Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
RELATÓRIO
1. A………. e B………., devidamente identificados nos autos, instauraram, em coligação, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [doravante «TAC/L»], nos termos do art. 99.º do CPTA [na redação introduzida pelo DL n.º 214-G/2015 - redação essa a que se reportarão todas as demais citações de normativos deste Código sem expressa referência em contrário], a presente ação administrativa respeitante a contencioso de procedimentos de massa contra o “MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO” [doravante «MdE»] e contrainteressados, tudo nos termos e com a motivação aduzida na petição inicial de fls. 01 e segs. dos autos [paginação «SITAF» - paginação essa a que se reportarão ulteriores referências à mesma], e na qual, por referência ao concurso de recrutamento de docentes para o ano escolar de 2017/2018, impugnaram os atos de homologação das listas definitivas de ordenação do concurso - mobilidade interna - dos grupos de recrutamento 260 [Educação Física] e 420 [Geografia], publicadas a 25.08.2017, peticionando, para além da sua anulação, que o R. «MdE» fosse condenado a proceder à (re)ordenação dos docentes: i) «no concurso de docentes - mobilidade interna - grupo de recrutamento 620 - Educação Física - ano escolar de 2017/2018, e à colocação do primeiro A., A……….., numa das opções preferenciais manifestadas pelo mesmo na sua candidatura ao concurso, admitindo-se, contudo, que constatadas as ilegalidades assacadas, seja criada vaga adicional ou supranumerária para colocação do A. numa daquelas opções, como é prática corrente e obviando-se a prejuízos de contrainteressados»; e ii) «no concurso de docentes - mobilidade interna - grupo de recrutamento 420 - Geografia - ano escolar de 2017/2018, à colocação do segundo A., B…………, na opção manifestada pelo mesmo na sua candidatura ao concurso - Agrupamento de Escolas de …………., admitindo-se, contudo, que, constatadas as ilegalidades assacadas, seja criada vaga adicional ou supranumerária para colocação do A. numa daquelas opções, como é prática corrente e obviando-se a prejuízos da identificada contrainteressada».
2. O «TAC/L», por sentença de 15.07.2018 [cfr. fls. 803/821], julgou totalmente improcedente a pretensão e, em consequência, absolveu o R. dos pedidos.
3. O A., A………., interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul [doravante «TCA/S»] que, por acórdão de 18.10.2018, negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida [cfr. fls. 912/931].
4. Invocando o disposto no art. 150.º, n.º 1, do CPTA, o mesmo A., inconformado agora com o acórdão proferido pelo «TCA/S», interpôs, então, o presente recurso de revista, produzindo alegações [cfr. fls. 941 a 953], com o seguinte quadro conclusivo que se reproduz:
«…
3) O art. 28.º do DL n.º 132/2012, devidamente citado no corpo das alegações, nas alíneas mencionadas, refere expressa e taxativamente que são colocados na segunda prioridade os QZP “(…) a quem não é possível atribuir, pelo menos, seis horas de componente letiva”.
4) Ora, os QZP concorreram e foram admitidos ao concurso de que cuidamos independentemente deste facto ou da sua verificação, pelo que, é manifesto e ostensivo, as decisões impugnadas violam, ao contrário do que em erro de julgamento foi decidido, o estatuído na ali. b) do n.º 1 do art. 28.º daquele regime jurídico!
5) Apesar do Acórdão sufragar inteiramente as supostas dores da Administração, falando amiúde de interesse público, a verdade é que existe lei e essa tem de ser cumprida!
6) Depois, quem é que racional e lucidamente, pode dizer que não é afrontado o estatuído no art. 27.º do ECD, se a mobilidade interna obriga os QZP a concorrer e permite-lhes concorrer a nível nacional?!
7) É ostensivo e patente que o estatuído no art. 28.º n.º 1 alis. b) e d) do DL 132/2012 afronta o estatuído art. 27.º n.º 1 do ECD - todos sabemos que os QZP foram criados para um determinado âmbito geográfico. Todos!
8) Finalmente, ao permitir-se (e ao compelir-se mesmo) aos docentes integrados nos QZP serem opositores a concurso em prioridade anterior aos docentes que integram os QA/QE, verifica-se que existe não uma colocação em função do mérito ou da evolução neste sentido na carreira, como deve, mas em função de uma prioridade legal que ignora as graduações, classificações e tempos de serviço que os docentes têm ao longo da sua vida profissional.
9) Pelo que, quer a inversão do princípio do mérito, quer a desigualdade e injustiça, quer a afronta ao princípio da confiança - na medida em que, no mínimo, os docentes, contando com o ECD, não contavam nem podiam contar com a inversão de regras constante do DL n.º 132/2012 - resultantes do facto de se permitir que os docentes QZP possam concorrer em situação de manifesto privilégio ou preferência relativamente aos QA/QE, tem como consequência a violação dos arts. 47.º, n.º 2, 13.º, 266.º, n.º 2 e 2.º da Constituição da República Portuguesa, sofrendo os atos e o Acórdão recorrido, naturalmente este por erro de julgamento, do vício de violação de lei.
10) Sofrendo pois, mais propriamente, os atos impugnados, bem como o DL n.º 132/2012 no qual aqueles se alicerçam, regime jurídico já sobejamente citado, os primeiros de ilegalidade agravada e o segundo de inconstitucionalidade material, estando nesta precisa medida o Acórdão errado.
11) Termine-se esta dimensão alegando, quanto mais não fosse, atenta a contraditoriedade entre os dois normativos transcritos, arts. 27.º do ECD e 28.º do DL n.º 132/2012, supra citados, sempre se deveria resolver a questão privilegiando, em razão do que se alegou na conclusão precedente, o mérito e a confiança, em detrimento de supostos interesses de organização e eficiência financeiras - interpretação de acordo com o sentido constitucional das normas comuns.
12) Ao contrário do que se sustenta no Acórdão, não se verifica razão válida, de acordo com o interesse público e até de acordo com a racionalidade financeira, para privilegiar os QZP em detrimentos dos QA/QE, em violação ostensiva dos princípios do mérito e da confiança (arts. 47.º, n.º 2 e 2.º da CRP) que assim é cometida pela decisão recorrida …».
5. Devidamente notificado o R. «MdE», aqui ora recorrido, veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 975 a 1002], que termina com a seguinte síntese conclusiva:
«…
IX. Ainda que assim não se entenda, importa demonstrar que ao Recorrente não assiste razão. Assim,
X. Para o procedimento concursal em apreço, aplica-se o regime constante no Decreto-Lei n.º 132/2012, na versão em vigor à data, conferida pelo Decreto-Lei n.º 28/2017, de 15 de março de 2017, designadamente nos seus artigos 28.º e seguintes e com especial relevo também para o caso o artigo 6.º, n.º 3 do mesmo diploma legal.
XI. Não se conformando o Recorrente com as decisões proferidas, altera agora a sua “estratégia ofensiva” alegando neste momento aquilo que até aqui não tinha alegado - a contradição entre normas constantes no art. 28.º, n.º 1 al. b) e d) do DL n.º 132/2012 e o art. 27.º, n.º 1 do ECD e a inconstitucionalidade material do DL n.º 132/2012.
XII. A este respeito ditou o Acórdão do STJ, 4.ª Secção, datado de 07/07/2016, no Proc. n.º 156/12.0: “I - Não é lícito invocar nos recursos questões que não tenham sido objeto de apreciação da decisão recorrida, pois os recursos são meros meios de impugnação das decisões judiciais pelos quais se visa a sua reapreciação e consequente alteração e/ou revogação”.
XIII. Sustenta o Recorrente nas suas conclusões que “É ostensivo e patente que o estatuído no art. 28.º, n.º 1 alis. b) e d) do DL 132/2012 afronta o estatuído no art. 27.º, n.º 1 do ECD - todos sabemos que os QZP foram criados para um determinado âmbito geográfico. Todos!”.
