1 – Os Recorrentes são os únicos herdeiros de ....
2 – Por contrato celebrado em 29-4-74, no Cartório Notarial de Coruche ..., proprietária do prédio denominado ..., sito na freguesia do ..., concelho de Coruche, deu-o de arrendamento a ..., pelo prazo de oito anos, com início em 1 de Novembro de 1972 e fim em 31 de Outubro de 1980, clausulando-se que o rendeiro nos primeiros quatro anos não pagaria renda, nos dois anos seguintes pagaria dez mil escudos e nos dois restantes anos quinze mil escudos.
Consta ainda, além do mais, do referido contrato que “A Senhoria terá a liberdade de proceder a todos os trabalhos de desbaste, poda, tiragem de cortiça e tratamento de arvoredo, sempre que o necessitar e julgar oportuno”.
3 – O prédio referido em 2 foi ocupado em 3/11/75 e expropriado pela Portaria nº 471/76, de 2 de Agosto.
4 – Em 26/8/80 foi demarcada a reserva da proprietária tendo sido abrangida a totalidade da área.
5Em 1976, a U.C.P. “...”, ocupante do prédio em causa, extraiu 14 750 arrobas de cortiça do mesmo.
6 – O preço de comercialização da cortiça vendida em 1976 foi de 155$00/arroba.
7 – Por despachos do Ministro da Agricultura e do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, proferido em 29/8/01 e 27/9/01, respectivamente, foi atribuído à titular do processo ..., de quem os Recorrentes são herdeiros, uma indemnização definitiva no valor de 4 512 102$00, nos termos e com a fundamentação constante da Informação nº 69/01, de 27/6/01, da Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, que, por seu turno, remete para a proposta de decisão contida na informação nº 37/99 da mesma Direcção Regional, com a qual os referidos despachos concordaram (ver documento nº 1 junto com a petição)
2.2.1. – Impõe-se conhecer, primeiramente, das questões prévias suscitadas pelas entidades recorridas – sobre as quais foram ouvidos os Recorrentes e o Ministério Público – relativas à alegada ilegitimidade dos recorrentes, nos termos do artigo 47º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, e à carência de objecto do recurso e erro na forma do processo, estes últimos apenas alegados pela Ministra de Estado e das Finanças, na Resposta.
2.2.1.a. – Quanto à ilegitimidade dos Recorrentes
Alegam as entidades recorridas que tendo sido depositada na conta bancária dos Recorrentes a importância de 61 335,18 euros, correspondente à indemnização atribuída, actualizada com os respectivos juros, quantia que os recorrentes fizeram sua, utilizando-a de acordo com os respectivos interesses, teriam aceite tacitamente o acto recorrido, pelo que, nos termos do artigo 47º do R.STA, não poderiam impugná-lo contenciosamente.
Não têm, porém, razão.
De facto:
Nos termos do artigo 47º do R. STA não pode recorrer quem tiver aceitado, expressa ou tacitamente, o acto administrativo, depois de praticado.
A aceitação dos momentos favoráveis de um acto administrativo, não prejudica, sem mais, a impugnação da parte desfavorável do acto.
A aceitação do acto – de acordo com o entendimento generalizado da jurisprudência deste Supremo Tribunal – “é apenas a que deriva da prática espontânea e sem reservas, de facto incompatível com a vontade de recorrer, devendo tal comportamento ter um significado unívoco, sem deixar quaisquer dúvidas do seu significado de acatamento das determinações nele contidas” (acórdão do STA de 17.1.02, recurso nº 47 033; no mesmo sentido, além da jurisprudência citada neste aresto, cfr. ainda acórdão de 16.1.97, recurso nº 37 735 e acórdão de 14.3.02, recurso nº 48 085).
Nesta conformidade, a circunstância dos Recorrentes terem recebido a indemnização que lhes foi atribuída pelo acto recorrido não significa que se tenham conformado com o respectivo montante, por, designadamente estarem de acordo quanto às regras legais seguidas para o seu cálculo.
De facto, além do mais, não se provou que os Recorrentes tenham passado qualquer documento de quitação, do qual se pudesse inferir a aludida aceitação sem reservas, da indemnização que lhes foi atribuída.
2.2.1.b. – Quanto à carência de objecto do recurso
A Ministra de Estado e das Finanças suscita a referida excepção nos seguintes termos:
“... ao delimitar o objecto do recurso à actualização do valor da renda no prédio “...” e à actualização do valor das cortiças (ut nº 3 da petição de recurso) os recorrentes acabam por interpor recurso de um acto inexistente porquanto, através do acto recorrido, se fixou, de forma definitiva, o valor da indemnização, em cumprimento do disposto no artigo 15º, nº 1, da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, não se debruçando – porque a lei não o impõe – sobre eventual actualização de rendas e ou sobre a actualização do valor das cortiças.
Nesta perspectiva existe igualmente uma circunstância que obsta ao prosseguimento do recurso (cfr. artigo 57º, § 4º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e 838º do Código Administrativo), o qual, por carecer de objecto no que tange ao acto recorrido, se afigura manifestamente ilegal”. (fls. 74 e 74v)
É evidente a falta de razão que lhe assiste.
Na verdade, os Recorrentes arguem no recurso a ilegalidade do acto que lhes fixou a indemnização, por não ter, alegadamente, respeitado as regras legais impostas para o respectivo cálculo, nomeadamente no que se refere à parte da indemnização que visa compensar as rendas não recebidas e a perda de rendimento líquido florestal do prédio em causa.
