por preverem medidas privativas do direito à liberdade consagrado no artigo 27.º, n.º 1, da Constituição, as normas fiscalizadas versavam sobre matéria abrangida pela reserva de competência legislativa da Assembleia da República prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. O mesmo não se pode dizer relativamente à norma objeto do presente recurso, que se limita a tipificar como contraordenação e a sancionar com a aplicação de uma coima o incumprimento do dever geral de recolhimento domiciliário, previsto no artigo 4.º do Decreto n.º 3-A/2021, de 14 de janeiro, e da obrigação de uso de máscaras ou viseiras, nos termos do artigo 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, para acesso ou permanência nos espaços e estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços. Não estão, pois, sob apreciação as normas que estabelecem o dever de recolhimento domiciliário e a obrigação de uso de máscaras ou viseiras – medidas, aliás, de natureza muito diferente das que impunham o confinamento ou o isolamento profilático, do ponto de vista da afetação de direitos –, mas a norma que sanciona contraordenacionalmente a sua violação, o que nos remete para a reserva constante da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, nos moldes já analisados supra (de resto, a única convocada na decisão recorrida). Em suma, a norma fiscalizada limita-se a tipificar determinadas contraordenações, submetidas ao regime geral do ilícito de mera ordenação social, pelo que a sua edição pelo Governo não carecia de qualquer autorização parlamentar. Deste modo, a norma objeto do recurso não viola o disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. 11. Por outro lado, importa ter presente que, segundo o respetivo preâmbulo, o Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, veio criar «um quadro sancionatório aplicável às situações de incumprimento previstas na regulamentação da situação de alerta, contingência e calamidade, declaradas ao abrigo da Lei de Bases da Proteção Civil [assim como do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na sua redação atual]» (cf., também, o seu artigo 1.º, n.º 1). Como ali se explica, «a Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, na sua redação atual, que aprova a Lei de Bases da Proteção Civil, não contém um quadro contraordenacional que seja instrumental ao bom cumprimento das medidas adotadas no seu âmbito, não obstante o teor dos seus artigos 6.º e 11.º. Não obstante, a Lei de Bases da Proteção Civil prevê, no seu artigo 62.º que, “sem prejuízo das sanções já previstas, o Governo define as contraordenações correspondentes à violação das normas da presente lei que implicam deveres e comportamentos necessários à execução da política de proteção civil”. Deste modo, o citado artigo habilita o Governo a definir contraordenações que sejam necessárias a assegurar o cumprimento dos deveres previstos na regulamentação dos estados de alerta, contingência e calamidade, declarados ao abrigo da Lei de Bases da Proteção Civil». Ora, o artigo 198.º, n.º 1, alínea c), da Constituição confere ao Governo, no exercício da sua função legislativa, competência para «[f]azer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam». É incontroverso que o Governo é competente para desenvolver o regime da Lei de Bases da Proteção Civil e, em particular, para definir as contraordenações correspondentes à violação de normas que implicam deveres e comportamentos necessários à execução da política de proteção civil, mostrando-se para tal expressamente credenciado pelo respetivo artigo 62.º. Pelo menos, assim é no que toca à contraordenação pelo incumprimento do dever geral de recolhimento domiciliário, previsto no artigo 4.º do Decreto n.º 3-A/2021, de 14 de janeiro – que, note-se, é um dos deveres que o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, impôs com vista à execução da política de proteção civil «durante a verificação [...] da situação de alerta, contingência ou calamidade determinadas nos termos da Lei de Bases da Proteção Civil, declaradas no âmbito da situação epidemiológica originada pela doença COVID-19». Já quanto à contraordenação pela violação da obrigação de uso de máscaras ou viseiras, nos termos do artigo 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, para acesso ou permanência nos espaços e estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços, a competência do Governo parece decorrer diretamente do artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição – cf. o n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, e o respetivo preâmbulo, in fine –, sem que tal levante também quaisquer problemas, por – repete-se – não se tratar de matéria abrangida pela reserva de competência legislativa da Assembleia da República. 12. Em face de tudo quanto foi exposto, conclui-se que a norma objeto do recurso não viola a Constituição, não sendo, designadamente, organicamente inconstitucional. Em consequência, haverá que remeter os autos ao tribunal recorrido, para que reforme a decisão em função deste juízo de conformidade jurídico-constitucional (artigo 80.º, n.º 2, da LTC).» 10. Não havendo particularidades que alterem os eixos fundamentais do problema nem razões para divergir da conclusão alcançada no aresto acima transcrito, resta reiterar o juízo de não inconstitucionalidade formulado no Acórdão n.º 58/2024, com o consequente provimento do recurso. III. Decisão Pelo exposto, decide-se: a) Não julgar inconstitucional a norma extraída do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, conjugado com o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 3-A/2021, de 14 de janeiro, que prevê que o incumprimento dos deveres estabelecidos na alínea a), do artigo 2.º do mencionado Decreto-Lei n.º 28-B/2020, constitui contraordenação e estatui que tal incumprimento seja sancionado com coima; b) Não julgar inconstitucional a norma extraída do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, conjugado o artigo 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, que prevê que o incumprimento dos deveres estabelecidos na subalínea i), da alínea c), do artigo 2.º do mencionado Decreto-Lei n.º 28-B/2020, constitui contraordenação e estatui que tal incumprimento seja sancionado com coima; e, em consequência, c) Conceder provimento ao recurso e determinar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de não inconstitucionalidade. Sem custas. Lisboa, 29 de fevereiro de 2024 - Afonso Patrão - João Carlos Loureiro - Carlos Medeiros de Carvalho Voto a decisão e a respetiva motivação do presente acórdão, remetendo para a declaração de voto aposta ao acórdão n.º 58/2024 deste Tribunal. - Joana Fernandes Costa - José João Abrantes