XIV. Importa mais uma vez refutar a posição do Recorrente, pois que, conforme decorre do regime legal consagrado no DL n.º 132/2012, o concurso interno e concurso de mobilidade interna são concursos distintos (cfr. artigos 5.º, 6.º e 21.º) aos quais os docentes, a eles, candidatos concorrem ordenados em prioridades distintas (cfr. artigos 10.º, n.º 1, 26.º, 28.º e seguintes).
XV. Assim sendo ao concurso interno e concurso de mobilidade interna encontram-se subjacentes objetivos e lógicas diferentes que o legislador visou e gizou enquanto instrumentos de gestão dos recursos humanos, e com papel importante na busca de eficiência, racionalidade e qualidade do serviço de educação prestado pela rede pública de estabelecimentos de educação e ensino.
XVI. Desta forma e atentos os objetivos e lógicas diferentes que o legislador gizou para cada um dos concursos em apreço, compreende-se que o mesmo tenha consagrado, para os mesmos, que os docentes, quando a eles opositores, fossem ordenados em diferentes prioridades.
XVII. Se o n.º 1, do artigo 26.º do ECD dispõe que os quadros dos agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas se destinam a satisfazer as necessidades permanentes dos respetivos estabelecimentos de educação ou de ensino,
XVIII. Já no n.º 1, do artigo 27.º se refere que os quadros de zona pedagógica se destinam a facultar a necessária flexibilidade à gestão dos recursos humanos no respetivo âmbito geográfico e a assegurar a satisfação de necessidades não permanentes dos estabelecimentos de educação ou de ensino, a substituição dos docentes dos quadros de agrupamento ou de escola, as atividades de educação extraescolar, o apoio a estabelecimentos de educação ou de ensino que ministrem áreas curriculares específicas ou manifestem exigências educativas especiais, bem como a garantir a promoção do sucesso educativo.
XIX. Resulta da evolução legislativa que os quadros de zona pedagógica não conferem aos docentes a eles pertencentes a vinculação em lugar de quadro de agrupamento de escolas ou escola não agrupada, mas, tão só, a vinculação a um quadro de zona pedagógica e à expetativa de obtenção da vinculação em quadro de escola a obter em concurso interno.
XX. Aquilo que carateriza os docentes da 1.ª prioridade, quer os da alínea a) (docentes dos quadros de escola sem pelo menos seis horas de componente letiva que lhe possa ser atribuída), quer os da alínea b) (docentes dos quadros de zona pedagógica não colocados no concurso interno e, consequentemente sem colocação em quadro de agrupamento de escolas ou escola não agrupada e, inevitavelmente, sem pelo menos seis horas de componente letiva que lhes possa ser atribuída) é a situação de fragilidade do seu vínculo, pois nenhum deles, apesar de ser do quadro, possui componente letiva que lhes possa ser atribuída.
XXI. Enquanto os docentes que, como o Recorrente, integram a 3.ª prioridade estão vinculados a uma escola e possuem componente letiva e, portanto, horário que lhes possa ser atribuído.
XXII. Sendo que, é esta distinção entre os docentes da 1.ª e 2.ª prioridade e os docentes da 3.ª prioridade que faz com que, nos termos do n.º 7 do artigo 28.º do supracitado Decreto-Lei, a candidatura à mobilidade interna para os docentes da 1.ª e 2.ª prioridade seja obrigatória, sob pena de instauração de processo disciplinar.
XXIII. Ou seja, a lógica subjacente à consideração dos candidatos opositores ao concurso de mobilidade interna em prioridades distintas assenta numa correta e racional utilização de recursos humanos, dos quais fazem parte docentes de quadro de escolas e de zona pedagógica que são todos docentes de carreira e que, como tal, têm de ser legalmente considerados, permitindo, ao mesmo tempo que os restantes docentes de carreira, possam aproximar-se à sua residência ou escolher pura e simplesmente exercer funções em outra escola sendo opositores ao mesmo concurso na 3.ª prioridade.
XXIV. Devendo ainda dizer-se que a tutela dos princípios constitucionais, tão invocados pelo Recorrente em seu benefício, não poderá ser variável, consoante se trate de docentes dos quadros de agrupamento de escolas e escolas não agrupadas ou, se trate de docentes dos quadros de zona pedagógica.
XXV. Aquilo que o Recorrente pretende é um direito a ser colocado em escolas mais próximas da sua residência, com preterição de recursos humanos que podem e devem ser rentabilizados.
XXVI. É através do concurso interno, que o Recorrente poderá almejar de forma definitiva e segura a aproximação à residência que concretiza o percurso ascendente em termos de valorização e estabilidade profissional e, não, com o concurso de mobilidade interna cuja colocação pode prolongar-se, quanto muito por quatro anos.
XXVII. Por outro lado, a lógica subjacente ao concurso de mobilidade interna é a de que o mesmo constitui um instrumento para uma eficiente e responsável gestão dos recursos humanos, onde a adequação entre a vida profissional e a vida familiar dos docentes, sendo uma preocupação da Administração, não deve ser o que estrutura e orienta a intervenção do Ministério da Educação.
XXVIII. A consagração das prioridades previstas no n.º 1, do artigo 28.º do DL n.º 132/2012, concretiza na prática os desideratos visados pelo legislador, julgando-se sobejamente demonstrado que a ordenação dos docentes de quadro de zona pedagógica na 2.ª prioridade decorre da precariedade do seu vínculo, concretamente, da ausência de agrupamento de escolas ou escola de colocação e, consequentemente de componente letiva, estando ordenados logo após a colocação dos docentes do quadro de escola sem componente letiva, integrando a alínea b), do n.º 1, do referido artigo.
XXIX. Não se vislumbram motivos para que o facto dos docentes de quadro de zona pedagógica serem opositores ao concurso de mobilidade interna, na 2.ª prioridade, configure violação do princípio da igualdade.
XXX. Também não se mostra violado o princípio da confiança uma vez não foram goradas expetativas legitimamente fundadas.
XXXI. Na verdade, já no DL n.º 20/2006, de 31 de janeiro, os docentes dos quadros de zona pedagógica se encontravam abrangidos por uma ordenação mais favorável nos concursos que permitiam a mobilidade do pessoal docente dos quadros, porquanto eram ordenados pela alínea b) do referido preceito legal enquanto que, os docentes que, como o Recorrente, pretendiam o destacamento por aproximação à residência eram ordenados pela alínea d) do mesmo preceito.
XXXII. Não está vedada ao legislador a emissão de normas que privilegiam em concreto assegurar a satisfação de necessidades temporárias do sistema educativo, garantindo ao mesmo tempo a correta utilização dos recursos humanos, minorando o desperdício de recursos humanos docentes sem componente letiva.
XXXIII. Alega ainda o recorrente que o procedimento concursal consubstancia uma “violação ostensiva” do princípio do mérito, constitucionalmente consagrado no artigo 47.º, n.º 2, no entanto, importa referir que todos os docentes que se candidatam ao concurso de mobilidade interna são docentes de carreira e por isso têm, igualmente o mesmo direito que o Recorrente a serem opositores a esse concurso e a sua ordenação justifica-se por tudo o que até ao momento foi exposto.
XXXIV. Por outro lado, as listas de ordenação e graduação finais do referido concurso refletem o critério da graduação ou do melhor graduado, critério esse que opera, separadamente, na 1.ª, 2.ª e 3.ª prioridades dos docentes candidatos ao abrigo, respetivamente, das alíneas a), b) e d) do n.º 1 do artigo 28.º do DL n.º 132/2012.
XXXV. Não se compreende, contudo, que o Recorrente alegue a violação do artigo 47.º, n.º 2, da CRP quando já possui uma relação jurídica de emprego público estável, consubstanciada em contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, decorrente de colocação obtida por via de concurso.
