Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I- Relatório:
G…, LDA., instaurou a presente ação urgente de contencioso pré-contratual contra “COMUNIDADE INTERMUNICIPAL DO BAIXO ALENTEJO (CIMBAL), na qual formulou o pedido de anulação do ato de adjudicação adotado no procedimento de consulta prévia para a aquisição de serviços “Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática do Projeto C… For Resilience in Baixo Alentejo - Evaluating Multi-Risks and Empowering Climate Adaptation Action”, em favor da M…, Lda., e do contrato celebrado em sua execução, caso tenha já sido celebrado ou venha a ser; e de condenação “da Entidade Adjudicante a adjudicar o contrato em favor da proposta apresentada pela G…, com as demais consequências legais.”.
Indicou como contrainteressada M… LDA.
Por sentença proferida a 9 de setembro de 2025 foi julgada totalmente improcedente a presente ação.
Vencida na ação, a autora interpôs recurso da referida sentença, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“I. ENQUADRAMENTO E OBJECTO DO RECURSO
A. O presente recurso é interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que julgou improcedente a ação administrativa da Recorrente, G…, LDA., relativa à adjudicação de um procedimento de contratação pública promovido pela CIMBAL, em que foi adjudicatária a concorrente M….
B. O objeto do recurso circunscreve-se à apreciação da legalidade da decisão de adjudicação, em especial quanto à validade da proposta da M…, que apresentava divergência entre o valor do preço por extenso e em algarismos, e à admissibilidade dos esclarecimentos prestados pela concorrente após a abertura das propostas.
II. DA DIVERGÊNCIA ENTRE O PREÇO POR EXTENSO E EM ALGARISMOS
C. A proposta da M… indicava, por extenso, o valor de "Sessenta e nove mil cento e trinta e um euros" (EUR 69.131,00), e, em algarismos, o valor de EUR 46.899.00.
D. O artigo 60. °, n.º 2, do CCP é claro ao determinar que, em caso de divergência, prevalece o valor indicado por extenso, para todos os efeitos.
E. A jurisprudência dos tribunais superiores é uniforme no sentido de que, perante tal divergência, não há margem para esclarecimentos ou retificações: o valor por extenso é o único relevante e vinculativo.
F. Assim, a proposta da M… deveria ter sido considerada pelo valor de EUR 69.131.0, superior ao da Recorrente (EUR 65.000,00), o que afastaria a sua adjudicação.
III. DA ILEGALIDADE DO PEDIDO DE ESCLARECIMENTOS E DA ALTERAÇÃO DA PROPOSTA
G. O júri do procedimento, ao solicitar esclarecimentos à M... sobre a divergência de valores, permitiu que esta "escolhesse" o valor mais favorável (EUR 46.899,00), em violação do princípio da intangibilidade das propostas.
H. O artigo 72.°, n.° 2, do CCP apenas admite esclarecimentos que não contrariem os elementos constantes dos documentos da proposta, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões determinantes de exclusão.
I. O esclarecimento prestado pela M... alterou manifestamente o atributo essencial da proposta - o preço -, contrariando a regra da imutabilidade e a jurisprudência consolidada sobre a matéria.
J. Tal atuação viola ainda o princípio da concorrência, da igualdade e da transparência, pilares fundamentais da contratação pública.
IV. DA INAPLICABILIDADE DO REGIME DO ERRO DE ESCRITA
K. Não se verifica, no caso, um erro ostensivo, manifesto e imediatamente apreensível, que pudesse ser suprido ao abrigo do artigo 249. ° do Código Civil.
L. A divergência entre os valores não é um mero lapso de escrita, mas sim uma situação expressamente regulada pelo CCP, que afasta a aplicação subsidiária do regime do erro.
M. A solução legal é inequívoca: prevalece o valor por extenso, não havendo lugar a retificação ou esclarecimento.
V. DA VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA TRANSPARÊNCIA E IMPARCIALIDADE
N. O procedimento em causa tramitou por via de correio eletrónico, sem as garantias de transparência inerentes às plataformas eletrónicas de contratação pública.
O. O pedido e aceitação de esclarecimentos que alteraram o resultado do procedimento, em benefício de um concorrente, comprometeram a aparência de imparcialidade e a confiança dos participantes no procedimento.
P. A atuação da entidade adjudicante não assegurou a objetividade, isenção e equidistância exigidas pela lei e pela doutrina administrativa.
VI. DA CONSEQUENTE NULIDADE DO ATO DE ADJUDICAÇAO E DO CONTRATO
Q. A sentença recorrida, ao validar a atuação do júri e da entidade adjudicante, violou normas expressas do CCP, bem como princípios fundamentais da contratação pública.
R. O ato de adjudicação e o contrato subsequente enfermam de anulabilidade, devendo ser anulados, com a consequente adjudicação à proposta da Recorrente, única válida e conforme à lei.
Nestes termos, e nos mais de direito, requer-se que seja dado total provimento ao presente recurso e, consequentemente, seja a sentença recorrida substituída por decisão que julgue totalmente procedente as pretensões da Autora.”.
A recorrida CIMBAL apresentou contra-alegação de recurso, que concluiu nos seguintes termos:
“1.ª A regra vigente no procedimento pré-contratual, na modalidade consulta prévia, aqui em causa, é a que consta no n.° 1, do artigo 60.°, do CCP, ou seja, os preços das propostas devem ser indicados em algarismos, devendo, por isso, prevalecer os assim indicados pelos concorrentes;
2.ª O procedimento pré-contratual aqui em causa assumiu a modalidade de consulta prévia, pelo que, até ao momento da realização da audiência prévia, os concorrentes convidados desconhecem os termos e as condições das demais propostas, diferentemente daquilo que acontece, por exemplo, num concurso público;
3.ª Assente nas duas primeiras razões e perante a divergência constatada na indicação do preço da proposta apresentada, impõe-se à entidade adjudicante/júri o dever de pedir esclarecimentos sobre o teor das propostas apresentadas com vista à sua justa e boa análise e avaliação, ao abrigo do disposto no artigo no artigo 72.°, do CCP;
4.ª A divergência verificada na indicação do preço em algarismos e por extenso na proposta adjudicatária, face ao contexto concreto do procedimento pré-contratual aqui em causa (Razões 1.° e 2.°), assume a natureza de erro de escrita, impondo-se, assim, a sua retificação, não havendo lugar à aplicação, cega e automática, do disposto no n.° 2, do artigo 60.°, do CCP;
5.ª No domínio da contratação pública, deve observar-se o princípio do favor participationis, que impõe que, em caso de dúvida, se privilegie a interpretação da norma que favoreça a admissão do concorrente ou da sua proposta, em detrimento da sua exclusão e em prol da igualdade e da concorrência;
6.ª Também à luz dos princípios da proporcionalidade (cf. artigo 1.°, do Código do Procedimento Administrativo - adiante apenas CPA) e da razoabilidade (cf. artigo 8.°, do CPA), não são admitidas decisões de exclusão de propostas que se mostrem manifestamente desproporcionadas e prejudiciais ao interesse público;
7.ª O procedimento adotado pelo júri na situação em apreço, por todas as razões antes elencadas, garantiu o integral cumprimento e observância dos princípios da igualdade, concorrência e transparência, os quais são a base de toda a contratação pública e está conforme à lei;
8.ª Face ao critério de adjudicação adotado, da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade de monofator, densificado pelo fator do mais baixo preço, e ao preço proposto pela Autora, a manutenção da proposta adjudicatária a concurso assegurou a melhor realização do interesse público;
9.ª A anulação da decisão de adjudicação ou do contrato, conforme pretende a Autora na presente ação, mostra-se, ela sim, ilegal, porque violadora das normas e dos princípios antes referidos e prejudicial ao interesse público;
10.ª A Sentença Recorrida fez uma correta aplicação do Direito à matéria de facto dada como provada, devendo, por isso, manter-se na íntegra.”.
O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), relativamente ao recurso interposto pela Autora, pronunciou-se no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.
Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.
II. Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pela autora e recorrente delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, são as seguintes:
- se a sentença recorrida padece de erro de direito por violação do disposto nos artigos 60.º, n.º 2 e 72.º, n.ºs 1 a 3 do Código dos Contratos Públicos (CCP) e do artigo 249.º do Código Civil; assim como dos princípios da transparência e da imparcialidade.
III- Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
“A) Consideram-se provados os seguintes factos com interesse para a decisão, resultantes dos documentos juntos aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido:
A) Em 01.10.2024, o Consórcio C… e a Entidade Demandada, nas qualidades de contraente e de beneficiária respetivamente, celebraram um acordo onde consta que o contraente atribuiu à Demandada um benefício no montante máximo de 191.231,05 Euros, tendo em vista a implementação de um projeto individual, montante aquele pago em 4 prestações, desenvolvendo-se o projeto em 3 fases, sendo a 1.ª fase “Multi-risk climate assessment", na qual será pago 30% do beneficio, a 2.ª fase “Refined regional/local multi-risk assessment”, em que será pago 40% do beneficio, e uma 3.ª fase “Climate Adaptation strategies and improve RMP" em que é pago 15% do beneficio, sendo os últimos 15% pagos como pagamento final, constando do acordo, ainda, que se a Demandada incumprir total ou parcialmente a implementação do Projeto, o montante correspondente não será pago, sendo reduzido proporcionalmente o benefício e podendo a C… cessar o contrato se a Demandada, designadamente, atrasar significativamente a implementação do Projeto [cf. Outro(s) (004391829) Pág. 3 de 02/01/2025 15:26:51];
B) Em 22.10.2024, a gestora do procedimento emitiu “Informação Interna”, sob o assunto “Aquisição de Serviços para «Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática» do projeto «C… For Resilience in Baixo Alentejo - Evaluating Multi-Risks and Empowering Climate Adaptation Action» - Pedido de autorização de abertura de procedimento, aprovação das peças do concurso e membros do júri”, de onde se extrai a proposta de aquisição de serviços para “Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática", com o critério de adjudicação do preço mais baixo, através de consulta prévia por convite a remeter a G… Lda, M..., Lda e R…, Consultoria, Lda [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 1 de 10/01/2025 12:12:20]:
C) Em 22.10.2024, o Presidente da CIMBAL proferiu despacho de concordância com a informação referida no ponto antecedente [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 1 de 10/01/2025 12:12:20]:
D) A Entidade Demandada remeteu para a Autora convite, datado de 22.10.2024, sob o assunto “Aquisição de Serviços para «Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática» do Projeto «C… For Resilience in Baixo Alentejo - Evaluating Multi-Risks and Empowering Climate Adaptation Action» -Convite”, do qual consta o seguinte teor, por extrato [cf Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 12 de 10/01/2025 12:12:20 e Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 15 de 10/01/2025 12:12:20]:
“(…)
1. Objeto:
O presente convite tem como objeto a Aquisição de Serviços para “Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática” do Projeto “C… For Resilience in Baixo Alentejo - Evaluating Multi Risks and Empowering Climate Adaptation Action”.
(...)
9. Critério de Adjudicação:
A adjudicação é feita de acordo com o mais baixo preço, conforme definido na alínea b), do n.° 1, do artigo 74.° do CCP, tendo em conta que as peças do procedimento definem todos os restantes elementos da execução do contrato a celebrar.
10. Prazo de execução do contrato:
Sem prejuízo das obrigações acessórias que devam perdurar para além da cessação do contrato, este tem início previsto em novembro de 2024 e é válido por 16 meses.
11. Preço base:
O preço base é de 70.000,000 (setenta mil euros) mais IVA à taxa legal em vigor.
(…)”
E) Do “Caderno de Encargos”, parte integrante do procedimento por consulta prévia referido no ponto B supra, consta o seguinte, por extrato [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "instrutor" (004393601) Pág. 21 de 10/01/2025 12:12:20]:
“(…)
CLÁUSULA 1.ª- Objeto
O objeto do contrato consiste, de acordo com as cláusulas técnicas descritas no caderno de encargos, na Prestação de Serviços para «Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática» do projeto «C… For Resilience in Baixo Alentejo - Evaluating Multi-Risks and Empowering Climate Adaptation Action», cofinanciado pela União Europeia no âmbito do Projeto C….
CLÁUSULA 2.ª- Preço Base
Pela aquisição dos serviços objeto do fornecimento, o contratante dispõe-se a pagar o preço máximo de 70.000, 00€ (setenta mil euros) acrescidos de IVA à taxa legal em vigor. Tendo em conta o previsto no ponto 3 do artigo 47. ° do CCP, o preço base foi fixado de acordo com o conhecimento do mercado e consultas preliminares.
(…)
CLÁUSULA 4.ª - Prazo
Sem prejuízo das obrigações acessórias que devam perdurar para além da cessação do contrato, este tem início previsto em novembro de 2024 e é válido por 16 meses.
(...)
CLAUSULA 10.ª - Preço contratual
1. Pela prestação dos serviços objeto do contrato, bem como pelo cumprimento das demais obrigações constantes do presente caderno de encargos, o contratante deve pagar ao fornecedor o preço constante da proposta adjudicada, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, se este for legalmente devido.
2. O preço referido no número anterior inclui todos os custos, encargos e despesas cuja responsabilidade não esteja expressamente atribuída ao Contratante, incluindo as despesas de alojamento, alimentação e deslocação de meios humanos, despesas de aquisição, transporte, comunicações, armazenamento e manutenção de meios materiais bem como quaisquer encargos decorrentes da utilização de marcas registadas, patentes ou licenças.
(…)’’.
F) Em 23.10.2024, a Contrainteressada apresentou proposta no procedimento referido no ponto B, do qual consta o seguinte teor, por extrato [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "instrutor" (004393601) Pág. 30 de 10/01/2025 12:12:20. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 38 de 10/01/2025 12:12:20 e Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 50 de 10/01/2025 12:12:20]:
“(...)
ANEXO III
Proposta
M. .. LDA, NIPC 5… com sede na Rua …, 7…-0… Longueira- Almograve, Portugal, depois de ter tomado conhecimento do objeto da Aquisição de Serviços para «Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática» do Projeto «C… For Resilience in Baixo Alentejo – Evaluating Multi-Risks and Empowering Climate Adaptation Action» a que se refere o convite de referência N.° 254 de 22/10/2024, obriga-se a executar a referida aquisição de serviços, de harmonia com as condições e termos expressos no Convite, Caderno de Encargos e legislação aplicável, pela quantia de:
46. 899,00€ (Sessenta e nove mil cento e trinta e um euros).
O preço mencionado não inclui o IVA.
Ao preço mencionado acrescerá o IVA à taxa legal em vigor.
(…)
«Imagem em texto no original»
(…)
5. ORÇAMENTO
• External Services: 46 900€ + IVA (Fase 1 e 2)
(…)’’
G) Em 30.10.2024, a Autora remeteu proposta para a Entidade Demandada, da qual consta o seguinte teor, por extrato [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 57 de 10/01/2025 12:12:20 e Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 83 de 10/01/2025 12:12:20]:
“(...)
H) Em 05.11.2024, o Júri do Concurso remeteu ofício para a Contrainteressada, via correio eletrónico, do qual consta: “Verificando divergência entre o valor proposto em numerário e valor por extenso, vimos por este meio solicitar qual o valor a ser considerando” [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 85 de 10/01/2025 12:12:20];
I) Em 05.11.2024, a Contrainteressada remeteu resposta à Entidade Demandada, de onde se extrai: “Pedimos desculpa pelo lapso, enviamos a proposta corrigida com os valores coerentes” e o seguinte teor [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 85 de 10/01/2025 12:12:20]:
“M. .. LDA, NIPC 5… com sede na Rua …, 7…-0… Longueira-Almograve, Portugal, depois de ter tomado conhecimento do objeto da Aquisição de Serviços para «Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática» do Projeto «C… For Resilience in Baixo Alentejo – Evaluating Multi-Risks and Empowering Climate Adaptation Action» a que se refere o convite de referência N.° 254 de 22/10/2024, obriga-se a executar a referida aquisição de serviços, de harmonia com as condições e termos expressos no Convite, Caderno de Encargos e legislação aplicável, pela quantia de:
46. 899, 00€ (quarenta e seis mil, oitocentos e noventa e nove euros).
O preço mencionado não inclui o IVA.
Ao preço mencionado acrescerá o IVA à taxa legal em vigor.
