338/2023 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 338/2023 Processo n.º 1117/2021 1.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – RELATÓRIO 1. A., S.A., intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela ação de impugnação judicial contra a liquidação, relativa ao ano de 2018, da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE), no valor de € 250.996,72, ação que foi julgada improcedente nesta primeira instância. Inconformada, recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), concluindo o seu recurso pela seguinte forma: “[…] A. A RECORRENTE não exerce qualquer atividade no sector electroprodutor, nem sequer em qualquer outro subsector da eletricidade, pelo que em nada contribui para o problema da dívida tarifária do SEN, não beneficiando, pois, de nenhuma forma direta ou especial, da atividade do Estado exercida no âmbito do problema em causa (o mesmo acontecendo com grande parte dos sujeitos passivos da CESE). B. Não tendo qualquer relação com a dívida tarifária do SEN, a RECORRENTE não contribuiu ou beneficiou das circunstâncias que geraram esse problema, pelo que não tem também relação com o consequente desequilíbrio orçamental que o Estado português assumiu como objetivo anular ou atenuar (o mesmo acontecendo com grande parte dos sujeitos passivos da CESE) – e que, em rigor, constituiu o único objetivo da CESE, não só em 2014, ano a que respeitam os atos tributários cuja declaração de ilegalidade se requer, mas também até ao momento. C. A Recorrente não é parte da causa de tal desequilíbrio, nem retirará da atuação estadual nesse aspeto qualquer benefício que não seja partilhado, em princípio na mesma medida, por todos os particulares. D. Relativamente ao financiamento de políticas sociais e ambientais do sector energético, que o legislador também inscreveu formalmente como justificação da CESE, não se conhecem, com um grau mínimo de probabilidade objetiva, passados quase três anos do início de vigência do tributo, qual a natureza, o conteúdo e a importância das mesmas, razão pela qual nunca poderemos dar por demonstrada a sua indispensabilidade e, portanto, que os sujeitos passivos do tributo poderão em princípio, alguma vez, ser efetivos beneficiários de uma ou mais das políticas em causa. Ora, se não conseguimos para já vislumbrar uma probabilidade séria desse efetivo benefício, tem de ser dar por não provado enquanto comprovado o beneficio potencial ou presumido. E. Aliás, mesmo que pudéssemos estabelecer uma ligação entre um benefício decorrente das políticas em questão e a atividade das empresas energéticas que não atuam no sector da produção de eletricidade – no qual se gerou o problema da dívida tarifária e o consequente desequilíbrio orçamental –, sempre essa ligação seria insuficiente para assegurar a legitimidade da CESE, na medida em que aquelas empresas continuariam a suportar um tributo cuja receita (a restante receita) é afeta a um objetivo com o qual nada têm a ver (a redução da dívida tarifária do sector electroprodutor) e a um outro cuja solução beneficia de igual modo, geral e indiscriminadamente, todos os particulares – para além de ser ele próprio, em parte, uma consequência daquela dívida tarifária (a consolidação orçamental). F. De tudo isto sobra que o único objetivo do tributo à luz do qual a sua exigência à Recorrente é percetível (ainda que não juridicamente sustentável) é o objetivo do financiamento das despesas gerais do Estado e da consolidação das contas públicas, um desiderato tipicamente prosseguido através dos tributos unilaterais. G. Tanto assim é que, desde o início de vigência do tributo, esse foi o único objetivo prosseguido efetivamente pelo Estado com a receita da CESE: dos autos resulta que aquela receita não foi afeta à redução da dívida tarifária do SEN, porque a parte respetiva nunca chegou a ser transferida, para esse efeito, para o Fundo, nem a qualquer outra política tendente à sustentabilidade do sector energético. H. Em face do exposto, a CESE não cabe no campo dos tributos bilaterais ou sinalagmáticos (taxas ou contribuições financeiras), por não respeitar o princípio da equivalência: os montantes exigidos não o são para o exercício de uma atividade do Estado de que os sujeitos passivos concretamente em causa beneficiem (direta ou indiretamente, efetiva ou presumivelmente, de modo suficientemente distinto da generalidade dos particulares não abrangidos pela incidência do tributo), não sendo sequer possível dizer que a atividade a financiar é originada, específica ou genericamente, pela daqueles sujeitos passivos. I. A CESE é, pois, um verdadeiro imposto – um imposto especial sobre alguns operadores de um sector de atividade específico, em razão da sua alegada capacidade contributiva particular. J. A CESE é um imposto materialmente inconstitucional, por violação do princípio da capacidade contributiva, subprincípio em que se concretiza no campo dos impostos o princípio constitucional da Igualdade (artigo 13º da Constituição), porque a sua base de incidência subjetiva atinge contribuintes que pouco ou nada têm a ver com os fins declarados da “contribuição” (não são de todo beneficiados com as atividades estaduais que a receita pretende financiar nem deram origem aos problemas que aquela é suposto colmatar) – designadamente todos aqueles que não atuam no âmbito do sector da produção de eletricidade, como é caso da ora Recorrente. K. Vista como um imposto sobre o rendimento, a CESE viola ainda o princípio da capacidade contributiva por, ao ter como base objetiva o valor dos ativos das empresas abrangidas, constituir uma aproximação indireta ou presumida aos lucros das mesmas – uma aproximação ou presunção fantasiosa, puramente conjeturada do rendimento real, que facilmente conduzirá a resultados arbitrários: com efeito, a CESE permite ao Estado apurar uma coleta sobre lucros ainda que nenhuma capacidade contributiva se revele efetivamente nessa forma, ou uma coleta igual ou superior aos lucros efetivamente obtidos, caso em que representará uma taxa de 100% ou mais de tributação do rendimento e, nessa medida, um imposto confiscatório. L. Além disso, a CESE tem um efeito de dupla tributação e sobreposição ao IRC que é inaceitável, acentuado pela decisão do legislador de impedir que aquela seja dedutível em sede do referido imposto, o que define com especial clareza a violência do tributo e a sua inconstitucionalidade, mesmo se considerado como um imposto sobre o património ou uma contribuição financeira, pelo menos por violação do princípio da proporcionalidade. M. E, na verdade, a CESE apresenta problemas inultrapassáveis também ao nível do respeito devido pelo princípio da proporcionalidade, o qual é violado, em primeiro lugar, na sua dimensão de idoneidade ou adequação, porque a CESE não é um instrumento tendente a resolver o problema da dívida tarifária do SEN – um dos objetivos legislativamente declarados da medida, ao qual é consignado uma parte importante da respetiva receita: não se trata de uma medida que possa assegurar a eliminação ou sequer uma atenuação séria, estrutural, dessa dívida tarifária (mediante uma alteração das regras vigentes em que assenta a sua existência), mas antes, simplesmente, de uma fonte de receita obtida a fim de o Estado continuar a assegurar o objetivo político central quanto à matéria em causa, ou seja, proteger os consumidores finais de eletricidade do esforço de redução da dívida tarifária, impedindo o aumento dos preços em medida pelo menos aproximada à exigida por aquela redução. N. Neste sentido, a CESE é uma medida inócua e indiferente, tendo por referência a sua aproximação ao fim visado, e até contraproducente, porque produz o efeito negativo de adiar a resolução dos desequilíbrios do SEN e, assim, prolongar e acentuar o problema. O. Depois, a CESE viola o princípio da proporcionalidade também porque é consignada em parte ao financiamento de políticas sociais e ambientais no mesmo ano em que, por exemplo e desde logo, foi reduzida a taxa de IRC em dois pontos percentuais, perdendo-se uma receita pública, já existente, que poderia obviamente servir para aquele fim (não está, assim, cumprida a dimensão da necessidade ou exigibilidade em que assenta a regra da proporcionalidade), P. e ainda porque, apesar de os objetivos declarados do legislador serem importantes, nunca poderão ser considerados como pretextos suficientes para justificar o prejuízo económico e patrimonial que a CESE inflige nos seus sujeitos passivos, ainda para mais de modo tão violador do princípio da igualdade: na incidência, lembre-se, são incluídas entidades – como a RECORRENTE – que pouco ou nada têm a ver com as causas dos problemas que suscitaram a criação do tributo ou que pouco ou nada beneficiarão, direta e especialmente, com a solução de tais problemas (desrespeita-se, assim, a dimensão da proporcionalidade em sentido estrito ou do equilíbrio). O. A Sentença a quo deveria, pois, ter decidido no sentido da desaplicação dos artigos 2º, 3º, 4º e 12.º do regime jurídico da CESE, aqueles que concretizam as violações da Constituição arguidas nos autos. Não o tendo feito, incorre em vício de violação de lei, devendo por isso ser revogada. [….]”. 2. Por decisão do TCAN, datada de 16.09.2021, foi decidido o seguinte: “[…] O que está em causa nos presentes autos é o ato de indeferimento da reclamação graciosa que versou a autoliquidação de Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético (CESE), relativa ao ano de 2018, bem como o ato de liquidação dos respetivos juros compensatórios, nos montantes de € 250.596,16 e de €400,16, respetivamente. O tributo sob exame foi criado pela Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro, com um cariz extraordinário e a vigorar no ano de 2014, mas a sua vigência tem vindo a ser anualmente prorrogada pelas sucessivas Leis do Orçamento de Estado, o que sucedeu, também, para o ano de 2018, aqui em apreço. A sentença julgou improcedente a impugnação baseando-se, além do mais, na jurisprudência do Tribunal Constitucional proferida no âmbito do Processo nº 141/16, Acórdão nº 7/2019, de 8 de Janeiro. A Recorrente inconformada, veio nesta sede recursiva insurgir-se nos termos constantes das suas alegações e conclusões de recurso supratranscritas, apontando-lhe erro de julgamento e a inconstitucionalidade da lei que subjaz a tal contribuição. Ora, as questões suscitadas nestes autos foram já objeto de recentes acórdãos deste TCAN, como por exemplo em 23/01/2020, no processo n.º 233/ 17.0BEMDL, ou em 19/11/2020, no processo n.º 766/16.6BEAVR, e ainda mais recentemente, em 14/01/2021, no processo nº 242/18.2 BEMDL, este último relativo à mesma Recorrente onde as conclusões de recurso são absolutamente iguais às do presente recurso (por nós subscrito na qualidade de Adjunta) e, portanto, as questões aí apreciadas são idênticas às colocadas no presente recurso. Assim, por semelhança ao caso sub judice e por economia de meios, visando a interpretação e aplicação uniforme do direito (cfr. artigo 8.º n.º 3 do Código Civil), acolhemos a argumentação jurídica aduzida no acórdão proferido no processo n.