0208/14 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir a revista que se prende a questões relativas a saber se é de aplicar a proibição de executar decorrente directamente do artigo 128.° do CPTA aos actos relativos à formação dos contratos públicos e se tal proibição pode ser extensiva aos actos de execução do contrato entretanto celebrado, por apresentar complexidade jurídica superior ao comum, sendo previsível a possibilidade de expansão da controvérsia para outras situações.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- Relatório

O INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. (IFAP, IP), vem, ao abrigo do art 150.° do CPTA, recorrer do acórdão do TCA Sul, de 24/10/2013, que revogou a decisão do TAC de Lisboa, datada de 21/06/2013, que, no âmbito do procedimento cautelar instaurado por A………………. S.A., contra o ora Recorrente e a contra-interessada B………………, SA, indeferiu o incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida.

O Recorrente pede a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do art° 150° do CPTA, alegando, em síntese:

- Com efeito, nos presentes autos, está em causa a questão da aplicabilidade do artigo 128.° do CPTA às providências relativas à formação de contratos públicos e, em especial, se, nesta matéria, os efeitos suspensivos da eficácia de actos, podem atingir os actos de execução do contrato celebrado, ou se apenas podem operar sobre os actos conducentes à formação do contrato e sua conclusão ou celebração.

- A questão da aplicabilidade do artigo 128° do CPTA às providências relativas à formação de contratos públicos já foi apreciada pelo STA no Ac. de 20/03/2007, proc. 01191/06 e no Ac. de 03/10/2013, proc. 0829/13. Sendo que, no último, foi também apreciada a questão de saber se os efeitos suspensivos da eficácia de actos, podem atingir os actos de execução do contrato celebrado, ou se apenas podem operar sobre os actos conducentes à formação do contrato e sua conclusão ou celebração.

- Ora, apesar de ambos os Acórdãos do STA serem anteriores ao Acórdão do TCA sob recurso a verdade é que o TCA não os considerou e optou, em vez disso, pela interpretação do Ac. do TCA Sul de 28.10.2010, proc. 6616/10 e do Ac. do TCA Norte de 07/10/2011, proc. 858/10.

- Sucede que, quer na Oposição ao Requerimento Inicial, quer nas Contra-alegações de recurso dirigidas ao TCA Sul, o agora Recorrente citou o Ac. do STA de 20/03/2007, proc. 01191/06 e esclareceu que não tinha emitido a ‘resolução fundamentada’ prevista no art. 128° do CPTA em obediência à referida jurisprudência segundo a qual, precisamente, o art. 128° do CPTA não teria aplicação aos presentes autos. A que acresce o facto de também o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa perfilhar este entendimento e se ter coibido de notificar o Recorrente para os termos e efeitos da mesma disposição.

- Verifica-se, por conseguinte, que esta questão tem sido tratada pelas instâncias de forma pouco coerente e contraditória — também reflectida no voto de vencido proferido no Acórdão recorrido — o que tem suscitado dúvidas sérias e grave incerteza sobre qual o quadro legal aplicável a situações com a dos autos, o que traduz a sua relevância jurídica e toma necessária a sua resolução para uma melhor aplicação do direito. Impõe-se, por tanto, a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo enquanto órgão do topo da jurisdição administrativa.

- Surge, ainda, uma questão adicional nunca colocada neste âmbito: a de saber se o facto de o conhecimento da celebração do contrato apenas chegar à esfera jurídica do Requerente, sem culpa sua, no decurso do processo cautelar, apesar da outorga ser anterior à respectiva propositura, obstará ou não a que seja deduzido na instância cautelar o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida reportados ao próprio contrato, ao abrigo do regime do art. 128° nºs. 1, 3 e 4 CPTA.

- Acresce que, o assunto é de enorme relevância social pois que se coloca diariamente no contencioso administrativo emergente das relações jurídicas estabelecidas entre Administração e particulares no âmbito do aprovisionamento dos bens e serviços inevitáveis à prossecução dos fins públicos (v. neste sentido decisão que admite a revista proferida no proc. 0829/13).