(…)"
J) Em 05.11.2024, o júri do Concurso emitiu documento intitulado “Relatório Preliminar”, do qual consta o seguinte teor, por extrato [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 89 de 10/01/2025 12:12:20]:
“(…)
4. ABERTURA DAS PROPOSTAS E DOCUMENTOS E LISTA DE CONCORRENTES
Júri do procedimento procedeu à abertura das propostas e publicação da lista de concorrentes, ordenada em razão do momento de apresentação da respetiva proposta, tendo verificado a entrada tempestiva de 2 (duas) propostas, conforme o seguinte quadro:
«Imagem em texto no original»
5 ANÁLISE DAS PROPOSTAS
O júri do Concurso procedeu à análise das propostas, nos termos do disposto nos artigos 70.° e 146.°, ambos do Código dos Contratos Públicos, tendo-se verificado divergência entre o valor proposto em numerário e o valor por extenso descrito na proposta apresentada pelo concorrente M... LDA. Solicitámos os devidos esclarecimentos tendo o concorrente corrigido a proposta pelo que se considera a mesma admitida. Assim, as propostas se encontram em conformidade com o estatuído no convite, pelo que o júri deliberou admitir as duas propostas apresentadas.
6 ORDENAÇÃO DAS PROPOSTAS
Nos termos do convite supra mencionado, o critério de adjudicação será feito segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, na modalidade de avaliação do preço ou custo mais baixo enquanto único aspeto da execução do contrato, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP.
Após a análise e avaliação das propostas, o Júri do procedimento considerou que todas as propostas admitidas se encontravam em condições de serem ordenadas, tendo-se obtido a seguinte ordenação:
«Imagem em texto no original»
7 Proposta de Adjudicação
Tendo em conta o disposto no convite propõe-se superiormente que o presente procedimento seja adjudicado ao concorrente M… LDA.”.
K) Em 05.11.2024, o relatório preliminar referido no ponto antecedente foi comunicado à Autora e à Contrainteressada através de ofício remetido por correio eletrónico, bem como o prazo de 3 dias para exercício de audiência de interessados [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 87 de 10/01/2025 12:12:20];
L) Em 05.11.2024, a Autora remeteu para a Entidade Demandada pronúncia por escrito, no sentido de ser aplicado o artigo 60. °, n.º 2 do Código dos Contratos Públicos e dever prevalecer o preço expresso por extenso, face à divergência com o valor expresso em algarismos na proposta apresentada pela Contrainteressada [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 93 de 10/01/2025 12:12:20];
M) Em 11.11.2024, o júri proferiu documento intitulado “Relatório Final”, onde propôs ser adjudicado o contrato à proposta da concorrente M..., e do qual consta o seguinte teor, por extrato [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 97 de 10/01/2025 12:12:20]:
“(…)
5 ANÁLISE DAS PROPOSTAS
O júri do Concurso procedeu à análise das propostas, nos termos do disposto nos artigos 70. ° e 146. °, ambos do Código dos Contratos Públicos, tendo-se verificado, em relação à proposta apresentada pela concorrente M..., LDA. uma divergência entre o valor proposto em algarismos e o valor descrito por extenso.
Nesse contexto, foi solicitado esclarecimento à concorrente em questão, a qual confirmou que o preço da sua proposta corresponde ao valor apresentado em algarismos, tratando-se a descrição por extenso de um erro de escrita.
Foi entendimento do júri aceitar o esclarecimento prestado, o qual passou a integrar a proposta, sendo o preço proposto considerado o de 46.899,00 €.
(…)
7 ORDENAÇÃO DAS PROPOSTAS
Nos termos do convite supra mencionado, o critério de adjudicação será feito segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, na modalidade de monofator, densificado pelo fator de avaliação do preço ou custo mais baixo enquanto único aspeto da execução do contrato, nos termos da alínea b) do n.° 1 do artigo 74.°do CCP.
Após a análise e avaliação das propostas, o Júri do procedimento considerou que todas as propostas admitidas se encontravam em condições de serem ordenadas, tendo-se obtido a seguinte ordenação:
«Imagem em texto no original»
(…)”.
N) Em 11.11.2024, a Entidade Demandada remeteu à Autora e à Contrainteressada ofício, por correio eletrónico, comunicando o relatório final referido no ponto antecedente [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 94 de 10/01/2025 12:12:20];
O) Em 11.11.2024, o Presidente do Conselho Intermunicipal proferiu despacho que adjudicou o procedimento à proposta da Concorrente M... [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 96 de 10/01/2025 12:12:20];
P) O despacho de adjudicação referido no ponto antecedente foi comunicado à Autora através de ofício remetido no dia 18.11.2024 [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 108 de 10/01/2025 12:12:20]:
Q) Em 21.11.2024, a Entidade Demandada e a M..., Lda celebraram “Contrato Aquisição de Serviços para «Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática» do Projeto «C… for Resilience in Baixo Alentejo — Evaluating Multi-Risks and Empowering Climate Adaptation Action»”, do qual consta, por extrato, o seguinte teor [cf. Resposta (147433) Documento(s) (004391764) de 02/01/2025 11:38:48]:
“(…).
CLÁUSULA QUARTA (Prazo de Execução)
O prazo previsto para a prestação de serviços é de 16 meses, contados a partir da data de assinatura do contrato.
CLÁUSULA QUINTA (Condições de Pagamento)
1. Pela prestação dos serviços objeto do contrato, bem como pelo cumprimento das demais obrigações constantes do presente Caderno de Encargos, a Comunidade Intermunicipal do Baixo Alentejo deve pagar ao prestador de serviços o preço constante da proposta adjudicada, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, se este for legalmente devido.
(...)
3. As quantias devidas pelo contratante devem ser pagas no prazo de 30 dias após a receção das respetivas faturas, as quais só podem ser emitidas após o vencimento da obrigação respetiva, O valor do preço contratual será pago ao longo da duração do contrato, na seguinte proporção:
• 40% do valor com a apresentação e validação do plano de trabalhos;
• 30% do valor com a apresentação do relatório de conclusão da Fase 1;
• 30% do valor com a apresentação do relatório de conclusão da Fase 2;
Em caso de discordância quanto aos valores indicados nas faturas, deve ser comunicado pelo contratante ao Fornecedor, por escrito, os respetivos fundamentos, ficando este obrigado a prestar os esclarecimentos necessários ou proceder à emissão de nova fatura corrigida.
(…). ”
R) Em 21.11.2014, o “Relatório de Formação do Contrato"’ e a decisão de adjudicação foram disponibilizados na plataforma eletrónica de contratação pública [cf. Contestação (147604) Processo Administrativo "Instrutor" (004393601) Pág. 127 de 10/01/2025 12:12:20]:
S) A celebração do contrato referido no ponto Q supra produziu efeitos a partir de 22.11.2024 [cf. Resposta (147433) Documento(s) (004391765) de 02/01/2025 11:38:48]:
T) Em 13.12.2024, a Autora deu entrada de petição inicial no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja dando origem aos presentes autos [cf. Petição Inicial (147158) Petição Inicial (Comprovativo Entrega) (004389237) de 13/12/2024 19:18:00]:
U) Em 27.12.2024, o contrato referido no ponto Q supra encontrava-se em execução, tendo sido realizadas 2 das 4 atividades abrangidas pela Fase 1 [cf. Resposta (147433) Documento(s) (004391766) de 02/01/2025 11:38:48]:
V) Em 04.06.2025, a Fase 1 do contrato encontrava-se concluída [cf. Resposta (152486) Documento(s) (004438433) Pág. 1 de 14/07/2025 19:05:20].
Factos não provados:
Não ficaram por provar factos relevantes para a decisão da causa.
Motivação de facto:
A convicção do tribunal formou-se com base nos documentos junto aos autos, e conforme acima indicado em cada uma das alíneas do probatório.
Não se respondeu a matéria conclusiva ou de direito.”.
3.2. De Direito.
Nos presentes autos de contencioso pré-contratual formulou a autora, ora recorrente, o pedido de anulação do ato de adjudicação adotado no procedimento para a aquisição de serviços “Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática do Projeto C… For Resilience in Baixo Alentejo - Evaluating Multi-Risks and Empowering Climate Adaptation Action”, em favor da M..., Lda. e de anulação do contrato celebrado em sua execução, caso tenha já sido celebrado ou venha a ser. Pediu, também, a condenação da “Entidade Adjudicante a adjudicar o contrato em favor da proposta apresentada pela G…, com as demais consequências legais.”.
A presente ação foi julgada totalmente improcedente, tendo a entidade demandada sido absolvida dos pedidos.
Inconformada a autora interpôs recurso desta sentença.
