661-A/2002.E1.S1 - Supremo Tribunal de Justiça

1. Constitui matéria de facto, da exclusiva competência das instâncias, a que se traduz em apurar se determinada parcela de terreno se deve considerar abrangida por determinado acto expropriativo, fundando-se a convicção do tribunal, não em pretenso valor probatório pleno da declaração de utilidade pública, mas numa concreta indagação, realizada nomeadamente através de prova pericial, articulada com o teor da referida declaração e com os elementos que integram as descrições prediais

2. Integram-se no domínio público rodoviário as estradas e respectivos acessórios, nomeadamente os taludes e as áreas expropriadas para alargamento da plataforma da estrada, não sendo, por via dessa qualificação, possível a aquisição por usucapião de direitos de propriedade sobre tais bens dominiais.

3. As normas legais que definem o âmbito e regime do património imobiliário público dispõem directamente sobre o conteúdo das relações jurídicas, com abstracção dos factos que lhes deram origem, pelo que se aplicam a todas as relações existentes à data da vigência da lei nova, independentemente do momento em que os bens foram adquiridos pelo Estado.

4. Conferindo a Constituição uma particular tutela do domínio público estradal, os valores da segurança e confiança dos particulares – eventualmente afectados pela insusceptibilidade de sedimentação das suas expectativas através da usucapião – têm de se compatibilizar com o valor , também constitucional, subjacente ao art. 80º da CRP.

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

1. No âmbito do processo de expropriação em que figura como entidade expropriante I.E.P. – Instituto das Estradas de Portugal foi suscitado pelos expropriados AA e BB o incidente de expropriação total, previsto no art. 55º do CE, requerendo a ampliação da parcela do seu prédio, ora expropriada, de modo a que o acto expropriativo abarcasse também outra parcela de terreno, com a área de 367 m2, irremediavelmente separada do remanescente do prédio dos requerentes .

A entidade expropriante deduziu contestação, impugnando que a parcela em litígio seja pertença dos expropriados, já que a mesma teria sido objecto de expropriação nos anos 60.

Foi proferida sentença em que se julgou improcedente o pedido, o que determinou a interposição de recurso pelos requerentes, - tendo, porém, a Relação confirmado inteiramente a decisão recorrida.

Novamente inconformados, interpuseram os requerentes a presente revista, em que sustentam que deve proceder o pedido de expropriação total de ambas as parcelas, por serem efectivamente proprietários da parcela de terreno em litígio, considerada pelas instâncias como tendo sido já objecto de expropriação amigável, a favor da JAE, através do processo nº 14/1964. Formulam os recorrentes, na presente revista, as seguintes conclusões, que naturalmente delimitam o objecto do recurso:

5,1. Conclui-se assim que:

5.1. 1. Não pode ser proferida decisão de dominialidade pública da parcela expropriada.

51.2. Efectivamente, não existe qualquer facto comprove tal enquadramento,

51.3. o qual não resulta do Decreto-Lei 477/80 por esta parcela não se enquadra no conceito de "estrada" ou "acessório da estrada",

51.4. sendo referir que este Decreto-Lei não poderá ter efeitos retroactivos à data dá expropriação considerada, podendo ter-se constituído já, nessa data, direito de terceiro sobre a parcela.

51.5. A utilidade pública da referida parcela não se encontra igualmente comprovada nos autos, sendo certo que mesmo que estivesse, a mesma não seria suficiente ara se concluir pela dominialidade pública da mesma,

51.6. uma vez que existem bens de utilidade pública sob domínio privado do Estado.

51.7. E, ao contrário do que considerou o Tribunal, aquela parcela de terreno nunca poderia ser considerada coisa pública.

5i,8. O domínio público resulta de lei, não existindo, até hoje, uma definição exaustiva dos bens que a integram,

51.9. Podemos no entanto conhecer que a dominialidade pública corresponde a uma natureza própria bem como à titularidade por entidade pública.

51.10. Não se esgota nem sobrepõe a utilidade pública, existem Imóveis de utilidade pública que permanecem no domínio privado do estado.

51.11. Assim, o disposto no artigo 202.° CC não é" aplicável ao terreno a que se refere o pedido dos ora Recorrentes,

51.12. devendo ser reconhecida, aos factos provados, a usucapião a seu favor.

5.1.13. A decisão proferida peio Tribunal a quo, atingindo os bens fundamentais protegidos pela Constituição, no seu artigo 2.° é também inconstitucional.