Ora, a procederem as razões invocadas pelos Recorrentes a tal respeito, aquele acto enfermaria de ilegalidade, pelo que, é manifesto que o recurso tem objecto.
2.2.1.c. – Alega ainda a Ministra de Estado e das Finanças o erro na forma do processo utilizada pelos Recorrentes, pois, ao pretenderem que lhes seja reconhecido, nos termos do artigo 268º, nº 4 o direito a uma indemnização de 335 250,59 Euros “os recorrentes pretendem certamente fazer uso, não do recurso – como é o caso presente – mas antes da acção a que se alude nos artigos 69º e seguintes da L.P.T.A.” (sic)
É também aqui evidente a improcedência da arguida excepção.
Na verdade, independentemente de outras considerações, o certo é que, os recorrentes não intentaram, de facto, uma acção para reconhecimento de direito – meio processual, de resto, que a Ministra de Estado e das Finanças considera ser inadequado – mas sim um recurso contencioso de anulação do despacho conjunto desta entidade e do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas (ver cabeçalho da petição, fls. 2 e fls. 15)
2.2.2 - Quanto ao objecto do recurso:
Os Recorrentes põem em causa a legalidade do acto contenciosamente impugnado por discordarem do regime de fixação e critério de actualização do valor indemnizatório relativo aos produtos florestais (cortiça) e do respeitante às rendas não recebidas.
Vejamos:
2.2.2.1. - Quanto às rendas:
Conforme resulta das conclusões das alegações dos Recorrentes, são duas as questões que a este propósito vêm suscitadas:
- -Saber quais as rendas atendíveis para determinar a indemnização a que tem direito o proprietário do prédio nacionalizado ou expropriado, no âmbito da reforma agrária, que se encontrasse arrendado à data da expropriação, nacionalização ou ocupação;
- -Se a indemnização assim determinada é susceptível de actualização e em caso afirmativo, segundo que critérios.
2.2.2.1.a – Quanto à decisão sobre as rendas atendíveis:
A questão de saber qual o valor das rendas a que se deve atribuir relevância para determinar, nestes casos, a indemnização devida, obteve já deste Supremo Tribunal Administrativo, três respostas diferentes:
- -Segundo determinado entendimento, apodado de minimalista (v. designadamente quanto a esta nomenclatura o Acórdão do Pleno de 5/6/2000, no rec. 44146), acolhido também nos despachos recorridos, o montante da indemnização coincide necessariamente com o valor da renda do prédio à data da ocupação, expropriação ou nacionalização multiplicado pelo módulo de tempo em que o senhorio esteve privado do prédio arrendado. É o caso do acórdão da 1.ª Secção de 23-11-99, rec. 44146;
- -Segundo outro entendimento, apelidável de maximalista, acolhido nos acórdãos das Subsecções de 17 de Novembro de 1998, processo n.º 43.044, de 8 de Julho de 1999, processo n.º 44.144, de 25 de Novembro de 1999, processo nº 44.145, a indemnização deve corresponder ao valor máximo das rendas que sucessivamente pudesse vir a ser estipulado ao longo do período de privação do prédio expropriado, mediante a aplicação directa e automática dos factores de actualização fixados para o arrendamento rural pelo Governo através de diversas portarias;
Por último, uma posição intermédia, representada pela orientação do Pleno da 1.ª secção, através dos acórdãos de 18 de Fevereiro de 2000, rec. 43.044 e 5/6/2000, recursos 44.146 e 44.144, que revogaram os acórdãos proferidos nestes Processos pelas Subsecção.
Nenhuma razão válida se vislumbra para divergir desta orientação do Pleno que, assim, se perfilhará no presente processo.
Seguir-se-á, de parte, a argumentação desenvolvida no acórdão daquele Pleno de 5-6-2000, rec. 44.146, que, por seu turno, também remete, em larga medida, para a produzida no acórdão de 18-2-2000, de Pleno da 1.ª secção.
Escreve-se, com efeito, no acórdão de 5-6-2000, a que nos referimos:
«- - - Na verdade, por um lado, a tese acolhida no acórdão recorrido (tese minimalista) não pode ser mantida, já que, como se consignou no aludido acórdão deste Pleno (o ac. de 18-2-2000):
(- - -) o intuito claro do legislador foi o de fazer calcular a indemnização devida ao titular do prédio rústico arrendado – nacionalizado no âmbito da reforma agrária e ulteriormente àquela devolvido – em função das rendas que o mesmo teria recebido se não fosse o facto da nacionalização, pois só assim se integrará o património daquele do valor de que o mesmo ficou privado em virtude do desapossamento de que foi alvo em resultado da nacionalização.
O que constitui propósito do legislador daquele Decreto-Lei
n.º 199/88, como o mesmo refere no respectivo preâmbulo.
Trata-se, pois, em semelhante situação, do prédio rústico arrendado à data da nacionalização, da fixação de uma indemnização que se assume como tendo a natureza de uma indemnização pelos chamados lucros cessantes sofridos pelo proprietário do prédio arrendado, que se viu privado das respectivas rendas.
Mas se é assim, então haverá que convir que no cálculo de semelhante indemnização intervirá um juízo hipotético sobre o passado – formulado com base em consideração de verosimilhança ou de séria probabilidade -, quanto ao montante das rendas que o titular senhorio do prédio teria recebido não fora o facto da nacionalização.