- Finalmente, o TCA Sul comete um erro jurídico palmar. Na verdade, entendeu que não dispunha de elementos de facto que lhe permitissem a ponderação dos interesses públicos e privados em jogo, por aplicação do art. 120°, 2 e 5, do CPTA, na medida em que não foi emitida a resolução fundamentada a que alude o art. 128° do CPTA. Ora, tendo a agora Recorrente entendido que o art. 128° do CPTA não tinha aplicação ao caso dos autos evidentemente que não iria emitir a referida resolução apenas para os efeitos do art. 120°, 2 e 5, do CPTA! Como é evidente esses elementos de facto foram devidamente alegados onde deveriam ter sido, i.e. nos articulados iniciais das partes, como sucede em todos os processos judiciais em que os factos devem ser vertidos nos articulados e não em qualquer documento autónomo subscrito pelas partes!

A………….., S.A: contra-alegou, em síntese:

Nas palavras do Recorrente, o presente recurso tem por objecto:

(i) a questão da aplicabilidade do artigo 128.° do CPTA às providências relativas a procedimentos de formação de contratos;

(ii) a questão de saber se os efeitos suspensivos da eficácia dos actos podem atingir os efeitos dos actos de execução do contrato celebrado ou se apenas podem operar sobre os actos conducentes à formação do contrato e sua conclusão ou celebração, e, por fim

(iii) a questão de saber se o facto de a Recorrida apenas ter tido conhecimento da celebração do contrato após a propositura da providência cautelar, apesar da outorga ser anterior a esta, inviabiliza a instauração do incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida reportados ao próprio contrato, ao abrigo do regime do artigo 128.°, n.°s 1,3 e 4 do CPTA.

O Recorrente justifica a admissibilidade do presente recurso com a necessidade de harmonizar o sentido da aplicação do Direito na primeira questão identificada, alegando que os Tribunais se têm pronunciado de forma inconstante sobre o assunto.

E, relativamente à segunda questão, o Recorrente defende a sua relevância social pela multiplicidade de situações em que se pode verificar.

Acrescenta ainda a novidade da terceira questão e a necessidade de intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do Direito.

Entende a Recorrida, porém, que a decisão do Tribunal a quo não merece censura, falecendo, assim, os argumentos que, para o Recorrente, justificam a admissão do presente recurso.

Nenhuma das questões reveste especial complexidade ou importância fundamental pela sua relevância jurídica ou social.

Nem tão pouco é o presente recurso necessário para uma melhor aplicação do direito, na medida em que o entendimento do Tribunal Central Administrativo Sul não é inovador, antes traduz as melhores doutrina e jurisprudência sobre a matéria.

II Apreciação.

1- Os pressupostos do recurso de revista.

1. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150° nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

2. Vejamos da aplicação destas premissas ao caso dos autos.

A………….. S.A. requereu ao TAC de Lisboa a suspensão da eficácia do acto de adjudicação do contrato à B……………, proferido pelo IFAP, IP, em 5 de Março de 2013, bem como a abstenção da entidade adjudicante proceder à celebração do contrato ou, caso aquele já tivesse sido assinado, a suspensão dos seus efeitos até ao trânsito em julgado da decisão a proferir na acção principal.

Com as oposições, a Recorrida teve notícia de que o contrato já havia sido assinado, não tendo o IFAP, I.P. apresentado qualquer resolução fundamentada que justificasse o prosseguimento da execução do acto e também do contrato.

A ora Recorrida deduziu, ao abrigo do artigo 128.° do CPTA, incidente de declaração de ineficácia dos actos executados.

O TAC de Lisboa, por sentença incidental proferida no âmbito do artigo 128° do CPTA, decidiu indeferir o pedido.

A………….. interpôs recurso para o TCA Sul que, por acórdão datado de 24-10-2013, decidiu conceder provimento ao recurso e revogar a sentença incidental recorrida, julgando em substituição, «... declarar a ineficácia dos “actos de execução relativos à instalação de circuitos e todos os que lhe sucederam” e os consequentes à solicitação junto do ora Recorrente, por este observada, para que “facultasse os excertos das configurações dos CPEs da Multinet referentes a rotas e nat`s”».