º 242/18.2BEMDL, por conter alegações e conclusões totalmente iguais às dos presentes autos. […] Assim, carece de razão a Recorrente. Resta concluir que o tribunal recorrido conheceu, neste sentido, todos os vícios assacados à CESE; aliás, na mesma linha já haviam julgado os Acórdãos do STA, de 08/01/2020 e de 16/09/2020, proferidos no âmbito dos processos n.º 386/17.8BEMDL e n.º 387/17.6BEMDL, respetivamente, e mais recentemente no Acórdão de 13/07/2021, processo nº 03037/16.4BELRS, onde se concretiza que «I- 4 contribuição especial sobre o sector elétrico não tem a natureza de imposto, mas de contribuição financeira. II - Com a mesma não ocorre inconstitucionalidade material por violação dos princípios constitucionais, nomeadamente, o da igualdade, da capacidade contributiva e da proporcionalidade, não sendo de desaplicar normas do seu regime legal». Por conseguinte, e porque em sede recursiva nada mais vem invocado, deverá ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida. […]”. 3. Ainda inconformada, a recorrente apresentou então recurso para o Tribunal Constitucional (TC), nos termos que se seguem: “[…] vem, ao abrigo do regime dos artigos 6.º, 70.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, 71.º, n.º 1, 72.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, 75.º, n.º 1, e 75.º-A, n.ºs 1 e 2, todos da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional - LTC), interpor recurso daquele Acórdão para o Tribunal Constitucional, o qual requer que seja admitido, uma vez que o mesmo aplicou normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo (cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC). As normas em causa são os artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da "Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético", criada pelo artigo 228.º da Lei n.º 83.º-C/2013, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2014), em vigor em 2018 através do artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018). No entendimento da Recorrente, as normas referidas violam os princípios constitucionais da capacidade contributiva e da equivalência, emanações do princípio da Igualdade (artigo 13.° da Constituição), da tributação das empresas pelo lucro real (n.º 2 do artigo 104.º), ele próprio uma decorrência da capacidade contributiva e da Igualdade, da proporcionalidade (n.º 2 do artigo 18.º), da livre iniciativa (artigo 61.º), da propriedade privada (artigo 62.º) e da não consignação (n.º 3 do artigo 105.º). A questão da inconstitucionalidade dos artigos em causa foi suscitada pela Recorrente na petição inicial que deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, designadamente nos artigos 156.º e seguintes (até ao fim). Para além disso, a mesma matéria é tratada nas alegações de recurso apresentadas neste Tribunal Central Administrativo - Norte, da página 3 até ao fim, assim como nas conclusões A a Q. […]”. No TCAN foi admitido o recurso de constitucionalidade, com efeito devolutivo. Já neste Tribunal foram produzidas alegações pela recorrente, colmatadas com as seguintes conclusões: “A. A CESE foi estabelecida com a intenção de constituir uma medida extraordinária (conforme decorre, aliás, da sua própria designação), no âmbito e a propósito da negociação e cumprimento do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) acordado entre o Estado português, a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional, que vigorou entre 2011 e 2014 (vulgo “programa da Troika”). Assim sendo, era suposto que a CESE vigorasse por um período transitório e limitado. Porém, desde que foi criada, a medida tem vindo a ser prorrogada anualmente, até ao presente, estando já no nono ano de vigência (quase uma década). O período em causa nos presentes autos, 2018, foi o quinto ano em que a CESE esteve em vigor. B. Quer agora, em 2022, quer no ano aqui em questão, 2018, estamos a falar de momentos por reporte aos quais foram há muito ultrapassadas as circunstâncias que justificaram a permanência excecional e transitória da CESE na nossa ordem jurídica. De acordo com a jurisprudência mais recente do Tribunal Constitucional, essas circunstâncias reconduzem-se à situação de emergência financeira que a República Portuguesa atravessou entre o início e meados da década passada. Com efeito, apesar de até ao momento o Tribunal se ter colocado do lado da validade da CESE, não só teve apenas em conta o tributo vigente entre 2014 e 2017 como, das decisões conhecidas, é possível retirar como consequência que, a partir de 2018, a medida deixou de ter justificação constitucional para vigorar (extraordinariamente) no nosso ordenamento. C. A essa luz, tanto os atuais nove anos de duração da CESE quanto os cinco que ela já levava em 2018 configuram uma situação óbvia de uso excessivo e inconstitucional do poder do Estado, que requer com urgência uma intervenção que o limite – pelo menos, como ultima ratio , uma intervenção judicial. É essa intervenção que se requer a este Tribunal, enquanto garante máximo dos princípios constitucionais em que se baseia a ordem jurídico-política portuguesa. D. Segundo o Tribunal, a conformidade da CESE com a Constituição mantém-se apenas enquanto ela puder ser considerada uma medida extraordinária, pelo que saber se ela ainda merece ou não essa qualificação é uma questão central, um critério fundamental que deve orientar a apreciação da sua validade ou invalidade. Ora, à luz da jurisprudência, não faz sentido que, no quinto ano de vigência da medida, ainda se possa considerar admissível a permanência da CESE na ordem jurídica. É que não é só a urgência da receita gerada que despareceu (em 2018, Portugal não estava já na situação financeira de há dez anos. Nessa altura, aliás, o Governo inclusivamente celebrava o facto de termos ultrapassado essa situação); desapareceu também a urgência de o tributo existir naquelas condições – condições essas que, lembre-se, este Tribunal aceitou porque eram «de fácil implementação e aplicação para um período de aplicação transitório e certo, onde não se justificaria a implementação de critérios, porventura mais adequados (…), mas muito complexos e com elevados custos de cumprimento, ou seja, totalmente desajustados à urgência do caso pretendido». E. Pois bem: para o Tribunal (por exemplo, no Acórdão n.º 532/2021), saber se a CESE reveste ou não natureza extraordinária é uma pergunta cuja resposta tem de ser determinada por um «critério conjuntural», em cada ano de vigência, à luz da «verificação periódica de um certo estado de coisas». F. No entanto, esta circunstância de a validade da CESE tem de ser apreciada ano a ano, de acordo com a manutenção ou não do contexto que justificou a sua criação, implica que não nos possamos desviar de alguns princípios essenciais. Em primeiro lugar, sob pena de se abrir a porta à maior arbitrariedade possível, ao configurarem-se as razões que justificam a continuidade do tributo na ordem jurídica, não podemos estar permanentemente a pesquisar razões novas que sustentem, por exemplo, a natureza extraordinária da CESE. G. É verdade que, potencialmente e em abstrato, em todos anos, até à eternidade, existirão por certo no Estado português circunstâncias (por exemplo, de índole orçamental) que poderão justificar a necessidade de receitas tributárias acrescidas, de natureza extraordinária; todavia, quando nos debruçamos sobre uma determinada medida concreta, para averiguar se ela é (ou ainda permanece) constitucionalmente válida – desde logo à luz da sua eventual natureza extraordinária – , não nos podemos afastar dos motivos que levaram o legislador a criá-la: é que, se optarmos por esse afastamento, estamos a aceitar que pode deixar de haver – ou deixar de ser impossível averiguar – qualquer correspondência entre a razão de ser do tributo e a necessidade de o exigir especificamente aos operadores económicos que são os seus sujeitos passivos. H. Em vez de estarmos sempre a justificar a CESE com razões novas, ou com razões que, mesmo existindo à data da criação do tributo, não consta dos documentos legislativos ou de qualquer elemento do contexto da sua criação que tenham sido levadas em conta, aquilo a que estamos adstritos é a perguntar se as razões que presidiram à implementação do tributo se mantêm ou não, ou se foram cumpridas com a receita gerada pela medida. Caso contrário, estaremos perante uma medida violadora do princípio da proporcionalidade, por não existir correspondência entre a sua suposta necessidade e os objetivos determinado pelo legislador. I. Nesse caso, só há duas hipóteses: ou a CESE tem de ser expurgada da ordem jurídica ou as suas regras têm de ser alteradas, com – nas palavras do TC – «a implementação de critérios, porventura mais adequados» à vigência do tributo posterior ao momento extraordinário da sua criação. J. De resto, diga-se também, em segundo lugar, que não se pode dar justificações para a CESE que alterem natureza do tributo, a não ser que daí se retirem as devidas consequências, por exemplo e desde logo, considerando que não se trata de uma contribuição financeira, mas sim de um imposto. Lembre-se que a qualificação da CESE como uma contribuição, estabelecida no Acórdão n.º 7/2019, tinha por pressuposto que a atividade dos sujeitos passivos dava causa aos problemas que o tributo visava ajudar a resolver e/ou beneficiavam da atuação do Estado na resolução desses problemas. Porém, se a CESE passar a ser justificada sem apelo a essa ideia de bilateralidade, então é porque é um imposto e tem de ser tratada como tal, de acordo com os princípios que conformam a constitucionalidade da criação de impostos. K. Ora, o único argumento que o TC avança para justificar a validade da CESE até 2017 é o das condições de emergência financeira em que a República Portuguesa se encontrava. Em concreto, o TC justifica a CESE com a situação de rescaldo do PAEF, durante o qual Portugal permanecia num contexto de fragilidade das contas públicas, e a manutenção do procedimento por défice excessivo, previsto no artigo 126º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (relativamente à CESE dos anos de 2015 e 2016, podemos referir as Decisões Sumárias n.ºs 358/2021 e 422/2021 e os Acórdãos n.