0633/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os termos em que o direito de propriedade está constitucionalmente desenhado determinam que o seu uso e fruição não seja inteiramente livre, mas condicionado e enquadrado, de tal modo que os usos ou utilidades que os respectivos titulares dela podem retirar são unicamente aqueles que o ordenamento jurídico – constitucional ou ordinário - lhes permitir.

II- Deste modo, e muito embora seja verdade que esse direito integra o poder de gozo sobre o bem objecto do direito também o é que o exercício desse poder não inclui o direito construir nem, tão pouco, quando ele é reconhecido, o direito a construir aquilo que se quer, onde se quer e como se quer mas, apenas e tão só, a construir aquilo que as autoridades administrativas consentirem dentro das limitações e restrições assinaladas na legislação atinente.

III- E, correspondentemente, se o direito de edificação inexiste como elemento integrador do direito de propriedade também dele não faz parte o direito de manter o edificado nas condições em que o proprietário quiser e na forma que quiser visto que tais edificações têm de respeitar as exigências legais a elas referentes, desde logo as relacionadas com a sua segurança e salubridade

A… e B… intentaram, no TAC do Porto, contra a CÂMARA MUNICIPAL DE AMARANTE, recurso contencioso de anulação da sua deliberação, de 11/06/2001, que ratificou a decisão de demolição parcial de um prédio de que são as únicas proprietárias.

Alegaram que a mesma era nula por violar o estipulado nas al.ªs c), d) e g) do n.º 2 do art. 133° do CPA – já que ratificava um acto criminoso, ofendia o conteúdo essencial do direito de propriedade e foi tomada de forma tumultuosa e sem observância de quórum legalmente exigido – e anulável – visto violar os princípios consagrados nos art. 3°, 4°, 5° n.º 2, 6°, 6° -A, 7° e 8°, do CPA.

A CMA respondeu para defender a falta de interesse em agir das Recorrentes e a caducidade do direito de interpor este recurso e, além disso, para contestar a factualidade alegada pelas Recorrentes.

Pelo despacho saneador de 17/05/2005 (fls. 116/120) foi decidido que as Recorrentes tinham interesse em agir e, portanto, que, nesta parte, a alegação da Entidade Recorrida era improcedente, mas que se verificava a caducidade do direito de impugnar a deliberação recorrida com fundamento em vícios determinantes da sua anulabilidade – visto elas terem tido conhecimento daquele acto em Agosto de 2001 e só o terem impugnado em Dezembro de 2003 - pelo que, nesta parte, o recurso foi rejeitado o qual prosseguiu apenas no tocante aos vícios indutores da sua nulidade.

Despacho esse que, não tendo sido objecto de recurso, transitou.

E, por sentença de 5/03/2008 (fls. 173 a 189), o recurso foi julgado improcedente por ter sido entendido que a deliberação recorrida não padecia das nulidades que lhe haviam sido imputadas.

Inconformadas, as Recorrentes agravaram para este Tribunal tendo formulado as seguintes conclusões:

A) As recorrentes, proprietárias de um prédio existente em Amarante, nunca tiveram conhecimento até ao dia 07 de Agosto de 2001, de que existia - a ser verdade - um problema de solidez e segurança referente ao mesmo e só naquela data tomaram conhecimento através de um ofício municipal de que deviam 114.958$00 por demolição de uma parte do dito edifício;

B) Em 9 de Fev. de 2001 foram avisadas de uma vistoria que tinha sido efectuada em 05 de Fevereiro anterior, sendo certo que no aviso de recepção dessa mesma notificação consta aquela primeira data;

C) Tudo foi feito através da C M. de Amarante, sem qualquer conhecimento das proprietárias;

D) Não estiveram presentes na vistoria, nem foram ouvidas nem achadas;

E) Violaram-se assim preceitos fundamentais do CPA, designadamente os art.ºs 94° e 95°, n.° 2;