51. 14 A existência de um registo aquisitivo, acompanhado de uma aquisição válida, de boa fé que perdura no tempo de forma pública e pacífica tem que ser considerado como um fundamental princípio de prova de propriedade, sob pena de um proprietário ficar totalmente despido de direitos perante o Estado.

51- 15. Nesta consideração coexistem o princípio da segurança jurídica bem como a da confiança jurídica.

51.16. Veja-se que o ora Recorrente foi efectivamente expropriado - apenas pretende que relativamente a esta área, o Estado cumpra o dever de o indemnizar, quer pelas benfeitorias que Introduziu no prédio, de boa fé, quer pela própria propriedade, de que se viu já privado.

Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, é a presente para pedir que julgue procedente o presente Recurso, e profeiindo-se em consequência decisão como peticionado Inicialmente, em que se determine a expropriação desta parcela.

Assim fazendo justiça.

A entidade expropriante pugna pela manutenção do acórdão recorrido, suscitando ainda a questão prévia da irrecorribilidade da decisão, que considera proferida sobre o valor indemnizatório devido ao expropriado.

2. As instâncias assentaram a solução jurídica do pleito na seguinte matéria de facto:

1. A presente expropriação e a declaração de utilidade pública apenas dizem respeito a uma parcela de 189 m2.

2. Mas o expropriante ocupou uma área total de 557 m2, alegando que a restante área já havia sido expropriada "nos anos 60".

3. A área de 189 m2, que é objecto da presente expropriação, divide em duas partes o prédio urbano sito em M......, Montenegro descrito na Conservatória do Registo Predial de Faro sob o n................., freguesia de S. Pedro, deixando separada da parte principal, que tem 972 m2, a área com 367 m2.

4. Consumada a expropriação a que se referem os presentes autos, o requerente não tem acesso àquela área.

5. Pela cota G-3, apresentação 01/060188 os requerentes inscreveram no registo predial a aquisição a favor dos mesmos, por compra, do prédio que, estando inscrito na matriz sob o artigo 8350 e tendo sido construído no lote designado como n.2 1, é descrito na Conservatória do Registo Predial de Faro sob o n................., freguesia de S. Pedro.

6. O referido prédio é descrito na Conservatória do Registo Predial de Faro sob o número 196 como sendo composto por casa de morada com três pavimentos, com a área coberta de 285 m2, incluindo terraços com a área de 101 m2 e 255 m2, garagem com a área de 80 m2 e logradouro com a área de 1243 m2, totalizando a área de 1528, 20 m2.

7. O referido lote n.2 1 resultou do loteamento titulado pelo alvará n.2 2/85 da Câmara Municipal de Faro.

8. No alvará identifica-se o lote d.9 1 com a área de 1.528, 20 m2.

9. E consta o mesmo do mapa de loteamento.

10. 0 prédio de onde proveio o lote ora pertença dos autores encontrava-se descrito sob o n.9 31772 do B8.

11. Os autores adquiriram este lote por escritura de compra e venda, lavrada em 30 de Dezembro de 1987 e a folhas 10v do livro 32 D do 1.9 Cartório Notarial de Faro.

12. Nele construíram a sua casa de morada de família de acordo com o projecto licenciado pela Câmara Municipal de Faro.

13. A moradia foi implantada no terreno tendo em conta a sua configuração total e, nomeadamente, a distância a que a estrada se encontrava devido ao ruído e poluição causada pelo trânsito.

14. A parte da propriedade que confronta com a Estrada encontrava-se arborizada por forma a dar privacidade à casa.

15. Desde a data da aquisição, os autores utilizavam o prédio como seu.

16. Iniciaram a construção e arborização do terreno após a aquisição e, finalizada a moradia, aí instalaram a sua casa de morada até à presente data.

17. 0 que fizeram sem qualquer oposição, de forma pública, e sem qualquer interrupção, desde a data da aquisição pelos expropriados.

18. Foi requerida à Câmara Municipal de Faro a constituição do loteamento, foram definidas as áreas dos lotes e as das cedências e áreas comuns.

19. Todos estes actos foram praticados no pressuposto de que o loteador era o proprietário do terreno, incluindo as áreas que a expropriante alega terem sido expropriadas em 1960.

20. A área de 367 m2 foi expropriada na década de 60 para a construção da EN 125-10 "Acesso ao Aeroporto de Faro".

21. Assim, a 21 de Novembro de 1963 e perante o chefe da secretaria da Câmara Municipal de Faro foi celebrado o auto de expropriação da parcela 4 entre a Junta Autónoma das Estradas e o proprietário Jerónimo dos Santos, sendo certo que por tal expropriação foi paga a quantia de Esc. 69.860$00.