ºs 436/2021, 437/2021, 438/2021, 513/2021 e 532/2021. Quanto a 2017, podemos citar o Acórdão 736/2021). L. Antes de mais, analisada a jurisprudência em apreço, o que importa sublinhar é que o TC dá apenas uma justificação para a CESE de 2015, 2016 e 2017 – e essa justificação é a necessidade de consolidação orçamental. Esta circunstância transporta dois significados importantes para o caso vertente. M. Em primeiro lugar, implica necessariamente que a CESE deve ser considerada como um verdadeiro imposto, na medida em que, se serviu simplesmente para consolidação orçamental, constitui afinal um tributo cobrado para os fins gerais dos impostos, sem qualquer efeito no financiamento de medidas de sustentabilidade do sector energético, seja na redução da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional ou em qualquer outra. Assim, é indispensável a medida ser apreciada à luz dos princípios constitucionais que regem a criação de impostos. N. Aliás, insista-se, a partir de 2018 a CESE perdeu até a ligação à emergência da consolidação orçamental, que nessa altura deixou de se verificar, o que acarreta que deixou de existir qualquer correspetividade especial entre a CESE e uma necessidade do Estado que pudesse justificar, mesmo que temerariamente, a sua vigência extraordinária. Também por este facto se deve concluir, então, que falar hoje da CESE como um tributo bilateral – designadamente uma contribuição especial – é um erro. O. Com efeito, em segundo lugar, levando em linha de conta a jurisprudência do Tribunal Constitucional, tem de se concluir que a CESE deixou de ser uma medida extraordinária em 2018, pois que nesse ano Portugal não só já tinha há muito deixado para trás o PAEF como havia fechado o procedimento por défice excessivo. Por reporte a 2017, o último ano analisado pelo Tribunal, este já só teve como pressuposto da natureza extraordinária da CESE a existência do procedimento por défice excessivo: se este terminou, terá de se concluir que com ele terminou igualmente a validade transitória e excecional da CESE. Ao contrário do que sucedeu de 2014 a 2017, em 2018 e nos anos seguintes Portugal já não estava obrigado pela União Europeia à adoção de medidas orçamentais extraordinárias. Em 2018, o ano aqui em causa, o défice foi de 0,5% do PIB, que na altura o Governo celebrou como um «resultado histórico e virtuoso». P. Portanto, se a jurisprudência do Tribunal Constitucional é a que é, e se os factos de 2018 são o que são, nada pode justificar a vigência da CESE nesse ano. O Tribunal sinaliza claramente uma aproximação da CESE ao limite do aceitável, já que a razão com a qual o tem identificado a justificação da validade temporária da medida – a emergência financeira de Portugal – não se verifica nos anos seguintes àqueles sobre os quais se debruçou a jurisprudência conhecida. O limite do aceitável, segundo o TC, foi ultrapassado em 2018. Q. É por isso que, precisamente a partir de 2018, o Governo foi dando sinais formais – nas sucessivas leis orçamentais – de que pretende uma revogação faseada da medida. Fê-lo mediante autorizações legislativas, para sinalizar uma alegada vontade do Estado português de, mais tarde ou mais cedo, remover a CESE do ordenamento jurídico. E fê-lo porque teve a noção do risco de constitucionalidade de o não fazer. R. Porém, ao desaproveitar sistematicamente essas autorizações legislativas, o que o Governo demonstrou é que, em bom rigor, a sua intenção é fazer letra-morta da natureza extraordinária da CESE, que deste modo permanece ainda na ordem jurídica basicamente como foi aprovada em 2014. S. Do exposto resulta que a CESE tem de ser apreciada como aquilo que verdadeiramente é – ou que verdadeiramente era já em 2018: um imposto especial sobre o sector da energia, sem natureza extraordinária. T. Trata-se, sem dúvida, de uma medida inconstitucional. U. A inconstitucionalidade decorre, antes de mais, de a CESE ser um imposto cujas bases de tributação subjetiva e objetiva violam o princípio da capacidade contributiva, concretização do princípio da Igualdade (artigo 13º da Constituição), desenvolvido também, no que respeita à base objetiva, pelo princípio da tributação das empresas pelo lucro real (n.º 2 do artigo 104º). V. Sobre isso, deve começar-se por sublinhar que a Recorrente não exerce qualquer atividade no sector electroprodutor, nem sequer em qualquer outro subsector da eletricidade, pelo que em nada contribui para o problema da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional (SEN) – que é o principal problema regulatório que o regime da CESE declara pretender resolver –, não beneficiando, pois, de nenhuma forma direta ou especial, da atividade do Estado exercida no âmbito do problema em causa (o mesmo acontecendo com grande parte dos sujeitos passivos do tributo). W. Não tendo qualquer relação com a dívida tarifária do SEN, a Recorrente não contribuiu ou beneficiou das circunstâncias que geraram esse problema, pelo que não tem também relação com o consequente desequilíbrio orçamental que o Estado português assumiu igualmente como objetivo anular ou atenuar (o mesmo acontecendo, também aqui, com grande parte dos sujeitos passivos da CESE). A Recorrente não é parte da causa de tal desequilíbrio, nem retirará da atuação estadual nesse aspeto qualquer benefício que não seja partilhado, em princípio na mesma medida, por todos os particulares. X. Quanto ao financiamento de outras políticas sociais e ambientais do sector energético, em geral, que o legislador também inscreveu formalmente no regime como justificação da CESE, não se conhecem, com um grau mínimo de probabilidade objetiva, qual a natureza, o conteúdo e a importância das mesmas, razão pela qual nunca poderemos dar por demonstrada a sua indispensabilidade e, portanto, que os sujeitos passivos do tributo poderão em princípio, alguma vez, ser efetivos beneficiários de uma ou mais das políticas em causa. Y. Aliás, mesmo que pudéssemos estabelecer uma ligação entre um benefício decorrente das políticas em questão e a atividade das empresas energéticas que não atuam no sector da produção de eletricidade – no qual se gerou o problema da dívida tarifária do SEN e o consequente desequilíbrio orçamental –, sempre essa ligação seria insuficiente para assegurar a legitimidade da CESE, na medida em que aquelas empresas continuariam a suportar um tributo cuja receita (a restante receita) é afeta a um objetivo com o qual nada têm a ver (a redução da dívida tarifária do sector electroprodutor) e a um outro cuja solução beneficia de igual modo, geral e indiscriminadamente, todos os particulares – para além de ser ele próprio, em parte, uma consequência daquela dívida tarifária (a consolidação orçamental). Z. Em face do exposto, a CESE não cabe no campo dos tributos bilaterais ou sinalagmáticos (taxas ou contribuições financeiras), por não respeitar o princípio da equivalência: os montantes exigidos não o são para o exercício de uma atividade do Estado de que os sujeitos passivos concretamente em causa beneficiem (direta ou indiretamente, efetiva ou presumivelmente, de modo suficientemente distinto da generalidade dos particulares não abrangidos pela incidência do tributo), não sendo sequer possível dizer que a atividade a financiar é originada, específica ou genericamente, pela daqueles sujeitos passivos. AA. A CESE é, pois, um verdadeiro imposto – um imposto especial sobre alguns operadores de um sector de atividade específico, em razão da sua alegada capacidade contributiva particular. BB. Posto isto, a CESE é um imposto materialmente inconstitucional, por violação do princípio da capacidade contributiva, subprincípio em que se concretiza no campo dos impostos o princípio constitucional da Igualdade (artigo 13º da Constituição), porque a sua base de incidência subjetiva atinge contribuintes que pouco ou nada têm a ver com os fins declarados da “contribuição” (não são de todo beneficiados com as atividades estaduais que a receita pretende financiar nem deram origem aos problemas que aquela é suposto colmatar) – designadamente todos aqueles que não atuam no âmbito do sector da produção de eletricidade, como é caso da ora Recorrente. CC. Vista como um imposto sobre o rendimento, a CESE viola ainda o princípio da capacidade contributiva por, ao ter como base objetiva o valor dos ativos das empresas abrangidas, constituir uma aproximação indireta ou presumida aos lucros das mesmas – uma aproximação ou presunção fantasiosa, puramente conjeturada do rendimento real, que facilmente conduzirá a resultados arbitrários: com efeito, a CESE permite ao Estado apurar uma coleta sobre lucros ainda que nenhuma capacidade contributiva se revele efetivamente nessa forma, ou uma coleta igual ou superior aos lucros efetivamente obtidos, caso em que representará uma taxa de 100% ou mais de tributação do rendimento e, nessa medida, um imposto confiscatório. DD. Além disso, a CESE tem um efeito de dupla tributação e sobreposição ao IRC que é inaceitável, acentuado pela decisão do legislador de impedir que aquela seja dedutível em sede do referido imposto, o que define com especial clareza a violência do tributo e a sua inconstitucionalidade, mesmo se considerado como um imposto sobre o património ou uma contribuição financeira, pelo menos por violação do princípio da proporcionalidade. EE. E, na verdade, a CESE apresenta problemas inultrapassáveis também ao nível do respeito devido pelo princípio da proporcionalidade. FF. Este princípio é violado, em primeiro lugar, na sua dimensão de idoneidade ou adequação, porque a CESE não é um instrumento tendente a resolver o problema da dívida tarifária do SEN – um dos objetivos legislativamente declarados da medida, ao qual é consignado uma parte importante da respetiva receita: não se trata de uma medida que possa assegurar a eliminação ou sequer uma atenuação séria, estrutural, dessa dívida tarifária (mediante uma alteração das regras vigentes em que assenta a sua existência), mas antes, simplesmente, de uma fonte de receita obtida a fim de o Estado continuar a assegurar o objetivo político central quanto à matéria em causa, ou seja, proteger os consumidores finais de eletricidade do esforço de redução da dívida tarifária, impedindo o aumento dos preços em medida pelo menos aproximada à exigida por aquela redução. GG. Neste sentido, a CESE é uma medida inócua e indiferente, tendo por referência a sua aproximação ao fim visado, e até contraproducente, porque produz o efeito negativo de adiar a resolução dos desequilíbrios do SEN e, assim, prolongar e acentuar o problema. HH. Depois, a CESE viola o princípio da proporcionalidade também porque é consignada em parte ao financiamento de políticas sociais e ambientais no mesmo ano em que, por exemplo e desde logo, foi reduzida a taxa de IRC em dois pontos percentuais, perdendo-se uma receita pública, já existente, que poderia obviamente servir para aquele fim (não está, assim, cumprida a dimensão da necessidade ou exigibilidade em que assenta a regra da proporcionalidade), e ainda porque, apesar de os objetivos declarados do legislador serem importantes, nunca poderão ser considerados como pretextos suficientes para justificar o prejuízo económico e patrimonial que a CESE inflige nos seus sujeitos passivos, ainda para mais de modo tão violador do princípio da igualdade: na incidência, lembre-se, são incluídas entidades – como a Recorrente – que pouco ou nada têm a ver com as causas dos problemas que suscitaram a criação do tributo ou que pouco ou nada beneficiarão, direta e especialmente, com a solução de tais problemas (desrespeita-se, assim, a dimensão da proporcionalidade em sentido estrito ou do equilíbrio)”. Não foram produzidas contra-alegações. Cumpre apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO 8. A questão suscitada nestes autos é, essencialmente, e tal como configurada em concreto pela recorrente, a de saber se as normas do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE), mais concretamente os seus “ artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.° ”, “ violam os princípios constitucionais da capacidade contributiva e da equivalência, emanações do princípio da Igualdade (artigo 13.° da Constituição), da tributação das empresas pelo lucro real (n.º 2 do artigo 104.º), ele próprio uma decorrência da capacidade contributiva e da Igualdade, da proporcionalidade (n.