Importa, então, apreciar e decidir o recurso interposto pela autora e recorrente, sendo as questões a decidir, tal como vêm delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, as supra enunciadas em II, não estando este Tribunal obrigado a apreciar todos os argumentos aduzidos na alegação, contra-alegação e respetivas conclusões, mas apenas as questões suscitadas.
3.2.1. Do invocado erro de direito
Apreciemos, então, se a sentença recorrida padece do invocado erro de direito, no que concerne à apreciação da legalidade da decisão de adjudicação, por ter julgado que o ato impugnado não incorria em violação do disposto nos artigos 60.º, n.º 2, do e 72.º, n.ºs 1 a 3, ambos do Código dos Contratos Públicos (CCP) e do artigo 249.º do Código Civil, considerando serem admissíveis os esclarecimentos prestados pela concorrente M..., Lda. após a abertura das propostas, admitindo a proposta da M..., Lda. que apresentava divergência entre o valor do preço por extenso e em algarismos, e consequentemente adjudicado a mesma.
O artigo 56.º, n.º 1 do Código dos Contratos Públicos (CCP) define a proposta como a “declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo”.
Prevendo-se no n.º 2 deste artigo que “[p]ara efeitos do presente Código, entende-se por atributo da proposta qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos.”.
Como referem Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira “no código o conceito proposta vem uniformemente reportado ao processo documental em que os interessados manifestam a sua pretensão à adjudicação do contrato e aos termos em que se dispõem a celebrá-lo” In Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública, Almedina, 2011, pág. 570
As propostas “devem ser sérias, firmes e concretas (…) exigências conaturais aos procedimentos públicos, fruto da sua estreita ligação à prossecução de interesses públicos.
(…)
Deve porém notar-se que a separação entre as características da seriedade, firmeza e da certeza das propostas não é estanque, sendo duvidoso em muitos casos se as deficiências de que elas padecem correspondem a uma ou outra dessas características.
(…) são certas as propostas em que se definem precisa e concretamente os respetivos atributos (termos e condições), o que se oferece e pretende, sem alternativas ou declarações vagas ou indeterminadas. Reflexo desse princípio encontramo-lo aliás na alínea c) do art. 70.º/2 do Código, que manda excluir as propostas insuscetíveis de avaliação e de comparação com as demais dada a forma (pouco clara, insuficiente ou abstrata) de apresentação dos respetivos atributos Idem, idem, págs. 577-578.”.
O artigo 57.º, n.º 1, alínea b) do Código dos Contratos Públicos (CCP) dispõe que:
“A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
(…)
b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;”.
Quanto à indicação do preço prevê-se no artigo 60.º, do CCP, na parte com relevância para os autos, o seguinte:
“1- Os preços constantes da proposta são indicados em algarismos e não incluem o IVA.
2- Quando os preços constantes da proposta forem também indicados por extenso, em caso de divergência, estes prevalecem, para todos os efeitos, sobre os indicados em algarismos.
3- Sempre que na proposta sejam indicados vários preços, em caso de qualquer divergência entre eles, prevalecem sempre, para todos os efeitos, os preços parciais, unitários ou não, mais decompostos.
(…)”
“Existindo na proposta declarações ou documentos com menção de preços diferentes, unitários ou globais, prevalecem sempre os indicados por extenso sobre os fixados em algarismos e, no caso de indicação de preços parciais, os mais decompostos, como se dispõe nos n.ºs 2 e 3 do art. 60.º Cfr. Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública, Almedina, 2011, pág. 586-587.”.
“Tendo em conta que a informação quanto aos preços propostos constitui, salvo raras exceções, um dos mais relevantes elementos das propostas, a lei regulamenta cuidadosamente o modo de indicação desses preços. Essa regulamentação é indispensável por não ser concebível que seja o próprio concorrente chamado a pronunciar-se sobre quais os preços que devem prevalecer quando já conhece os preços propostos pelos seus competidores e pode afirmar então, convenientemente, que o preço que prevalece é aquele que mais o beneficia no quadro do procedimento.
Assim, a proposta deve indicar quaisquer preços (preço global ou preços unitários) em algarismos, porém, se o concorrente optar por apresentar simultaneamente os preços em algarismos e por extenso, prevalecem estes últimos em caso de divergência (n.º 1 e n.º 2 do artigo 60.º) Pedro Fernández Sánchez, in Direito da Contratação Pública, Vol. II, 2.ª edição, AAFDL Editora, pág. 184-185.”.
Nos termos previstos no artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP “[s]ão excluídas as propostas cuja análise revele:
a) Que desrespeitam manifestamente o objeto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;
(…)
c) A impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respetivos atributos;”.
Sendo que nos termos do artigo 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP, aplicável ex vi artigo 122.º, n.º 2, do CCP, no relatório preliminar o júri deve propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas que “não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 57.º”.
Quanto a esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas, o artigo 72.º, do CCP, estabelece o seguinte:
“1- O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.
2- Os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º.
3- O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:
a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;
b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;
c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura eletrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.
4- O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.
5- Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.ºs 1 e 3, bem como as respetivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.”.
A consulta prévia é o procedimento em que a entidade adjudicante convida diretamente pelo menos três entidades à sua escolha a apresentar proposta, podendo com elas negociar os aspetos da execução do contrato a celebrar – cfr. artigo 112.º, n.º 1, do CCP.
Nos termos previstos no artigo 40.º, n.º 1, alínea b) do CCP as peças do procedimento de formação de contratos na consulta prévia são “o convite à apresentação de propostas e o caderno de encargos”.
O artigo 115.º do CCP prevê a informação que deve constar do convite a enviar às entidades consultadas.
O caderno de encargos “é a peça do procedimento que contém as cláusulas a incluir no contrato a celebrar” – cfr. artigo 42.º, n.º 1, do CCP.
No artigo 42.º, do CCP, que rege sobre o caderno de encargos prevê-se:
“(…)
3- As cláusulas do caderno de encargos relativas aos aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência podem fixar os respetivos parâmetros base a que as propostas estão vinculadas.
4- Os parâmetros base referidos no número anterior podem dizer respeito a quaisquer aspetos da execução do contrato, tais como o preço a pagar ou a receber pela entidade adjudicante, a sua revisão, o prazo de execução das prestações objeto do contrato ou as suas características técnicas ou funcionais, bem como às condições da modificação do contrato, devendo ser definidos através de limites mínimos ou máximos, consoante os casos, sem prejuízo dos limites resultantes das vinculações legais ou regulamentares aplicáveis.
(…)
11- Para efeito do disposto nos n.ºs 3 e 5, consideram-se aspetos submetidos à concorrência aqueles que correspondam a fatores ou subfatores que densificam o critério de adjudicação, e aspetos não submetidos à concorrência todos os demais.”.
Com as cláusulas do caderno de encargos relativas à execução das prestações contratuais ou relativas aos aspetos da execução do contrato, tem-se em vista “identificar como e em que condições se vai executar o programa do contrato, ou seja, (…) como e em que condições se vai prestar o serviço. (…)” – cfr. Pedro Gonçalves, in Direito dos Contratos Públicos, Volume I, 3.ª edição, 2018, Almedina, pág. 607.
É consensual que um dos efeitos jurídicos da apresentação da proposta “consiste na insusceptibilidade da sua modificação ou alteração após o termo do prazo de apresentação: princípio da imodificabilidade ou da intangibilidade das propostas. Uma vez apresentada a proposta, o concorrente deixa de ter na sua disponibilidade o respetivo conteúdo e vincula-se a manter inalterada a proposta. A regra da imodificabilidade das propostas apresenta-se intrinsecamente ligada aos princípios da concorrência, da igualdade e da transparência enformadores da contratação pública.” - cfr. Pedro Gonçalves, in Direito dos Contratos Públicos, Volume I, 3.ª edição, 2018, Almedina, pág. 830-831.
Ora, como já acima se referiu, resulta da previsão do artigo 56.º, n.º 1 do CCP que a proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.
