0794/05 - Supremo Tribunal Administrativo

Na área que o art.º 12.º n.º1 al. a) do PDM de Palmela, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 115/97, de 10 de Abril e publicado no DR I- Série B, de 9.7.97, classifica como “Espaço urbanizável de baixa densidade – B2”, definida como área destinada “dominantemente ao uso residencial, incluindo os respectivos equipamentos colectivos, comércio e serviços de apoio”, a autorização de fazer uma edificação destinada a um canil com capacidade para cem cães viola o Plano, sendo nula nos termos do art.º 103.º do DL 380/99, de 22 de Set.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: Relatório . A... acompanhado de sua mulher, e outros, interpuseram no TAC de Lisboa, em 17/4/2001, recurso contencioso de anulação de actos do PRESIDENTE DA CÂMARA E VEREADOR DA CÂMARA MUNICIPAL DE PALMELA que aprovaram o projecto de arquitectura e deferiram o licenciamento de um canil, na Quinta das ..., ..., Palmela. Como interessado particular foi indicado e interveio B.... Por sentença de 18 de Abril de 2004 foi negado provimento ao recurso contencioso. É desta sentença que vem agora interposto o presente recurso. Os recorrentes alegaram e formulam as seguintes conclusões úteis: A sentença erra ao considerar ultrapassado o prazo de recurso, quanto a vícios determinantes de anulabilidade, já que a construção estava efectuada desde 1997/98 e a Câmara não informou, como lhe foi requerido em 18.9.2000, sobre os actos de legalização do canil. Também sofre de erro de julgamento ao considerar que o canil se integra na previsão do Plano (PDM de Palmela) “comércio e serviços de apoio” em zona destinada a utilização habitacional/residencial dominante e através deste erro deixou de aplicar á situação a nulidade do art.º 52.º n.º 2 b) do DL 445/91 e 102.º e 103.º do DL 390/99 . Igualmente deveria ter julgado violado o princípio da confiança na manutenção do destino habitacional. E também violadas as normas que determinam a audição para deferir o licenciamento da Direcção Geral de Pecuária – art.º 21.º n.º 1 do DL 317/85 e DL 91/2001 , de 23 de Março; do delegado de saúde do concelho – art.º 7.º do DL 370/99 , de 18 de Set.; do inspector de saúde veterinária – art.º 12 e seg. da Portaria 6065, de 11 de Abril de 1929, revogado pelo DL 370/99 . E erra ainda quando não julgou violados os direitos fundamentais dos recorrentes ao ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e à qualidade de vida, protegidos pelo art.º 66.º da CRP e susceptíveis de tutela directa sem mediação de outras normas. O mesmo sucede quando considera que o acto não podia violar os artigos 115.º do RGEU e 63.º n.º 1 do DL 445/91 , em face da condições objectivas da situação do canil e das medições de ruído efectuadas e juntas aos autos. As entidades recorridas sustentam o decidido em contra alegação. Mais desenvolvidamente o recorrido particular B... contra alegou dizendo em resumo: Cumpriu as regras de publicitação do pedido de licenciamento dos art.ºs 8.º e 9.º do DL 445/91 e encontra-se provado que em 11.9.96 os recorrentes tinham conhecimento de que estava a construir um canil, pelo que o recurso foi interposto muito para além do prazo de dois meses. A construção está de acordo como PDM e o PU do local. O funcionamento do canil depende apenas da licença de utilização, conforme os artigos 2.º a) e 3.º n.º 1 do DL 276/2001 , de 17.10 e os pareceres das entidades externas são exigíveis para o licenciamento da construção e não para a aprovação e funcionamento da actividade instalada na construção. Conclui pela manutenção da sentença. O EMMP emitiu douto parecer em que considera: “Parece-nos, salvo melhor opinião, que o recurso jurisdicional merece provimento. Não acompanhamos a sentença na sua decisão sobre a extemporaneidade do recurso contencioso relativamente aos vícios geradores de mera anulabilidade. Conforme consta do processo instrutor, o primeiro recorrente, A..., apresentou na Câmara Municipal de Palmela, em 96.09.13, uma queixa, cujo teor é revelado pela fotocópia de fls. 91 dos presentes autos, onde o mesmo, referindo-se à construção que veio a ser legalizada, diz