O Acórdão sob recurso considerou que:

“De modo que no tocante ao disposto no art. 128°, n° 1 CPTA, o efeito jurídico de proibição de executar um determinado acto administrativo desencadeado pela chegada à esfera jurídica da entidade administrativa do despacho liminar de admissão do requerimento cautelar de suspensão de eficácia daquele mesmo acto é, não só, um regime jurídico aplicável no domínio dos procedimentos pré-contratuais mencionados no art 100°, n.º 1 CPTA, como esse mesmo efeito jurídico é contornável mediante resolução fundamentada de grave prejuízo para o interesse público, emitida e junta ao processo cautelar nos termos prescritos no citado art° 128°, n° 1 CPTA pela entidade administrativa requerida.

(...)

Na lógica da doutrina firmada no acórdão do TCAN in proc. n. 858/10 de 07.10.2011 de interpretação conforme ao espírito do sistema e ao princípio do acesso ao direito, diremos que no domínio do caso trazido a recurso o conhecimento firme da celebração do contrato que apenas chegue à esfera jurídica do Requerente, sem culpa sua, no decurso do processo cautelar e cuja data de outorga seja anterior à respectiva propusitura, acção cautelar em que o interessado cumule os pedidos de suspensão de eficácia do acto de adjudicação e dos efeitos do contrato caso seja celebrado, não obsta a que seja deduzido na instância cautelar o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida reportados ao próprio contrato, ao abrigo do regime do art. 128°, n°s 1, 3 e 4 CPTA”.

Vejamos, pois.

O Recorrente suscita diversas questões, que podem ser sumariadas da seguinte forma:

(i) a questão da aplicabilidade do artigo 128.° do CPTA às providências relativas a procedimentos de formação de contratos;

(ii) a questão de saber se os efeitos suspensivos da eficácia dos actos podem atingir os efeitos dos actos de execução do contrato celebrado ou se apenas podem operar sobre os actos conducentes à formação do contrato e sua conclusão ou celebração;

(iii) a questão de saber se o facto de a Recorrida apenas ter tido conhecimento da celebração do contrato após a propositura da providência cautelar, apesar da outorga ser anterior a esta, inviabiliza a instauração do incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida reportados ao próprio contrato, ao abrigo do regime do artigo 128.°, n.°s 1, 3 e 4 do CPTA.

Acresce a invocação de que o acórdão sob recurso comete um erro jurídico, quando entende que não dispunha de elementos de facto que lhe permitissem a ponderação dos interesses públicos e privados em jogo, por aplicação do art. 120º, 2 e 5, do CPTA, na medida em que não foi emitida a resolução fundamentada a que alude o art. 128° do CPTA, entendendo o agora Recorrente que, não havendo lugar à aplicação do art. 128° do CPTA, esses elementos de facto foram devidamente alegados onde deveriam ter sido, i.e. nos articulados iniciais das partes.

As questões levantadas na presente revista, como resulta claramente do exposto, revestem-se de especial relevo jurídico e social na medida em que a sua resolução passa pela realização de operações exegéticas de alguma dificuldade, estando em causa um quadro jurídico complexo, impondo-se a clarificação jurisprudencial neste domínio.

A possibilidade de expansão da controvérsia aqui em causa a muitos outros casos, é uma evidência, uma vez que se prende com questões do domínio da contratação pública, cuja aplicação é frequente na actividade da administração pública.

Trata-se de matéria de relevo dos contratos públicos, que é de aplicação frequente e sobre a qual o esclarecimento e a previsibilidade do direito são essenciais quer para a Administração quer para os particulares.

Esta formação, em situações análogas já se pronunciou, admitindo a revista, nos acórdãos de 20-12-2006, recurso n° 1191/06 e mais recentemente no acórdão de 23-05-2013, recurso n° 829/13, sentido que se sufraga e que agora se renova.

Todavia, os acórdãos da Secção produzidos sobre aquelas duas admissões deram origem a decisões de sentido diferente, o que mais justifica a admissão da revista.

Nestes termos, estão preenchidos os pressupostos de admissão da revista de fundamental relevância jurídica e social e de necessidade de intervenção do Supremo para a boa administração da justiça, atenta a complexidade jurídica do quadro legislativo nacional e comunitário em questão.

III- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam, nos termos do art° 150° n°s 1 e 5 do CPTA, em admitir a revista.

Lisboa, 3 de Abril de 2014. – Abel Atanásio (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.