Assim e em conformidade com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo à interpretação da proposta, que configura uma declaração negocial, são aplicáveis os princípios relativos à interpretação e integração da declaração negocial, designadamente os previstos no artigo 236.º e ss., do Código Civil (CC), pelo que ao júri não está vedado interpretar as propostas apresentadas no âmbito do procedimento de consulta prévia, em conformidade com os critérios previstos nos arts. 236.º e segs. do Código Civil para a interpretação das declarações negociais Como se decidiu no acórdão do STA, de 7/5/2015, proc. 01355/14, consultável em www.dgsi.pt., assim como todos os acórdãos indicados sem indicação de outra fonte: «A “proposta” apresentada no âmbito de procedimento de contratação pública configura uma declaração negocial, e, enquanto tal, está sujeita (…) à “tarefa hermenêutica”, como qualquer outra declaração de vontade, sendo-lhe aplicáveis, na falta de norma especial nesta matéria, as regras gerais do Código Civil (…)» e no acórdão de 22/3/2011, proc. 01042/10: «O facto de se tratar de um procedimento formal, regulado na lei, e das propostas dos concorrentes deverem respeitar as regras imperativas do concurso previamente estabelecidas no respetivo programa de concurso e no caderno de encargos (…), isso não obsta a que, para determinar o sentido da proposta, na falta de critérios de interpretação especialmente previstos na lei para o efeito, se faça uso dos critérios previstos nos arts. 236º e segs. do Código Civil para a interpretação das declarações negociais, uma vez que ali se consagram princípios gerais de direito, por isso, aplicáveis em qualquer ramo de direito e designadamente no direito administrativo especial de contratação pública (artº 295 do Código Civil)»
O artigo 236.º, n.º 1, do Código Civil prevê que a “declaração negocial vale com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante, salvo se este não puder razoavelmente contar com ele.”.
E o artigo 249.º, do Código Civil estabelece que “[o] simples erro de cálculo ou de escrita, revelado no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita, apenas dá direito à rectificação desta.”.
Ora, no que respeita ao caso dos autos, está provado que em 22.10.2024, o Presidente da CIMBAL proferiu despacho de concordância com a proposta de aquisição de serviços para “Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática", com o critério de adjudicação do preço mais baixo, através de consulta prévia por convite a remeter a G… Lda, M..., Lda e R…, Consultoria, Lda.
A Entidade Demandada remeteu para a Autora convite, datado de 22.10.2024, sob o assunto “Aquisição de Serviços para «Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática» do Projeto «C… For Resilience in Baixo Alentejo - Evaluating Multi-Risks and Empowering Climate Adaptation Action» - Convite”, do qual constava que a adjudicação é feita de acordo com o mais baixo preço, conforme definido na alínea b), do n.º 1, do artigo 74.º do CCP, tendo em conta que as peças do procedimento definem todos os restantes elementos da execução do contrato a celebrar. E que o preço base é de 70.000,000 (setenta mil euros) mais IVA à taxa legal em vigor.
Em 23.10.2024, a Contrainteressada M... LDA. apresentou proposta no procedimento referido, da qual constava um documento denominado “ANEXO III Proposta”, com o seguinte teor: “obriga-se a executar a referida aquisição de serviços, de harmonia com as condições e termos expressos no Convite, Caderno de Encargos e legislação aplicável, pela quantia de:
46. 899,00€ (Sessenta e nove mil cento e trinta e um euros).
O preço mencionado não inclui o IVA.
Ao preço mencionado acrescerá o IVA à taxa legal em vigor.”
Integra, também, a proposta da contrainteressada M... LDA. um documento do qual consta:
“1. MISSÃO & OBJETIVOS
2. ABORDAGEM METODOLÓGICA
3. ÂMBITO & PLANO DE AÇÃO
4. CRONOGRAMA
5. ORÇAMENTO
6. CASOS DE SUCESSO
(…)
(…)
5. ORÇAMENTO
• External Services: 46 900€ + IVA (Fase 1 e 2)
(…)”.
Perante a divergência de preço apresentada na proposta da contrainteressada em 05.11.2024, o Júri do Concurso remeteu ofício para a Contrainteressada, via correio eletrónico, do qual consta: “Verificando divergência entre o valor proposto em numerário e valor por extenso, vimos por este meio solicitar qual o valor a ser considerando”.
Tendo a contrainteressada remetido resposta à Entidade Demandada, de onde se extrai: “Pedimos desculpa pelo lapso, enviamos a proposta corrigida com os valores coerentes” remetendo, em anexo, documento com o seguinte teor:
“(…)
M. .. LDA, NIPC 5… com sede na Rua …, 7…-0… Longueira-Almograve, Portugal, depois de ter tomado conhecimento do objeto da Aquisição de Serviços para «Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática» do Projeto «C… For Resilience in Baixo Alentejo - Evaluating Multi-Risks and Empowering Climate Adaptation Action» a que se refere o convite de referência N.º 254 de 22/10/2024, obriga-se a executar a referida aquisição de serviços, de harmonia com as condições e termos expressos no Convite, Caderno de Encargos e legislação aplicável, pela quantia de: 46.899, 00€ (quarenta e seis mil, oitocentos e noventa e nove euros).
O preço mencionado não inclui o IVA.
Ao preço mencionado acrescerá o IVA à taxa legal em vigor. (…)”.
Nesta sequência, o júri do concurso procedeu à análise das propostas, e elaborou relatório preliminar do qual consta “tendo-se verificado divergência entre o valor proposto em numerário e o valor por extenso descrito na proposta apresentada pelo concorrente M... LDA. Solicitámos os devidos esclarecimentos tendo o concorrente corrigido a proposta pelo que se considera a mesma admitida. Assim, as propostas se encontram em conformidade com o estatuído no convite, pelo que o júri deliberou admitir as duas propostas apresentadas.”, o qual concluiu referindo que “Tendo em conta o disposto no convite propõe-se superiormente que o presente procedimento seja adjudicado ao concorrente M... LDA.”.
Notificada do relatório preliminar em 05.11.2024, a Autora remeteu para a Entidade Demandada pronúncia por escrito, no sentido de ser aplicado o artigo 60.°, n.° 2 do Código dos Contratos Públicos e dever prevalecer o preço expresso por extenso, face à divergência com o valor expresso em algarismos na proposta apresentada pela Contrainteressada.
Analisada a pronúncia da autora, em 11.11.2024, o júri elaborou “Relatório Final”, onde propôs a adjudicação da proposta da concorrente M..., Lda. no valor de 46.899,00 €, por considerar que “perante a divergência constatada na proposta da concorrente M..., LDA., e não obstante o disposto no n.º 2, do artigo 60.º, o júri estava obrigado a solicitar o esclarecimento junto desta, como aliás o fez, no sentido de clarificar qual o efetivo preço por si proposto, porquanto a divergência detetada constitui um erro de escrita (…) podendo ou devendo ser retificado, não pondo em causa quaisquer princípios da contratação pública, designadamente da igualdade, concorrência e transparência.
Efetivamente, o esclarecimento prestado não contraria os elementos já constantes no procedimento, nem altera ou complementa os seus atributos, nem tampouco supre qualquer omissão da mesma.
Pelo contrário, apenas esclarece!”.
A sentença recorrida sancionando este entendimento considerou que a indicação do preço de 69.131 Euros constitui um manifesto lapso de escrita e que os esclarecimentos limitaram-se a retificar o lapso manifesto, sem que se demonstre existir qualquer inovação que não resultasse do teor inicial dos documentos apresentados e que o pedido de esclarecimentos dirigido pelo júri do concurso à Contrainteressada, exercido no âmbito do poder discricionário daquele, não viola o princípio da transparência ou da imparcialidade, como resulta do seguinte excerto da sentença sob recurso:
“Verificando-se uma divergência entre o valor do preço expresso em algarismos e o montante por extenso, o que resulta provado nos presentes autos, poderia a Entidade Demandada ter lançado mão do disposto do artigo 60.°, n.° 2 do CCP.
No entanto, e contrariamente ao que a Autora propugna, a adjudicante tem o poder discricionário de pedir esclarecimentos nos termos do artigo 72.º, n.º 1 do CCP, ficando tais esclarecimentos, porém, sujeitos ao princípio da relevância condicionada, apenas podendo integrar a proposta aqueles que não contrariem os elementos já constantes daquela, não podendo ser esta alterada nem completada quanto aos seus atributos (cf. artigo 72.º, n.º 2 do CCP).
Como emerge do probatório, da proposta apresentada pela Contrainteressada não decorre que o preço oscilaria entre 46.899 Euros e 69.131 Euros, e que esta teria oportunidade de escolher um dos dois preços na sequência do pedido de esclarecimentos como alega a Autora.
Ao esclarecer que o preço apresentado era com efeito 46.899 Euros, a Contrainteressada não alterou ou completou a proposta, uma vez que o preço já decorria daquela e dos documentos juntos.
Como decidido no Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no Processo: 993/19.4BESNT de 17.06.2021, apesar da previsão no artigo 60.° do CCP, o júri do concurso pode, ainda assim, lançar mão de outros mecanismos para esclarecimentos.