Não é assim de aceitar que tal montante das rendas deva ser necessariamente e à partida calculado apenas em funções do valor nominal das rendas devidas em função do clausulado no contrato à data da nacionalização.
Pois nada exclui que por vicissitudes objectivas desse mesmo contrato – no decurso da sua previsível vigência – aquele valor não pudesse vir a ser alterado, devendo o mesmo, em semelhante situação, influenciar o cálculo da indemnização devida.
Não se subscreve, deste modo, o entendimento já firmado por este Supremo Tribunal no seu acórdão de 23 de Novembro de 1999 (recurso n.º 44146) de que as rendas de que fala o n.º 4 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 para efeitos de cálculo da indemnização a pagar aos titulares do prédio arrendado nacionalizado e ulteriormente devolvido as mesmas não são susceptíveis de qualquer actualização”.
Mas após repudiar a tese minimalista seguida no acórdão ora recorrido, este Pleno, no citado acórdão de 18 de Fevereiro de 2000, também repudiou a tese maximalista, acolhida no acórdão então sob recurso, ponderando, a propósito:
“Vejamos agora se em tal actualização, cuja admissibilidade é pois de admitir em princípio, como se acabou de ver, não deverão intervir, como decidiu o acórdão ora recorrido, os factores de actualização fixados para o arrendamento rural sucessivamente pelo Governo através de diversas portarias.
Adianta-se desde já que se impõe uma resposta negativa.
À data da ocupação do prédio rústico das ora recorridas, 15 de Agosto de 1983, encontrava-se em vigor, em matéria de arrendamento rural a Lei 76/77, de 29 de Setembro.
Sumariamente e no que respeita à alteração do montante convencionado da renda (dinheiro ou géneros), a mesma podia ser actualizada, por iniciativa de qualquer das partes, de seis em seis anos (artigo 9.º n.º 5), para além de o poder ser, mas por iniciativa apenas do arrendatário, ao fim de um ano de vigência do contrato (artigo 11.º), isto para além de poder ser reduzida na hipótese excepcional prevista no artigo 12.º e de poder ser revista na hipótese, igualmente excepcional, do artigo 14.º, com intervenção da comissão concelhia de arrendamento rural nos três últimos casos, que decidia a final.
E tudo com respeito das tabelas de rendas máximas estabelecidas para as rendas por portaria do Governo, de 2 em 2 anos, ao abrigo do artigo 10.º da mesma Lei 76/77.
Num quadro legal assim desenhado e num juízo hipotético dirigido para o passado, não se pode dizer com a necessária segurança qual tivesse sido no caso a evolução da renda inicialmente fixada para o dito arrendamento por parte das ora recorridas (particulares) se o prédio das mesmas não tivesse sido, como foi, nacionalizado e estas tivessem continuado a receber rendas em resultado do contrato de arrendamento incidente sobre aquele prédio.
Na verdade, pretender-se, como o fez o acórdão ora recorrido, que tais rendas teriam sido actualizadas, nessa hipótese, em função do valor das rendas máximas fixadas em geral para as mesmas pelas sucessivas portarias emitidas pelo Governo ao abrigo do artigo 10.º Lei n.º 76/77, constitui mero juízo problemático que (- - -) é insusceptível de revestir verosimilhança ou probabilidade objectivas sérias com vista a alicerçar a base factual de um lucro cessante que aquelas tenham sofrido”.
Como se referiu, é este entendimento intermédio que ora se reitera, pelos argumentos agora recordados contra a tese do acórdão recorrido, podem também aduzir-se, como se salienta no parecer do Ministério Público, as seguintes considerações constantes do preâmbulo do Decreto--Lei n.º 199/88, de 31 de Maio: “exigência elementares do princípio de Estado de direito impunham e impõem que qualquer particular que seja alvo de tais medidas receba uma pronta e justa indemnização”; “propõe-se o Governo assegurar a observância do princípio fundamental no nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação”; “ a solução adoptada para indemnizar a posição do arrendatário cujo contrato caduca por força da nacionalização ou expropriação assenta na aplicação dos mesmos princípios que regulam a indemnização do proprietário: a capitalização de um rendimento previsível e presumível”; princípios e objectivos que não seriam manifestamente respeitados e atingidos se adoptasse um critério meramente nominalista do valor da renda.
O critério tem de ser, pois, o seguinte: as rendas a ter em conta para efeitos de indemnização são “as que seriam devidas ao proprietário do prédio nacionalizado como se a relação do arrendamento que o tinha por objecto ainda se mantivesse em vigor”; só assim a indemnização será justa e logrará o valor real pela integração do património do lesado pelo valor de que o mesmo ficou privado em virtude de desapossamento”.
É esta orientação do citado acórdão do Pleno, de 5-6-2000, Processo nº 44.146, que aqui se reitera. Em sentido idêntico têm decidido, de resto, os ulteriores acórdãos do Pleno, de que se citam, a título exemplificativo, os de 26.11.02, recurso nº 46 053 e de 1.10.03, recurso nº 46 298.
2.2.2.1.b. - Importa agora resolver a segunda questão, respeitante à possibilidade de actualização do montante da indemnização calculada da forma analisada em 2.2.1.a, para “valores de 94/95” conforme reclama o Recorrente.
Quanto a este ponto, existe unanimidade da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, manifestada através dos acórdãos das Subsecções e do Pleno, em sentido desfavorável ao sustentado pela recorrente.