XXXVI. Em nenhum momento, existiu qualquer violação do direito do Recorrente à carreira e a um procedimento concursal justo, sendo certo que tal não é o mesmo que um procedimento concursal perfeito para as aspirações pessoais dos candidatos, mas tão só aquele que se desenrolou dentro da legalidade, o mesmo é dizer de acordo com a legislação em vigor, aprovada por quem recebeu através do sufrágio, legitimidade para governar e, nesse sentido, legislar dentro dos quadros constitucionalmente previstos.
XXXVII. O Acórdão ora recorrido ao qual se adere por completo, é também totalmente esclarecedor ao concluir que por falta de concretização e densificação do alegado pela Recorrente, não se vislumbra que se verifique qualquer violação de princípios, mormente constitucionais.
XXXVIII. Deste modo, a decisão impugnada, ao negar provimento ao Recurso Jurisdicional interposto e manter a Sentença Recorrida, não enferma de qualquer vício, devendo nessa medida ser mantida …».
6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal, prevista no n.º 6 do art. 150.º do CPTA, datado de 11.01.2019, o presente recurso de revista foi admitido [cfr. fls. 1025/1028].
7. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146.º, n.º 1, do CPTA [cfr. fls. 1035], o digno Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, não emitiu qualquer pronúncia [cfr. fls. 1036 e segs.].
8. Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36.º, n.ºs 1 e 2, 99.º e 147.º do CPTA, o processo foi submetido à Conferência, cumprindo apreciar e decidir.
DAS QUESTÕES A DECIDIR
9. Constitui objeto de apreciação nesta sede o aferir se o acórdão do «TCA/S», ao haver negado provimento ao recurso de apelação deduzido pelo A., ora recorrente, incorreu, conforme alegado, em erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do disposto, mormente, nos arts. 27.º do Estatuto da Carreira Docente [ECD - DL n.º 139-A/90, de 28.04, na redação que lhe foi conferida por último pela Lei n.º 16/2016, de 17.06] e 28.º do DL n.º 132/2012, de 27.06 [na redação que lhe foi conferida pelo DL n.º 28/2017, 15.03] [diploma que, tendo revogado o DL n.º 20/2006, de 31.01 - cfr. seu art. 55.º, al. a) -, veio proceder à disciplina dos concursos para seleção e recrutamento do pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, enquanto processo normal e obrigatório de seleção e recrutamento daquele pessoal, e, ainda, dos procedimentos necessários à operacionalização da mobilidade de docentes colocados nos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário na dependência do Ministério da Educação e contratação dos formadores e técnicos especializados - cfr. seu art. 01.º], 02.º, 13.º, 47.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa [CRP] [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].
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FUNDAMENTAÇÃO
DE FACTO
10. Resulta apurado nas instâncias o seguinte quadro factual:
I) Em 11 de abril de 2017, foi publicado na 2.ª Série do Diário da República, n.º 72, o Aviso n.º 3887-B/2017, da Direção-Geral da Administração Escolar [DGAE], que declarou abertos os concursos interno e externo destinados a educadores de infância e a professores dos ensinos básico e secundário, com vista ao preenchimento de vagas existentes nos quadros de agrupamento de escolas [QA] e escolas não agrupadas [QE] e nos quadros de zona pedagógica [QZP] do Ministério da Educação e os concursos de mobilidade interna, de contratação inicial e de reserva de recrutamento, para suprimento das necessidades temporárias, estruturadas em horários, completos ou incompletos, regulados de acordo com o disposto nos artigos 21.º a 37.º, do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 28/2017, de 15 de março e declarou ainda aberto o concurso de integração extraordinário, nos termos da Portaria n.º 129-A/2017, de 05 de abril.
II) No Aviso referido na alínea antecedente consta, nomeadamente, o seguinte:
«V. Concurso para a satisfação das necessidades temporárias
1- Para efeitos de preenchimento dos horários que surjam em resultado da variação de necessidades temporárias, e de acordo com o n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 28/2017, de 15 de março, são abertos anualmente os seguintes concursos:
a) Mobilidade Interna:
i) Para docentes de carreira vinculados a agrupamento de escolas ou escolas não agrupadas a quem não é possível atribuir pelo menos seis horas de componente letiva;
ii) Para docentes de carreira vinculados a quadros de zona pedagógica a quem não é possível atribuir pelo menos seis horas de componente letiva;
iii) Para docentes de carreira vinculados a agrupamento de escolas ou de escola não agrupada do continente e das regiões autónomas da Madeira e dos Açores que pretendam exercer transitoriamente funções docentes noutro agrupamento de escolas ou escola não agrupada do continente;
b) Contratação Inicial para o exercício temporário de funções docentes;
c) Reserva de Recrutamento.
(...).
II. Concurso de Mobilidade Interna
A- Opositores
5- O concurso de mobilidade interna realiza-se para os grupos de recrutamento criados pelo Decreto-Lei n.º 27/2006, de 10 de fevereiro e pelo Decreto-Lei n.º 176/2014, de 12 de dezembro, identificados no anexo I do presente aviso.
6- Os docentes de carreira dos agrupamentos de escolas ou escolas não agrupadas que venham a ser indicados como não sendo possível a atribuição de, pelo menos, seis horas de componente letiva são, obrigatoriamente, candidatos à mobilidade interna ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 28/2017, de 15 de março.
7- Os docentes de carreira de quadro de agrupamento de escolas ou escola não agrupada do continente e das regiões autónomas da Madeira e dos Açores podem exercer transitoriamente funções docentes noutro agrupamento de escolas ou escola não agrupada do continente, ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 28.º Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 28/2017, de 15 de março.
8- Os docentes do quadro de zona pedagógica são, obrigatoriamente, candidatos a mobilidade interna ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 28/2017, de 15 de março.
9- Os docentes referidos nos n.ºs 6 e 8 do presente capítulo que não se apresentem a concurso de mobilidade interna são sujeitos à aplicação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 28/2017, de 15 de março».
III) A Direção-Geral da Administração Escolar, em 24 de julho, 31 de julho e 08 de agosto de 2017, publicou as notas informativas que constam nos documentos n.ºs 10, 11 e 12 do processo administrativo [«PA»] e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
IV) O A. A………. é docente do quadro do Agrupamento de Escolas …………, com habilitação profissional para lecionar no grupo de recrutamento 620 - Educação Física - e possui a graduação profissional de 31.511 - cfr. documento n.º 05 do «PA» e facto admitido por acordo.
V) O A. B………é docente do quadro do Agrupamento de Escolas da ……….., com habilitação profissional para lecionar no grupo de recrutamento 420 - Geografia - e possuiu a graduação profissional de 46.699 - cfr. documento n.º 07 do «PA» e facto admitido por acordo.
VI) Ambos os AA. foram opositores ao concurso de mobilidade interna a que alude o Aviso referido em I), aos respetivos grupos de recrutamento e o A. A……….. foi ainda opositor ao concurso interno - cfr. documentos n.ºs 01 e 03 juntos com a petição inicial e ainda documento n.º 03 junto com a réplica.
VII) O A. A……….manifestou a sua 1.ª preferência pelo Agrupamento de Escolas …………….., e o A. B……….. manifestou a sua 1.ª e única preferência pelo Agrupamento de Escolas de ………… - cfr. documentos n.ºs 06 e 08 do «PA».
VIII) Na lista definitiva de ordenação do concurso de mobilidade interna referente ao seu grupo de recrutamento, o A. A………. foi ordenado na posição 884 e consta na lista definitiva dos não colocados do referido concurso - cfr. documentos n.ºs 01 e 02 juntos com a petição inicial.
IX) Na lista definitiva de ordenação do concurso de mobilidade interna referente ao seu grupo de recrutamento, o A. B……. foi ordenado na posição 409 e consta na lista definitiva dos não colocados do referido concurso - cfr. documentos n.ºs 03 e 04 juntos com a petição inicial.
X) Os AA. foram ordenados pela 3.ª prioridade prevista na alínea d), do n.º 1 do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho - cfr. documentos n.ºs 01, 02, 03 e 04 juntos com a petição inicial.
