010/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A nulidade da sentença, por falta de fundamentação de facto ou de direito, (art. 125º do CPPT e al. b) do n° 1 do art. 615° do CPC), só abrange a falta absoluta de motivação da própria decisão e não já a falta de justificação dos respectivos fundamentos.

II- A CGA exerce uma função administrativa, dotada dos devidos poderes de autoridade, na fixação de pensões de aposentação e sobrevivência.

E se nessa função praticou actos administrativos considerando a recorrente responsável por pensões complementares ao abrigo do DL nº 141/79, de 22/5, e a notificou para proceder aos pagamentos que se vão vencendo, é o tribunal administrativo o competente para conhecer da legalidade ou ilegalidade de tais actos e não o tribunal tributário através do meio processual da impugnação judicial, uma vez que não estamos aqui perante mera liquidação de receitas parafiscais, antes perante actos administrativos dos quais resultam os valores a pagar.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1.1. A A………………, S.A., com os demais sinais dos autos, recorre da decisão que, proferida no Tribunal Tributário do TAF do Porto, se julgou incompetente, em razão da matéria, para conhecer da impugnação judicial do acto de fixação de encargos com pensões de aposentação e de sobrevivência, pela Caixa Geral de Aposentações, relativo ao período de 4/2007 (LO-2007; 1.706.215.215061 e 1.706.216-215063), no valor de Euros 1.697,64.

1.2. Alega e termina com a formulação das conclusões seguintes:

A. A recorrente/A……….. impugnou judicialmente a liquidação de que foi notificada e que lhe foi enviada pela Entidade Recorrida/CGA, ou seja, impugnou o acto de liquidação que fixou a concreta contribuição alegadamente devida pela A…………… para o financiamento daquela CGA, pretendendo ver apreciada a sua legalidade.

B) São duas as questões que se levantam: saber se a sentença está ferida de nulidade e, subsidiariamente, saber se enferma de vício de julgamento.

C) Ora, a sentença é efectivamente nula, por violação do disposto no artigo 668º, n° 1, alínea b) do C.P.C., porquanto não se encontra fundamentada de direito, nem sequer de facto, não explicando o tribunal recorrido em que medida é que a CGA actua mensalmente, para com a Recorrente A……………, no âmbito dos seus poderes de autoridade, delineando-se entre ambas uma relação jurídico-administrativa.

D) Por outro lado, ainda que assim não se entenda, sempre se impõe que a sentença deva ser revogada e substituída por uma outra que conclua pela competência da jurisdição tributária, por a sentença recorrida padecer de vício de julgamento.

E) Salvo o devido respeito por entendimento diverso, o Acórdão proferido no âmbito do Processo n° 016/11 pelo Tribunal de Conflitos nada tem a ver com a situação dos autos.

F) A questão sub iudice nada tem a ver com as pensões concretas que a CGA entende ser de pagar a cada um dos seis (6) subscritores referidos na p.i.: tem sim a ver com a concreta contribuição da Recorrente pura a pensão global que aqueles beneficiários auferem mensalmente da CGA.

G) Os descontos para a CGA são verdadeiras quotizações sociais com natureza parafiscal que se encontram no âmbito das imposições financeiras públicas a favor de organismos do Estado - os actos impugnados são, pois, actos tributários parafiscais (artigo 3°/1 da LGT).

H) Os documentos que corporizam os actos impugnados materializam todos os elementos típicos e constitutivos de uma liquidação (concretamente, o valor a pagar, o período a que se reportam as obrigações, a sua espécie, a data limite de pagamento e a entidade responsável pelo pagamento).

I) Os tribunais tributários são, nos termos do artigo 49°/1/a)/i) do ETAF, os competentes para conhecer das acções de impugnação dos actos de liquidação de receitas parafiscais.

J) Nos termos do artigo 9º/1/a) do CPPT, o processo judicial tributário compreende a impugnação da liquidação dos tributos, incluindo os parafiscais.

K) O quid disputatum impõe que se conclua pela competência do tribunal tributário, por o meio competente, para a apreciação da legalidade da fixação de cada um dos encargos mensais, ser a impugnação judicial prevista no CPPT.

L) A Caixa Geral de Aposentações, I.P., é um instituto público que tem por missão gerir o regime de segurança social público em matéria de pensões de aposentação, de reforma, de sobrevivência e outras de natureza especial (cfr. artigo 3° do DL nº 84/2007, de 29.03). sendo, nesta matéria, semelhante ao Instituto da Segurança Social. I.P

M) Os descontos para a Caixa Geral de Aposentações são verdadeiras quotizações sociais com natureza parafiscal que se encontram no âmbito das imposições financeiras públicas a favor de organismos do Estado.