estar bastante preocupado, que tal construção o afecta muito directamente, pois além de desvalorizar a sua propriedade está quase dentro do seu terreno e está mesmo em frente a sua casa; e termina questionando se a Câmara terá autorizado essa construção sabendo a sua real localização. Parece-nos que face a esta queixa, de que foi dado conhecimento no próprio procedimento, havia o dever de notificar aquele interessado, em conformidade com o artº 66º , alínea c), do CPA . E o que é certo é que não houve lugar à notificação do acto que veio a ser considerado o único contenciosamente recorrível, de entre os três actos impugnados, ou seja, o acto da Senhora Vereadora do Urbanismo, de 99.12.30, que deferiu o pedido de licenciamento; por outro lado, a certidão de fls. 7, emitida a pedido desse interessado, também não respeita a esse acto e sim aos actos de emissão do alvará de licença de construção. Sendo assim, o prazo de interposição do recurso contencioso não terá começado a correr para o interessado A.... Acresce que o recurso sempre teria que ser considerado tempestivo relativamente aos restantes recorrentes, como interessados que não tinham de ser notificados. No art.º 10º da petição é alegado que o recorrido particular não afixou qualquer aviso de pedido de licenciamento ou de publicitação da emissão do alvará de construção, previsto nos art.ºs 8º e 9º do DL nº 445/91 , de 20.11, na redacção do DL nº 250/94 , de 15.10 . Acontece que o recorrido particular na contestação não impugnou especificadamente a alegação de que não havia afixado o aviso para publicitação da emissão do alvará de construção, apenas dirigindo a impugnação especificada para a invocada falta de publicitação do pedido de licenciamento, conforme revela o art.º 18º daquela peça processual. Sendo assim, haverá que dar aquela matéria como confessada, à luz do art.º 840º do Código Administrativo. Estando o referido acto da Senhora Vereadora do Urbanismo sujeito a publicação obrigatória, de harmonia com o art.º 91º da Lei nº 169/99 , de 18.09, rege para este caso não nº 3 mas sim o nº 1 do art.º 29º da LPTA. Tal como ponderou o acórdão de 2000.05.04, no processo nº 45812, para efeitos do disposto no art.º 29º , 1, da LPTA, a publicação a que se refere o art.º 9º do Decreto-Lei 445/91 , de 20 de Novembro (afixação de aviso no prédio e publicitação através da imprensa, consoante a importância do empreendimento) integra a publicação do acto de licenciamento da obra, pelo que o prazo de recurso contencioso, por parte de terceiros que não tenham de ser notificados, só começa a correr quando, além da publicação em boletim da autarquia ou mediante edital, seja observada essa formalidade especial . Assim, nesta perspectiva, para os interessados que ora consideramos, também o prazo de recurso contencioso não teve início. Mas mesmo ponderando que tais interessados tiveram conhecimento do teor da certidão de fls. 7 (onde foi feito constar a emissão dos alvarás das licenças de construção e a data de emissão) previamente à interposição de recurso, não é possível concluir pela intempestividade deste; a emissão de tal certidão apenas foi pedida pelo primeiro recorrente A..., não constando dos autos, nem nada permitindo concluir que os restantes recorrentes tenham tomado conhecimento do seu teor mais de dois meses antes da interposição do recurso. Nestes termos, a sentença errou ao julgar procedente a questão prévia da extemporaneidade do recurso. Vejamos, agora, se a sentença merece censura no que toca ao mérito do recurso contencioso. Conforme consta da matéria de facto dada como provada, os recorrentes vivem num raio de 300 metros do canil instalado na Quinta das ..., em ..., Palmela, distando cerca de 75 metros a casa de habitação do primeiro recorrente A... e 150 a 300 metros as casas de habitação dos restantes recorrentes. Revela, ainda, a foto de fls. 8, na qual se fundou a sentença para considerar provados esses factos, que o canil se encontra localizado junto à extrema do prédio rústico onde se encontra instalada aquela primeira casa de habitação. Por outro lado, revela a memória descritiva e justificativa integrada