º 2 do artigo 18.º), da livre iniciativa (artigo 61.º), da propriedade privada (artigo 62.º) e da não consignação (n.º 3 do artigo 105.º) ”. A CESE foi criada pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, mais especificamente pelo seu artigo 228.º, diploma que aprovou o Orçamento Estado para 2014 (LOE 2014). Foi posteriormente mantida vigor, desde logo, pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2015 (LOE 2015), bem como, para o que ao presente recurso mais interessa, em 2018, por via do artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2018 (“ Mantém-se em vigor em 2018 a contribuição extraordinária sobre o setor energético, cujo regime foi aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 33/2015, de 27 de abril, e pela Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, com as seguintes alterações: a) Consideram-se feitas ao ano de 2018 todas as referências ao ano de 2015, com exceção das que constam do n.º 1 do anexo i a que se referem os n. os 6 e 7 do artigo 3.º daquele regime; b) Considera-se feita ao ano de 2018 a referência constante ao ano de 2017 no n.º 4 do artigo 7.º daquele regime ”). O mencionado artigo 228.º contém o r egime que cria a CESE, tributo que “ tem por objetivo financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético ” – artigo 1º, n.º 2, desse regime). A CESE tem sido objeto de múltiplas decisões jurisprudenciais, desde logo no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (cfr., por todos, e a mero título de exemplo, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 13.07.2021, consultados no site da DGSI), mas também no âmbito do próprio Tribunal Constitucional. De facto, este Tribunal tem entendido, de forma uniforme e reiterada, que não são inconstitucionais as normas objeto dos sucessivos pedidos de controlo, sempre na esteira do primeiro aresto que se pronunciou sobre esta questão – o Acórdão do TC n.º 7/2019. Além das múltiplas decisões sumárias proferidas neste Tribunal, retenham-se, entre outros, os Acórdãos n. os 303/21, 436/2021, 437/2021, 438/2021, 513/2021, 532/2021, 735/2021, 736/2021, 756/2021, 204/2022, 269/2022, 271/2022 e 553/2022. 9. Dito isto, e antes de entrar na apreciação do pedido da recorrente, importa incluir duas notas prévias. Em primeiro lugar, há que salientar que não será retomada nos presentes autos a questão da qualificação jurídico-tributária da CESE, como imposto ou contribuição financeira (ou, ainda, como contribuição especial), já profusamente tratada em anteriores acórdãos (designadamente nos supra citados). Na senda do já mencionado Acórdão n.º 7/2019, foi firmada – ao arrepio do entendimento de fiscalistas como Casalta Nabais, Ana Paula Dourado, Sérgio Vasques e Filipe de Vasconcelos Fernandes, mas em sintonia com a jurisprudência do STA – orientação jurisprudencial uniforme e constante no sentido de que se trata de contribuição financeira a favor das entidades públicas, tributo autónomo (por confronto com os impostos e as taxas), tornado possível a partir da revisão constitucional de 1997, operada pela LC n.º 1/1997, de 20 de setembro. Por assim ser, não serão igualmente apreciadas as alegadas violações dos princípios da capacidade contributiva e da tributação pelo lucro real, perspetivadas as mesmas, em particular, pela ótica dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, que fundariam a inconstitucionalidade material das normas impugnadas. Verdadeiramente, a questão da capacidade contributiva poderia ser relevante se fosse atribuída à CESE, pela recorrente, a natureza de contribuição especial, o que não acontece nos presentes autos. Ademais, não será abordada a questão da alegada dupla tributação e sobreposição da CESE com o IRC, também ela já merecedora de resposta consolidada deste Tribunal. Por último, a questão da alegada violação do princípio da não consignação também não merecerá grandes reparos ou desenvolvimentos, haja em vista que ele visa, ainda que com exceções, os impostos, sendo a consignação das receitas compatível (e mesmo justificável) com as contribuições financeiras em virtude da sua natureza bilateral. Relativamente a todas estas questões remete-se para a jurisprudência deste Tribunal, designadamente a supra citada. Em segundo lugar, a outra nota prévia prende-se com a circunstância de este Tribunal não poder ter em consideração alguns dos argumentos avançados pela recorrente em virtude de os mesmos se reportarem a factos ocorridos após o ano de 2018. A título exemplificativo, não obstante se saber que a CESE ainda consta da proposta de orçamento para 2023, apenas poderemos ter em conta as sucessivas prorrogações desta medida extraordinária até ao ano aqui em causa. De idêntico modo, não poderá ser atendida a circunstância de que, por força da LOE 2019, a generalidade das empresas do setor das energias renováveis deixou de estar isenta de pagamento da CESE – o que poderá ser visto como um contrassenso sabendo-se o seu papel relevante na sustentabilidade do SEN. 10. Feitos estes esclarecimentos prévios, e tomando como assente, conforme tem sido entendido por este Tribunal, que estamos perante uma contribuição financeira, de imediato se passa à análise dos argumentos utilizados pela recorrente com o intuito de questionar a constitucionalidade da CESE. Um dos fundamentos em que assentará a inconstitucionalidade da CESE reside na circunstância de as receitas dela provenientes não estarem a ser alocadas ao Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Financeiro (FSSSF), não estando, portanto, a servir para a redução da dívida tarifária do Setor Elétrico Nacional (SEN), não sendo, além disso, possível saber se estão a servir para cumprir o outro desiderato da CESE – o financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental. Mais ainda, e contrariando o seu específico propósito, as receitas da CESE estarão a ser utilizadas para cobrir o défice orçamental e para a consolidação das contas públicas, o que, aliás, constitui um dos argumentos habitualmente esgrimidos para atribuir à CESE a natureza de verdadeiro imposto. Diga-se, em jeito introdutório, que a consignação das receitas da CESE ao FSSSE é assumida de forma expressa pelo diploma que criou a CESE, mais concretamente, pelo artigo 11.º do regime que a regula. Num outro plano, não resulta expressamente da Constituição uma proibição de consignação de receitas – embora a mesma seja uma decorrência natural e óbvia do princípio da unidade do orçamento constante do n.º 3, do artigo 95.º da CRP –, cabendo aqui chamar a atenção para a circunstância de que a Lei de Enquadramento Orçamental (lei de valor reforçado – Lei n.º 151/2015, de 11.09, com a última redação dada pela Lei n.º 10-B/2022, de 28.04), no seu artigo 16.º, prevê a regra da não consignação, mas admite várias exceções à mesma, com o que, mesmo para quem considere a CESE um imposto, não estaria, à partida, fora de questão a possibilidade da sua consignação (sobre o princípio da não consignação, ver José Casalta Nabais, Estudos de Finanças Públicas e de Direito Financeiro , Coimbra, 2022, pp. 73-75). Quanto ao alegado ‘desvio’ dos montantes arrecadados pela CESE, é conveniente tecer algumas considerações. É verdade que o Conselho Tarifário da ERSE mencionou, em pareceres da sua autoria que incidiram sobre as propostas de tarifas e preços para a energia elétrica e outros serviços apresentadas pelo Conselho de Administração da ERSE, mais concretamente nos de 2016, 2017 e 2018 [disponíveis no site da ERSE], que a transferência de verbas do FSSSE para o SEN não está a ser integralmente cumprida, sendo residuais essas transferências. De igual modo, no parecer da ERSE sobre a proposta de OE para 2018 é mencionado o “ problema da não concretização das transferências do FSSSE para o SEN referida nos parágrafos anteriores ” e, em particular, é afirmado o seguinte: “ No relatório que acompanha a proposta de orçamento de estado para 2018 e que apresenta as políticas setoriais para 2018 e recursos financeiros é apresentada a estimativa de execução da despesa CESE para 2017, no valor de 95 milhões (página 75 e 158 do referido documento). Assim, quanto à proposta de manutenção do regime da CESE, temos a referir que, desde 2014, primeiro ano em que vigorou a CESE, o Setor Elétrico Nacional (SEN) apenas recebeu do FSSSE um montante de cerca de 5 milhões de euros para redução dos custos do setor conforme consagrado no regime da CESE e do FSSSE ”. Do mesmo passo, a mesma ERSE sublinha que “ esta proposta de Lei, à semelhança das anteriores Leis do Orçamento de Estado que referem a CESE, não apresenta informação que esclareça o tratamento orçamental dos montantes destinados à redução do défice tarifário através da CESE. Em suma, à semelhança das Lei do OE anteriores que referem a CESE, esta proposta de Lei não apresenta de forma clara o tratamento dado à CESE no que respeita à canalização de recursos para redução da dívida tarifária do SEM ”. Já no seu parecer sobre a proposta de tarifas e preços para 2019 (aqui mencionado apenas na parte em que se refere a dados relativos a anos anteriores), o Conselho Tributário da ERSE revela que “4 . Desde a data em que o FSSSE foi criado foram transferidos, para o Setor Elétrico Nacional (SEN), 5M€ em 2016 e 24,2M€ em 2017 ” – cfr. Coletânea dos Pareceres do Conselho Tarifário - Setor da eletricidade , disponível no site da ERSE. Todavia, também é preciso mencionar que nos primeiros anos da sua vigência a CESE não terá arrecadado as receitas inicialmente previstas (dos 150 milhões de euros de receita anual previstos a CESE ficou-se pelos 90 milhões de euros – cfr. Filipe de Vasconcelos Fernandes, O regime fiscal das contribuições financeiras. A Contribuição Extraordinária sobre o Setor Financeiro (diapositivos), disponível em https://elearning.cej.mj.pt/course/view.php?id=764&lang=en) e que a redução da dívida tarifária do setor energético não é o único objetivo da CESE, e, pelo menos inicialmente, nem era o objetivo prioritário. Contudo, o que mais importa será sublinhar que, conforme houve oportunidade de notar no Acórdão n.º 204/2022, “ n ão pode este Tribunal, com base num juízo ex post facto , censurar qualquer alegado desvio de finalidade da CESE operada por outro órgão ou entidade. Isto mesmo resulta do Acórdão n.º 736/2021, onde se escreveu (citando, por sua vez, o Acórdão n.º 513/2021), para o que agora mais interessa, o seguinte: «[…] não cabe ao Tribunal Constitucional indagar «se, de facto, a receita da CESE tem servido ou não para os fins legalmente previstos», uma vez que a sua função é apreciar a constitucionalidade das leis, não o cumprimento das leis pelos órgãos administrativos, garantida através de meios contenciosos próprios. A circunstância de a reclamante procurar fundamentar a sua posição com afirmações de facto e declarações públicas é revelador de que a matéria extravasa os poderes cognitivos da jurisdição constitucional. Por outro lado, ao dizer que «o TC não quis saber se, de facto, a CESE é uma medida extraordinária», a reclamante reconhece inadvertidamente a razão da decisão reclamada: o que pretende demonstrar, em alegações, é que o Acórdão n.