04619/08 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Não são inconstitucionais as normas dos artigos 13º n.º3 e 84º do Decreto-Lei n.º 487/99 (Estatuto da Ordem dos ROC).

II- A Ordem dos ROC é uma associação pública profissional, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial, a quem cabe representar e agrupar os seus membros e, inclusive, exercer sobre eles o poder disciplinar.

III- O Conselho Directivo da Ordem dos ROC dispõe de legitimidade para impugnar as deliberações absolutórias do Conselho Disciplinar (artº 84º do aludido Estatuto), no âmbito das relações interorgânicas.

IV- Os tribunais administrativos deteem competência para conhecer das impugnações de actos praticados pelos órgãos (cfr. artº 13º nº3 do EO) da Ordem.

V- O Regulamento Disciplinar da OROC, aprovado com base numa lei habilitante (artº91º do EO) pelo órgão competente para o efeito (a Assembleia Geral) e publicado no Jornal Oficial (DR.III Série) não ofende a norma do artº112º nº5 da CRP, gozando de plena validade e eficácia externa.

Acordam, em conferência, no 2- Juízo do TCA -Sul

1- Relatório

José …………………, contra-interessado na acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos interposta pelo Conselho Directivo da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas (DROC) contra o Conselho Disciplinar da mesma Ordem, inconformado com o decidido no despacho saneador de fls.150/64, de 7.08.2008, vem, atento o disposto no artigo 142º nº5 do CPTA, “ ex vi” do disposto no artigo 734º n.º1, al.c) do Cód.Proc.Civil, interpor recurso para este TCA-Sul.

Enuncia, nas suas alegações, as conclusões de fls.111 a 113 a saber:

1- Os presentes autos dizem respeito à não aplicação de qualquer pena ao contra-interessado pelo Conselho Disciplinar da OROC com o qual o Conselho Executivo da mesma OROC discorda e se permite interpor a presente acção para Tribunal Administrativo de Lisboa.

2- Porém a apreciação disciplinar da conduta dum membro da OROC pelo seu Conselho Disciplinar não é um acto praticado no exercício de poderes públicos na medida em que tal acto não consta como tal no artigo 40° do Estatuto da OROC (d.l 487/99 de 16 de Novembro).

3- Nem sequer o Conselho Directivo da OROC é um órgão público nem o exercício do controlo disciplinar sobre os membros da OROC lhe está conferido como exercício de poderes públicos.

4- Nem a lei habilitante 129/99 de 20 de Agosto nem qualquer outra anterior autorizou o Governo a legislar sobre a dependência jurisdicional da OROC em matéria disciplinar conforme previsto no art°. 165° n°1 al. s) da CRP.

5- Consequentemente que os art°.13° n°1 e 84° do Estatuto da OROC aprovado pelo d.l. 487/99 de 16 de Novembro com o entendimento de que do procedimento disciplinar contra os membros da OROC há recurso para os Tribunais Administrativos está ferido de inconstitucionalidade por ofensa ao disposto nos artigos 165° n°1 al. s) e art°.212° n°.3 da CRP.

6- De tal inconstitucionalidade mais resulta a incompetência do Tribunal atento o disposto no art°.204° da CRP e respectiva excepção prevista no art°.494° n°.1 do CPC.

7- O Conselho Directivo da OROC não é um órgão público na previsão da al. j) do n°1 do art°.4° do ETAF (Lei 13/2002 de 19 de Fevereiro) nem lhe cumpre como dever, defender a legalidade do procedimento disciplinar decidido pelo Conselho Disciplinar da OROC.

8- Assim que se verifique a sua ilegitimidade para a interposição de qualquer acção em matéria disciplinar para os Tribunais Administrativos atento o disposto no art°.55° n°1 al. a) do CPTA (Lei 15/2002 de 22 de Fevereiro).

9- O subscritor da petição inicial e das demais peças processuais em nome do Conselho Directivo da OROC, é licenciado em direito mas não é funcionário nem trabalhador da OROC ou do seu Conselho Directivo.

10- Assim o entendimento que ali exerce funções, praticou errada interpretação dos factos e violou o disposto no art.º 1° n°.2 do CPTA.

11- Decidiu o douto despacho saneador pela aplicação do art°.67° do Estatuto Disciplinar da OROC com eficácia externa vinculativo do Tribunal Administrativo.

12- Contudo tal regulamento foi feito na ausência da lei habilitante atento o disposto no art°.165° n°.1 al. d) e s) da CRP, e não seguiu qualquer das formas e/ou procedimentos previstos no art°.112° n°.5 da mesma CRP atento o disposto na Lei 74/98 de 11 de Novembro (redacção da Lei 2/2005 de 24 de Janeiro e Lei 26/2006 de 30 de Junho) pelo que não possa nem deva produzir efeitos externos, sendo consequentemente ineficaz perante o Tribunal Administrativo.