no projecto de arquitectura e constante do processo instrutor, que a área total de implantação do canil é de 1082,20 m2, com uma área total coberta de 403,00 m2, sendo que tem capacidade para 100 cães conforme reconhece o recorrido particular no artigo 20º da sua contestação; e, como reconhece igualmente o recorrido particular, a média anual por dia de permanência é de 35 cães – sendo 10 em regime de hospedagem e 25 cães próprios; reconhece, ainda, o recorrido particular que nos meses de Agosto a capacidade do canil encontra-se lotada, ou seja, permanecem aí os referidos 100 cães. A dimensão e capacidade do canil – constituído por três blocos (canil 1, canil 2 e canil 3) – são ainda revelados pela planta de implantação integrada no projecto de arquitectura. Nos termos do art.º 63º , nº 1, alínea b), do DL nº 445/91 , de 20.11 (na redacção dada pelo DL nº 250/94 , de 15.10), o pedido de licenciamento é indeferido com fundamento em desrespeito por normas legais e regulamentares aplicáveis aos projectos. E em conformidade com o art.º 115º do RGEU, as instalações para alojamento de animais somente poderão ser consentidas nas áreas habitadas ou suas imediações quando construídas e exploradas em condições de não originarem, directa ou indirectamente, qualquer prejuízo para a salubridade e conforto das habitações. A dimensão do canil e a sua localização e proximidade das referidas casas de habitação, nos termos acima expostos, deveriam constituir fundamento de indeferimento do pedido de licenciamento, à luz destes dispositivos. O bom senso e as regras da experiência apontavam no sentido de o canil vir a ser gerador de incómodos para essas habitações, decorrentes dos ruídos produzidos pelos cães, tanto mais que em 13 de Setembro de 1996 já havia sido apresentada queixa pelo interessado A..., em que este referia que a obra – que supunha destinada a canil ou cavalariças – o afectava muito, chamando a atenção para a sua localização e proximidade da sua casa (cfr processo instrutor e fls. 91 do processo principal). Bastaria ter em atenção a lotação máxima do canil, para se concluir, segundo critérios de razoabilidade, pelo perigo de lesão do conforto das habitações. Tal lesão veio a ser confirmada pelo relatório de medição de níveis sonoros efectuada em 3 e 4 de Agosto de 2001, elaborado pelo Laboratório Nacional de Engenharia Civil e constante de fls. 173 a 180 dos autos, junto pelos recorrentes; esse relatório teve por base o Regulamento Geral do Ruído aprovado pelo DL nº 292/2000 , de 14.11, nomeadamente o disposto no seu art.º 8º, nº 3; mas à luz do anterior Regulamento, em vigor à data em que foi aprovado o projecto de arquitectura e à data em que foi deferido o acto de deferimento do pedido de licenciamento, aprovado pelo DL nº 251/87 , de 24.06 e alterado pelo DL nº 292/89 , de 02.09, os níveis sonoros detectados excediam igualmente o limite legal, atento o disposto no art.º 14º. É certo que o recorrido particular apresentou um outro relatório de medição de níveis sonoros, efectuada em 19 de Novembro de 2001, em que se concluiu estarem os mesmos dentro dos limites legalmente estipulados. No entanto, a circunstância de em determinadas épocas do ano, ou em determinados dias, os níveis sonoros de ruído não ultrapassarem os limites legalmente permitidos, não obsta ao entendimento que vimos a expor, pois o que releva é o facto de o canil ter uma determinada capacidade de lotação, que, por si, cria o perigo de lesar um determinado bem, legalmente tutelado, o conforto das habitações, quer em período diurno, quer em período nocturno, e, esse perigo existe de facto. Como se sabe, assume relevância constitucional (no art.º 66º) o direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender, sendo que a Lei de Bases do Ambiente – Lei nº 11/87 , de 07.04 – no art.º 22º, nº 1, alínea h) – estabelece que a luta contra o ruído visa a salvaguarda da saúde e bem-estar das populações e faz-se através, designadamente, da localização adequada no território das actividades causadoras de ruído. Nestes termos, o acto da Senhora Vereadora do Urbanismo, de 99.12.30, violou o art.º 115º do RGEU e o art.