N) Sobre esta matéria, interessa lembrar o que tem sido decidido pelos tribunais superiores, destacando-se, por exemplo:

n. 1) os Acórdãos do Tribunal dos Conflitos de 23.06.2006 (Proc. nº 24/05), de 19.10.2006 (Proc. n° 9/06), de 29.06.2005 (Proc. n° 1/05), de 19.11.2009 (Proc. n° 015/08);

n. 2) o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 08.04.2008 (proc. nº 02211/08);

n. 3) o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 04.11.2011 (Proc. nº 00086/11.2BECBR;

n. 4) os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 24.10.1996 (Processo n° 039623), de 11.02.2004 (Proc. n° 01927/03), de 23.05.2007 (Processo n° 063/07), e de 24.03.2004 (Recurso n° 1906/03).

O) A decisão recorrida violou, pois, o artigo 49°/1/a)/i) do ETAF, o artigo 3º/1 da LGT, o artigo 97°/1 do CPPT e o art. 668º/1/b) do CPC.

Termina pedindo que se revogue a decisão recorrida e se julgue competente a jurisdição tributária para apreciação da acção, com o consequente prosseguimento dos autos.

1.3. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.4. Tendo o recurso sido interposto para o TCA Norte, esse Tribunal veio, por despacho de 30/10/2014 (fls. 194/198), a declarar-se incompetente, em razão da hierarquia, para dele conhecer, com fundamento em que o recurso versa exclusivamente matéria de direito, declarando, consequentemente, a competência deste STA.

1.5. Remetidos os autos a este Tribunal, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto emite Parecer no sentido da improcedência do recurso, conforme já foi decidido no acórdão deste STA de 23/10/2013, no processo nº 0641/13.

1.6. Corridos os vistos legais, cabe decidir.

FUNDAMENTOS

2. A decisão recorrida é do teor seguinte:

«A……………, S.A. veio deduzir impugnação judicial contra os actos de fixação de encargos com pensões de aposentação e de sobrevivência, relativos aos períodos de Abril de 2007, praticados pela Caixa Geral de Aposentações, no valor de € 1.697,64.

A impugnante pretende ver apreciada a legalidade dos actos de liquidação praticados pela Caixa Geral de Aposentações que fixaram e lhe impuseram o pagamento de determinadas quantias, a título de encargos com pensões de aposentação e de sobrevivência relativas a trabalhadores que, durante parte da sua vida activa, estiveram ao seu serviço.

Na contestação apresentada, a entidade demandada, Caixa Geral de Aposentações, invocou, além do mais, a incompetência absoluta do Tribunal, em razão da matéria.

Dada vista ao Ministério Público, foi emitido parecer no sentido da procedência da excepção invocada, por se entender que a impugnante pretende a apreciação de um acto administrativo que não tem natureza tributária.

Vejamos:

No processo de impugnação nº 431/10.8BEPRT. que corre termos neste Tribunal e em que se discute matéria idêntica a esta, havendo identidade de partes, foi proferido acórdão pelo STA, em 23.10.2013 (rec. n° 0641/13), confirmando a sentença que considerou o Tribunal incompetente em razão da matéria.

Concordamos inteiramente com o teor do referido aresto, que passamos a citar e seguiremos de perto.

"Escreveu-se no acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 20.06.2013 — Processo nº 016/11, para além do mais, o seguinte:

"A competência dos tribunais administrativos e fiscais está definida no art. 212º, nº 3 da CRP:

"Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais."

E está também fixada no art. 1°, nº 1 do ETAF (correspondente ao art. 3° do ETAF/84):

"Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais".

O quadro legal transcrito aponta pois para a consideração dos tribunais administrativos como os tribunais ordinários da jurisdição administrativa, competindo-lhes o exercício da justiça administrativa, ou seja, o julgamento dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, não podendo, em princípio, os litígios emergentes de relações dessa natureza ser dirimidos por outros tribunais (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed.. pg. 814). As relações jurídicas administrativas são as reguladas por normas de direito administrativo, ou seja, "normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública" (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pg. 134), ou, segundo a jurisprudência do Pleno do STA e do Tribunal dos Conflitos, "os vínculos que intercedem entre a Administração e os particulares (ou entre entidades administrativas distintas) emergentes do exercício da função administrativa" (Ac. do Pleno do STA de 16.04.97 - Rec. nº 31.873, e Ac. deste Tribunal dos Conflitos de 28.11.2000 - Proc. 345).

Por outro lado, a competência dos tribunais é normalmente aferida em função dos termos em que a acção é proposta, ou seja, tendo em conta o pedido e a causa de pedir tal como se encontram formulados pelo Autor (Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil. 1979, pág. 91)".