F) Iniciando-se o processo em 2000, consoante consta do respectivo instrutor, houve tempo suficiente para dar cumprimento de todas as medidas indicadas;

G) Também não tiveram conhecimento da informação subscrita pelo eng.° civil … de 02 de Março de 2001, onde consta o mapa dos trabalhos de demolição que totaliza 100.000$00 e do qual não teve conhecimento qualquer das recorrentes;

H) Não foram notificadas do resultado da vistoria;

I) A opinião do eng.° civil …, autor do documento junto sob o n.° 10, não havia perigo de ruína que determinasse a demolição;

J) A acta de ratificação de 11 de Junho de 2001 não contém a nomeação dos participantes na respectiva reunião, ofendendo-se o disposto nos art.ºs 22°, 25° e 27° do CPA;

K) O que atrás consta constitui nulidades previstas nas alíneas d), f) e g) do n.° 2 do art.º 133° do CPA;

L) A alínea d) considera nulos os actos que ofendem o conteúdo essencial do direito fundamental;

M) O direito de propriedade constitui o direito fundamental e foram violadas diversas fases do seu conteúdo;

N) A fundamentação usada pela autoridade administrativa para determinar a demolição de parte do edifício não foi objecto de contraditório, estando sem se saber se tal fundamentação foi e é real ou se, eventualmente, carecia de correcção;

O) Para tanto basta ler os art.ºs 10° e 166° do RGEU - D.L 38382, de 07/08/51. O art.º 10° dispõe do parágrafo 2° que as deliberações em matéria de demolição serão notificadas ao proprietário do prédio no prazo de 3 dias a contar da aprovação da respectiva acta.

P) Na certidão junta como doc. n.° 1 da petição refere-se que não foi dada sequência à vistoria realizada em 05 de Fevereiro, quando deveria ter sido observado o que a lei prescreve relativamente a processos de demolição;

Q) A Câmara de Amarante tinha conhecimento desde 07/09/2000 de um oficio o Presidente da Junta de Jazente sobre este prédio; Doc. n° 9.

R) Por sua vez o art.º 166.° do RGEU determina a ocupação do prédio para efeitos de se mandar proceder à obra de demolição quando o proprietário não as começar na data designada, não tendo as recorridas sido nunca notificadas para esse efeito, que nem sequer conheciam o relatório da vistoria de 5 de Fevereiro de 2001;

S) Só tiveram conhecimento de toda a situação pela certidão passada pela Câmara em cumprimento do pedido de A… que pediu a intimação à autarquia para sua informação pessoal. Doc. n° 1 junto com a p.i.

T) O art.º 62° da CRP refere que “a todos é garantido o direito à propriedade privada à sua transmissão em vida ou por morte";

U) Decorrendo desta disposição que a tramitação que conduziu à demolição de parte do edifício ofendeu o conteúdo essencial o direito fundamental contido no direito de propriedade relativamente ao qual não foi observada a tramitação legal que era exigível;

V) A falta de notificação das recorrentes, nos termos gerais de direito e particularmente constantes do parágrafo 2° do art.º 10° do RGEU implica a nulidade constante da alínea f) do art.º 133° do CPA, pois que tudo foi feito sem a respectiva forma legal;

W) A deliberação da Câmara Municipal de ratificação da decisão do Director Municipal (não sabemos se para tal tinha competência originária ou delegada) foi tomada com inobservância do quórum apesar de vir deferido na acta n.° 24/2001 (doc. n.° 1 junto com a p.i.) que todos estariam presentes, sendo certo que na respectiva acta que se encontra junto do p.a. cuja cópia adiante se junta nada disso consta.

X) Os herdeiros de C… (são apenas as aqui recorrentes) só tomaram conhecimento da vistoria feita no dia 05 de Fevereiro no dia 09 seguinte, consoante consta do doc. n.º 6 da p.i., não sendo verdade o ponto 3 da fundamentação de facto da douta sentença;

Y) Que foram notificadas não deixa de ser verdade, mas foram-no quando a vistoria já tinha sido realizada há 4 dias

A CM de Amarante contra alegou para concluir o seguinte

1. Parte do prédio das Recorrentes que foi demolido oferecia risco iminente de derrocada e grave perigo para a saúde pública e segurança das pessoas.