º 63º , nº 1, alínea b), do DL nº 445/91 , de 20.11. Em razão de todo o exposto, a sentença recorrida, ao julgar procedente a excepção prévia da extemporaneidade e ao julgar improcedente aquele vício de violação de lei, incorreu em erro de julgamento.” Matéria de Facto. A sentença recorrida deu como provado: Os Recorrentes vivem num raio de 300 metros do canil instalado na Quinta das ..., em ..., Palmela, distando cerca de 75 metros a casa de a... e 150 a 300 metros as casas dos restantes Recorrentes (cf. foto de fls. 8). B . O local onde está situado o canil e onde vivem os Recorrentes está classificado no Plano Director Municipal (de ora em diante abreviadamente designado de PDM) de Palmela como espaço urbanizável de baixa densidade, de fim predominantemente habitacional (admitido por acordo). Em 28.06.96 B... entregou na CMP um pedido de licenciamento do projecto de construção do canil referido em A., juntado o projecto de arquitectura, a memória descritiva e as respectivas plantas (cf. os referidos documentos insertos no processo instrutor, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Em 23.10.98 B... entregou na CMP uma alteração ao projecto de arquitectura entregue em 28.06.96 e referido em C. (cf. os referidos documentos insertos no processo instrutor, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Em 23.10.98 B... entregou na CMP um pedido substituição do pedido entregue em 28.06.96, referido em C., de licenciamento do projecto de construção do canil referido em A., (cf. o referido documento inserto no processo instrutor, que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em 13.05.99 do Presidente CMP licenciou o projecto de arquitectura relativo à construção do canil referido em A. (cf. despacho aposto sobre ficha da Divisão de Gestão Urbanística da CMP e no requerimento entregue na CMP em 23.10.98 por B..., constantes do processo instrutor, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Em 30.12.99 a Vereadora com o Pelouro do Urbanismo da CMP deferiu o pedido de licenciamento da construção do referido canil (cf. despacho aposto sobre ficha da CMP e oficio de notificação, constantes do processo instrutor, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Em 29.06.00 o Presidente da CMP deferiu o pedido de emissão da licença de construção do canil (cf. doc. de fls. 1 que aqui se dá por integralmente reproduzido e original da licença constante do processo instrutor). Os Recorrentes não participaram e não foram ouvidos no processo que conduziu ao licenciamento do canil, nem foram informados dos referidos actos de licenciamento (admitido por acordo). Em Setembro de 2001 foi elaborada a Nota técnica n.° 15/01- NAI, pelo Laboratório Nacional de Engenharia Civil, que medindo os níveis sonoros provenientes do canil referido em A, conclui que «os valores das médias das diferenças entre os níveis sonoros de ruído ambiente, com a ocorrência do ruído particular, e o ruído ambiental residual, ultrapassam o legalmente estabelecido, violando assim o disposto no art. 8° do Regulamento Geral do Ruído» (cf. doc. de fls. 173 a 180 que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em 21.11.01 foi elaborado um relatório de ensaio pelo Laboratório de Acústica e Vibrações, Lda., que concluiu, designadamente, que o ruído proveniente do canil situado a quinta das ..., medido num «local dentro da quinta (...) a uma distância idêntica à do vizinho mais próximo (75metros)» está «dentro dos limites estipulados no Regulamento Geral do Ruído ( DL 292/2000 , com uma margem de segurança de 3.6 dB (A), no período diurno, e de 1,6 dB (A), no período nocturno» (cf. doc. de fls. 102 a 121 que aqui se dá por integralmente reproduzido). Antes do licenciamento da construção do canil não foi ouvida a autoridade de saúde, nem a DGP nem o MAP (admitido por acordo). Apreciação. O Direito. Da tempestividade do recurso. A sentença recorrida restringiu o objecto do recurso ao despacho da Vereadora do Pelouro, de 30.12.99 que aprovou o projecto de arquitectura. Vem impugnada, em primeiro lugar, por não ter considerado os vícios do acto determinantes de anulabilidade em virtude de ter entendido que o recurso foi interposto depois de decorrido o prazo de dois meses sobre o conhecimento do acto. Diz a sentença: «Em 9.2.2001, através da simples leitura da certidão de fls. 7, os recorrentes ficaram a ter perfeito conhecimento ‘que para o edifício sito na Quinta das ... –..., freguesia e concelho de Palmela, a que corresponde o processo de obras n.