Atento o teor do pedido da recorrente e embora aparentemente pareça que estamos perante liquidações de receitas parafiscais (à semelhança do que sucede com as contribuições para a Segurança Social), entendemos que não é essa a situação dos autos.

Na verdade, no caso dos autos, a CGA exercendo uma função administrativa e dotada de poderes de autoridade, praticou actos administrativos de concessão de pensões de aposentação e de sobrevivência e considerou a recorrente responsável por pensões complementares ao abrigo do diploma acima citado.

Sendo assim, não estamos perante meros actos de liquidação de receitas parafiscais, antes perante liquidações decorrentes de actos administrativos. E são estes que devem ser atacados.

É certo que a fixação da pensão em si, é matéria alheia à recorrente. Já assim não é (são), todavia, o(s) acto(s) administrativo(s) praticado(s) pela CGA, que ao abrigo do DL n° 171/79, de 22 de maio, imputa(m) à mesma a responsabilidade pelas pensões complementares.

Deste modo, estabeleceu-se entre a recorrente e a recorrida uma relação jurídico-administrativa, tal como delineada no acórdão acima transcrito e para cujo diferendo são competentes os tribunais administrativos."

Seguindo o entendimento sufragado no acórdão transcrito, considera-se que a apreciação da legalidade dos encargos em apreço compete ao tribunal administrativo, pelo que este Tribunal é materialmente incompetente para o julgamento desta acção.

Decisão:

Assim, nos termos do que se expendeu, julgo este Tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer esta acção e competente o Tribunal Administrativo, área administrativa.

Custas do incidente pela impugnante, fixando-se a taxa de justiça em 1 UC, nos termos do art. 7° nº 4 do RCP e tabela II.

Registe e notifique.»

3.1. Como se referiu, o recurso foi inicialmente interposto para o TCA Norte, tendo este Tribunal declarado a respectiva incompetência, em razão da hierarquia, para dele conhecer, considerando competente este STA, dado que o recurso versa apenas matéria de direito.

Ora, porque se aceita a perspectiva considerada pelo TCA Norte, e não havendo, sequer, controvérsia das partes a este propósito, também aqui se entende que o recurso tem por exclusivo objecto matéria de direito (nº 1 do art. 280º do CPPT), uma vez que as partes não contestam a factualidade em que a decisão recorrida assentou, divergindo apenas quanto à interpretação das regras jurídicas aplicáveis.

3.2. E como também se viu, a recorrente questiona o acerto da decisão em que o Tribunal Tributário se julgou incompetente, em razão da matéria, para conhecer dos autos, considerando competente para o efeito o Tribunal Administrativo, imputando a essa decisão quer a nulidade por falta de fundamentação de facto e de direito, quer o erro de julgamento.

Ora, apreciando desde já esta invocada nulidade da sentença [por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão (art. 125º do CPPT e al. b) do n° 1 do art. 668° do CPC, a que, actualmente, corresponde o art. 615º do Novo CPC)], diremos que a mesma não se verifica.

Com efeito, esta exigência de fundamentação das decisões judiciais decorre, desde logo, do nº 1 do art. 205º da CRP, nos termos do qual «As decisões dos tribunais que não sejam de mero expediente são fundamentadas na forma prevista na lei», sendo que, de acordo com o disposto no art. 125º do CPPT e na al. b) do nº 1 do actual art. 615° do CPC, a sentença é nula quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.

Ora, sendo certo que deve distinguir-se entre falta absoluta de motivação e motivação deficiente, medíocre ou errada, também é certo e é jurisprudência assente que esta nulidade só abrange a falta absoluta de motivação da própria decisão e não já a falta de justificação dos respectivos fundamentos; isto é, a nulidade só é operante quando haja total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que assenta a decisão.(Cfr., entre muitos outros, os acs. do STA, de 7/1/2009, rec. nº 800/08 e de 10/5/73, BMJ 228, 259; e o ac. do STJ, de 8/4/75, BMJ 246, 131.)

A insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade.(Cfr. Alberto dos Reis, CPC anotado, Vol. V, 140.)

Daí que, como salienta Jorge Lopes de Sousa,(Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, Vol. II, 6.ª edição, Áreas Editora, 2011, anotações 7 e 8 ao art. 125.º, pp. 357 a 361.) devam «considerar-se como falta absoluta de fundamentação os casos em que ela não tenha relação perceptível com o julgado ou seja ininteligível, situações em que se está perante uma mera aparência de fundamentação», já que esta se destina «a esclarecer as partes, primacialmente a que tiver ficado vencida, sobre os motivos da decisão, não só para ficar convencida de que não tem razão, mas também porque o conhecimento daqueles é necessário ou, pelo menos, conveniente, para poder impugnar eficazmente a decisão em recurso ou arguir nulidades, designadamente a derivada de eventual contradição entre os fundamentos e a decisão», e, por isso, «quando a fundamentação não for minimamente elucidativa das razões que levaram a decidir como se decidiu deverá entender-se que se está perante uma nulidade por falta de fundamentação».