No caso dos autos, resulta provado que o júri do procedimento pediu esclarecimentos à Contrainteressada à luz do artigo 72.°, n.° 1 e 2 do CCP (cf. factos provados H), já que foi apurada uma divergência de preços indicados entre o valor em algarismos e por extenso.
A Contrainteressada, por seu turno, em resposta ao pedido de esclarecimentos, respondeu no sentido de que o preço apresentado era 46.899 Euros, identificando o valor indicado por extenso no Anexo III como um lapso (cf. factos provados I).
Ora, apenas se considera existirem lapsos de escrita quando estes “sejam ostensivos, aqueles que facilmente se detectem e se identifiquem como tais pelo e no seu contexto e que respeitem à expressão material da vontade e já não os que possam ter influenciado a formação dessa vontade”
(neste sentido vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo: 0984/18.2BEAVR de 11.09.2019).
E não subsiste dúvida que a indicação do preço de 69.131 Euros constitui um manifesto lapso, visto que tal valor não consta da proposta além da parte por extenso e é substancialmente diferente de qualquer outro montante referido.
Assim sendo, há a concluir que estamos perante um erro de escrita, que veio a ser corrigido pela Contrainteressada em sede de esclarecimentos que foram solicitados pelo júri do concurso ao abrigo do poder discricionário que lhe assiste. Estes esclarecimentos limitaram-se a retificar o lapso manifesto, sem que se demonstre existir qualquer inovação que não resultasse do teor inicial dos documentos apresentados, não se aferindo que tivesse sido violado o princípio da intangibilidade da proposta.
No caso dos autos, o preço constitui o único atributo da proposta Assim, decorrendo dos factos provados que a proposta com o preço mais baixo era da Contrainteressada, nos termos do artigo 74.° do CCP, o contrato deveria, como o foi, adjudicado a esta.
A considerar, ainda, que o pedido de esclarecimentos dirigido pelo júri do concurso à Contrainteressada, exercido no âmbito do poder discricionário daquele, não viola o princípio da transparência ou da imparcialidade que deve presidir ao procedimento concursal.
Com efeito, as condições e modalidade do procedimento foram claras, unívocas e foram devidamente publicitadas, como resulta dos factos provados, sendo que um pedido de esclarecimentos quanto a determinada proposta não tem a virtualidade de violar tais princípios como invocado pela Autora.
Nem tal decorre dos autos, já que o teor do esclarecimento prestado pela Contrainteressada coincide com o que já constava da proposta como um todo, não havendo qualquer inovação face ao que já decorria dos documentos juntos, improcedendo o alegado pela Autora.
Em consequência do acima exposto, não se verificando os invocados vícios ao ato de adjudicação, fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas pelas partes quanto à validade do contrato celebrado entre a Demandada e a Contrainteressada, e a eventual condenação na adjudicação da proposta a favor da Autora.”.
O assim decidido não poderá manter-se, como veremos.
É consabido que os atributos da proposta estão abrangidos pelo princípio da intangibilidade ou da imodificabilidade da proposta, que implica que a proposta, após o decurso do prazo para a sua apresentação, se mantenha inalterada desde a sua apresentação até ao terminus do procedimento. No caso em apreciação, o preço constitui o único fator que densifica o critério de adjudicação para aferir a proposta economicamente mais vantajosa, o que significa que é insuscetível de modificação seja pelo concorrente, seja pelo júri ou pela entidade adjudicante.
Não está previsto legalmente um modelo para a apresentação da proposta de preço, nem o caderno de encargos, nem o convite do procedimento relativos ao procedimento em causa nestes autos o preveem. O que significa que o documento que apresenta o preço proposto pela contrainteressada foi elaborado pela mesma, sem que tenha obedecido a um modelo pré-definido.
Importa, assim, decidir se a divergência entre o valor do preço expresso em algarismos e o valor por extenso, constante da proposta da contrainteressada configura um manifesto lapso de escrita e como tal era suscetível de correção, como entendeu o júri e a entidade demandada, entendimento que foi confirmado pela sentença recorrida ou se, pelo contrário, ao júri estava vedado solicitar quaisquer esclarecimentos sobre divergência detetada em relação ao preço proposto em algarismos e por extenso, dado o artigo 60.º do CCP resolver de forma imperativa a questão, no sentido de que prevalece o valor das propostas que é apresentado por extenso, como defendeu a autora e ora recorrente. Sem prejuízo da possibilidade de proceder à retificação oficiosa, nos termos legalmente previstos.
Não há qualquer dúvida que a proposta apresentada pela contrainteressada não comunga das características que devem possuir as propostas, que acima referimos, ou seja, não possui, pelo menos, a característica da “certeza”.
Com efeito, o preço apresentado não é inequívoco, pois, no denominado “Anexo III”, a contrainteressada indicou em algarismos o valor de 46.899,00 €, indicando por extenso o valor de “(Sessenta e nove mil cento e trinta e um euros)”.
Sendo que num outro documento, que acompanha a proposta, indicou, também, em algarismos o valor de “46.900,00 €”, isto é, um valor próximo daquele que indicou em algarismos, mas ainda assim não coincidente com aquele.
Sucede que o júri, detetando a “divergência entre o valor proposto em numerário e valor por extenso” não considerou tratar-se de situação de erro evidente, cujos termos em que o mesmo deve ser corrigido fossem, também, evidentes – como efetivamente não é -, pelo que não lançou mão do mecanismo da retificação oficiosa previsto no artigo 72.º, n.º 4, do CCP, que dispõe que o “júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.”.
O júri em face das referidas divergências não logrou concluir qual o concreto valor da proposta apresentada pela contrainteressada, razão pela qual solicitou os esclarecimentos.
Na verdade, em face da proposta da contrainteressada não é possível apreender com certeza e segurança jurídicas o valor pelo qual a mesma se pretendia vincular a prestar os serviços objeto do procedimento pré-contratual em causa, ou seja, a proposta apresentada pela contrainteressada não define “precisa e concretamente” o preço que pretende obter como contrapartida pela prestação dos serviços objeto do procedimento concursal por consulta prévia em causa nestes autos, o que, de resto, impossibilita a avaliação da proposta em virtude da forma como foi apresentado o atributo preço – cfr. artigo 70.º, n.º 1, alínea c) do CCP-, pois em face dos elementos constantes da proposta não é possível determinar qual o preço apresentado pela contrainteressada, como acima vimos.
Note-se que o único fator para aferir a proposta economicamente mais vantajosa, é o preço, dado que o critério de adjudicação adotado foi o critério monofactor – cfr. artigo 74.º, n.º 1, alínea b), do CCP.
Analisando a proposta apresentada pela contrainteressada é manifesto que não está clara a concreta contraprestação que a contrainteressada pretende obter da entidade adjudicante para celebrar o contrato.
Efetivamente para o júri apresentou-se como evidente a existência do erro no preço da proposta, mas já não os termos em que o mesmo devia ser corrigido, pelo que solicitou à contrainteressada que esclarecesse “qual o valor a ser considerando”, o que a mesma fez, remetendo novo documento denominado “Anexo III”, no qual fez constar o valor seguinte: “46.899, 00€ (quarenta e seis mil, oitocentos e noventa e nove euros).”. Ou seja, esclareceu que o valor indicado de 46.899,00 €, era o correto, corrigindo assim o valor indicado inicialmente por extenso.
Acresce que na proposta apresentada não foram indicados pela contrainteressada quaisquer preços unitários que pela simples soma dos mesmos permitissem aferir/corrigir o valor apresentado, para se poder concluir com segurança que a retificação não consubstanciava uma alteração da proposta apresentada.
Como já acima vimos a lei regulamenta expressamente o modo de indicação do preço, e nas palavras de Pedro Sánchez, não deixando que “seja o próprio concorrente chamado a pronunciar-se sobre quais os preços que devem prevalecer quando já conhece os preços propostos pelos seus competidores”, ou existe a possibilidade de os conhecer, prevendo expressamente no artigo 60.º, do CCP, n.º 1 que os preços constantes da proposta são indicados em algarismos e não incluem o IVA. E estatuindo no n.º 2, que [q]uando os preços constantes da proposta forem também indicados por extenso, em caso de divergência, estes prevalecem, para todos os efeitos, sobre os indicados em algarismos.