º E – 146/96, foram emitidas as licenças de construção n.ºs 272, 273, ambas emitidas a 29 de Junho de dois mil, correspondentes à legalização de um canil, respectivamente’». Desta asserção, já que as restantes que desenvolveu, seriam, segundo a própria sentença, insuficientes para assim concluir, a sentença retirou que o recurso interposto em 17-04.2001 foi intempestivo. Porém, esta asserção mostra-se claramente errada por diversas razões: - Quer no n.º 14 da petição, quer nos pontos 2 e 3 das alegações do recurso contencioso os recorrentes nunca afirmam que requereram, nem que lhes foi entregue nem que tomaram conhecimento da certidão, antes referem que tal documento foi pedido e entregue ao primeiro recorrente, de modo que a sentença não podia, sem mais, referir o conhecimento do que dele consta, aos restantes recorrentes. – O que a certidão passada ao primeiro recorrente refere é que foram passadas as licenças 272 e 273, correspondentes à construção e legalização de um canil, no processo administrativo que identifica, mas nela não é referida a decisão administrativa que a própria sentença elegeu, nem o seu autor e data, nem se refere o conteúdo e fundamentos dessa decisão. – Como a certidão de fls. 7 nada mais contém para além de que foram passadas aquelas licenças, ela não substitui a notificação na funcionalidade que lhe é própria de dar a conhecer ao interessado os elementos que deve conter e estão enunciados no art.º 68.º do CPA . O prazo para o recurso contencioso de acto expresso começa a correr nos termos do art.º 29.º da LPTA a partir da respectiva notificação ou publicação, quando esta seja imposta por lei e não “a partir do momento em que se haja de concluir que o interessado teve perfeito conhecimento do acto” - como decidiu a sentença. No caso, o acto administrativo de autorização de construir está sujeito a publicação obrigatória por edital, no boletim municipal e nos jornais regionais, conforme determina o art.º 91.º da Lei 169/99 e também à publicidade da emissão do alvará que é determinada pelo art.º 9.º do DL 445/91 , de 20.11, a qual integra aquele conceito amplo de publicação obrigatória. Os recorrentes alegaram que não foi publicitada a aprovação do projecto e a emissão do respectivo alvará, por afixação no local e este facto não foi impugnado, como refere o parecer do EMMP, para além de que a extemporaneidade deve ser provada por quem a alega e não pelo recorrente, pelo que se deve considerar que não se pode ter como verificada a matéria da excepção, tendo como efeito não ser o acto oponível aos recorrentes para efeito de recurso contencioso, pelo que se tem de considerar que o mesmo é tempestivo. 5) O recorrente A... apresentou uma queixa no procedimento administrativo, em 13.9.96, fls. 91 dos autos, relativa ao licenciamento, pelo que teve intervenção no procedimento administrativo cuja decisão foi manifestamente desfavorável aos interesses que apresentou nessa exposição. Deste modo, era obrigatória a notificação da decisão final proferida, nos termos dos artigos 52.º; 53.º n.º1 e 66.º al. a) do CPA e a sua falta tem como efeito não se iniciar o prazo do recurso contencioso como decorre do art.º 268.º n.º 3 da Const. e 29.º da LPTA. Em suma, a decisão do TAF na parte em que rejeitou o recurso por extemporaneidade não pode manter-se. A Questão de Fundo. A sentença vem também impugnada no segmento em que decidiu que a autorização para construir um canil é compatível com o estipulado no art.º 12.º n.