2. As fotografias juntas no P.A. são amplamente demonstrativas do iminente perigo de derrocada.

3. Do prédio em causa já tinha ruído parte da cobertura e das paredes estruturais.

4. Os serviços camarários ao proceder à referida demolição agiram com elevado sentido de responsabilidade e com a preocupação da segurança das pessoas que o estado do prédio manifestamente ameaçava.

5. Dado o estado de avançada degradação em que se encontrava o prédio posteriormente demolido, dela podiam ter tido conhecimento, as Recorrentes, se fossem proprietárias zelosas, antes mesmo da vistoria realizada.

6. Mas mesmo depois em 09/02/01, do conhecimento que dizem ter tido da vistoria, nada fizeram para obstar à continuação da iminência da derrocada, nem contactaram os serviços camarários.

A Ex.ma Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso não só porque, atento o trânsito do despacho saneador, não se podia conhecer dos vícios determinantes da anulabilidade deliberação recorrida, mas também porque, por um lado, a reunião da Câmara onde a mesma foi tomada decorreu com toda a normalidade e, por outro, não ocorria violação do conteúdo de um direito fundamental.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. As recorrentes são herdeiras de C…, proprietário de um prédio geminado sito no Lugar do …, freguesia de Jazente;

2. No âmbito do processo camarário n.º 60/02 da Câmara Municipal de Amarante foi determinada uma vistoria para efeitos de verificação das condições de segurança de dois edifícios geminados (cf. fls. 2 do PA apenso);

3. Para o Auto de vistoria a realizar no dia 5 de Fevereiro, entre as 10h e as 12h e 30 m, aqueles edifícios geminados, foram notificados a Junta de Freguesia de Jazente, a Delegação de Saúde e os herdeiros de C… (cfr. fls. 3 a 5 do PA apenso);

4. Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor do Auto de Vistoria de fls. 6 e 7 do PA apenso, do qual consta nomeadamente:

"2) Análise estrutural do edifício

Após observação visual do edificado verifica-se que este apresenta patologias graves encontrando-se num estado de degradação bastante avançado devido à falta de manutenção, degradação dos materiais e insuficiente capacidade resistente.

3) Caracterização das patologias:

a) Degradação da estrutura da cobertura, verificando-se deformações excessivas e fendilhamentos das asnas de madeira que suportam as telhas, devido ao apodrecimento de parte dessa estrutura, consequência desta degradação:

- Parte da estrutura da cobertura já caiu;

- A restante parte da estrutura da cobertura (a que ainda não caiu) corre o risco de cair atingindo eventualmente o logradouro e a via pública;

b) As paredes exteriores em tabique, designadamente as orientadas a Norte, a Sul e a Poente apresentam deformações excessivas encontrando-se bastante degradadas. Parte destas paredes já ruiu e a restante parte corre o risco de ruir sobre o logradouro e a via pública;

Face ao exposto, os peritos são da opinião que a parte do edifício que apresenta as patologias aqui descritas ameaça ruína e constitui perigo para a saúde e segurança das pessoas, pelo que deverá proceder-se à demolição parcial deste edifício."

5. Dá-se aqui por integralmente reproduzida a informação prestada a fls. 10 e 11 do PA apenso;

6. Dá-se aqui por reproduzida a informação n.º 84-62/DO-2001, de 26/04/2001, do Director do Departamento de Obras, que transcrevendo a situação descrita no Auto de Vistoria conclui:

"4- Face ao exposto fui de opinião de se deveria proceder à demolição controlada da cobertura e do andar do edifício em questão, dispensando, pela urgência da medida, notificação ao proprietário que não foi possível contactar nesse dia.