XI) Centenas de docentes vinculados a quadros de zona pedagógica [QZP] foram ordenados pela 2.ª prioridade prevista na alínea b), do n.º 1 do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, no concurso de mobilidade interna, nomeadamente, os docentes …………., …………., …………, …………., …………, …………….., ……………, …………, …………, ……………….e ………………. - cfr. documentos n.º 01 e 03 juntos com a petição inicial.
XII) No concurso de mobilidade interna, todos os docentes de carreira vinculados a QZP foram ordenados pela 2.ª prioridade - facto admitido por acordo.
XIII) Na lista definitiva de ordenação do concurso de mobilidade interna referente ao grupo de recrutamento 240 - Geografia -, a docente …………….., com a graduação profissional 34.540, e vinculada a QZP, foi ordenada na posição 25 e consta na lista definitiva de colocação do referido concurso, colocada no Agrupamento de Escolas de …………… - cfr. documentos n.ºs 03 e 10 juntos com a petição inicial.
XIV) Os AA., cada um por si, interpuseram recurso hierárquico do ato de homologação da lista definitiva dos não colocados ao concurso de mobilidade interna - facto admitido por acordo.
XV) A docente ………………., com qualificação profissional para lecionar no grupo de recrutamento 420 - Geografia - foi colocada no Agrupamento de Escolas de …………, em 06.09.2017, num horário completo, em resultado do concurso de reserva de recrutamento - cfr. documento n.º 03 do «PA».
XVI) O horário referido em XV) foi pedido pela Escola em 31.08.2017 - cfr. documento n.º 04 do «PA» e facto admitido por acordo em audiência prévia.
«*»
DE DIREITO
11. Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação do objeto de recurso e questões no mesmo suscitadas.
12. Insurge-se o A., aqui ora recorrente, contra o juízo firmado pelo «TCA/S» no acórdão recorrido, assacando a este erros de julgamento por interpretação e aplicação incorretas, por um lado, do disposto no art. 28.º, n.º 1, als. b) e d), do DL n.º 132/2012 [diploma aqui aplicável atenta a sujeição da situação em discussão ao mesmo em face do quadro temporal em que se desenvolveu o procedimento concursal de mobilidade interna - cfr. arts. 12.º do CC e 10.º, n.º 1, do DL n.º 28/2017 - e da abrangência do mesmo quanto aos âmbitos pessoal, material e territorial - cfr. seus arts. 02.º a 04.º], já que, como sustenta, a prioridade dos docentes de QZP no âmbito do procedimento concursal de mobilidade interna apenas existe para os docentes a quem não foi possível atribuir, pelo menos, seis horas de componente letiva, e do disposto no art. 27.º do ECD dado regime nele inserto se mostrar afrontado pelo preceituado no art. 28.º, n.º 1, als. b) e d), do DL n.º 132/2012, e, por outro lado, o entendimento afirmado pelas instâncias constituir uma afronta dos arts. 02.º, 13.º, 47.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da CRP.
13. De notar que pese embora o A., aqui recorrente, haver sido candidato ao procedimento de concurso interno [cfr. n.º VI) da factualidade apurada], procedimento esse sujeito e disciplinado, mormente, nos arts. 05.º, n.ºs 1, al. c), 2, 3, 06.º, n.ºs 1, al. b), 5, 6, e 7, 07.º a 18.º, 21.º e 22.º todos do referido DL e cujas prioridades na ordenação dos candidatos se mostram definidas pelo n.º 1 do art. 10.º, temos que tal procedimento e sua decisão não constituem objeto presente de discussão, já que este respeita ou mostra-se reconduzido ao procedimento concursal de mobilidade interna de docentes para o ano escolar de 2017/2018 e à decisão nele tomada, procedimento esse que se mostra disciplinado, no essencial, nos arts. 05.º, n.ºs 1, al. b), 6, 7 e 8, 06.º, n.ºs 2, al. a), 3 a 7, 07.º a 09.º, 25.º a 27.º, 28.º a 30.º todos do mesmo diploma e que é relativo e destinado à satisfação das necessidades temporárias na colocação de docentes que foram recolhidas e objeto de publicitação.
14. Dando início à apreciação do primeiro fundamento de recurso, na sua dupla vertente, importa, para o efeito, convocar o quadro normativo tido por relevante, enquadrando o procedimento concursal naquilo que constitui o procedimento de seleção e de recrutamento do pessoal docente, presente que quer o pessoal docente de carreira [cfr. arts. 01.º, 02.º, 22.º, 25.º, 32.º, 34.º, 36.º, n.ºs 1 e 2, do ECD, 05.º, n.ºs 3 e 7, 22.º, 26.º, 28.º, 36.º e 37.º do DL n.º 132/2012], quer o pessoal portador de qualificação profissional para a docência [cfr. arts. 02.º, 22.º, 33.º, 36.º, n.º 3, do ECD, 05.º, n.º 4, 33.º, 38.º a 44.º, do DL n.º 132/2012], se mostram abrangidos pela disciplina do DL n.º 132/2012 [cfr. seu art. 02.º], ainda que os últimos, não integrando a carreira, à mesma podem aceder no quadro de «concurso externo» a que se candidatem e ingressando através do preenchimento de vagas nos QZP [cfr. arts. 05.º, n.ºs 4 e 5, 08.º, n.º 2, 23.º e 24.º, todos do referido DL], sendo que o pessoal docente de carreira é ou pode ser opositor/candidato aos «concursos internos» e aos «concursos para a satisfação de necessidades temporárias», tanto mais que o mesmo pode ser colocado nos quadros de agrupamento, de escola não agrupada ou de zona pedagógica [vulgo QA, QE ou QZP] em função das necessidades permanentes e temporárias [cfr. arts. 19.º, 20.º, 25.º a 27.º todos igualmente do mesmo DL].
15. Extrai-se, aliás, do art. 25.º do ECD que os «quadros de pessoal docente dos estabelecimentos de educação ou de ensino públicos estruturam-se em: a) Quadros de agrupamento de escolas; b) Quadros de escola não agrupada; c) Quadros de zona pedagógica», sendo que os QA e os QE «destinam-se a satisfazer as necessidades permanentes dos respetivos estabelecimentos de educação ou de ensino», como deriva do previsto no n.º 1 do art. 26.º do mesmo Estatuto, e os QZP destinam-se, como estipulado no n.º 1 do art. 27.º, «a facultar a necessária flexibilidade à gestão dos recursos humanos no respetivo âmbito geográfico e a assegurar a satisfação de necessidades não permanentes dos estabelecimentos de educação ou de ensino, a substituição dos docentes dos quadros de agrupamento ou de escola - definidas/concretizadas depois no n.º 2 -, as atividades de educação extraescolar, o apoio a estabelecimentos de educação ou de ensino que ministrem áreas curriculares específicas ou manifestem exigências educativas especiais, bem como a garantir a promoção do sucesso educativo» [cfr. n.º 1 do art. 27.º do mesmo Estatuto].
16. Resulta do art. 05.º do DL n.º 132/2012 que a seleção e o recrutamento do pessoal docente pode revestir a natureza de concurso interno, de concurso externo ou de concursos para a satisfação de necessidades temporárias [cfr. seu n.º 1], visando a abertura do «concurso interno» a satisfação das necessidades permanentes de pessoal docente mediante o preenchimento das vagas existentes nos referidos quadros [QA, QE ou QZP], bem como o assegurar a mobilidade [transição/transferência] dos docentes de carreira de um para outro quadro [cfr. arts. 05.º, n.ºs 2 e 3, do DL n.º 132/2012, e 65.º, do ECD], presente que os «concursos para a satisfação de necessidades temporárias» [nas modalidades de «mobilidade interna», de «contratação inicial», de «reserva de recrutamento» e de «contratação de escola»] «visam suprir necessidades que não sejam satisfeitas pelos concursos interno e externo ou que ocorram no intervalo da sua abertura» [n.º 6] e que a «satisfação de necessidades temporárias é ainda assegurada pela colocação de docentes de carreira candidatos à mobilidade interna e pela contratação a termo resolutivo» [n.º 7].