º 7/2019 padece de erro de julgamento, porque a subsistência da CESE em anos subsequentes ao primeiro da sua vigência constitui a refutação definitiva de uma das premissas – o caráter extraordinário do tributo – em que o juízo de não inconstitucionalidade assentou. Os argumentos que apresenta para esse efeito na reclamação são, em larga medida, os que aquele aresto já ponderou, em termos que podem bem merecer a «maior discordância» da reclamante, mas que por ora constituem jurisprudência constitucional estabilizada. Não sendo de excluir liminarmente a hipótese de a renovação da vigência do tributo ter descaracterizado a sua natureza extraordinária, a reclamante tinha o ónus de aduzir as razões pelas quais a questão da constitucionalidade das normas sindicadas se coloca, dentro da lógica do Acórdão n.º 7/2019, de forma perfeitamente distinta para o ano de 2014 – o primeiro – e os anos de 2015 e 2016. Ora, a reclamante não procura de modo algum fazê-lo, porque a sua pretensão incide sobre as mesmas normas cuja constitucionalidade foi apreciada naquele aresto, abrange indistintamente os três anos a que respeitam os atos de liquidação impugnados nos autos e baseia-se na convicção de que a decisão anterior do Tribunal Constitucional assenta num pressuposto errado, quando tudo o que está em causa nesta reclamação é a questão de saber se tal decisão constitui um precedente relevante para o presente recurso, nos termos do n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC. […]”. Além disso, foi também sublinhado no já citado Acórdão n.º 204/2022 que: “ segundo as regras europeias a que Portugal está adstrito, o cálculo do défice orçamental deve ser o mais amplo possível, pois só assim se consegue retratar a real situação do país e prover à sustentabilidade das suas finanças públicas. Mais ainda, a CESE é uma receita pública e, como tal, está sujeita às regras orçamentais e aos princípios nelas mencionados, como os princípios da estabilidade orçamental e da solidariedade recíproca, decorrentes dos artigos 126.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e do Pacto de Estabilidade e Crescimento (cfr. artigos 17.º e 88.º da Lei n.º 13/2013, de 14.06, Lei de Enquadramento Orçamental – atualmente, vejam-se os artigos 30.º e 44.º da Lei n.º 41/2020 (terceira alteração à Lei n.º 151/2015, de 11.09). Significa isto que, em nome de um desígnio maior, para mais imposto por obrigações europeias, desígnio esse que é o da estabilidade orçamental resultante do TFUE, todas as entidades podem ser chamadas para cumpri-lo – daí as cativações e as transferências não realizadas. Ou seja, e em síntese, não compete a este Tribunal apreciar o mérito financeiro das políticas públicas nem fiscalizar a execução orçamental, esta última competindo, nos termos do artigo 107.º da CRP, ao Tribunal de Contas (TdC) e à Assembleia da República (AR). Além disso, os princípios da estabilidade orçamental e da solidariedade recíproca podem conduzir a uma determinada, e certamente temporária, relativização de uma concreta consignação de receitas. Acrescentaríamos, ainda, que o princípio da sinceridade da previsão orçamental, já divisado pelo Conseil Constitutionnel francês, é ainda um work in progress , merecedor tanto de toda a atenção como de extremo cuidado. Passando aos outros fundamentos de inconstitucionalidade invocados pela recorrente, como resulta das peças processuais por si apresentadas nos presentes autos, estarão em causa restrições aos seus direitos de livre iniciativa económica e de propriedade privada (artigos 61.º e 62.º da CRP) e foram violados os princípios da proporcionalidade, nas suas três dimensões, e da igualdade e da equivalência (este último uma emanação do princípio da igualdade). Fundamentalmente, quanto ao primeiro princípio, defende a recorrente que a medida não é idónea, uma vez que “ a CESE não é um instrumento tendente a resolver o problema da dívida tarifária do SEN (…) não se trata de uma medida que possa assegurar a eliminação ou sequer uma atenuação séria, estrutural dessa dívida tarifária (…)”, antes servindo como uma forma de o Estado obter receitas, “ impedindo o aumento dos preços ”. Quanto ao segundo teste da proporcionalidade, sustenta a recorrente que a medida não é necessária ou exigível, pois que no mesmo ano foi decidido reduzir “ a taxa de IRC em dois pontos percentuais, perdendo-se uma receita pública, já existente, que poderia obviamente servir para aquele fim ” [o de financiar políticas sociais e ambientais]. Por último, a recorrente entende que não é respeitado o princípio da proporcionalidade em sentido restrito, dado que os prejuízos a suportar pelos sujeitos passivos da CESE são superiores à importância dos objetivos declarados pelo legislador. Nenhum destes argumentos pode proceder. Parece-nos evidente que a criação da CESE, a consignação das suas receitas ao FSSSE e a ulterior transferência de verbas do FSSSE para o SEN se mostra, em abstrato, apta a prosseguir as finalidades delimitadas pelo legislador ordinário (questão distinta, e já tratada supra , é a de saber se, efetivamente, a CESE está a servir os seus propósitos declarados). Quanto ao teste da necessidade e da exigibilidade, se é certo que cabe a este TC tutelar direitos fundamentais financeiramente limitados, não cabe dentro dos poderes de cognição deste Tribunal apreciar a bondade financeira das opções orçamentais do Governo – e da gestão pública em geral – nos termos pretendidos pela recorrente (e nem o Tribunal teria meios para apurar os efeitos financeiros das duas alternativas fiscais em questão), ainda para mais, num domínio de atuação propício à adoção, por quem governa, de escolhas de oportunidade ou de mérito dotadas de considerável margem de discricionariedade. Por último, não nos parece, num juízo de mera evidência, que os sacrifícios suportados pelos contribuintes da CESE sejam superiores aos benefícios que decorrerão para os cidadãos em geral da aplicação das suas receitas aos dois tipos de objetivos traçados na lei que criou a CESE. No que concerne, agora, à suposta violação dos princípios da igualdade e da equivalência (este último, refração do primeiro), afirma basicamente a recorrente que não contribuiu, por qualquer forma, para os problemas que levaram à criação da CESE, e, ainda, que a sua posição, enquanto beneficiária das políticas públicas do setor energético de cariz social e ambiental, não se mostra distinta da generalidade dos cidadãos. Vejamos. A título de nota prévia, cumpre chamar a atenção para uma certa indeterminação da figura da contribuição financeira, indeterminação em grande parte causada por duas das suas características principais, quais sejam, a presunção de que os respetivos sujeitos passivos beneficiam de prestações públicas e a lógica grupal que preside à avaliação da equivalência (princípio da equivalência de grupo; não existe uma contrapartida concreta e individualizada para cada contribuinte) – indeterminação essa que torna mais premente a necessária intervenção do legislador ordinário no sentido de recortar dogmaticamente com mais precisão os vários tributos admitidos na CRP. Como afirma Sérgio Vasques, “ É esta nota característica que Paul Kirchhof sublinha ao afirmar que as contribuições não incidem sobre a procura de uma prestação pública mas simplesmente sobre a sua oferta , pois que sendo apenas presumida a prestação que visam compensar, a provocação ou aproveitamento efetivos dessa prestação não se verificam necessariamente quanto a todo e qualquer sujeito passivo. É esta nota característica das contribuições que Holger Stadie tem em mente também ao notar que a estes tributos levam a que os interessados em dada prestação administrativa contribuam para o seu custeio, quer beneficiem, quer não beneficiem individualmente da sua realização ”. O mesmo Sérgio Vasques sustenta que “ As modernas contribuições [as contribuições a favor das entidades públicas de que fala a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP] não visam compensar prestações que se dirijam ao sujeito passivo de modo «indirecto» ou «reflexo», da maneira que se pode dizer que as grandes obras públicas beneficiam os terrenos circundantes. O que em vez disso caracteriza os tributos que nos nossos dias encontramos a meio caminho entre as taxas e os impostos é o estarem voltados à compensação de prestações de que só presumivelmente se pode dizer causador ou beneficiário o sujeito passivo, sendo o seu pressuposto constituído por factos que apenas com segurança relativa permitem concluir pela provocação ou aproveitamento das prestações administrativas. Em suma, o que define as modernas contribuições é o visarem uma troca entre a administração e grupos de pessoas que se presume provocarem os mesmos custos ou aproveitarem os mesmos benefícios. As «contribuições financeiras a favor das entidades públicas» que o artigo 165.º, n.º 1, alínea i) , da Constituição da República Portuguesa autonomiza agora como categoria tributária intermédia compreendem, portanto, um conjunto largo de tributos paracomutativos, produzidos pela engenharia financeira e fiscal dos tempos modernos e aos quais o legislador associa as designações mais variadas ” (cfr. S érgio Vasques, Manual de Direito Fiscal , Coimbra, 2022, pp. 256-258). Prosseguindo, e como se viu, no que respeita à figura da contribuição financeira, e nisto a mesma se afasta das taxas, “ não é possível individualizar o custo ou benefício imputável a cada sujeito passivo ”. Também é sabido que, e nisso se afasta das contribuições especiais, a contribuição financeira “ não visa[m] remunerar qualquer benefício ou dano social imputável a um determinado indivíduo ou grupo ”. No caso das contribuições financeiras está em causa, em termos qualitativos, uma equivalência grupal por oposição a uma equivalência stricto sensu (os sujeitos passivos são “ um grupo beneficiário de determinada atividade prestativa pública ”), e, em termos quantitativos, a equivalência económica é graduável, podendo apresentar-se forte no caso de grupos homogéneos, e intermédia ou fraca no caso de grupos heterogéneos – como será o caso dos contribuintes da CESE que não são apenas as empresas electroprodutoras (sobre a figura das contribuições financeiras setoriais ver, por todos, Filipe de Vasconcelos Fernandes, Direito Fiscal Constitucional. Introdução e princípios fundamentais , Lisboa, 2020, pp. 65 e ss., e O regime fiscal das contribuições financeiras. A Contribuição Extraordinária sobre o Setor Financeiro (diapositivos), disponível em https://elearning.cej.mj.pt/course/view.php?id=764&lang=en). Ainda a propósito da caracterização da contribuição financeira, a “ sua projeção, por via dos serviços prestados por um ente público e projetados num plano grupal que, como tal, são presumíveis causas de um benefício ou utilidade de que os membros daqueles grupos aproveitaram, constituindo-se assim como sujeitos passivos das referidas contribuições ” e “ Adiante, invocando a doutrina de Paul Kirchhof refere-se precisamente ao facto de tal categoria de contribuições se projetar efetivamente sobre a ‘compensação de prestações presumidas’, estando esse caráter presumido no facto de não ser necessário verificar o efetivo aproveitamento do serviço ou prestação pública grupalmente dirigidos, bastando apenas o pressuposto segundo o qual em virtude da integração num determinado grupo sobre o qual se projetem os referidos serviço ou prestação pública, para que o membro aí integrado passe à condição de sujeito passivo do tributo cobrado e que haverá de ser, pela sua própria natureza, uma contribuição financeira” (cfr. Camila Gomes Sávia, Contribuições financeiras. Natureza jurídica e consequências para as empresas , consultado em https://repositorio.iscte-iul.pt/.../22323/1/master_camila_gomes ). Para a supra mencionada indeterminação da figura da contribuição financeira terá contribuído, igualmente, a sua atipicidade. No caso específico da CESE, acresce a todos estes fatores de indeterminação a sua extensão a empresas que não integram o subsetor da produção elétrica. A atipicidade da CESE e de outros tributos setoriais mais recentes é assinalada por Vasconcelos Fernandes, que sublinha que os mesmos poderão “ comungar, em muitos casos, de características comuns a mais do que uma categoria de tributo ” (cfr. Filipe de Vasconcelos Fernandes , A Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético. Regime Fiscal e Constitucional , Coimbra, 2019, pp. 28 e 34). Há ainda que sublinhar que, se, quando anunciada, a CESE visava as empresas do setor electroprodutor, acabaria por surgir na lei que a criou como uma contribuição extraordinária para o setor energético, o que permitiria e permitiu abarcar no seu perímetro, enquanto sujeitos passivos, outros operadores do setor energético. De acordo com o disposto no artigo 228.