5- Determina o n.º 1 do art. 71° da Lei 2110, de 19/08/1961, o art. 10° do RGEU e o n.º 5 do art.º 64° do DL 169/99, de 18/09, que os proprietários dos edifícios que ameaçam a higiene, salubridade e segurança pública devem proceder à sua demolição ou beneficiação no prazo que lhes for intimado de modo a eliminar esses riscos. Não o fazendo assumirá a Câmara esse encargo que depois exigirá o seu regresso do proprietário.

6- Tanto quanto consegui apurar decorre pelo DU o procedimento legal de intimação, atrás referido que à data em causa não surtirá ainda efeitos. Dado porém a situação de perigo existente procedeu-se por ordem do signatário entre as 13 e as 15 horas do dia 7 de Abril à demolição parcial do andar do prédio em questão com uma máquina rectro-escavadora da DVM.

Pelo que solicito a rectificação da decisão tomada e a junção ao processo existente do D.U. da presente informação e das fotografias que se anexam que provam a degradação e ruína iminente do edifício em causa." (fIs. 12 a 16 do PA apenso);

7. Em reunião da Câmara de 11 de Junho de 2001 pela deliberação n.º 346/01, sob o ponto n.º 16 da ordem dos trabalhos foi deliberado:

"Assunto: O.P. Edifício em ruína no Lugar de …, Jazente, Inf. 84-62/00 - 2001 dos Serv. D.U. de 02.03.2001 e respectivo A. Vistoria. Real. Em 05.02.01 Her.ºs C… .

Deliberação: Ratificar a decisão do Sr. Director do Dept.° de Obras atentas as razões de facto e de direito invocadas quer na sua informação datada de 01.04.26, quer da informação do Dept.° do urbanismo datada de 01.03.02 e auto de vistoria de 2001.02.05, tudo que aqui se dá por integralmente reproduzido - Notifique-se o proprietário desta deliberação e da informação referidas - tendo em conta que entretanto a Câmara demoliu parte do edifício que ameaçava risco eminente de derrocada, remeta-se o processo ao gabinete jurídico para indicar tramitação subsequente tendo em vista o ressarcimento da Câmara pelos trabalhos efectuados ..." - ACTO RECORRIDO;

8. Dão-se aqui por integralmente reproduzidas as peças que compõem a certidão de fIs. 79 a 90 dos autos composto pelo despacho de arquivamento proferido no âmbito do inquérito em que foi arguido o Presidente da Câmara Municipal de Amarante e assistente A…, e indeferimento do pedido de abertura de instrução formulado;

II. O DIREITO.

O presente recurso jurisdicional dirige-se contra a sentença que negou provimento ao recurso contencioso da deliberação da Câmara Municipal de Amarante, de 11/06/2001, que ratificou a ordem de demolição parcial de um prédio de que as Recorrentes são proprietárias por considerar que a mesma não sofria das nulidades que lhe haviam sido assacadas – visto não ofender o conteúdo essencial do direito de propriedade e não ter sido tomada com inobservância do quórum legal.

As Recorrentes não se conformam com esse julgamento continuando a sustentar que aquela deliberação padecia de diversas irregularidades – designadamente, não tinham sido notificadas para estar presentes na vistoria do prédio mandado demolir nem, tão pouco, do resultado dessa vistoria, não tinham sido informadas dos pareceres dos técnicos da CMA relativos à solidez desse prédio e das obras necessárias ao seu reforço, nem lhes tinha sido dada oportunidade para se pronunciarem sobre essa matéria e, portanto, de contradizer o conteúdo de tais pareceres, a acta daquela deliberação omitia a indicação dos que nela participaram e o processo de demolição não tinha obedecido à forma legal já que, para além de outras irregularidades o mesmo correra à sua revelia não tendo sido notificadas de nenhum dos seus actos (vd. conclusões A) a K), N) a S), V), X) e Y) – que o direito fundamental de propriedade havia sido violado [conclusões L), M), T) e U)], e que aquela deliberação tinha sido tomada sem observância do quórum legal [conclusão w)].