13- Do exposto e s.m.o. deve o douto despacho saneador ser revogado, rejeitando-se a petição inicial por invalidade do mandato ou designação do representante do autor, ilegitimidade activa e incompetência absoluta do Tribunal por inconstitucionalidade dos diplomas que lha atribuem.

O Conselho Directivo da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas não contra-alegou.

O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

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2- Matéria de Facto

Para a decisão do presente recurso, mostram-se pertinente as seguintes ocorrências processuais:

a) Na sequência de participação efectuada pelo Bastonário, que deu origem ao Processo Disciplinar n.º…/05, o Conselho Disciplinar deliberou absolver e arquivar o Processo contra o ora recorrente, Dr. José ……………….

b) Por sua vez , o Conselho Directivo intentou no TACL a presente acção administrativa especial para impugnação daquele acto do Conselho Disciplinar.

c) Em 7 de Agosto de 2008, o Mmº Juiz do TCA de Lisboa proferiu o despacho saneador de fls. 91 e seguintes, no qual julgou improcedente o vício de inconstitucionalidade e de incompetência em razão da matéria, a excepção da ilegitimidade activa, a irregularidade por falta de representação e a questão da ineficácia externa do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficias de Contas .

d) O ora recorrente, na qualidade de contra-interessado, interpôs recurso atempado de tal decisão, para este TCA-Sul.

e) Tal recurso foi admitido, com subida imediata, nos próprios autos e efeito devolutivo.

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3- Direito Aplicável

a) Inconstitucionalidade e incompetência em razão da matéria

Entende o recorrente que o artigo 13º e o artigo 84º do Dec.Lei nº487/99, de 16 de Novembro (Regime Jurídico dos Revisores Oficiais de Contas) são inconstitucionais.

Na tese do recorrente, a Ordem dos Revisores Oficiais de Contas é uma associação pública profissional e, como tal, indiciada como fazendo parte da estrutura da Administração, atento o disposto no artigo 267º nº4 da CRP. Mas não é serviço ou organismo da Administração Pública, sendo certo que a aplicação do direito administrativo dependerá, no silêncio da lei, do facto do tipo de actividade que haja de ser prosseguida se inserir ou não no exercício de poderes públicos ou funções de interesse público prosseguidos pela ORC são os previstos no artigo 40º do referido Estatuto (Dec.Lei nº487/99, de 16 de Novembro), deles não constando o exercício do poder disciplinar.

Salvo o devido respeito, o recorrente não tem razão.

A nosso ver o poder disciplinar implica o exercício de poderes públicos, e consiste no exercício sobre os membros das associações públicas, sobre os seus membros (neste caso da ORC) de poderes disciplinares que podem ir até à interdição do exercício da actividade.

Esta prerrogativa de carácter sancionatório é, aliás, um dos pressupostos em que assenta a criação por lei (em sentido material), das associações públicas profissionais (cfr. Freitas do Amaral “Curso de Direito Administrativo”, I, Almedina, 1994, p.408 e seguintes; Vital Moreira, “ Administração Autónoma e Associações Públicas”, p.194 e seguintes; Jean Rivero “Droit Administratif”, Almedina, 1981, p.512 e seguintes).

Em suma, e como ensina Freitas do Amaral, a organização profissional dos interessados, como entidade privada, delega na associação pública a regulação e disciplina da respectiva actividade, como é o caso da Ordem dos Advogados, da Ordem dos Engenheiros, da Ordem dos Médicos, da Câmara dos Solicitadores e da Câmara dos Revisores Oficiais de Contas(ob.cit.p.406). É o que aliás sucede por toda a Europa.

Já os anteriores Estatutos da extinta Câmara dos Revisores Oficiais de Contas previam o exercício do poder disciplinar e, actualmente os artigos 13º n.º3 e 84º do Estatuto da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas previam o recurso contencioso para os tribunais administrativos das deliberações, da Ordem dos ROC e o recurso das decisões absolutórias do Conselho Disciplinar (cfr. a reformulação do Estatuto dos ROC, operada pelo Dec.Lei nº487/99).

Não tem, pois, cabimento, como bem decidiu a sentença de 1ª instância, invocar a inconstitucionalidade das aludidas normas.

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b) Ilegitimidade activa

Seguidamente, o recorrente alega que, em face do disposto no artigo 55º nº1 do CPTA, o Conselho Directivo da OROC não detém legitimidade activa para interpor a presente acção junto do Tribunal Administrativo de Lisboa, e que não alegou sequer um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Vejamos.

Por Acórdão de 22.11.2005 (Proc. Disciplinar nº…/05), o Conselho Disciplinar deliberou absolver o arguido, ora recorrente, Dr. José ……………….

Ora, o artigo 84º do Estatuto da Ordem dos ROC, que, como já se disse, é uma associação pública profissional, prevê, expressamente, a competência específica para impugnar as deliberações absolutórias do Conselho Disciplinar (artº84º do Dec.Lei n.º487/99).