º da LOE 2014 (correspondente ao artigo 1.º do regime da CESE), “ a contribuição tem como objetivo financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução do défice tarifário e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético ”. Já no Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril, diploma que criou o fundo em questão – denominado Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético – o legislador claramente esclarece que “ o setor energético também deve participar, numa ótica de repartição justa e equitativa de sacrifícios, no esforço de consolidação das contas públicas que te sido exigido à sociedade portuguesa ”. Não pode, obviamente, deixar de se assinalar a Lei n.º 33/2015, de 27 de abril, que alargou o âmbito de aplicação da CESE ao comercializador do Sistema Nacional de Gás Natural (SNGN). Retornando à argumentação da recorrente, e quanto à alegação de que não causou ou não contribuiu para a dívida tarifária do SEN, é importante relembrar que, por um lado, não obstante “ o problema da sustentabilidade do setor energético deve[r]-se essencialmente à dívida tarifária da eletricidade ”, tal como se reconhece implicitamente no Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 55/2014 (cfr. José Casalta Nabais e Marta Santos Silva, “A Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético: um imposto sobre outro nome”, in Revista Portuguesa de Direito Constitucional , n.º 2, 2022), e não obstante as muitas isenções previstas ao pagamento da CESE abarcarem os produtores de energia elétrica, o legislador, em 2014, apelou ao esforço e à solidariedade de todo o setor energético não apenas para resolver o problema do défice tarifário do SEN mas, outrossim, para promover a sustentabilidade do setor energético em geral. Por outro lado, e conforme já dito, a redução da dívida tarifária consubstancia apenas um dos objetivos da CESE e nem sequer o que tinha preponderância aquando da instituição deste tributo (efetivamente, resulta da leitura conjugada do artigo 2.º, alíneas a) e b), do artigo 3.º, n.º 1, alínea a), e do artigo 4.º, n.º 2, alíneas a) e b), do Decreto-Lei n.º 55/2014, que apenas um terço das receitas provenientes da CESE devia ser afetos ao objetivo da redução da dívida tarifária). Passando ao segundo argumento da recorrente (o de que não beneficia de modo distinto do comum dos cidadãos da atividade estadual), e tendo em conta as características das contribuições financeiras setoriais, pode desde já concluir-se que as razões que apresenta não são de molde a sustentar a inconstitucionalidade dos preceitos do regime da CESE aqui impugnados. Como visto, nas contribuições financeiras, por comparação com as taxas, a relação comutativa apresenta um caráter mais ou menos difuso (ou, por outras palavras, a intensidade das relações jurídicas entre o sujeito tributário ativo e o sujeito tributário passivo não é necessariamente a mesma), o que consente uma certa heterogeneidade no campo dos sujeitos passivos. Se a isto acrescer que o legislador adotou uma perspetiva abrangente e sistémica do setor da energia, visando a sua sustentabilidade global, fica difícil, com base nos argumentos da recorrente, questionar a constitucionalidade da CESE no que se refere aos aspetos especificamente delineados pela mesma. Basicamente, o que temos é o seguinte. O objetivo da sustentabilidade sistémica do setor energético serve para atrair para o âmbito da CESE outros subsetores que não apenas o subsetor da produção da energia elétrica. Mas, se o foco nas políticas públicas de cariz social e ambiental do setor energético enfrenta a dificuldade de justificar de que modo as empresas do subsetor do gás beneficiam mais do que os contribuintes em geral da prestação pública, foi acrescentado como objetivo da CESE a redução da dívida tarifária do SEN, perspetivando-se uma atuação conjugada e solidária de subsetores do setor energético. Aqui chegados, e em face das conclusões alcançadas, ficamos dispensados de apreciar, ainda mais especificamente, a alegada restrição dos direitos da livre iniciativa e da propriedade privada (artigos 61.º e 62.º da CRP). 11.2. No que se refere em especial ao princípio da igualdade (artigo 13.º da CRP), há, porém, que chamar a atenção para o muito recente Acórdão n.º 101/2023, da 3.ª Secção, tirado por unanimidade, em que se deu conta do Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, e do impacto que a sua entrada em vigor tem no regime jurídico da CESE, designadamente no plano da constitucionalidade. Irão ser extraídos alguns trechos, que serão aqui reproduzidos, que dão conta do essencial das conclusões a que aí se chegou. Assim, e desde já no que respeita à alteração normativa introduzida pelo mencionado decreto-lei, atentemos no seguinte trecho: “ 8. […] Por sua vez, e durante este período, o Decreto-Lei n.º 55/2014, que criou o FSSSE, manteve-se inalterado. As tarefas integradas no amplo espectro das «políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética», que o Fundo em parte se destinava a financiar, não foram objeto de concretização ou desenvolvimento neste diploma. Porém, previa-se que continuassem a absorver a maior parcela da receita obtida com a CESE. Até à aprovação do Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, os artigos 2.º e 4.º deste diploma estabeleciam o seguinte: «Artigo 2.º Objetivos O FSSSE visa contribuir para a promoção do equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético e da política energética nacional, designadamente através: Do financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética; Da redução da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional (SEN), mediante a receita obtida com a contribuição extraordinária sobre o setor energético prevista no artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro. […] Artigo 4.º Despesas 1 - Constituem despesas do FSSSE as que resultem de encargos decorrentes da aplicação do presente decreto-lei, designadamente: Encargos necessários ou decorrentes da realização dos seus objetivos, conforme definidos no artigo 2.º; Encargos de liquidação e cobrança da contribuição extraordinária sobre o setor energético incorridos pela AT, correspondentes a uma percentagem de 3 % da receita referida na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior. 2 - As verbas do FSSSE devem ser alocadas de acordo com a seguinte ordem de prioridade: Cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo definido na alínea a) do artigo 2.º no montante correspondente a dois terços da receita referida na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior, até ao limite máximo de EUR 100 000 000,00; Cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo definido na alínea b) do artigo 2.º no montante remanescente. 3 - O montante referido na alínea a) do número anterior inclui o montante referido na alínea b) do n.º 1.» Esta ordem de prioridades foi, todavia, invertida pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018. Entendendo-se que os critérios de distribuição da receita obtida com a cobrança da CESE «se têm vindo a revelar demasiadamente rígidos, impedindo que, em cada ano, se possam ajustar os valores aos objetivos do FSSSE que se mostrem mais prementes» ( v. o Preâmbulo do diploma), foram alterados os n. os 2 e 4 do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 55/2014, que passou a dispor o seguinte: «Artigo 4.º Despesas 1 - Constituem despesas do FSSSE as que resultem de encargos decorrentes da aplicação do presente decreto-lei, designadamente: Encargos necessários ou decorrentes da realização dos seus objetivos, conforme definidos no artigo 2.º; Encargos de liquidação e cobrança da contribuição extraordinária sobre o setor energético incorridos pela AT, correspondentes a uma percentagem de 3 % da receita referida na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior. 2 - As verbas do FSSSE são afetas aos seguintes fins: Cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo definido na alínea a) do artigo 2.º no montante até um terço da receita referida na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior; Cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo definido na alínea b) do artigo 2.º no montante remanescente. 3 - O montante referido na alínea a) do número anterior inclui o montante referido na alínea b) do n.º 1. 4 - A percentagem da alocação de verbas prevista na alínea a) do n.º 2 é definida por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da energia.» Deste modo, ficou o Governo habilitado a decidir, com a mais larga discricionariedade, a percentagem de receita da CESE afeta ao financiamento das políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética, no intervalo de 0% a 33%, visto que a lei não define nenhum limite mínimo nem fixa critérios de decisão. Esta alteração terá permitido que, já no ano de 2018, segundo o Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado, se tenha observado um « grande aumento (131 M€) registado nas transferências do FSSSE destinadas, na sua totalidade, à REN - Rede Elétrica Nacional, S.A., no âmbito da redução da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional, proveniente da receita obtida com a contribuição extraordinária sobre o sector energético. » ( v. o extrato do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2018, publicado no Diário da República , 2.ª Série, n.