Ora, no caso dos autos existem na proposta declarações ou documentos com menção de preços globais diferentes, divergência que, como vimos, não foi possível resolver por recurso à figura da “retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo”, pelo que deveria o júri, por aplicação do disposto no artigo 60.º n.º 2, do CCP ter concluído que prevalece o preço indicado por extenso sobre o preço indicado em algarismos.
E desta forma, sendo a divergência existente entre o preço por algarismos e o preço por extenso resolvida pela referida norma legal imperativa, estava vedado ao júri formular o referido pedido de esclarecimentos – cfr. artigo 60.º, n.ºs 1 e 2 do CCP.
Sucede que ainda que assim não fosse - o que apenas se refere dado o júri ter efetuado o pedido de esclarecimentos - não pode deixar de se considerar que o esclarecimento prestado pela contrainteressada veio suprir uma omissão da sua proposta quanto à certeza ou firmeza do preço proposto, omissão esta que determina a exclusão da proposta da contrainteressada, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º e alínea b), n.º 1 do artigo 57.º, ambos do CCP.
Com efeito, nos termos previstos no artigo 60.º, n.º 1, do CCP o preço correspondente a todas as prestações que constituem o objeto do contrato deve ser indicado em algarismos e com exclusão do IVA, como sucedeu no caso dos autos. E quando os preços constantes da proposta forem também indicados por extenso, em caso de divergência, estes prevalecem, para todos os efeitos, sobre os indicados em algarismos – cfr. artigo 60.º, n.º 2 do CCP.
Razão pela qual nada havia a esclarecer, dada a aplicação do critério legal imperativo para dirimir esta divergência. E a esta conclusão não obsta o facto de se estar perante um procedimento de consulta prévia, tramitado por email, em que como defendeu a recorrida “até ao momento da realização da audiência prévia, todos os concorrentes convidados desconhecem os termos e as condições das demais propostas, o que aqui foi garantido pela CIMBAL”.
Por outro lado, e como já se referiu, não se estava perante um erro manifesto de escrita suscetível de ser corrigido ou retificado, nos termos do artigo 249.º do CC, contrariamente ao defendido pela entidade recorrida. Neste sentido, veja-se, o decidido no acórdão do STA, de 11-09-2019, proferido no processo n.º 0984/18.2BEAVR, também citado na sentença recorrida “no artº 249º do CC, supra referido, acolhe-se um princípio geral de direito que se mostra aplicável a todos os erros de cálculo ou de escrita juridicamente relevantes.
Mas, para o preenchimento legítimo daquela premissa importa que, como é entendimento uniforme, se considerem apenas como lapsos de escrita os que sejam ostensivos, aqueles que facilmente se detectem e se identifiquem como tais pelo e no seu contexto e que respeitem à expressão material da vontade e já não os que possam ter influenciado a formação dessa vontade – cfr. entre muitos outros, Acórdão do STA, de 26/06/2014, proferido no âmbito do processo nº 0586/14.
Ou seja, os erros dizem-se, de escrita quando se escreve ou representa, por lapso, coisa diversa da que se queria escrever ou representar, sendo que se consideram manifestos os erros quando estes são de fácil detecção, isto é, quando a própria declaração ou as circunstâncias em que ela é feita permitem a sua imediata identificação – lapsus calami - cfr. artigo 249.º do Código Civil.
O simples erro mecânico, lapso evidente de escrita, é revelado através das circunstâncias em que a declaração é feita. Se as circunstâncias em que a declaração foi efectuada não revelam a evidência do erro e, pelo contrário, permitem a dúvida, não há lugar a rectificação do mesmo”.
Como vimos, no caso sub iudice, as circunstâncias das declarações constantes da proposta da contrainteressada não revelam a evidência do erro e da sua forma de correção, pelo contrário suscitam a dúvida, disso mesmo é evidência o pedido de esclarecimentos feito pelo júri.
Refira-se, ainda, que o acórdão deste TCA Sul, de 17-06-2021, proferido no processo n.º 993/19.4BESNT, também citado na sentença recorrida para fundamentar a admissibilidade de retificação da proposta pela contrainteressada, decidiu uma situação diferente da que está em discussão no presente recurso Como resulta, designadamente, dos pontos I a III, do respetivo sumário, pois “a simples análise aritmética do número de refeições a servir- informação concedida pelo Recorrido nas peças concursais- e do preço unitário indicado para as refeições- indicação da contrainteressada- conduz à manifesta conclusão de que o resultado matemático correto da operação de multiplicação é 617.393,70 Euros- conforme consta do mapa de preços unitários- e não de 617.892,84 Euros- conforme consta da Proposta (Anexo II) da contrainteressada.”.. Nos presentes autos não é possível recorrer a quaisquer preços unitários – que não foram indicados – para dirimir a divergência de preços indicados.
Assim, no caso dos autos, sem prejuízo de se considerar que estamos perante uma situação de aplicação vinculativa do disposto no artigo 60.º, n.º 2, do CCP, diremos, ainda, em suma, que, como está provado, não estamos perante um simples erro de cálculo ou de escrita, pois em face apenas dos valores constantes da proposta não era possível ao júri proceder à retificação desse alegado erro de cálculo ou de escrita, seja nos termos previstos no artigo 72.º, n.º 4, do CCP, seja nos termos previstos no artigo 249.º do Código Civil, dado não estarmos perante erro revelado no contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita, não sendo evidente a forma como a correção desse erro deve ser feita.
Note-se que não há qualquer elemento objetivo nos autos, para além da retificação efetuada pela contrainteressada – diga-se, desacompanhada de qualquer explicação ou meio de prova que permitisse compreender que efetivamente ocorreu um lapso de escrita e não uma alteração do valor proposto – que permita concluir que estamos efetivamente perante um manifesto lapso ou erro de escrita, que veio a ser corrigido pela contrainteressada e não perante uma inovação ou alteração da proposta em violação dos princípio da intangibilidade ou da imutabilidade das propostas ou em violação dos princípios da transparência ou da imparcialidade.
Decidiu-se no acórdão do STA, de 01-10-2003, proferido no processo n.º 048035 (Pleno da Secção de CA), “I - Em conformidade com o princípio da transparência, que constitui uma garantia preventiva da imparcialidade, os órgãos da Administração devem actuar por forma a darem de si mesma uma imagem de objectividade, isenção e equidistância dos interesses em presença, de modo a projectar para o exterior um sentimento de confiança. (…)”.
Em conformidade com o entendimento que dimana deste acórdão, o pedido de esclarecimentos sobre o preço da proposta da contrainteressada, que permitiu a ordenação da respetiva proposta em primeiro lugar, é suscetível de configurar uma situação de violação do princípio da transparência, não sendo necessária a demonstração de que se verificou, em concreto, uma atuação parcial com reflexos no ato de adjudicação.
Em suma, existindo divergência quanto ao valor global da proposta apresentada, em concreto, entre os valores apresentados em algarismos e por extenso, por aplicação da previsão do n.º 2, do artigo 60.º do CCP prevalece, para todos os efeitos, o preço indicado por extenso, sobre o preço indicado em algarismos. Não existindo, assim, fundamento para o júri formular pedido de esclarecimentos ao abrigo do artigo 72.º do CCP, nem para proceder à retificação da proposta da contrainteressada, nos termos previstos no artigo 72.º, n.º 4 do CCP ou do artigo 249.º do CC.
Neste sentido decidiu-se no acórdão deste TCA Sul, de 22-11-2012, proferido no processo n.º 09077/12, como resulta do respetivo sumário que se enuncia, na parte que releva para apreciação do presente recurso:
“1. Quando os preços constantes da proposta forem também indicados por extenso, em caso de divergência, estes prevalecem sempre, para todos os efeitos, sobre os indicados em algarismos.
2. Sempre que na proposta sejam indicados vários preços, em caso de qualquer divergência entre eles, prevalecem sempre, para todos os efeitos, os preços parciais mais decompostos.
3. Em tais situações, irreleva o disposto nos artigos 247º e 249º do CCivil.
(…)”.
Assim, deveria o júri, por aplicação da previsão do artigo 60.º, n.º 2, do CCP, ter considerado o valor por extenso constante da proposta da contrainteressada e ordenar a proposta desta em 2.º lugar, propondo a adjudicação da proposta apresentada pela autora.