22. A parcela então denominada de 4 deu origem à parcela hoje identificada como 25 e pela sobreposição das coordenadas das plantas de expropriação verifica-se que a área ora objecto de pedido de expropriação total já foi expropriada, mas não ocupada, já foi paga e ocupada quer pelos anteriores proprietários que pelo ora proprietário.

3. Importa destrinçar liminarmente o que constitui, no presente litígio, matéria de facto – obviamente insusceptível de integrar o objecto idóneo de um recurso de revista – e questões jurídicas a solucionar.

No caso dos autos – e perante a matéria de facto apurada pelas instâncias – são os seguintes os traços fundamentais do litígio que opõe as partes:

- no referido processo expropriativo amigável, foi expropriada pela JAE, em 1964, aos antecessores dos ora requerentes, uma parcela de terreno com a área de 367 m2 para construção da EN 125-10 - acesso ao aeroporto de Faro - , a qual não foi ocupada;

- por se não ter atentado nesse acto expropriativo, tal parcela veio a ser incluída em ulterior loteamento, aprovado pela CM de Faro, originando a aquisição derivada de um dos lotes, mediante negócio jurídico entretanto celebrado pelos requerentes deste incidente, que constasse a área da parcela litigiosa da descrição predial que esteve na base do registo da aquisição do respectivo direito de propriedade;

- a partir da data da aquisição, em Dezembro de 1987, os requerentes, de boa fé, vêm utilizando todo o prédio como seu, incluindo a parcela litigiosa, sem qualquer oposição ou interrupção dos actos materialmente possessórios.

4. Como atrás se referiu, constitui questão de facto, necessariamente subtraída ao objecto de um recurso de revista, saber se a referida parcela litigiosa, com a área de 367 m2, se incluía ou não no âmbito da expropriação por utilidade pública operada em 1964 : note-se que a Relação, no acórdão recorrido, chegou a tal conclusão, não através da atribuição de força probatória plena à declaração de utilidade pública (como ocorrera na sentença proferida em 1ª instância) , mas através da articulação do teor da referida declaração de utilidade pública com outros elementos probatórios, sujeitos à livre apreciação do julgador, «maxime» em consequência da valoração dos resultados da perícia realizada, em que se concluiu que a referida área fazia parte dos taludes da estrada cuja construção justificara o acto expropriativo.

Como é evidente e decorre directamente do estatuído no art. 722º, nº3, do CPC , tal juízo das instâncias, decisivamente fundado na livre apreciação de prova desprovida de um valor tarifado ( art. 389º do CC) é insindicável no âmbito da presente revista, já que este tipo recursório pressupõe, como específico fundamento, a «violação de lei substantiva».

Assente que a parcela litigiosa foi objecto de expropriação por utilidade pública – embora não viesse a ser efectivamente utilizada pela entidade expropriante – são duas as questões a decidir, face à argumentação dos recorrentes na sua alegação:

- quais as consequências de a parcela expropriada ter continuado a figurar como integrando o lote adquirido pelos recorrentes, constando consequentemente da descrição registral do prédio que compraram?;

- qual o efeito jurídico que decorre de os recorrentes virem praticando actos materialmente possessórios sobre todo o seu prédio, incluindo a parcela litigiosa, desde que o adquiriram – particularmente será de admitir a aquisição originária por usucapião? ( o que naturalmente pressupõe que se enfrente e solucione a questão de saber se a dita parcela litigiosa se integra ou não no domínio público estradal).

5. Antes, porém, de dar resposta a estas questões, importa solucionar as «questões prévias» suscitadas pela entidade expropriante na sua contra-alegação.

Na verdade, não pode perder-se de vista que o presente procedimento se configura como verdadeiro incidente do processo expropriativo, visando determinar se , no interesse do expropriado, a expropriação deve ser estendida a outras parcelas do imóvel só em parte objecto da originária expropriação.

Daqui decorre, por um lado, que a controvérsia não incida apenas sobre a determinação do valor da parcela expropriada e da consequente indemnização a arbitrar ao expropriado – mas também, e em primeira linha, sobre a definição do âmbito do acto expropriativo – pelo que entendemos que se não aplica aqui a limitação à recorribilidade consagrada no art. 66º, nº5, do CE.