º1 al. a) do PDM de Palmela, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 115/97, de 10 de Abril e publicado no DR I- Série B, de 9.7.97, que classifica o local da edificação autorizada pelo acto recorrido como “ Espaço urbanizável de baixa densidade – B2 ” definida como área destinada “dominantemente ao uso residencial, incluindo os respectivos equipamentos colectivos, comércio e serviços de apoio” . Os recorrentes sustentam que o uso dominante interdita as actividades e utilizações que o comprometam, como é a construção e utilização de um canil com capacidade para cerca de cem cães, na proximidade das residências, designadamente num raio de 300 metros. O DL que regula os diplomas regulamentares de ordenamento e planeamento do território determina que os planos municipais de ordenamento do território estabelecem os parâmetros de ocupação e de utilização do solo adequados à concretização do modelo de desenvolvimento urbano adoptado – art.º 18.º n.º 2 al. b) e 70.º al. i) do DL 380/99 , de 22.9, definidos através da classificação e da qualificação dos solos (art.º 71.º). em relação ao solo classificado como urbano deve ser efectuada pelo plano a «qualificação» isto é, “a regulação do aproveitamento do solo em função da utilização dominante que nele pode ser instalada ou desenvolvida, fixando os respectivos usos” (art.º 73.º n.º 1) através da integração em categorias que conferem a susceptibilidade de urbanização ou de edificação (n.º 3 do art.º 73.º), sendo que a definição da utilização dominante, bem como as categorias de solo urbano, obedecem a critérios uniformes aplicáveis em todo o território nacional, a estabelecer por decreto regulamentar (n.º 5 do artigo 73.º). Por seu lado o RGEU estabelece no art.º 115.º que as instalações para alojamento de animais somente poderão ser consentidas nas áreas habitadas ou suas imediações quando construídas e exploradas em condições de não originarem, directa ou indirectamente, qualquer prejuízo para a salubridade e conforto das habitações. O artigo 19.º n.º 1 do mesmo DL380/99 estipula que a localização e a distribuição das actividades industriais, turísticas, de comércio e de serviços são identificadas nos instrumentos de gestão territorial. Ou seja, o critério legal aponta para a definição pelo plano municipal de um uso dominante, o que significa que outros usos podem ser permitidos desde que adequados ao modelo de desenvolvimento urbano adoptado. Trata-se, portanto, de uma vinculação cujos contornos são definidos por um conceito a preencher segundo as circunstâncias do caso e critérios de bom senso, de acordo com princípios de racionalidade e proporcionalidade. No caso o solo estava classificado como urbanizável, e qualificado como zona B2 destinada dominantemente ao uso residencial, incluindo os respectivos equipamentos colectivos, comércio e serviços de apoio. Analisando o projecto da construção do canil um técnico dos serviços da CM de Palmela escreveu: “afigura-se manifesta a incompatibilidade de usos e má vizinhança decorrente da implantação de um canil com esta dimensão numa zona predominantemente residência, ainda que de baixa densidade”. O EMMP, tal como se transcreveu, considera que um canil com área de implantação de 1082,20 m2, 403 m2 de área coberta, em 3 blocos, com capacidade para 100 cães, com uma média diária de 10 cães em hospedagem e 25 cães próprios, completamente lotado no mês de Agosto implica necessária e directamente prejuízos no conforto das habitações próximas. Este STA ao analisar o pedido de suspensão de eficácia de uma ordem de encerramento de um canil pelas autoridades sanitárias, no Proc. 32630, Ac. de 23.9.1993, considerou que «degradava as condições de vida das populações próximas, por falta de isolamento sonoro e de saneamento eficiente» Qualquer pessoa sensata entende que uma instalação para prestar cuidados a cães de terceiros e criar e cuidar de cães próprios, com a capacidade de cem animais é uma unidade de prestação de serviços de dimensão relevante e que tem efeitos necessários no ambiente circundante, desde logo porque não é possível insonorizar os ruídos resultantes de todas as situações que vão ocorrer na prestação deste tipo de serviço. Por outro lado, o uso habitacional a que se destina a zona pode ser compatível com o comércio e serviços de apoio dos próprios moradores, mas o canil em causa não tem essas características, antes se deve qualificar como uma estrutura de prestação de serviços inadequada aos fins habitacionais ou com ela incompatível, cuja localização tem de ser prevista no plano (art.