Vejamos, pois, se litigam com razão.

1. E a primeira conclusão a retirar dessa análise é a de que as conclusões relativas às irregularidades determinantes da anulabilidade da deliberação recorrida são improcedentes na medida em que pretendem a reapreciação de matéria já resolvida por decisão transitada em julgado. Com efeito, o despacho saneador (fls. 116/120) declarou que ocorria a caducidade do direito de impugnar a decisão recorrida com fundamento naqueles vícios – por as Recorrentes terem tido conhecimento daquele acto em Agosto de 2001 e só o terem impugnado em Dezembro de 2003 e, portanto, esta impugnação ter sido extemporânea – pelo que rejeitou o recurso nessa parte e ordenou que o mesmo prosseguisse apenas para que se conhecessem as nulidades que lhe eram imputadas.

Decisão que, não tendo sido impugnada, transitou em julgado.

Sendo assim, não podem, agora, as Recorrentes reeditar a discussão relativa à verificação dos referidos vícios, tanto mais quanto é certo que os mesmos não foram conhecidos na sentença recorrida e esta não vem reputada de nula com fundamento em omissão de pronúncia.

Cumpre, assim, analisar apenas se a sentença fez correcto julgamento quando entendeu que a deliberação impugnada não constituía violação do conteúdo essencial do direito de propriedade sobre o prédio em causa nem que tinha sido tomada com inobservância do quórum legalmente exigido.

2. As Recorrentes sustentam que a deliberação impugnada é nula por violação do direito de propriedade, consagrado no n.º 1 do art.º 62.º da CRP, uma vez que a ordem de demolição do seu prédio e a sua concretização contra a sua vontade atentava directa e frontalmente contra o núcleo essencial desse direito fundamental e, nos termos do art.º 133.º/2/d) do CPA, são nulos “os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental.”.

O que quer dizer que as Recorrentes dão como adquirido que o direito de propriedade é um direito fundamental e que o mesmo lhes consentia usar e fruir o seu prédio como quisessem e do modo que entendessem, isto é, sem quaisquer limitações ou restrições e, portanto, que o podiam manter nas condições em que o mesmo se encontrava ainda que a sua estrutura estivesse degradada e pudesse ruir sobre a via pública constituindo, assim, perigo para terceiros. Daí que tivessem concluído que a Entidade Recorrida ao deliberar como deliberou e, por conseguinte, ao praticar um acto que conduziu à sua demolição tinha praticado um acto nulo por violação do conteúdo essencial daquele direito fundamental.

Mas, como se verá, não têm razão.

Com efeito, e ainda que seja certo que a C.R.P garanta a todos "o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição" (vd. seu art.º 62°/1) e que o mesmo possa ser considerado como um direito fundamental, também o é que esse direito não é um direito absoluto susceptível de ser usado e fruído sem qualquer limitação, visto que tanto a própria Constituição – vejam-se, por ex., as normas que autorizam a expropriação (art.ºs 83.º e 88.º) ou que condicionam a sua exploração (art.ºs 94.º e 96.º/ 2) – como a legislação ordinária – vd. as condicionantes que lhe são impostas no domínio económico, do urbanismo, do ordenamento do território e do ambiente – sujeitarem esse direito a importantes restrições as quais encontram o fundamento na necessidade da harmonização desse direito com os restantes direitos fundamentais e com o sistema democrático em geral.

Os termos em que o direito de propriedade está constitucionalmente desenhado determinam, assim, que o seu uso e fruição não seja inteiramente livre, mas condicionado e enquadrado, de tal modo que os usos ou utilidades que os respectivos titulares dela podem retirar são unicamente aqueles que o ordenamento jurídico – constitucional ou ordinário - lhes permite.