17. E em termos de periodicidade dos concursos temos que a mesma é, em regra, quadrienal para o «concurso interno» [embora passível de ser antecipada por despacho do membro do Governo responsável pela área da educação - cfr. art. 06.º, n.º 1, als. b) e c), do mesmo DL] e é anual para o «concurso externo» e para os «concursos para a satisfação de necessidades temporárias» [cfr. n.ºs 1, al. a), e 2 do referido artigo], pese embora quanto ao «concurso de mobilidade interna», nestes últimos incluído como vimos, se permita a manutenção da colocação dos docentes de carreira «até ao primeiro concurso interno que vier a ter lugar, desde que no agrupamento de escolas ou escola não agrupada onde o docente tenha sido colocado até ao final do 1.º período em horário anual completo ou incompleto subsista componente letiva com a duração mínima de seis horas» [n.º 3 do preceito em referência e, ainda, o n.º 4 do art. 28.º do mesmo DL].
18. Resulta, por seu turno, do cotejo dos arts. 05.º, 06.º, 07.º, 08.º, 09.º, 19.º, 20.º, 21.º, 22.º, 26.º, 27.º, 29.º e 30.º, todos do DL em referência e no que releva para a discussão objeto dos autos, que, nos anos em que haja lugar à realização dos procedimentos de seleção e de recrutamento do pessoal docente de «concurso interno» e de «concurso de mobilidade interna», os mesmos mostram-se estruturados e organizados em sequência, com prévia realização do primeiro para preenchimento das vagas não ocupadas dos agrupamentos de escolas ou de escolas não agrupadas e as resultantes da recuperação automática [cfr. os referidos arts. 20.º e 21.º], para de seguida, uma vez constatada ainda a existência de necessidades no serviço docente [sejam horários completos ou sejam incompletos] que não foram supridas, mormente através daquele «concurso interno», se desenvolver, então, o «concurso de mobilidade interna», a ser aberto pela DGAE, pelo prazo de cinco dias úteis, e após a publicação do aviso da lista definitiva de colocação dos concursos interno e externo, quando a eles houver lugar [cfr. os referidos arts. 25.º a 27.º, 29.º e 30.º], concurso este que se mostra sujeito ao princípio da unidade, a que deve obediência, como os demais «concursos para a satisfação de necessidades temporárias», e que se traduz «na apresentação de uma única candidatura, aplicável a todos os grupos de recrutamento e a todos os momentos do concurso» [cfr. n.º 4 do art. 06.º do mesmo DL].
19. Com efeito, de modo a assegurar a correta utilização dos recursos humanos docentes [em termos de docentes de carreira] procura-se, através do «concurso interno», proceder ao preenchimento ou colocação de todas as vagas não ocupadas nos QE e nos QA e das que vierem a ser recuperadas automaticamente no quadro daquele concurso, para o efeito figurando quando aberto, como foi o caso do ano de 2017 [para o ano letivo 2017/2018 - cfr. n.ºs I) e II) da matéria de facto provada - e art. 01.º e Anexo I à Portaria n.º 129-B/2017, de 06.04 (diploma onde foram fixadas as vagas dos concursos interno e externo), em conjugação com o Aviso n.º 3887-B/2017, publicado DR II série, n.º 72, de 11.04.2017 - «Parte II.I. Concurso interno - n.ºs 1 e 3] como opositores/candidatos àquele concurso em termos obrigatórios os docentes de carreira i) sem componente letiva nos termos do n.º 2 do art. 22.º do DL n.º 132/2012, e os ii) vinculados a QZP portadores de qualificação profissional para transferência para QA, ou para QE, ou para outro QZP [cfr. arts. 05.º, 06.º, n.ºs 1, als. b) e c), e 3, 21.º, 22.º, 28.º, n.º 4, do DL n.º 132/2012 e Aviso n.º 3887-B/2017, publicado DR II série, n.º 72, de 11.04.2017 - «Parte II.I. Concurso interno - n.ºs 1 e 3] e em termos voluntários os docentes de carreira vinculados a QA ou QE portadores de qualificação profissional que pretendam mudar para outro QA, ou QE, ou para QZP, ou, ainda, mudar de grupo de recrutamento [cfr. arts. 05.º, 06.º, n.ºs 1, als. b) e c), 21.º, e 22.º, do DL n.º 132/2012 e Aviso n.º 3887-B/2017, publicado DR II série, n.º 72, de 11.04.2017 - «Parte II.I. Concurso interno - n.º 1], concurso esse que obedece às prioridades na ordenação e graduação dos candidatos insertas nos arts. 10.º a 12.º do mesmo DL.
20. E, em termos de prioridades no quadro do «concurso interno», extrai-se do supra aludido Aviso que «[s]ão considerados na 1.ª prioridade os docentes de carreira vinculados a agrupamento de escolas ou escola não agrupada que pretendam a mudança do respetivo lugar, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 132/2012 (…); (…) São considerados na 2.ª prioridade os docentes de carreira vinculados a quadro de zona pedagógica que pretendam a mudança do respetivo lugar, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 132/2012 (…); (…) São considerados na 3.ª prioridade os docentes de carreira que pretendam transitar de grupo de recrutamento e sejam portadores de qualificação profissional adequada, de acordo com a alínea d) do n.º 1 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 132/2012 (…)».
21. Mostrando-se in casuaberto «concurso interno» para o ano letivo 2017/2018 e figurando os docentes colocados em qualquer QZP como opositores/candidatos obrigatórios ao mesmo, tanto mais que não integrando um qualquer QA ou QE a sua colocação viu sua periodicidade normal/regra em termos de validade postergada com tal abertura [cfr. als. b) e c) do n.º 1 do art. 06.º e n.º 4 do art. 28.º, ambos do DL n.º 132/2012], os mesmos, não tendo obtido colocação numa qualquer das vagas daquele concurso em QA, em QE ou em QZP, são, também necessária e obrigatoriamente, opositores/candidatos ao «concurso de mobilidade interna» que veio igualmente a ser aberto [cfr. arts. 06.º, n.ºs 1, als. b) e c), 2 e 3, 08.º, 10.º, 11.º, 12.º, 15.º, 16.º, 17.º, 18.º, n.º 1, al. b), 21.º, 22.º, 26.º, 27.º e 28.º, n.ºs 1, al. b), 3, e 7, todos do mesmo DL, e Aviso n.º 3887-B/2017 «Parte II.I. Concurso interno - n.ºs 1 e 3» e «Parte IV.II. Concurso de Mobilidade Interna/A - n.ºs 5, 8 e 9»].
22. E são-no porque os mesmos, quando aberto «concurso interno», não estando vinculados a QA ou a QE, acabam por ser docentes sem componente letiva atribuída e que, necessariamente, terão de concorrer não apenas ao referido concurso para lograrem obter colocação em vaga existente ou em QA, ou em QE, ou em QZP, mas, também, ao «concurso de mobilidade interna», já que, tendo falhado a pretendida colocação no primeiro concurso a que se apresentaram, impõe-se-lhes uma nova apresentação e submissão ao encadeado procedimento de seleção e recrutamento seguinte, o «concurso de mobilidade interna».