Também aqui nenhuma razão se vê para divergir desse pacífico entendimento.
De facto, conforme se salienta em tais arestos, designadamente no acórdão do Pleno de 18-2-2000, recurso nº 43.044 «... resulta do artigo 13.º e seguintes da Lei n.º 80/77 que a Lei fixou, no domínio da fixação de indemnização aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, critérios próprios, estabelecendo também as formas de pagamento (artigo 18.º e seguintes), bem como os prazos de amortização dos títulos da dívida pública representativos do capital correspondente ao valor indemnizatório (artigo 19.º e seguintes).
Semelhante regime, por exaustivo e específico no domínio em causa, afasta a possibilidade de aplicação, a título subsidiário, da disciplina do Código das Expropriações (de 91), nomeadamente a do seu artigo 22.º, ...» e exclui a possibilidade de actualização, nos termos reclamados pelos Recorrentes, que não encontra qualquer cobertura no preceituado nos citados preceitos legais.
E de tal interpretação não resulta qualquer inconstitucionalidade por pretensa violação do artigo 62.º n.º 2 da Constituição, desde logo porque não é aplicável ao caso esse preceito constitucional, mas antes o artigo 97.º, n.º 1 (hoje 94.º n.º 1) da mesma Lei Fundamental (acórdão do Pleno no recurso nº 44.146), nem do artigo 13.º da C.R.P., pois a violação do princípio da igualdade, a que se reporta este preceito, só releva autonomamente no exercício de poderes discricionários e, no caso, está em causa o exercício de poderes vinculados.
Esta orientação tem sido, de resto, adoptada de forma generalizada pela jurisprudência do S.T.A. posterior aos citados acórdãos do Pleno, de que são mero exemplo as decisões proferidos nos acórdãos de 21-2-01, recurso nº 45.734, de 13-2-01, recurso nº 45.734, de 7-2-02, recurso nº 47.393 da 1ª secção, recurso nº 1.354/02, de 15-10-03.
2.2.2.2 – Quanto ao cálculo da indemnização relativo a produtos florestais.
Os recorrentes discordam não só da forma como foi fixada a indemnização como do regime de actualização da mesma.
Sobre a matéria em questão já se debruçou este Supremo Tribunal em numerosos acórdãos, rejeitando a tese proposta pelos Recorrentes quanto à ilegalidade do procedimento da Administração em casos onde foi seguido critério idêntico ao adoptado nos presentes autos (v. a título exemplificativo, acórdãos da 1ª Secção de 17.1.02, recurso nº 47 033, de 28-6-01, recurso nº 46 416, de 19.6.02, recurso nº 47 033, de 2.7.03, recurso nº 325/02-13, de 16.6.03, recurso nº 48 085, de 25.6.03, recurso nº 1109/02).
Reproduzir-se-á aqui a fundamentação aduzida, a este propósito, no acórdão de 25/6/03, recurso nº 1109/02 desta Subsecção, com a qual inteiramente se concorda e, no qual as conclusões das alegações dos Recorrentes (representados pelo mesmo ilustre advogado), são idênticas às do presente recurso:
“3 – Os Recorrentes discordam não só da forma como foi fixada a indemnização como do regime de actualização da mesma.
Antes de mais, convém examinar a evolução legislativa sobre esta matéria.
A Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, veio estabelecer as regras básicas sobre indemnizações a ex-titulares de bens nacionalizados ou expropriados, fixando nos artigos 13.º e seguintes critérios próprios para indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, bem como as formas de pagamento (artigos 18.º, 20.º e 21.º), os prazos da amortização dos títulos da dívida pública correspondentes ao valor da indemnização (artigo 19.º) e as respectivas taxas de juro (artigo 19.º, n.º 2, e quadro anexo) e sua contagem (artigo 24.º).
Porém, nos seus artigos 8.º, n.º 1, alíneas b) e c), e 37.º, n.º 2, fazia-se depender de legislação complementar, a publicar no prazo de 60 dias, a determinação das indemnizações relativas a prédios rústicos, legislação essa que não veio a ser publicada, nesse prazo.
O Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, veio preencher a omissão desta legislação, definindo os critérios de avaliação dos bens e direitos a indemnizar, propondo-se «o Governo assegurar a observância do princípio, fundamental do nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação» e anunciando que «a determinação do valor real dos prédios rústicos atingidos pela nacionalização ou expropriação há-de resultar da aplicação de um método que permita, com o necessário rigor técnico e objectividade, apurar o valor real ou corrente dos bens e direitos a indemnizar, isto é, o valor provável de transacção desses bens». (( ) Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88.)
Concretizando estes desígnios, estabeleceu-se no artigo 7.º deste diploma que «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos» e que «o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar».
Constando-se que «o período de tempo que mediou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva» decidiu o Governo que «tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização deverão ser igualmente objecto de reparação». ( ( ) Mesmo Preâmbulo.)
Esta intenção foi materializada no artigo 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma em que se estabeleceu que «as indemnizações definitivas calculadas nos termos deste diploma visam compensar (...) a privação temporária do uso e fruição dos bens indicados no artigo 2.º, n.º 1, alíneas a) e c), no caso de devolução desses bens em momento ulterior ao da sua nacionalização ou expropriação» ( ( ) As alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 2.º, nas redacções iniciais, estabeleciam que «serão objecto imediato de indemnização definitiva, calculada nos termos deste diploma», a) «os prédios rústicos objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, neles se compreendendo todo o capital fundiário constituído, por terra e plantações, melhoramentos fundiários e obras e construções», e c) «os prédios urbanos expropriados ou nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária». ), no artigo 5.º, em que se estabelece o regime desta indemnização e no artigo 14.º em que se identificam os titulares desse direito de indemnização.
O Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, veio alterar aquele Decreto-Lei n.º 199/88, e, constatando que «a quase totalidade do património rústico nacionalizado ou expropriado foi devolvido aos seus anteriores titulares», esclareceu que as «indemnizações visam fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado (os anos de 1975 e de 1976)». ( ( ) Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 38/95.)
Este Decreto-Lei n.º 38/95 deu nova redacção àqueles artigos 5.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88, que passaram a ter as seguintes redacções:
Artigo 5º.
1 – A indemnização pela privação temporária do uso e fruição prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º corresponderá ao valor do rendimento líquido dos bens durante o período em que o seu titular tiver ficado privado do respectivo uso e fruição, tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da sua expropriação ou nacionalização, ou da sua ocupação, no caso de esta a ter precedido.
2 – O valor do rendimento líquido a que se refere o número anterior será calculado com base no somatório das seguintes parcelas:
- a)Rendimento líquido das culturas arvenses de sequeiro, para as rotações culturais tradicionais em cada tipo de solos, calculado com base nos valores médios por hectare e por ano de privação;
- b)Rendimento líquido das culturas arvenses de regadio, dos pomares, olivais e outras culturas permanentes efectivamente praticadas no prédio rústico à data da ocupação, expropriação ou nacionalização, por hectare e ano de privação;
- c)Rendimento líquido dos efectivos pecuários ocupados ou requisitados, por cabeça animal e ano de privação;
- d)Rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal.
3 – A pedido do indemnizando, o valor obtido com base nos critérios estabelecidos no número anterior poderá ser alterado por prova documental em contrário, designadamente com base nas declarações do imposto sobre a indústria agrícola referentes ao ano que precedeu a ocupação, nacionalização ou expropriação.
4 – No caso de a propriedade estar arrendada, a indemnização prevista no n.º 1 será repartida entre o arrendatário e os titulares de direitos reais nos mesmos termos em que era repartido o próprio rendimento líquido do prédio.
5 – Se a reserva tiver sido atribuída sobre prédio diverso do que foi ocupado, nacionalizado ou expropriado, haverá lugar à indemnização por privação temporária de uso e fruição, na medida em que o valor da reserva tenha sido abatido ao valor do prédio ocupado, nacionalizado ou expropriado nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º
Artigo 14.º
1 – Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem tenham sido devolvidos esses bens em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos.
2 – O período de privação referido no número anterior conta-se desde o momento da ocupação desses bens até ao regresso à posse dos mesmos bens pelos seus titulares, independentemente da existência de acto administrativo com esse objectivo.
3 – A indemnização prevista no n.º 1 será calculada multiplicando os anos de privação pelo valor por hectare ou por cabeça animal, nos termos estabelecidos no artigo 5.º.
4 – No caso de prédio arrendado, a indemnização prevista no n.º 1 será atribuída ao arrendatário cuja posição jurídica haja sido interrompida em consequência da nacionalização, cabendo ao titular de direito real que dispunha de uso e fruição do prédio uma indemnização pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento.
Este Decreto-Lei n.º 38/95 aditou também um n.º 7 ao artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, relativo à indemnização por frutos pendentes, estabelecendo que «a indemnização por frutos pendentes à data da expropriação ou nacionalização será calculada com base nos respectivos valores à data em que os mesmos foram ou seriam comercializados, e a correspondente a produtos armazenados não devolvidos com base no valor corrente à data do pagamento da indemnização».
O mesmo Decreto-Lei n.º 38/95, aditou também um artigo 16.º ao Decreto-Lei n.º 199/88, em que se estabelece que «as fórmulas técnicas necessárias à determinação das indemnizações previstas no presente diploma serão objecto de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura».
Ao abrigo deste artigo 16.º, veio a ser publicada a Portaria
n.º 197-A/95, de 17 de Março que, relativamente à indemnização pela privação temporária do uso e fruição estabeleceu, no seu n.º 2.º, n.º 1, que «o valor definitivo da indemnização pela privação temporária do uso e fruição do património fundiário expropriado, nacionalizado ou meramente ocupado e posteriormente devolvido, será calculado com base nos rendimentos líquidos médios, já actualizados, constantes dos quadros anexos n.ºs 4, 5 e 6, multiplicados pelo número de anos em que se verificou a privação efectiva dos bens, contados desde a data da ocupação até à sua posterior posse ou detenção pelos ex-titulares, independentemente de acto administrativo e, nos casos previstos no artigo 30.º da Lei
n.º 109/88, de 26 de Setembro, com a nova redacção da Lei
n.º 46/90, de 22 de Agosto, de acordo com os comprovativos que fundamentaram a portaria de reversão ». (( ) Não se está perante qualquer das situações previstas no artigo 30.º da Lei n.º 109/88, com a redacção da Lei n.º 46/90, que estabelece o seguinte:
Reversão
1 – Por portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação pode ser determinada a reversão dos prédios ou de parte dos prédios rústicos expropriados quando se comprove que:
- a)Permaneceram na posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou na dos respectivos herdeiros;
- b)Antes de 1 de Janeiro de 1990 e independentemente de acto administrativo com esse objecto, regressaram à posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou às dos respectivos herdeiros;
- c)Os prédios permaneceram ou regressaram à posse e exploração do Estado, quando se trate de explorações exclusivamente florestais, ou quando os anteriores titulares ou os respectivos herdeiros se substituíram ao Estado nos arrendamentos celebrados com os beneficiários da entrega em exploração, por acordo com estes.