Por outro lado – e neste incidente de expropriação total – a questão da propriedade da parcela litigiosa não surge como objecto do processo, mas antes como verdadeira «questão prejudicial» que condiciona decisivamente o sentido da decisão a proferir acerca da pretensão formulada pelo requerente da expropriação total, já que esta pressupõe necessariamente que tal sujeito seja o real proprietário da parcela que se pretende incluir no acto expropriativo : não estamos, deste modo, confrontados com uma acção de reivindicação da propriedade de certa parcela de um prédio, movida pelo expropriado contra a entidade expropriante, mas antes com o exercício por aquele de um verdadeiro direito potestativo, tendente a ver incluída no acto expropriativo também determinada parcela do prédio, cuja titularidade e fruição deixa justificadamente de lhe interessar - pressupondo, porém, a decisão sobre a titularidade desse direito potestativo que previamente se apure se o requerente é proprietário da parcela que pretende adicionar à expropriação parcial do prédio.

E esta questão pode naturalmente ser dirimida, não como objecto do processo, mas como mero fundamento da decisão a proferir sobre a matéria do incidente de expropriação total – desde logo, como decorrência da regra afirmada pelo art. 96º do CPC, segundo a qual o tribunal competente para a acção é também competente para dirimir todas as questões que condicionem a decisão a proferir sobe o objecto processual em litígio.

6. O argumento que os recorrentes pretendem extrair da presunção registral consagrada no art. 7º do CRP é claramente improcedente: note-se que, no caso dos autos, nem sequer releva decisivamente a questão de saber se os elementos da descrição predial se devem considerar incluídos na presunção estabelecida nessa norma legal : é que, mesmo que assim fosse, tal presunção sempre teria de se considerar ilidida em consequência dos factos apurados no processo, que implicam a efectiva desconformidade do teor de tal descrição com a realidade jurídica pré-existente – a aquisição pela JAE, através de processo expropriativo em que intervieram os antecessores dos ora recorrentes, da titularidade da parcela litigiosa.

É, aliás, manifesto que só uma aquisição originária do direito de propriedade invocado pelos recorrentes sobre a parcela em litígio poderia precludir os direitos adquiridos sobre ela pela JAE em 1964, através do precedente acto expropriativo – a qual, a ter existido, teria precisamente como base a invocada usucapião : sendo, porém, evidente que não são susceptíveis de usucapião os bens integrados no domínio público, a resposta àquela questão pressupõe que se apure previamente se a parcela expropriada pela JAE se integrou ou não no domínio público rodoviário.

Saliente-se que, ao contrário do que sustenta o recorrente, as normas que regulam o regime jurídico do património imobiliário público não se cristalizam irremediavelmente no regime legal vigente no momento em que tais imóveis foram adquiridos pelo Estado – em termos de ter de valer definitivamente , para todo o sempre, o regime que vigorava no preciso momento em que correu termos o processo expropriativo que conduziu à aquisição de certo bem imobiliário, ignorando-se toda a evolução constitucional e legal subsequente. É que tais normas, definidoras do âmbito e conteúdo do património imobiliário público, dispõem directamente sobre o conteúdo de tais relações jurídicas, com abstracção dos factos que lhes deram origem, pelo que a lei nova abrange, nos termos da segunda parte do nº2 do art. 12º do CC, as próprias relações já constituídas que subsistam à data da sua entrada em vigor.

E, assim sendo, nada obsta que o âmbito , conteúdo normativo e regime jurídico do património imobiliário público possa decorrer de um quadro legal posterior ao momento em que se verificou a aquisição do imóvel em causa pela pessoa colectiva pública que dele se considera titular: nesta perspectiva, nada obstava a que a Relação pudesse legitimamente fundar-se no DL 477/80 , regulador do inventário do património do Estado, para definir qual o concreto regime de uma parcela expropriada para construção de uma estrada, apesar de o acto expropriativo ter ocorrido em 1964…

É a própria Constituição – na redacção emergente da revisão constitucional de 1989 - , no art. 84º, que institucionaliza e prevê a figura jurídica do domínio público, nele incluindo - al. d) – as estradas.

Tal constitucionalização da figura do domínio público tem, aliás, forte tradição no nosso ordenamento jurídico, já constando da Constituição de 1933, sendo pacífico na doutrina administrativista que as estradas se incluíam no âmbito de tal instituto.