Deste modo, e muito embora seja verdade que esse direito integra o poder de gozo sobre o bem objecto do direito também o é que o exercício desse poder não inclui o direito construir – visto que este, estando sujeito às limitações e condicionantes decorrentes do planeamento e do ordenamento territorial e destas poderem impossibilitar a construção, depende de autorização administrativa – nem, tão pouco, quando ele é reconhecido, a construir aquilo que se quer, onde se quer e como se quer mas, apenas e tão só, a construir aquilo que as autoridades administrativas consentirem dentro das limitações e restrições assinaladas na legislação atinente. E, correspondentemente, se o direito de edificação inexiste como elemento integrador do direito de propriedade também dele não faz parte o direito de manter o edificado nas condições em que o proprietário quiser e na forma que quiser visto que tais edificações têm de respeitar as exigências legais a elas referentes, desde logo as relacionadas com a sua segurança e salubridade. – Vd., entre muitos outros, Ac.s de 30/9/97 deste STA (rec. 35.751), e do Tribunal Constitucional n.º 341/86, de 10/12, publicado no DR, II Série, de 19/3/87 e G. Canotilho e V. Moreira, CRP, anotada 4.ª ed., pg. 800 e seg.s

Nesta conformidade, não consubstanciando um ataque ao conteúdo do direito de propriedade a norma que atribui à Câmara Municipal competência para “ordenar, precedendo vistoria, a demolição total ou parcial ou a beneficiação de construções que ameacem ruína ou constituam perigo para a saúde ou segurança das pessoas” (al.ª c) do art.º 64.º do DL 169/99, de 18/09), nenhuma censura merece a deliberação camarária que, tendo verificado que uma determinada construção apresenta sérios problemas de segurança e se encontra em condições de poder ruir, desencadeia o procedimento destinado à sua demolição e a ela procede.

Ora, foi isso o que aconteceu no caso dos autos.

Com efeito, a CM de Amarante tendo constatado que o prédio das Recorrentes apresentava patologias graves – designadamente, a degradação da estrutura da sua cobertura e a deformação excessiva das paredes exteriores - e que, por isso, constituía perigo por poder ruir a qualquer momento para a via pública (Vd. ponto 4 da matéria de facto.) iniciou o procedimento destinado a evitar que tal pudesse acontecer, o que veio a determinar a prática do acto impugnado e a demolição parcial daquele prédio. Ao assim proceder a Entidade Recorrida não violou o direito de propriedade das Recorrentes sobre o dito prédio, pois que se limitou a usar os poderes que a lei lhe confere para proteger a segurança dos cidadãos. De resto, como bem se assinalou na sentença recorrida, a deliberação impugnada não privou as Recorrentes do direito de propriedade sobre a parte do prédio que restou da demolição nem do terreno onde o mesmo se encontrava implantado o que, de imediato, exclui a possibilidade desse acto constituir uma agressão ao seu direito de propriedade. O que aquele acto impediu foi, apenas e tão só, que o uso e fruição que as Recorrentes davam ao seu prédio pudesse constituir perigo para terceiros e tal não constituiu violação do direito de propriedade.

É, pois, improcedente a alegação das Recorrentes de que o conteúdo do direito de propriedade sobre o seu prédio foi violado e que essa violação determina a nulidade da deliberação impugnada.

3. As Recorrentes sustentam, ainda, que a deliberação da CM de Amarante que ratificou a ordem de demolição ora em causa foi tomada com inobservância do quórum legal, alegação que se retira do facto da respectiva acta não constarem os nomes dos membros presentes (conclusão W, muito embora a redacção desta seja ambígua).

Mas não têm razão.

Com efeito, como resulta claro da leitura da acta n.º 24/2001 – que relatou a reunião onde se tomou a decisão impugnada - dela consta a indicação de cada um dos Vereadores que nela estiveram presentes e não está provado que o número desses presentes fosse insuficiente para satisfazer o quórum legal. É, assim, improcedente a alegação de que aquela deliberação era nula por inobservância do quórum legal.

São, pois, improcedentes todas as conclusões do recurso.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a sentença recorrida.

Custas pelas Recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 250 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 8 de Janeiro de 2009. – Alberto Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.