23. Formulando candidatura em 05 dias úteis após publicitação das listas definitivas de colocação dos concursos interno, externo e integração extraordinário, sob pena inclusive, como vimos, de serem sujeitos a processo disciplinar caso não apresentem a sua candidatura ao mesmo [cfr. os citados arts. 18.º, n.º 1, al. b), e 28.º, n.º 7, do DL n.º 132/2012, e, bem assim, o Aviso n.º 3887-B/2017 «Parte IV.II. Concurso de Mobilidade Interna/A - n.º 9»], candidatura essa que teria de obedecer aos requisitos insertos no art. 09.º do referido DL e à amplitude definida pelo Aviso n.º 3887-B/2017 «Parte IV.II. Concurso de Mobilidade Interna/B - Candidatura - n.ºs 10, 13 a 16 - e C - Candidatura dos Quadros de Zona Pedagógica - n.º 17» [docentes QZP «são obrigados a concorrer a todo o seu quadro de zona pedagógica», sem prejuízo da possibilidade de poderem manifestar preferências: i) para Escolas de Hotelaria e Turismo, no âmbito do protocolo entre a DGAE e o Turismo de Portugal, IP; ii) por Estabelecimentos Militares de Ensino, no âmbito do protocolo de acordo entre o Ministério da Defesa Nacional (MDN) e o Ministério da Educação (MdE); iii) por Estabelecimentos integrados no Ministério do Trabalho e Segurança Social, no âmbito do protocolo de acordo entre o Ministério do Trabalho e Segurança Social (MTSS) e o MdE].
24. De notar que os docentes que integram um QZP não obtêm colocação num agrupamento de escolas ou numa escola não agrupada específica, mas sim, naquele quadro ao qual ficam vinculados até que, em sede de «concurso interno», obtenham a colocação e vinculação a um QA ou QE e, por isso, os sucessivos diplomas reguladores do concurso de professores, previram a extinção, quando vagassem, das vagas de QZP que excedessem as necessidades reais dos estabelecimentos de ensino, não podendo ser objeto de recuperação automática de vagas para efeitos de concurso interno [cfr. arts. 22.º, n.º 7 e 25.º, do DL n.º 35/2003, de 27.02, 27.º, n.º 2, e 33.º, do DL n.º 20/2006, de 31.01, 20.º, n.º 3, e 21.º DL n.º 132/2012].
25. Ou seja, os QZP não conferem aos docentes a eles pertencentes a vinculação em lugar de QA ou QE, mas, tão só, a vinculação a um quadro de zona pedagógica e à expetativa de obtenção da vinculação em quadro de escola a obter em «concurso interno».
26. Estando os docentes de carreira vinculados a QZP, nos anos em que seja aberto «concurso interno», sujeitos à situação e vinculação descritas, in casu às obrigações de apresentação ao procedimento de seleção e recrutamento de docentes nas suas várias formas e encadeamento, não se descortina que o acórdão recorrido no juízo formulado haja infringido o disposto no art. 28.º, n.º 1, als. b) e d), do DL n.º 132/2012, e 27.º do ECD, dado tal regime carecer, como vimos, de devida leitura e concatenação com o demais quadro normativo disciplinador da matéria relativa aos procedimentos de seleção e recrutamento de docentes nas suas várias formas, cientes de que os docentes de carreira que estavam vinculados a QZP e que não lograram obter colocação nas vagas que vieram a ser objeto de preenchimento no «concurso interno» que foi instaurado estavam, no âmbito do «concurso de mobilidade interna», numa situação de ausência de qualquer vinculação a um qualquer quadro e serviço docente, sem a atribuição de qualquer componente letiva.
27. É que o que efetivamente carateriza os docentes de carreira da 1.ª e da 2.ª prioridade [os da al. a) do n.º 1 do art. 28.º - docentes dos quadros de escola sem pelo menos seis horas de componente letiva que lhe possa ser atribuída; e os da al. b) do mesmo número e preceito - docentes dos QZP não colocados no «concurso interno» e, consequentemente sem colocação em QA ou em QE e, inevitavelmente, sem pelo menos seis horas de componente letiva que lhes possa ser atribuída] é a situação de fragilidade ou de precariedade do seu vínculo, já que, pese embora serem do quadro docente, não possuem componente letiva que lhes possa ser atribuída, situação que esta que é contraposta à dos docentes de carreira que figuram na 3.ª prioridade [os da al. c) do n.º 1 referido artigo], os quais estão vinculados a uma escola e possuem componente letiva e, portanto, horário que lhes possa ser atribuído.
28. Daí que a inclusão na 2.ª prioridade prevista na al. b) do n.º 1 do art. 28.º daquele DL [docentes de carreira vinculados a QZP sem pelo menos seis horas de componente letiva e que, assim, são opositores/candidatos obrigatórios] tem-se como acertada, tanto mais que, respeitando e disciplinando a mesma às situações de procedimento de seleção de docentes em que haja lugar à realização de «concurso de mobilidade interna» sem abertura de prévio «concurso interno»e em que não foi possível manter a colocação até ao limite de quatro anos [cfr. art. 28.º, n.º 4, e 06.º, n.º 3, ambos do mesmo DL], a previsão em crise carece de ser integrada e aplicada em articulação com o demais regime normativo quando a situação envolva a abertura daquele tipo de concurso, procedendo, então, no «concurso de mobilidade interna» à inclusão na mesma 2.ª prioridade dos docentes vinculados a QZP que, enquanto também opositores/candidatos obrigatórios, não obtiverem colocação em QA ou em QE no quadro do prévio «concurso interno» dado estarem em situação similar àqueles porquanto sem qualquer vinculação a um qualquer quadro e serviço docente, sem atribuição de qualquer componente letiva.
29. De referir, ainda, que em decorrência do exposto não resulta que seja afastado o critério da graduação ou do melhor graduado, porquanto o mesmo opera no interior de cada uma das prioridades definidas nas várias alíneas do n.º 1 do art. 28.º do DL n.º 132/2012.
30. De igual modo, não se descortina que o disciplinado em matéria de QZP pelo art. 27.º do ECD resulte afrontado na situação vertente, quer pelo juízo firmado no acórdão recorrido, quer pelo regime previsto no DL n.º 132/2012 na redação aqui aplicável e com o mesmo perfeitamente compaginável e articulável, cientes, ainda, de que o ECD, no confronto com outros diplomas legais de idêntica natureza, não goza, nem se mostra dotado de qualquer prevalência ou valor reforçado [cfr. arts. 112.º, n.ºs 2 e 3, 164.º e 165.º, todos da CRP].
31. Terá, assim, de improceder in toto este fundamento de recurso.
32. E à mesma conclusão se chega quando apreciado o erro de julgamento acometido ao acórdão recorrido, por alegadamente firmado em ofensa dos princípios e comandos insertos nos arts. 02.º, 13.º, 47.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da CRP.
33. Desde logo, não se divisa que o estabelecimento da prioridade legal nos termos que se mostram previstos no art. 28.º do DL n.º 132/2012 e interpretação aplicação dela feita ao procedimento concursal envolva um qualquer tratamento de privilégio, injusto e desigualitário, ofensivo dos princípios e comandos insertos nos arts. 13.º e 266.º, n.º 2, da CRP, dos docentes de carreira que estavam vinculados a QZP no confronto com os docentes de carreira vinculados em QA ou em QE.
34. Com efeito, cotejando os preceitos constitucionais invocados resulta do art. 13.º, sob a epígrafe de «princípio da igualdade», que «[t]odos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei» [n.º 1] e que «[n]inguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual» [n.º 2], sendo que «[o]s órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé» [art. 266.º, n.º 2, da CRP].
35. Ora é certo que no âmbito do exercício de poderes discricionários o princípio da igualdade impende sobre a Administração, exigindo a esta a utilização de critérios substancialmente idênticos para a resolução de casos idênticos, sob pena de total desrazoabilidade, falta de justificação e aceitabilidade, e consequente infração do mesmo princípio e comandos constitucionais que o afirmam.
36. Temos, todavia, que, em matéria de emprego público e de definição de vínculos e de estatutos, mormente, na definição do regime de carreira e dos procedimentos de seleção e recrutamento de docentes e respetivas regras, não nos movemos no quadro de poderes ditos discricionários já que, nesses domínios, a Administração mostra-se sujeita a estritas vinculações e a critérios de legalidade estrita.
37. Daí que no quadro do exercício de poder vinculado, o princípio da igualdade reconduz-se a uma questão de mera ilegalidade, estando a Administração subordinada à lei, não podendo deixar de cumpri-la, na certeza de que o mesmo princípio, nas suas várias vertentes, não poderá servir no caso sub specie de fonte/padrão normativo de aferição da legalidade dada a natureza vinculada dos poderes exercidos pelo autor da decisão impugnada na ação.