Por sua vez, a exacta determinação e densificação do conceito de «estrada» cabe naturalmente às normas legais que contêm o Estatuto das Estradas Nacionais, de que sempre resultou que a «zona de estrada» abrange , não apenas o terreno por ela materialmente ocupado com as faixas de rodagem, mas também, nomeadamente, os «taludes» e « os terrenos adquiridos por expropriação para alargamento da plataforma da estrada ou acessórios»(art. 10º da Lei 2037 e art. 2º do DL 13/71, de 23 de Janeiro, que lhe sucedeu).

Perante este quadro normativo, há muito em vigor, não oferece qualquer dúvida que – como efectivamente estatui o art. 4º do DL 477/80 – se têm de considerar incluídos no domínio público rodoviário as «estradas» os respectivos «acessórios», nos termos prescritos no referido art. 2º do DL 13/71, isto é, as bermas, valetas, passeios, banquetas ou taludes, bem como as pontes e viadutos nela incorporados e os terrenos adquiridos por expropriação ou qualquer título para alargamento da plataforma da estrada.

Daqui decorre inevitavelmente que a parcela expropriada em 1964 pela JAE integrava, como «acessório» da EN 125-10, um bem dominial – e, como tal, insusceptível de usucapião pelos particulares ( como está expressamente consagrado no art.19º do DL 280/07, que define o regime jurídico do património imobiliário público – em consagração de solução normativa que, aliás, sempre se inferiu do disposto no art. 202º, nº2, do CC) : e, deste modo, apesar do exercício fáctico, reiterado e pacífico, de actos de fruição por parte dos recorrentes, não pode dar-se por adquirida a propriedade da parcela litigiosa por usucapião, por a mesma se inserir no domínio público rodoviário.

Saliente-se que, ao contrário do sustentado pelos recorrentes, a circunstância de a parcela em questão, expropriada como acessório de uma estrada nacional, constituindo um dos taludes desta, aparentemente não estar a ser efectivamente utilizada, ao longo dos anos, pelas entidades administrativas que exercem jurisdição sobre as estradas nacionais não permite, sem mais, precludir a eficácia do acto expropriativo, abalando decisivamente a utilidade pública que esteve na sua base e degradando automaticamente o seu estatuto jurídico a bem do domínio privado do Estado: tal não utilização efectiva pela entidade expropriante poderia, quando muito, determinar a formulação de um pedido de reversão por parte dos particulares expropriados, precisamente com o fundamento de que os bens não estariam a ser utilizados ou aplicados ao fim de utilidade pública justificativo da expropriação durante um lapso de tempo razoável. Trata-se, porém, de matéria absolutamente estranha ao objecto do presente processo e às causas aquisitivas invocadas pelos recorrentes, pelo que dela não cumpre naturalmente apreciar.

Invocam ainda os recorrentes, em abono da sua tese , que a solução adoptada pelas instâncias se revelaria violadora dos princípios da confiança e da segurança jurídica, ínsitos no princípio do Estado e Direito Democrático, proclamado pelo art.2º da Constituição – já que a «posse» da parcela litigiosa, fundada em registo e exercitada de boa fé ao longo de extensíssimo período temporal, sem oposição de qualquer entidade, não poderia de deixar de produzia a aquisição ou reconhecimento de um direito de propriedade.

Não se questionando que, no caso, se mostram efectivamente afectadas expectativas razoáveis dos requerentes, decorrentes da convicção de que o seu prédio abrangia a parcela litigiosa – e consolidando-se normalmente , nas relações litigiosas entre particulares, tais expectativas, em última análise, através do instituto da aquisição originária por usucapião, em consequência do prolongado exercício possessório – importa realçar que a solução desfavorável aos ora recorrentes radica exclusivamente na integração da parcela em litígio no domínio público rodoviário, ele próprio objecto de específica tutela constitucional ( art. 84º da Constituição).

Dito por outras palavras, a solução do presente litígio implica um esforço de balanceamento e ponderação entre os princípios constitucionais da confiança e da tutela do domínio público rodoviário – sendo esta segunda, assente decisivamente no referido art. 84º da Constituição, que inviabiliza a pretendida aquisição originária, por usucapião, da parcela em litígio, uma vez que a mesma - como decorrência de expropriação por utilidade pública a que se procedeu em 1964 – se integrou no domínio público, beneficiando, consequentemente da específica protecção que a lei, densificadora do citado preceito da Lei Fundamental, lhe outorga.

7. Nestes termos e pelos fundamentos expostos, nega-se provimento à revista.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 25 de Novembro de 2010

Lopes do Rego (Relator)

Barreto Nunes

Cunha Barbosa