Todavia, não é isso que no caso vertente se verifica.

Com efeito, atentando na decisão recorrida, é patente que especifica os fundamentos de facto e de direito com base nos quais conclui pela incompetência do Tribunal Tributário: refere-se que estando em causa pensões, estas não constituem taxas, nem impostos, ou tributos de qualquer natureza. E esta frase reporta-se ao teor da petição inicial, pelo que não se vê a necessidade de especificação de quaisquer outros fatos, já que inequivocamente estão em causa os valores ali referenciados a propósito de cada um dos ali também identificados trabalhadores.

E relativamente à fundamentação de direito, também se encontra presente na decisão, quer pela referência ao ETAF, quer pelo afastamento anterior da natureza tributária da matéria em causa nos autos, quer fazendo ainda apelo à transcrita jurisprudência do STA.

Improcede, pelo exposto a conclusão C.

3.3. Quanto ao erro de julgamento também imputado à decisão recorrida.

Como bem aponta o MP, esta questão foi já apreciada por este Supremo Tribunal no acórdão proferido em 23/10/2013, no recurso n° 0641/13, em que, entre as mesmas partes, se controvertia matéria idêntica a esta, e em cuja doutrina inteiramente se louva, aliás, a sentença recorrida.

E dado que nem a recorrente aporta novos argumentos relevantes, nem vislumbramos motivo para divergir desta apontada jurisprudência, limitar-nos-emos (atendendo, também, ao disposto no n.º 3 do art. 8º do CCivil), a aderir à fundamentação expendida no citado aresto, transcrito, aliás, na decisão recorrida, no entendimento de que também os aqui controvertidos actos de fixação de encargos com pensões de aposentação e sobrevivência, não revestem natureza tributária, antes constituem actos administrativos de imputação de encargos por parte da CGA, enquanto entidade pública dotada de poderes de autoridade, no exercício da função administrativa, no âmbito do DL n° 141/79, de 22/5.

Na verdade a recorrente refere (no nº 1 da petição inicial) que “pretende ver apreciada a legalidade do acto praticado pela Caixa Geral de Aposentações que fixou e lhe impôs o pagamento de determinada quantia, a título de encargos com pensões de aposentação e de sobrevivência…” decorrendo dos demais artigos da PI que a questão controvertida se reconduz à da legalidade ou ilegalidade da repartição de encargos prevista no DL nº 141/79 (segundo o qual passou a estar inscrito na Caixa Geral de Aposentações o pessoal ao serviço dos organismos de coordenação económica e de várias outras entidades ali indicadas, com os encargos com as pensões complementares de reforma atribuídas por força dessa inscrição a serem suportados pelos serviços em que o pessoal tenha sido integrado ou por outras entidades públicas), alegando a recorrente que perante a lei não pode ser considerada responsável pelos encargos de sobrevivência e aposentação.

Ora, atendendo ao teor do pedido formulado pela recorrente e como se exarou no citado acórdão do STA, «embora aparentemente pareça que estamos perante liquidações de receitas parafiscais (à semelhança do que sucede com as contribuições para a Segurança Social), entendemos que não é essa a situação dos autos. Na verdade, no caso dos autos, a CGA exercendo uma função administrativa e dotada de poderes de autoridade, praticou atos administrativos de concessão de pensões de aposentação e de sobrevivência e considerou a recorrente responsável por pensões complementares ao abrigo do diploma acima citado.

Sendo assim, não estamos perante meros atos de liquidação de receitas parafiscais, antes perante liquidações decorrentes de atos administrativos. E são estes que devem ser atacados. É certo que a fixação da pensão em si, é matéria alheia à recorrente. Já assim não é (são), todavia, o(s) ato(s) administrativo(s) praticado (s) pela CGA, que ao abrigo do DL nº 171/79, de 22 de maio, imputa (m) à mesma a responsabilidade pelas pensões complementares. Deste modo, estabeleceu-se entre a recorrente e a recorrida uma relação jurídico administrativa, tal como delineada no acórdão acima transcrito e para cujo diferendo são competentes os tribunais administrativos.»

Em suma, a apreciação da legalidade dos encargos em causa nos autos cabe ao tribunal administrativo, improcedendo, portanto, as demais conclusões das alegações da recorrente.

DECISÃO

Nestes termos acorda-se em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 25 de Março de 2015. – Casimiro Gonçalves (relator) – Francisco Rothes – Fonseca Carvalho.