º 19.º n.º 1) ou ser instalada em zona definida para serviços ou actividades que garantam desde logo que não vão conflituar com o fim residencial que é definido pelo instrumento de gestão territorial para a salvaguarda do bem estar, conforto, protecção de ruídos e ambiente saudável e equilibrado a que os cidadãos têm direito, conforme o artigo 66.º da CRP. Que é assim resulta do próprio PDM ao referir que o local se destina a dominantemente a habitação, incluindo os respectivos equipamentos colectivos, comércio e serviços de apoio . Ora, a unidade de serviços em causa não é, nem pode ser qualificada como serviço de apoio à habitação das moradias envolventes e da localidade, pois, tal como o recorrido particular documenta largamente nos autos, efectua serviços para um grande número de localidades, usa transportes de animais em quantidade, tem criação de cães em número considerável e vende-os para os mais diversos destinos. Que assim era podia, evidentemente, retirar-se da consulta do projecto de construção e da sua memória descritiva. Portanto, é de concluir que a aprovação do projecto do canil viola o art.º 12.º n.º 2 al. a) do Regulamento do PDM de Palmela, em virtude do que é nula, conforme o artigo 103.º do DL 380/99 , de 22 de Set. Nem se diga, como faz o recorrido particular nos autos, que é a licença de utilização ou de exploração do estabelecimento que pode sofrer de vício e não o acto de licenciamento da construção, já que o fim da edificação ou uso a que se destina é um elemento essencial da apreciação dos projectos de edificação, como resulta das normas já citadas sobre o ordenamento do território e também do artigo 41.º n.º 1 do DL 445/91 , de 20.11, aplicável a data do licenciamento - 30.12.1999. A sentença vem atacada também por não ter considerado violado o princípio da confiança na manutenção do destino habitacional constante do plano. A sentença efectivamente não acolheu este vício com fundamento em que o canil era uma actividade de serviços que era compatível com o uso habitacional nos termos do art.º 11.º n.º 1 do Regulamento do PDM. Sobre este ponto vale dizer-se que o plano ao definir o uso do solo cria na generalidade das pessoas uma expectativa que é juridicamente protegida relativamente ao uso de cada parcela do território, pelo que se essa expectativa é defraudada pode considerar-se violado o princípio da confiança legítima assente precisamente na ruptura da vinculação da Administração ao cumprimento das normas e determinações que ela própria previamente definiu. Como se viu antes a utilização daquela zona como habitacional tornava incompatível o seu uso com a instalação de um canil das características daquele que foi autorizado pelo acto recorrido, pelo que, a referida aprovação não apenas não se conformou com a lei como defraudou as expectativas dos proprietários das parcelas daquela zona que passaram a ficar sujeitos aos malefícios de uma actividade não permitida na zona. Verifica-se também aqui motivo para alterar a sentença no sentido da verificação de vício de violação de lei, por ofensa do princípio da confiança do art.º 2.º da Const. A sentença não conheceu dos vícios que poderiam determinar anulabilidade do acto recorrido. Haveria agora, hipoteticamente, lugar a apreciar esses vícios. Porém, estando o acto fulminado de nulidade como antes se viu, a protecção dos interesses dos recorrentes mostra-se inteiramente conseguida, para além de que o vício considerado procedente não permite a repetição do acto no mesmo contexto normativo e factual, pelo que se mostra inútil conhecer de outros vícios. IV Decisão. Em conformidade com o exposto acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença e conceder provimento ao recurso contencioso, declarando nulo o acto recorrido. Sem custas quanto à C. M. e aos recorrentes e custas pelo recorrido particular, fixando-se 300 € de taxa de justiça e 60% de procuradoria. Lisboa, 2 de Março de 2006. – Rosendo José (relator) – Fernanda Xavier – Alberto Augusto Oliveira.