38. Mas também no plano constitucional inexiste no quadro normativo decorrente do art. 28.º do DL n.º 132/2012 uma qualquer violação dos comandos e princípios da CRP invocados.
39. Na sua dimensão formal o princípio constitucional da igualdade vincula em primeira linha o legislador ordinário, mas o mesmo princípio não impede aquele de definir as circunstâncias e os fatores tidos como relevantes e justificadores de uma desigualdade de regime jurídico num caso concreto, dentro da sua liberdade de conformação legislativa.
40. É que tal princípio constitucional não pode ser entendido de forma absoluta, em termos tais que impeça o legislador de estabelecer uma disciplina diferente quando diversas forem as situações que as disposições normativas visam regular.
41. O mesmo, na verdade, enquanto entendido como limite objetivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a possibilidade de realização ou introdução de distinções, antes proíbe-lhe a adoção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objetiva e racional.
42. Como já sustentado, igual e repetidamente, pelo Pleno deste Supremo Tribunal [cfr., nomeadamente, os Acs. de 21.02.2013 - Proc. n.º 0874/11, e de 06.07.2017 - Proc. n.º 01602/15, disponíveis in: «www.dgsi.pt/jsta» - sítio a que se reportarão todas as demais citações de acórdãos deste Tribunal sem expressa referência em contrário] «o princípio da igualdade impõe que se dê tratamento igual ao que é igual e tratamento diferente ao que é diferente e que ele se manifesta não só a proibição de discriminações arbitrárias e irrazoáveis ou diferenciadas em função de critérios meramente subjetivos, como na obrigação de diferenciar o que é objetivamente diferente» e que «aquele princípio não exigia uma igualdade absoluta em abstrato, mas apenas um tratamento igual para aquilo que era igual e um tratamento desigual para aquilo que era diferente e que só haveria violação desse princípio quando o tratamento desigual não tivesse fundamento aceitável».
43. Sintetizando o princípio da igualdade encerra ou envolve uma ideia geral de proibição do arbítrio, de proibição de tratamento por igual de situações essencialmente desiguais, ou de discriminação ou diferenciação de tratamento fundadas em categorias meramente subjetivas como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do art. 13.º da CRP.
44. No caso concreto, o regime legal inserto no art. 28.º do DL n.º 132/2012 na redação que resulta aplicável não envolve uma violação dos princípios da igualdade e da justiça, porquanto diversa era e é a situação jurídica dos doentes de carreira vinculados a QZP no confronto com os docentes de carreira vinculados em QA ou em QE no quadro do mesmo procedimento de seleção e de recrutamento, já que os primeiros figuram como opositores/candidatos obrigatórios e para realização e prossecução do interesse público na correta utilização dos recursos humanos docentes, ao passo que os segundos o são em termos facultativos, visando voluntariamente realizar um interesse particular que, sendo legítimo, apenas lhes é próprio.
45. A ratio da prioridade definida na al. b) do n.º 1 do art. 28.º do DL em referência foi a de assegurar a satisfação de necessidades temporárias do sistema educativo, garantindo a correta utilização dos recursos humanos, minorando o desperdício de recursos humanos docentes sem componente letiva, nos quais se incluem para todos os efeitos, os docentes dos QZP que não têm agrupamento de escolas ou escola de provimento, nem têm componente letiva que lhes possa ser atribuída.
46. Daí que não se pode afirmar, como pretende o A., que o mesmo foi verdadeiramente ultrapassado por docentes em situação idêntica, mas com graduação inferior, porquanto tal só poderia ocorrer se, no âmbito do mesmo procedimento concursal e em pé de igualdade com demais candidatos opositores a tal procedimento, o que como vimos não ocorre, aquele, apesar de lograr obter melhor graduação vir a ser ordenado em número inferior.
47. Como afirmado com acerto no acórdão recorrido «a estruturação da carreira docente e dos concursos que aí são feitos tem por base as necessidades de ensino, que o legislador entendeu distinguir entre permanentes e temporárias, abrindo concursos diferenciados para satisfazer umas e outras. Em cada um desses tipos de concursos, o legislador estabeleceu diferentes regras, visando os fins que se queriam atingir e o melhor uso possível dos recursos disponíveis. Assim, nos concursos de mobilidade interna o legislador erigiu as prioridades nos termos indicados no art. 28.º do Decreto-Lei n.º 132/2012 (…). Essas prioridades não se mostram desrazoáveis, desnecessárias ou desprovidas de sentido, mas bem pelo contrário, são totalmente compreensíveis».
48. Nessa medida, inexiste na situação sob apreciação um qualquer favoritismo, ou um privilégio de qualquer espécie entre os docentes em presença, que haja redundado numa decisão injusta e desigualitária, não se revelando arbitrário o quadro normativo em crise, pelo que não ocorre qualquer infração ou ofensa dos arts. 13.º e 266.º, n.º 2, da CRP.
49. E de igual modo soçobra a invocada ofensa ao princípio da proteção da confiança, princípio este corolário do princípio do Estado de direito de democrático, enquanto lado subjetivo da garantia de estabilidade e segurança jurídica, e, consequentemente, da confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica [cfr. art. 02.º da CRP].
50. O princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança pressupõe um mínimo de previsibilidade e de estabilidade em relação aos atos do poder, valendo em todas as áreas da atuação estadual através das exigências que são dirigidas à Administração, ao poder judicial e, especialmente, ao legislador, por forma a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos atos que pratica, assistindo-lhe o direito de poder confiar que as decisões sobre os seus direitos ou relações/posições jurídicas tenham os efeitos previstos nas normas que os regulam e disciplinam.
51. Extrai-se da densificação feita pelo Tribunal Constitucional [TC] quanto ao princípio da proteção da confiança, enquanto tutela das expectativas dos destinatários dos atos da autoridade pública, que para que a confiança seja tutelada é necessário que se reúnam cumulativamente três pressupostos: i) que as expectativas de estabilidade do regime jurídico em causa tenham sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos; ii) que tais expectativas sejam legítimas, fundadas em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional; e, por último, iii) que o cidadão tenha orientado a sua vida e feito opções decisivas, precisamente, com base em expectativas de manutenção de um determinado regime jurídico [cfr., entre outros, os Acs. do TC n.º 287/90, n.º 128/2009, e n.º 847/2014 todos consultáveis in: «www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/» - sítio a que se reportarão todas as demais citações de acórdãos daquele Tribunal sem expressa referência em contrário].
52. Reunidos ou verificados tais requisitos ou «testes», importará, ainda, como outro requisito cumulativo, proceder ao balanceamento ou contraposição dos interesses particulares desfavoravelmente afetados pela alteração legislativa operada no quadro normativo com o interesse público prosseguido ou que fundamentou tal alteração, porquanto, como afirmado pelo TC no acórdão n.º 862/2013, a aplicação do princípio da proteção da confiança «implica sempre uma ponderação de interesses contrapostos: de um lado, as expectativas dos particulares na continuidade do quadro legislativo vigente; do outro, as razões de interesse público que justificam a não continuidade das soluções legislativas», sendo que se «[o]s particulares têm interesse na estabilidade da ordem jurídica e das situações jurídicas constituídas, a fim de organizarem os seus planos de vida e de evitar o mais possível a frustração das suas expectativas fundadas» a tal «interesse contrapõe-se o interesse público na transformação da ordem jurídica e na sua adaptação às novas ideias de ordenação social», pelo que «[c]omo os dois grupos de interesses e valores são reconhecidos na Constituição em condições de igualdade, impõe-se em relação a eles o necessário exercício de confronto e ponderação para concluir, com base no peso variável de cada um, qual o que deve prevalecer» e em que «[o] método do juízo de avaliação e ponderação dos interesses relacionados com a proteção da confiança é igual ao que se segue quando se julga sobre a proporcionalidade ou adequação substancial de uma medida restritiva de direitos», termos em que «[m]esmo que se conclua pela premência do interesse público na mudança e adaptação do quadro legislativo vigente, ainda assim é necessário aferir, à luz de parâmetros materiais e axiológicos, se a medida do sacrifício é “inadmissível, arbitrária e demasiado onerosa”».