º 17, Parte D, de 24 de janeiro de 2020, p. 353). Cabe ainda sublinhar que esta alteração do destino típico das receitas da CESE ocorreu num contexto significativamente diverso daquele em que o tributo foi criado. Com efeito, superados os condicionamentos impostos pela execução do PAEF e pelo procedimento de défice excessivo, findo em 2017, observava-se já em 2018 uma «tendência de diminuição da dívida tarifária do SEN, iniciada em 2015» ( v . o Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 109-A/2018). Depois de ter atingido o valor mais alto em 2015 (cinco mil e oitenta milhões de euros), estimava-se que em 2018 este diminuísse para cerca de três mil e setecentos milhões de euros ( v . o Comunicado da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos sobre a Proposta de Tarifas e Preços para a Energia Elétrica em 2018 , disponível em https://www.erse.pt/media/1r0c1sce/comunicado_propostas-tarifas-ee_2018_vfinal.pdf , p. 4). Era ainda expectável que essa tendência viesse a acentuar-se em resultado das medidas de redução de custos adotadas no âmbito da execução do PAEF a que se fez menção supra , bem como da consignação de outras receitas à redução do défice tarifário do setor energético ( v.g. , da parcela de receita dos leilões de licenças, a que se refere o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 38/2013, transferida pelo Fundo Ambiental, criado pelo Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, assim como das receitas provenientes da cobrança de impostos especiais sobre o consumo, a que se refere o artigo 251.º da Lei do Orçamento do Estado para 2018). Tudo isto implica, como é bom de ver, uma alteração profunda dos pressupostos de facto e de direito em que repousaram as decisões proferidas sobre a CESE no período entre 2014 e 2017: quanto aos primeiros, consubstanciados nos fatores conjunturais atendidos no Acórdão n.º 7/2019, subsistindo embora em 2018 um considerável volume de dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional, verificava-se uma tendência firme de redução; quanto aos segundos, a ênfase dada nesse aresto, bem como na jurisprudência posterior deste Tribunal, ao financiamento de medidas de regulação, de apoio às empresas e de cariz social e ambiental, relacionadas com a eficiência energética, deixou de corresponder ao destino legal das receitas da CESE, em virtude das alterações introduzidas no regime jurídico do FSSSE ”. Passando agora à apreciação das implicações que a assinalada inversão de prioridades teve no plano do princípio da igualdade, atente-se no trecho que seguidamente se reproduz: “ 10. No entanto, forçoso é reconhecer que os termos em que, a partir de 2018, se encontravam previstas as prestações públicas que a CESE se destinava a financiar, obstam a que se possa firmar o necessário nexo entre tais prestações e o grupo dos sujeitos passivos que exercem as atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural, a que diz respeito a norma sindicada no presente recurso. Em primeiro lugar, tornou-se evidente que, por imposição legal, a maior parcela da receita se destinaria, a partir desse momento, a reduzir a dívida tarifária do setor elétrico , sem que sejam claras as razões pelas quais o legislador teve por adequado exigir a operadores não integrados nesse subsetor que participassem nos encargos daí advenientes, quando lhes não deram causa alguma, nem se vê que daí extraiam um especial benefício. Cabe notar que a mera circunstância de todos os operadores integrarem o «setor energético» não é manifestamente suficiente para afirmar que exista uma responsabilidade de grupo do subsetor do gás natural pelos encargos respeitantes a um problema específico do subsetor da energia elétrica. Embora seguramente exista alguma homogeneidade de interesses e interdependência entre os vários operadores do mercado energético, são diferentes as condições em que estes operam e bem assim os problemas de sustentabilidade que a propósito de cada um se colocam. Tanto assim que o próprio regime jurídico da CESE, desde as alterações introduzidas em 2015, passou a afetar ao SNGN uma parte da receita do tributo − a que é exigida aos comercializadores do SNGN, titulares de contratos de aprovisionamento de longo prazo −, com o intuito de prevenir os «desequilíbrios sistémicos» próprios deste subsetor. O que daqui se depreende é que não há motivo algum para fazer correr por conta das empresas concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural encargos associados à redução da dívida tarifária do setor elétrico. Nem há razão nenhuma para supor que a prevenção dos riscos associados à instabilidade tarifária no setor elétrico aproveita em especial medida aos operadores dos demais subsetores − não se podendo admitir como contraprova a suposição de que um tal benefício advém, como que obliquamente, da circunstância de boa parte das empresas credoras da dívida tarifária serem grandes consumidoras de gás natural. Acresce que o regime não define critérios que imponham que uma parte relevante da receita da CESE se mantenha afeta ao financiamento de medidas tendentes a favorecer os interesses de todos os operadores económicos incluídos no seu âmbito de incidência subjetiva (e não isentos). Pelo contrário, na prática, é confiada ao Governo a possibilidade de, em função dos «objetivos que se revelem mais prementes», afetar toda a receita da CESE à redução da dívida tarifária do setor elétrico – ou seja, ao financiamento de prestações públicas de que os operadores do setor do gás natural não podem, como se viu, presumir-se causadores ou beneficiários. Por fim, ainda que um terço da receita da CESE tivesse sido consignado ao «financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética», a circunstância de as tarefas que o tributo se destina a financiar não terem sido objeto de densificação mínima, não permite sequer apreender se e em que medida cada um dos subsetores em causa é visado pelas medidas a adotar pelo FSSSE. De facto, mesmo em tais condições – estritamente hipotéticas −, não se poderia presumir que um terço da receita da CESE tivesse sido destinado a medidas de que seriam especiais beneficiários os operadores do subsetor do gás natural, de modo a garantir um certo equilíbrio na participação pelos subgrupos de operadores dos benefícios presumivelmente proporcionados pelo FSSSE. A jurisprudência constitucional tem enfatizado que, em matéria de contribuições financeiras, o legislador tem o ónus de delimitar, com precisão , a base de incidência subjetiva do tributo. A este respeito, afirmou-se no Acórdão n.º 344/2019 o seguinte: « Nesta última espécie de tributos – contribuições – o princípio da equivalência vincula o legislador a definir o universo de sujeitos passivos que se presume provocar ou aproveitar a prestação administrativa. Não podendo dar-se por seguro que cada um dos concretos sujeitos passivos provoca ou aproveita a prestação pública – como ocorre nas taxas – exige-se que o legislador isole os grupos de pessoas às quais estejam presumivelmente associados custos e benefícios comuns. Assim, o princípio da equivalência projeta-se na estruturação subjetiva do tributo através do recorte de um grupo de pessoas que tem interesses e qualidades em comum, que tem responsabilidades na concretização dos objetivos a que o tributo se dirige, e que a prestação tributária seja empregue no interesse dos membros grupo. A propósito destes “requisitos de legitimação” dos tributos de estrutura bilateral grupal refere Sérgio Vasques que “ só a provocação de custos comuns e o aproveitamento de benefícios comuns garantem a homogeneidade capaz de legitimar a sobretributação de um qualquer grupo social ou económico no confronto com o todo da coletividade, mostrando-se discriminatória uma contribuição cobrada na sua falta ” ( O Princípio da Equivalência como Critério da Igualdade Tributária, Almedina, pág. 528). » Ora, a partir de 2018, o legislador reduziu os objetivos a que a CESE se dirige em termos tais, que deixou de ser possível afirmar que as concessionárias d as atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural podem ser consideradas responsáveis pela sua concretização, e muito menos presumíveis causadoras ou beneficiárias das prestações públicas que ao FSSSE incumbe providenciar. Resta, pois, concluir que a norma que integra o objeto do presente recurso viola o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição ”. Da leitura destes trechos resulta que, com a alteração introduzida ao artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril (diploma que cria o Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético) pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, operou-se uma alteração da ordem de prioridade na alocação das verbas do FSSSE, com vista a dar prioridade à cobertura da dívida tarifária em detrimento do financiamento de políticas públicas do setor energético – passando, pois, a redução da dívida tarifária a ser prioritária. Com esta alteração deixa de ter qualquer justificação a inclusão das empresas concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (as entidades do artigo 2.º, al. d), do regime da CESE) como sujeitos passivos deste tributo, uma vez que em relação a eles não se verifica mais, sequer, a já ténue equivalência grupal subjacente à CESE. Independentemente de qualquer análise sobre a bondade jurídica desta orientação, bastante sugestiva e alicerçada numa alteração legislativa com capacidade para impactar na questão da incidência subjetiva da CESE, a verdade é que, de momento, ou seja, em relação à CESE 2018, o problema não se coloca. Efetivamente, a incidência objetiva e a incidência subjetiva da CESE são reportadas, por regra, ao dia 1 de janeiro do ano em que são cobradas. A constituição da obrigação tributária deu-se nessa data – a situação que gera a obrigação de pagar o tributo em questão é a detenção pelos sujeitos passivos de determinados ativos, incidindo a CESE sobre o valor dos elementos do ativo dos sujeitos passivos reconhecidos na respetiva contabilidade (nos termos do artigo 3.º), com referência a 1 de janeiro de cada ano. Por sua vez, a autoliquidação da CESE ocorre, por regra, até ao final do mês de outubro. Por assim ser, tendo o Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, entrado em vigor “ no dia seguinte ao da sua publicação ” (artigo 3.º: “Entrada em vigor”), não vemos que haja expetativas jurídicas que sejam dignas de tutela nos termos do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa. 12. Por último, a recorrente sublinha o caráter extraordinário e transitório ou temporário da CESE (indiciado pela sua própria designação), que não está a ser respeitado pelo legislador ordinário, invocando, a este propósito, a violação dos princípios da proporcionalidade e da segurança jurídica e da proteção da confiança. Constitui verdade indesmentível que a CESE foi concebida, anunciada e legalmente prevista, e, bem assim, sucessivamente renovada, como uma medida extraordinária. Também é certo que a transitoriedade temporal anda associada ao caráter assumidamente extraordinário das medidas, sobretudo naqueles casos em que elas se inserem num contexto de crise ou de retoma pós-crise, como é o caso da CESE (de notar que no Memorando de Entendimento subscrito, em 2011, na sequência da grave crise económico-financeira que assolou um número considerável de países, pelo Governo português, pela União Europeia (UE) e pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), sugeria-se um incremento de contribuições financeiras, designadamente no setor da eletricidade). Antes, porém, de empreender a análise desta questão do caráter extraordinário e temporário da CESE torna-se necessário averiguar os termos em que, in casu , pode este Tribunal sobre ela se pronunciar e decidir. Para responder a este desiderato, é necessário convocar o princípio dispositivo e, em especial, uma das suas principais dimensões, o princípio do pedido. Este último aloja-se no n.