Não sendo esta norma inconstitucional, parece óbvio que a mesma, conjugada com o disposto nos artigos 26º nº3 do Cód. Proc. Civil e 55º nº1, al.c) do CPTA, confere ao Conselho Directivo indiscutível legitimidade. Na verdade, a legitimidade é hoje definida em função dos termos em que o Autor configura o direito invocado e a posição que as partes, perante o pedido formulado e a causa de pedir, têm na relação jurídica material controvertida, tal como a apresenta o autor (cfr. Teixeira de Sousa, “A Legitimidade Singular em Processo Declarativo”, B.M.J. nº52 e seguintes.

E o artigo 55º nº1. al.c) do CPTA refere-se expressamente às pessoas colectivas públicas e privadas quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender, além de que a alínea d) do mesmo preceito prevê, expressamente a legitimidade para impugnar um acto administrativo por parte de órgãos administrativos, relativamente a outros órgãos da mesma pessoa colectiva, ou seja no âmbito de litígios inter-orgânicos (cfr.Pedro Gonçalves, “A justiciabilidade dos litígios entre órgãos da mesma pessoa colectiva publica” Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 35, 2002, 10 a 12).

Em face destas normas, e recordando que a presente acção foi instaurada pelo Conselho Directivo da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, segundo o qual a decisão absolutória proferida pelo Conselho Disciplinar da Ordem dos R.O.C. é lesiva, é indefensável a tese da ilegitimidade activa defendida pelo ora recorrente.

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c) Falta de representação

Alega ainda a recorrente que o Conselho Directivo, para a propositura da presente acção, não deu cumprimento ao disposto no artigo 11º n.º1 do CPTA, visto que a petição inicial está subscrita pelo Dr. Carlos ……………, como assessor jurídica da Ordem dos ROC, mas que não a Ordem a Autora e sim e apenas o Conselho Directivo.

Vejamos.

O artigo 11º do CPTA, que é uma norma genericamente referente ao patrocínio judiciário, em cuja previsão se podem integrar litígios relativos a relações interorgânicas, partilhamos a tese seguida pela decisão recorrida, no sentido de aceitar que as regras estabelecidas no artigo 11º do CPTA se aplicam a qualquer tipo de intervenção processual das entidades públicas.

Aliás, se bem reparamos, o conflito emergente não é entre dois órgãos da mesma pessoa colectiva, mas sim entre o Conselho Directivo e o ora recorrente.

Consideramos, assim, o Conselho Directivo devidamente representado, atento o instrumento de fls.125 dos autos, e face ao disposto no artigo 11º n.º2 do CPTA, que prevê a representação das pessoas colectivas de direito público ou os ministérios por licenciados em direito.

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d) Ineficácia externa dos Regulamentos

Alega, por fim, o recorrente, que, apesar de os artigos 66º e 67º do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas conferirem legitimidade ao Conselho Directivo para recorrer para o Tribunal Administrativo competente, ocorre que, embora elaborado ao abrigo do disposto no artigo 91º do Dec.Lei n.º 487/99, de 16 de Novembro, tal Regulamento foi feito na ausência de lei habilitante, atento o disposto no artigo 165º nº1, al.d) e s) da CRP, pelo que não pode nem deve produzir efeitos externos, sendo consequentemente ineficaz perante o Tribunal.

Não há, porém, violação de qualquer norma constitucional.

O Regulamento Disciplinar da Ordem dos ROC foi aprovado na Assembleia Extraordinária de 7.12.2000, com base no disposto no artigo 91º do Dec. Lei n.º 487/99, de 16 de Novembro, e publicado na III Série do Jornal Oficial nº10, de 12.01.2001, ou seja, ao abrigo de uma lei habilitante (artigo 91º do Estatuto da Ordem) e pela Assembleia Geral, enquanto órgão materialmente competente, com base na proposta do Conselho Directivo, e publicitado no Diário da República.

Como bem decidiu a sentença recorrida “o legislador conferiu à Assembleia Geral da Ordem poderes para aprovar o Regulamento Disciplinar da Associação, depois de fixar um quadro básico (art.ºs 80º a 90º do Estatuto da Ordem), pelo que não tem qualquer cabimento invocar o artigo 112º nº5 da CRP”, para dizer que o citado Regulamento possui eficácia meramente interna.

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Improcedem, pois, na íntegra as conclusões do recorrente.

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4- Decisão

Em face do exposto, acordam em negar provimento e em confirmar o despacho recorrido.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 8 UC’s, com redução a metade (artºs 73º-D nº 3 e 73º-E, n.º1 al. b) do C.C. Jud).

Lisboa, 27.05.010

António A. C. Cunha

Rui Pereira

Fonseca da Paz (concordo com o acórdão na parte em que julgou não verificada a excepção da incompetência do tribunal. Quanto às outras excepções conhecidas no despacho saneador, entendo, que nessa parte, o tribunal não deverá conhecer do recurso, atento ao disposto no n.º5 do art. 142º do CPTA e ao facto de não subirem imediatamente os recursos interpostos de decisões dessas excepções).