53. No caso vertente temos que o ato impugnado e quadro normativo aportado pelo DL n.º 132/2012 não envolve, presentes os considerandos tecidos e a situação apurada nos autos, uma qualquer violação do princípio da proteção da confiança e da segurança jurídica [cfr. art. 02.º, da CRP].
54. Desde logo, se atentarmos naquilo que vem sendo a evolução do regime de seleção e recrutamento de docentes [cfr. entre outros, o DL n.º 18/88, de 21.01, revogado pelo DL n.º 35/2003, de 27.02, que, por sua vez, foi revogado pelo DL n.º 20/2006, de 31.01, diploma que, entretanto, veio a ser revogado pelo referido DL n.º 132/2012, sendo que os citados diplomas foram sendo objeto de várias alterações] e do que foram as sucessivas alterações aportadas nos regimes disciplinadores das «prioridades» definidas neste tipo de procedimento concursal da «mobilidade interna» [cfr. art. 28.º do DL n.º 132/2012 naquilo que era a sua versão originária e no que vieram a ser as redações resultantes das alterações aportadas pelo art. 02.º do DL n.º 83-A/2014, de 23.05, pelo art. 02.º do DL n.º 28/2017, de 15.03] não resulta minimamente demonstrada nos autos a existência de expectativas de estabilidade do regime jurídico em causa e, muito menos, que as mesmas tenham sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos, aliás, não alegados, nem que a emissão do ato impugnado no contexto havido envolva ou se traduza, também ela, numa infração do princípio e quadro normativo enunciado.
55. É que o paradigma subjacente à ordenação dos docentes para efeitos de satisfação das necessidades transitórias não mudou com o DL n.º 132/2012, porquanto já no anterior regime legal [cfr. art. 38.º-A do DL n.º 20/2006 - na redação que lhe foi dada pelo art. 02.º do DL n.º 51/2009, de 27.02] se considerava que os docentes dos QA e QE com ausência de componente letiva e dos QZP não colocados no «concurso interno», deveriam beneficiar de uma ordenação mais favorável, respeitando-se a graduação dos docentes dentro de cada grupo de docentes.
56. De notar que, para além de ser reconhecida ao legislador uma ampla liberdade no que respeita à alteração do quadro normativo vigente num dado momento histórico, ou mesmo no quadro de necessidades de mudança de orientação geral de política nesta matéria, temos, por outro lado, que não se descortina que a opção legislativa tomada e normação por ela instituída, no quadro da disciplina dos procedimentos de seleção e recrutamento de docentes e, em particular, da definição ou da fixação das «prioridades» no procedimento de «concurso de mobilidade interna», atente, de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva, contra os mínimos de certeza e segurança que as pessoas [in casu, os docentes], a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático.
57. A mesma inscreve-se no quadro geral das incumbências do Estado na definição e concretização da política educativa e das exigências de uma correta utilização dos recursos humanos docentes e, como tal, procurando também a salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente reconhecidos [cfr., nomeadamente, os arts. 09.º, 74.º, 75.º, 266.º, 267.º e 269.º, da CRP].
58. Não padece, pois, o acórdão recorrido, no segmento ora sob análise, do acometido erro de julgamento quando, confirmando a sentença do «TAC/L», concluiu que o referido quadro legal e ato impugnado que o aplicou não contendem com o princípio da proteção da confiança e da segurança jurídica [cfr. art. 02.º, da CRP].
59. E mostra-se improcedente, também, o invocado erro de julgamento decorrente da infração ao comando inserto no art. 47.º, n.º 2, da CRP, porquanto nem o referido ato, nem o quadro normativo pelo mesmo aplicado e que supra foi convocado, atentam contra o direito de acesso à função pública [enquanto docente] e ao exercício da profissão que escolheu, inexistindo uma qualquer violação do direito do A., aqui recorrente, à carreira e a um procedimento concursal justo de seleção e de recrutamento.
60. Comportando o art. 47.º da CRP não apenas uma vertente da escolha da profissão, mas, igualmente, uma vertente que se prende com o exercício da mesma [cfr., entre outros, o Ac. do STA/Pleno de 06.12.2005 - Proc. n.º 0217/03, Ac. STA/Secção de 01.02.2017 - Proc. n.º 0877/16; os Acs. do TC n.ºs 46/84, 446/91, 328/94, 187/01, 717/04, e 88/2012; Jorge Miranda e Rui Medeiros, in: «Constituição Portuguesa Anotada», Tomo I, págs. 963 e 965/968; J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in: «Constituição da República Portuguesa Anotada», vol. I, 4.ª edição, págs. 653/655; Rogério E. Soares, em «A Ordem dos Advogados - Uma Corporação Pública», in: RLJ, Ano 124, pág. 228/229; João Pacheco Amorim, em «A liberdade de profissão» in: «Estudos em comemoração dos cinco anos da Faculdade de Direito da Universidade do Porto», págs. 741/746], não descortinamos que a definição daquelas concretas regras em termos de «concurso de mobilidade interna» e aquilo que foi a sua aplicação no caso vise ou se traduza num impedimento a esse exercício, ou que se traduza numa inversão do princípio do mérito.
61. Presente o modo como se mostra disciplinado o regime de seleção e recrutamento de docentes e aquilo que são os princípios e interesses através do mesmo prosseguidos, e, bem assim, como os mesmos se articulam e conjugam entre si em cada um dos procedimentos concursais [mormente, em termos de «concurso de mobilidade interna» e das «prioridades» de opositores/candidatos para ele definidas], e como tudo isto se compatibiliza com o próprio ECD, não se vislumbra que o regime instituído no art. 28.º do DL n.º 132/2012 atente minimamente contra o acesso ao exercício de funções docentes e ao direito à carreira, os quais se mostram inteiramente respeitados e observados.
62. E também o princípio do mérito não se mostra postergado ou posto em causa no mesmo preceito, porquanto nem o mesmo princípio constitui um valor absoluto e que se tenha de sobrepor no confronto com outros princípios, valores e interesses que cumpre, igualmente, a atender e realizar, nem o mesmo resulta ausente do resultado final do concreto procedimento concursal, já que as listas de ordenação e graduação finais do «concurso de mobilidade interna» refletem o critério da graduação ou do melhor graduado, critério esse que opera, separadamente, em cada uma das prioridades dos docentes de carreira candidatos ao abrigo, respetivamente, das als. a), b) e d) do n.º 1 do art. 28.º do DL n.º 132/2012, na certeza, ainda, de que o mérito do pessoal docente de carreira não deriva, nem se extrai, em exclusivo, do que seja o quadro em que cada docente se encontre colocado ou a que está vinculado.
63. Daí que tenha de soçobrar este fundamento de ilegalidade acometido ao ato impugnado pelo A., ora recorrente, não ocorrendo nem o apontado erro de julgamento assacado ao acórdão recorrido, nem a imputada inconstitucionalidade ao juízo que nele foi firmado.
64. Nessa medida e de harmonia com tudo o exposto, não assiste razão ao recorrente nas críticas que dirige ao acórdão recorrido, não havendo o mesmo incorrido em errada interpretação e aplicação do que se mostra disposto, nomeadamente, nos arts. 28.º, n.º 1, als. b) e d), do DL n.º 132/2012, 27.º do ECD, 02.º, 13.º, 47.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da CRP, impondo-se, assim, a sua manutenção.
DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional sub specie e manter o acórdão recorrido.
Custas a cargo do A., aqui ora recorrente.
D. N
Lisboa, 13 de março de 2019. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Jorge Artur Madeira dos Santos.