2 – Os factos invocados por qualquer interessado para os efeitos do número anterior devem ser provados nos termos gerais de direito, cabendo à direcção regional de agricultura competente na respectiva área a apreciação da prova produzida, com vista ao apuramento dos factos que importam à decisão final.)
Esta mesma Portaria estabeleceu que «o valor definitivo da indemnização devida pelo capital de exploração não devolvido será calculado com base nos inventários realizados à data da ocupação ou reconstituídos de acordo com o que está estabelecido no n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, com a nova redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, adoptando-se» (...) «para os frutos pendentes, produtos armazenados e avanços às culturas, os preços correntes dos produtos e serviços constantes das publicações do Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural Preços de Factores de Produção Agrícola 1994/1995 e Custo de Execução das Principais Tarefas Agrícolas, de Junho de 1994».
Do exame desta legislação, apura-se que, com o Decreto-Lei
n.º 199/88, introduziu-se no regime de indemnizações relativo às expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos prédios expropriados ou nacionalizados, indemnização esta que se aplica em todos os casos em que houve devolução dos bens em momento ulterior [artigo 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma].
Assim, nestes casos em que houve devolução dos bens, não há qualquer outra indemnização, no que concerne a bens devolvidos, pois esta visa, precisamente, reparar o prejuízo sofrido com a privação do uso e fruição, como decorre do 14.º, n.º 1, do
Decreto-Lei n.º 199/88.
No caso dos autos, está-se perante uma situação em que ocorreu a devolução dos bens expropriados, inclusivamente das árvores produtoras de rendimento florestal, pelo que há lugar à indemnização por privação temporária do uso ou fruição dos bens devolvidos, à face do preceituado nos referidos artigos 3.º, n.º 1, alínea c), e 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88.
A indemnização por privação temporária, no que concerne ao rendimento florestal, é a correspondente ao «rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal», como expressamente se refere na alínea d) do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88.
Assim, nestes casos de devolução de bens, não há lugar a uma indemnização autónoma por frutos pendentes, designadamente a prevista no n.º 7 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, pois esta tem lugar nos casos em que os bens que integravam o capital de exploração não foi devolvido, como se conclui do conjunto das disposições deste artigo, em que se incluem referências expressas a bens que não tenham regressado à posse dos seus titulares e a bens não devolvidos (n.ºs 4 e 6), conjugadas com o artigo 14.º, em que se prevê uma indemnização autónoma «pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos». Relativamente aos bens devolvidos, o único prejuízo consubstancia-se em tal privação e, por isso, se ele é indemnizado autonomamente, abrangendo o rendimento líquido dos bens florestais, a atribuição cumulativa de uma indemnização por frutos pendentes, que constituem uma parte do rendimento líquido do prédio durante o período de privação, reconduzir-se-ia a uma duplicação parcial de indemnização pelo mesmo prejuízo.
4 – Como se referiu na alínea h) da matéria de facto fixada, o valor da indemnização relativa aos produtos florestais, foi reportado ao ano de 1975.
No artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88, depois de se estabelecer, no n.º 1, que «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos» , acrescenta-se, no n.º 2 que «o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar».
Assim, no caso de produtos florestais, depois de determinado o rendimento líquido com base nos valores de venda desses produtos e dos encargos previstos no artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 312/95, de 31 de Julho [aplicável por força do disposto na alínea d), do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88] haveria que determinar qual o valor que correspondia a esse à data em que a Recorrente ficou privada do uso e fruição dos prédios.
Esta determinação do valor dos bens nesta data está em sintonia com o artigo 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios, sendo a retroacção do cálculo do valor que pode explicar a contagem de juros desde esse momento.
Aquele artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 é a última emanação legislativa sobre indemnizações definitivas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pelo que revoga quaisquer outras normas que pudessem dispor em sentido contrário, designadamente as que regiam as indemnizações provisórias (artigo 7.º, n.º 2, do Código Civil).
Por outro lado, este artigo 7.º aplica-se a todas as indemnizações derivadas de expropriações ou nacionalizações efectuadas ao abrigo daquelas leis, como resulta do seu n.º 1, e, por isso, não há qualquer discriminação de qualquer dos tipos de titulares de indemnizações, quanto ao momento que é considerado como o relevante para cálculo dos valores dos bens ou direitos de que ficaram privados.