Todavia, como vimos, o júri solicitou à contrainteressada a prestação de esclarecimentos, os quais configuram uma alteração da proposta, suscetível de determinar a exclusão da proposta apresentada pela contrainteressada, nos termos da alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º e alínea b), n.º 1 do artigo 57.º, ambos do CCP e da alínea d), do artigo 146.º, n.º 2, do CCP, aplicável ex vi do artigo 122.º, do CCP.
E nesta sequência seria de retomar o procedimento, designadamente com a adjudicação da proposta da ora autora, atento o critério de adjudicação definido, o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade de avaliação do preço ou custo mais baixo enquanto único aspeto da execução do contrato, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP.
Desta forma, verifica-se fundamento para anulação do ato de adjudicação da proposta da contrainteressada, e consequentemente do contrato, uma vez que o vício que afeta o ato impugnado é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato, pois implicava uma modificação subjetiva do contrato celebrado – cfr. artigo 283.º, n.º 2, do CCP.
Termos em que não pode manter-se a sentença recorrida, dado ter incorrido em violação do disposto no artigo 60.º, n.º 2 e 72.º, n.ºs 1, 2 e 3, ambos do CCP, no artigo 249.º do Código Civil e nos mencionados princípios da contratação pública.
Peticionou, ainda, a recorrente a adjudicação da proposta por si apresentada.
Como supra se concluiu verifica-se fundamento para anulação do ato de adjudicação da proposta da contrainteressada, e consequentemente do contrato, uma vez que o vício que afeta o ato impugnado é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato, pois implicava uma modificação subjetiva do contrato celebrado – cfr. artigo 283.º, n.º 2, do CCP.
Nos termos previstos no artigo 102.º, n.º 8, do CPTA, no âmbito do contencioso pré-contratual, há lugar à aplicação do disposto nos artigos 45.º e 45-A.º, quando se preencham os respetivos pressupostos.
Prevê-se no artigo 283.º, n.º 4, do CCP que “[o] efeito anulatório previsto no n.º 2 pode ser afastado por decisão judicial ou arbitral, quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do ato procedimental em causa, a anulação do contrato se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé.”.
Provou-se que em 21.11.2024, a Entidade Demandada e a M..., Lda. celebraram “Contrato Aquisição de Serviços para «Análise Avançada de Risco e Vulnerabilidade Climática» do Projeto «C… for Resilience in Baixo Alentejo — Evaluating Multi-Risks and Empowering Climate Adaptation Action»”, cujo prazo previsto para a prestação de serviços é de 16 meses, contados a partir da data de assinatura do contrato. Mais se provou que o contrato produziu efeitos a partir de 22.11.2024.
Em 27.12.2024, o contrato referido encontrava-se em execução, tendo sido realizadas 2 das 4 atividades abrangidas pela Fase 1. Em 04.06.2025, a Fase 1 do contrato encontrava-se concluída.
Nos termos da cláusula 5.ª, n.º 3 do referido contrato o “valor do preço contratual será pago ao longo da duração do contrato, na seguinte proporção:
• 40% do valor com a apresentação e validação do plano de trabalhos;
• 30% do valor com a apresentação do relatório de conclusão da Fase 1;
• 30% do valor com a apresentação do relatório de conclusão da Fase 2;”.
O que significa que tendo-se provado que em 04.06.2025, a Fase 1 do contrato encontrava-se concluída, é devido o pagamento de 30% do valor do preço contratual.
A entidade demandada, ora recorrida, alegou que à data da apresentação da contra-alegação de recurso “encontra-se já executado mais de 70% do objeto do Contrato aqui em causa, o qual está integrado numa candidatura assente num outro contrato firmado em outubro de 2024 entre a CIMBAL e o CONSÓRCIO C…, com a duração total de 22 meses, a contar dessa data”. Que esta candidatura tem “orçamento e financiamento a 100% para a CIMBAL de 191.591,00 €, por parte do H…”. E que o “contrato de prestação de serviços aqui em causa representa uma parte desta candidatura, destinando-se à implementação da denominada ferramenta C… no Baixo Alentejo, pelo que, caso a atual adjudicatária, M..., LDA. interrompa a continuidade do serviço que tem vindo a prestar, a execução da candidatura antes referida será também ela posta em causa no que concerne à sua execução física, temporal e financeira, levando ao eventual incumprimento por parte da CIMBAL do contrato firmado com a C…, com todas as consequências daí decorrentes.”.
Resulta do n.º 2 da CLÁUSULA 22 - ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS, inserida na PARTE II - CLÁUSULAS TÉCNICAS, que “A execução do projeto C… para a CIMBAL está estruturada em três fases principais, das quais as duas primeiras fases fazem parte deste termo de referência:
1. Fase 1 - Aplicação da Metodologia Comum C…
2. Fase 2 -Refinamento da Análise de Alta Resolução Regional/Local e Avaliação de Riscos. (…)
A conclusão das atividades das Fases 1 e 2 permitirá à CIMBAL reforçar a sua capacidade de adaptação às alterações climáticas, contribuindo para a segurança e resiliência da região face a futuros desafios climáticos.”.
Conclui-se, assim, que não obstante se verificar fundamento para a anulação do ato de adjudicação, e consequentemente do contrato, estando o contrato celebrado entre a contrainteressada e recorrida já executado, pelo menos em 70%, tendo-se vencido também o pagamento de 70% do valor do contrato, a anulação do ato de adjudicação e consequente anulação do contrato, considerando o estado de execução dos serviços objeto do contrato em causa nos autos, originaria um excecional prejuízo para o interesse público, revelando-se desproporcionada, razão pela qual constituiria grave prejuízo para o interesse público executar uma decisão declarativa da referida invalidade e de condenação à prática do ato devido de condenação da entidade demandada, ora recorrida, a adjudicar a proposta da autora, pelo que deve ser afastado o efeito anulatório do contrato, em conformidade com o previsto no artigo 283.º, n.ºs 2 e 4 do CCP.
Com efeito, praticar os atos necessários para retomar o procedimento, designadamente, anular o ato de adjudicação da proposta da contrainteressada e determinar a prática do ato de adjudicação da proposta da autora, numa fase em que o contrato celebrado em novembro de 2024, se mostra executado, em pelo menos 70%, encontrando-se a prestação de serviços já em fase final de execução, constitui fundamento para a modificação do objeto do processo, em conformidade com o previsto nos artigos 45.º e 45.º-A, n.º 1, al. b), ex vi artigo 102.º n.º 8, ambos do CPTA.
Em face do exposto, e ao abrigo do disposto no artigo 45.º n.º 1, ex vi artigo 102.º n.º 8, ambos do CPTA, deverá ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, deverá ser reconhecido o bem fundado da pretensão da autora ora recorrente e que existe circunstância que obsta à emissão da pronúncia solicitada, ou seja a existência de excecional prejuízo para o interesse público, e, consequentemente, ser revogada a decisão recorrida e reconhecido o direito da autora a ser indemnizada por aquele facto, determinando-se a baixa dos autos ao TAF de Beja, a fim de ser proferido despacho a convidar a autora e a entidade demandada (CIMBAL) para, no prazo de 30 (trinta) dias - que poderá ser prorrogado até 60 dias, caso seja previsível que o acordo venha a concretizar-se em momento próximo -, acordarem no montante da indemnização devida à autora, seguindo a tramitação prevista no artigo 45.º, ex vi artigo 102.º n.º 8, ambos do CPTA.
Conclui-se, assim, que deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e revogada a sentença recorrida.
As custas serão suportadas pela entidade demandada – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.
IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em:
- Conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a ação procedente; e,
- Reconhecer o bem fundado da pretensão da autora e que existe circunstância que obsta à emissão da pronúncia solicitada, ou seja, a existência de excecional prejuízo para o interesse público, face ao estado de execução do contrato, e, em consequência, reconhecer o direito da autora a ser indemnizada por aquele facto e determinar a baixa dos autos ao TAF de Beja, a fim de ser proferido despacho a convidar a autora e a entidade demandada para, no prazo de 30 (trinta) dias - sem prejuízo da sua prorrogação até 60 dias, caso seja previsível que o acordo venha a concretizar-se em momento próximo -, acordarem no montante da indemnização devida à autora, seguindo a tramitação prevista no art.º 45.º, ex vi artigo 102.º n.º 8, ambos do CPTA.
- Condenar a entidade demandada nas custas do processo.
Lisboa, 18 de dezembro de 2025.
(Helena Telo Afonso – relatora)
(Ana Carla Teles Duarte Palma – 1.ª adjunta)
(Jorge Martins Pelicano – 2.º adjunto)