Designadamente, não tem suporte legal uma distinção entre as indemnizações pela perda de património e as derivadas de privação temporária. Com efeito, no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 199/88, depois de se indicarem, no seu n.º 1, os tipos de indemnizações (pela perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita, pela caducidade de direitos de arrendatário e pela perda temporária de direitos de uso e fruição) estabelece-se, no seu n.º 2, que aos titulares de bens expropriados ou nacionalizados ao abrigo das leis sobre a reforma agrária não são atribuídas indemnizações parcelares por cada um dos tipos de perda de bens ou direitos, mas sim uma única indemnização global, que resulta da adição das várias indemnizações e da subtracção de valores aí indicados. ( ( ) Estas situações de indemnização única formada por indemnizações parcelares, para além de poderem ocorrer relativamente ao mesmo prédio em que haja mais do que um tipo de indemnizações poderão ocorrer também nos casos em que um pessoa seja titular de mais que um prédio, pois o artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88 estabelece, imperativamente, que seja organizado «um único processo para o cálculo da indemnização definitiva relativa aos bens e direitos da mesma pessoa sitos no mesmo distrito». )
Por isso, embora a Lei n.º 80/77 apenas previsse indemnizações por privação definitiva de direitos (o que se explica por não estar prevista, ao tempo, a devolução de bens que só depois veio a ser decidida legislativamente) tendo de haver uma única indemnização global, toda ela tem de ser paga nos mesmos termos, não estando prevista outra forma de pagamento que não seja através dos títulos previstos naquela Lei.
Assim, o artigo 18.º da Lei n.º 80/77, que impõe o pagamento da indemnizações por expropriações e nacionalizações, inclusivamente as definitivas, em títulos de dívida pública, com o regime de juros previsto nos seus artigos 19.º e 24.º, tem de ser interpretado de forma actualista, de forma a abranger também as indemnizações definitivas que tenham subjacente situações de privação temporária, previstas no Decreto-Lei n.º 199/88.
Aliás, não havendo qualquer outro diploma legal que se refira a outros títulos para pagamento de indemnizações derivadas de expropriações e nacionalizações ao abrigo das leis da reforma agrária, é forçosamente aos títulos previstos no artigo 18.,º e seguintes da Lei n.º 80/77 que se reportam os n.ºs 1 e 2 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e o n.º 9.º da Portaria n.º 197-A/95, ao referirem-se aos «títulos das indemnizações».
Assim, aquela indemnização unitária vence globalmente juros nos termos dos artigos 19.º e 24.º daquela Lei, como resulta do preceituado naquele artigo 18.º.
O facto de a Portaria n.º 197-A/95 só prever expressamente o pagamento destes juros no seu n.º 1.º, que se reporta à avaliação definitiva do património fundiário não devolvido, não pode afectar o que resulta da Lei n.º 80/77 e do Decreto-Lei n.º 199/88, pois aquele é um diploma regulamentar, hierarquicamente inferior aos diplomas com valor legislativo, que só tem validade na medida em que não contrariar o preceituado nestes, como resulta do preceituado no artigo 115.º, n.º 5, da C.R.P., na redacção vigente em 1995, que proíbe que por actos diferentes dos aí indicados como tendo valor legislativo (leis, decretos-lei e decretos legislativos regionais) sejam interpretados, integrados, modificados, suspensos ou revogados seus preceitos de diplomas daquele tipo. ( ( ) O mesmo se pode dizer, por maioria de razão, relativamente à declaração do Senhor Director Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste que as Recorrentes juntam a fls. 94, que não tem valor normativo.
De resto, nessa declaração, embora sem uma fundamentação jurídica explícita, nem se diz nada em contrário do que neste acórdão se afirma, neste ponto, pois, começando por afirmar-se que a Lei n.º 80/77 apenas previu indemnizações por perda de património (o que é inquestionável), acaba por se concluir que para sua a aplicação às situações de privação temporária houve que estabelecer uma correcção matemática, «a nível da regulamentação daquela lei», o que significa que, afinal, é ela que tem de ser aplicada, com regulamentação, a estas situações de privação temporária.)
Por isso, no caso em apreço, a indemnização pela extracção de produtos florestais foi correctamente calculada, como parte do rendimento líquido dos bens durante o período de privação do uso e fruição dos prédios, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88, não tendo de ser calculada, total ou parcialmente, nos termos previstos no n.º 7 do artigo 11.º daquele diploma para os «frutos pendentes».
Assim, conclui-se que tanto quanto ao momento considerado para cálculo das indemnizações como à forma de actualização é correcta a actuação subjacente ao acto recorrido.
5 – Os Recorrentes defendem que esta interpretação viola o disposto nos artigos 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da C.R.P., por serem tratados de forma particularmente desfavorável relativamente a outros cidadãos que receberam os bens indemnizáveis actualizados e os valores de produtos florestais logo após as devoluções dos prédios ou entrega da reserva.
Como se referiu, as leis da Reforma Agrária prevêem explicitamente tanto o regime de cálculo da indemnização por privação de rendimentos florestais, como a forma de actualização atribuída pela mesma, pelo que não há suporte legal para fazer apelo a qualquer regime supletivo nem para a invocação da analogia.
Por isso, é à face desse regime legal que há que apreciar se ocorre violação daquelas normas constitucionais.
Aquele artigo 24.º da Lei n.º 80/77 estabelece um regime de actualização da indemnização, através dos juros dos títulos referidos e o artigo 7.º, n.ºs e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 impõe, relativamente a todas as indemnizações, que o valor real e corrente dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja reportado ao momento em que ocorreu o acto que privou o seu titular desses bens ou direitos.
No entanto, o regime de actualização previsto nos artigos 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 e respectivo Anexo é um regime diferenciado, pois, conforme o valor que cada titular de direito de indemnização tem a receber, são lhe entregues títulos de uma das doze classes referidas neste Anexo (com prazos de pagamento, períodos de diferimento e taxas de juros diferentes), prevendo-se também, no n.º 1 do artigo 20.º, que os pagamentos de indemnizações enquadráveis na Classe I (até 50.000$00), possam ser efectuados em dinheiro. Prevê-se ainda no artigo 22.º daquela Lei ( ( ) Redacção dada pela Lei n.º 36/81, de 31 de Agosto.) um regime excepcional para as Misericórdias e outras instituições privadas de solidariedade social, fundações, cooperativas e congregações e associações religiosas e admitiu-se, no artigo 39.º, a possibilidade de estabelecimento de um regime especial para estrangeiros. ( ( ) Que veio a ser estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 31/80, de 6 de Março, que prevê o pagamento em títulos do Tesouro.)
Porém, esta excepção e regimes diferenciados não implicam uma ofensa do princípio da igualdade, pois este só proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material aceitável e, no caso, elas têm-no, designadamente no que concerne ao pagamento em dinheiro, que é a única realçada pelos Recorrentes, pois ela é aplicável apenas a pequenos titulares de direito de indemnização que, tendencialmente, terão situação económica mais débil e, por isso, terão necessidade de mais pronta reparação.
Por outro lado, o n.º 2 do artigo 62.º da C.R.P., que estabelece que «a requisição e expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização», não é aplicável nesta matéria, por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista nos artigos 83.º e 94.º (em redacções anteriores nos artigos 82.º e 97.º) da C.R.P..
Na verdade, como tem vindo a sustentar o Tribunal Constitucional «quando se trate de matérias especificamente sediadas na âmbito da constituição económica, o artigo 62.º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cobertura suficiente a tais limitações» ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 14/84, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 2.º, página 339, e n.º 491/02, de 26-11-2002, proferido no processo n.º 310/99, publicado no Diário da República, II Série, de 22-1-2003, página 1057. ), o que é o caso da Reforma Agrária, prevista naqueles artigos 94.º e 97.º.
Naquele artigo 83.º deixa-se para a lei ordinária a fixação do critério das indemnizações e os termos do artigo 94.º não se inclui referência a «justa indemnização», ao contrário do que sucede com aquele artigo 62.º, referindo-se apenas «o direito do proprietário à correspondente indemnização e à reserva de área suficiente para a viabilidade e a racionalidade da sua própria exploração».
Assim, relativamente a nacionalizações e expropriações ao abrigo das leis da reforma agrária, não é constitucionalmente imposto, como no caso do artigo 62.º, n.º 2, uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
do Pleno, de 5-6-2000, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748;
de 28-6-2001, proferido no recurso n.º 46416;
de 18-10-2001, proferido no recurso n.º 46053;
de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 47033;
de 7-2-2002, proferido no recurso n.º 47393;
- –de 28-5-2002, proferido no recurso n.º 47476;
- –de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 47465;
- –de 4-6-2002, proferido no recurso n.º 47420;
- –de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 47093;
- –de 26-9-2002, proferido no recurso n.º 47973;
- –de 30-10-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 46872, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 494, página 266;
- –de 7-11-2002, proferidos nos recursos n.ºs 47930 e 48088;
- –de 4-12-2002, proferidos nos recursos n.ºs 46263 e 47991.
No mesmo sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional
- –n.º 39/88, de 9-2-88, proferido no processo n.º 136/85, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 374, página 114;
- –n.º 605/92, de 17-12-92, proferido no processo n.º 67/92, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 422, página 60, e Diário da República, 2.ª Série, de 8-4-93, página 3818; e – n.º 341/94, de 26-4-94, proferido no processo n.º 34/93, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 4-11-94.)
Por outro lado, no âmbito das exigências de justiça, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [artigo 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [artigo 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica». ( ( ) Essencialmente neste sentido, o acórdão n.º 39/88, do Tribunal Constitucional, atrás citado, a páginas 145.)
Por isso, não pode considerar-se injusta uma lei só porque trata de forma diferente os cidadãos em função da sua situação económica, permitindo concretizar a indemnização em dinheiro mais cedo e com menor risco de desvalorização a quem presumivelmente terá pior situação económica, antes se tendo de concluir que esse tratamento diferenciado em matéria de intervenção do Estado na economia pode consubstanciar concretização daquelas directrizes constitucionais.
Assim, o regime de pagamento de indemnizações previsto nos artigos 19.º, 24.º e Anexo da Lei n.º 80/77 e no artigo 7.º do
Decreto-Lei n.º 199/88 não é incompatível com os artigos 13.º e 62.º, n.º 2, da C.R.P..
É esta orientação, de que nenhuma razão se vê para divergir, que aqui se reitera.
2.2.3. De tudo quanto se expôs decorre não ser necessário tomar posição sobre o pedido formulado pelos Recorrentes, na parte em que requerem que lhes seja reconhecido o direito a uma indemnização nos montantes que aí indicam, para além do valor já atribuído, dado que, conforme resulta do já anteriormente referido, os autos não permitem, desde já, a fixação de um quantum indemnizatório só susceptível de ser determinado em sede de execução da decisão anulatória.
3 Nestes termos acordam em anular o acto impugnado, por vício de violação da lei, por erro nos pressupostos de direito, apenas quanto ao cálculo da indemnização pela perda das rendas, dada a interpretação errada, a este respeito, do disposto nos artigos 14º, nº 4 do Decreto-Lei nº 199/88, na redacção do Decreto-Lei nº 38/95, de 14 de Fevereiro e do ponto 2.4 da Portaria nº 197-A/95.
Sem custas.
Lisboa, 22 de Outubro de 2003
Maria Angelina Domingues - relatora - J Simões de Oliveira - António Samagaio