º 1 do artigo 3.º do Código de Processo Civil (CPC), o qual dispõe que “ O tribunal não pode resolver o conflito de interesses que a ação pressupõe sem que a resolução lhe seja pedida por uma das partes e a outra seja devidamente chamada para deduzir oposição” (negritos nossos). A única exceção à aplicação do princípio do pedido consta do artigo 82.º da LTC, relativo ao processo de declaração de inconstitucionalidade com base no controlo concreto (cfr. artigo 281.º, n.º 3, da CRP). Por seu lado, o artigo 609.º do CPC determina que a sentença não pode exceder os limites quantitativos e qualitativos do pedido sob pena de nulidade por excesso de pronúncia (cfr. artigo 615.º, n.º 1, al. d), in fine ). Já no que se refere à recorrente, sobre a mesma impende um ónus de delimitação e precisão do objeto do recurso. Segundo ensinamento de Manuel de Andrade, a propósito das consequências do princípio dispositivo, “ o processo só se inicia sob o impulso da parte (Autor, etc.), mediante o respectivo pedido, e não sobre o impulso do próprio juiz. (…). A isto se chama, por vezes, o princípio do pedido ”. Mais, “ as partes é que – através do pedido ou da defesa – circunscrevem o thema decidendum . O juiz não tem de saber se, porventura, à situação das partes conviria melhor outra providência que não a solicitada, ou se esta poderia fundar-se noutra causa petendi . É a doutrina da máxima: ne eat judex ultra vel extra petitum partium . Alguns ( Calamandrei) falam aqui de correspondência entre o requerido e o pronunciado ” (cfr. Manuel de Andrade, Lições Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1976, p. 372). É o pedido, tal como formulado pela parte, que irá vincular o julgador quanto aos efeitos que pode decretar a final. Significa isto que o tribunal não está apenas vinculado à existência de um impulso processual por parte do recorrente, mas, de idêntica forma, está vinculado ao próprio pedido tal como por ele foi concretamente delimitado e precisado. Por outras palavras, decorre ainda do princípio dispositivo o princípio da correspondência ou congruência entre o pedido deduzido e a decisão. Refere Paula Costa Silva que “ o acto (postulativo) tem não só uma eficácia vinculante para o tribunal, como também uma função delimitadora da actuação do tribunal”, ou seja, trata-se de ato que tem uma “função constitutiva insubstituível ” (cfr. Paula Costa Silva, Acto e Processo. O Dogma da Irrelevância da Vontade na Interpretação e os Vícios do Acto Postulativo , Coimbra, 2003, p. 263). A vinculação do julgador ao modo como o pedido é conformado também é assinalada por Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, os quais sublinham que, no respeitante ao seu conteúdo, a sentença dever ater-se aos limites que decorrem da pretensão formulada na ação, estando aqui em causa o “ núcleo irredutível ” do princípio dispositivo, não podendo o tribunal decretar um outro efeito, alternativo, apesar de legalmente previsto (cfr . Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil , Coimbra, 1985, p. 675). Em suma, “ Ao autor incumbe formular e definir a pretensão. É direito que lhe assiste mas, ao mesmo tempo, é um ónus que sobre si impende e cuja insatisfação – total ou parcial – contra si reverte ” (conforme decorre do Assento de 15.10.1996). Com efeito, chama-se a atenção para a circunstância de que não compete ao tribunal suprir ex officio as deficiências ou insuficiências do pedido. Como afirma Lopes do Rego, “ não se prevê expressamente – como decorrência da cooperação do tribunal com as partes – a existência de um genérico dever de prevenção e esclarecimento das partes sobre quaisquer insuficiências e deficiências das peças processuais que apresentem em juízo, de modo a caber ao juiz sugerir-lhe os comportamentos processuais que repute mais adequados, incluindo – como sucede no sistema jurídico alemão – a própria alteração das pretensões deduzidas ” (cfr. Carlos Lopes do Rego, Comentários ao Código de Processo Civil , Vol. I, Coimbra, 2004, p. 265). Está-se aqui em face de uma questão de cariz essencialmente adjetivo relacionada com princípios que integram o direito processual civil, aplicável ao controlo concreto da constitucionalidade ex vi da remissão expressamente prevista no artigo 69.º da LTC. Nem por isso a questão em apreço reveste de menor importância, haja em vista os bens e valores que todas as normas citadas visam proteger. Por um lado, e em termos amplos, visam proteger a necessária imparcialidade dos juízes, imprescindível para assegurar o princípio da igualdade das partes no processo (art. 4.º do CPC), juízes que não podem ‘ajudar’ uma das partes a compor ou completar o seu pedido (substituindo-se ou não a elas). Segundo o já citado Manuel de Andrade ( ob. cit ., p. 378), este princípio “ Consiste em as partes serem postas no processo em perfeita paridade de condições, desfrutando, portanto, idênticas possibilidades de obter a justiça que lhes seja devida ”. Por outro lado, trata-se, também, de proteger o princípio da autorresponsabilidade das partes. Continuando com os ensinamentos do mesmo autor, “ As partes é que conduzem o processo a seu próprio risco. Elas é que têm de deduzir e fazer valer os meios de ataque e de defesa que lhes correspondam (incluídas as provas), suportando uma decisão adversa, caso omitam algum. A negligência ou inépcia das partes redunda inevitavelmente em prejuízo delas porque não pode ser suprida pela iniciativa e actividade do juiz. É patente a conexão deste princípio com o dispositivo ” (cfr. Manuel de Andrade, ob. cit ., p. 376). Igualmente importante são as razões de certeza e de segurança jurídica que justificam regras processuais estritas quanto à possibilidade de ampliação do objeto do pedido/recurso. Por fim, há que não esquecer o princípio do contraditório, que prescreve que “ o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo ” (conforme dispõe o artigo 3.º, n.º 1, do CPC), princípio este essencial à tutela do demandado, na medida em que assegura que este se possa defender em relação ao conteúdo concreto do pedido apresentado pelo demandante/recorrente. Retomando, agora, o caso dos autos, relembremos os termos em que o pedido de controlo da inconstitucionalidade foi formulado: “ As normas em causa são os artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da "Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético", criada pelo artigo 228.º da Lei n.º 83.º-C/2013, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2014), em vigor em 2018 através do artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018)”. Como se constata, o recorrente pretende ver julgadas inconstitucionais por este Tribunal as normas constantes dos artigos 2.º (Incidência subjetiva), 3.º (Incidência objetiva), 4.º (Isenções), 11.º (Consignação) e 12.º (Não dedutibilidade), preceitos que foram mantidos em vigor por força da renovação da CESE para o ano de 2018 operada pelo artigo 280.º da LOE 2018 ( “ Mantém-se em vigor em 2018 a contribuição extraordinária sobre o setor energético, cujo regime foi aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 33/2015, de 27 de abril, e pela Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro (…) ” – negrito nosso). Ou seja, constata-se que não foi especificamente pedida a fiscalização da constitucionalidade do próprio artigo 280.º. Sucede que, estando em causa a alegada violação do caráter extraordinário e transitório da CESE, por mais bem fundados que estejam os argumentos esgrimidos pela recorrente, o mesmo deveria ter incluído no objeto do seu pedido o próprio artigo 280.º, uma vez que é ele, e só ele, que prorroga a CESE por mais um ano, eventualmente violando (e sobre isto não nos pronunciaremos) o caráter extraordinário e transitório da CESE. Em face de todo o exposto supra , se a recorrente podia ter peticionado a inconstitucionalidade do artigo 280.º da LOE 2018 e não o fez, sibi imputet . III – Decisão Em face do exposto, decide-se : Julgar improcedente o presente recurso de constitucionalidade e não julgar inconstitucionais as normas ínsitas nos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, mantido em vigor pelo artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro; Condenar a recorrente em custas, atenta a improcedência do presente recurso, fixando-se a taxa de justiça, considerando, de forma conjugada e proporcionada, a complexidade e a natureza deste processo, a relevância dos interesses em causa nestes autos e a atividade processual do próprio recorrente, em 20 (vinte) Unidades de Conta (nos termos dos artigos 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro). Lisboa, 6 de junho de 2023 - Maria Benedita Urbano - Rui Guerra da Fonseca - Gonçalo Almeida Ribeiro (vencido, nos termos da declaração junta) - José Teles Pereira (vencido, nos termos da declaração do Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro). - José João Abrantes DECLARAÇÃO DE VOTO Vencido. No Acórdão n.º 101/2023 – que relatei −, julgaram-se inconstitucionais, por violação do princípio da igualdade, as normas do regime jurídico da CESE para o ano de 2018 que determinam a incidência do tributo sobre as entidades concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural. Entendeu-se em tal aresto que « os termos em que, a partir de 2018, se encontravam previstas as prestações públicas que a CESE se destinava a financiar, obstam a que se possa firmar o necessário nexo entre tais prestações e o grupo dos sujeitos passivos que exercem as atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural », uma vez que, em apertada síntese, « a maior parcela da receita se destinaria, a partir desse momento, a reduzir a dívida tarifária do setor elétrico» e, «na prática, é confiada ao Governo a possibilidade de, em função dos “objetivos que se revelem mais prementes”, afetar toda a receita da CESE à redução da dívida tarifária do setor elétrico ». O presente aresto considera esta argumentação « bastante sugestiva », concedendo que a mesma se encontra « alicerçada numa alteração legislativa com capacidade para impactar na questão da incidência subjectiva da CESE ». Não obstante, entende-se que « o problema não se coloca » no ano de 2018, pois a alteração do regime jurídico do FSSSE, operada pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, ocorreu largo tempo após a constituição da obrigação tributária, que o regime de incidência objetiva permite situar a 1 de janeiro, e da autoliquidação do tributo, que « ocorre, por regra, até ao final do mês de outubro ». Conclui-se, com base nestes factos, pela inexistência de « expectativas dignas de tutela » da parte do sujeito passivo, nos termos do artigo 2.º da Constituição. Impõem-se, a este respeito, duas observações. Em primeiro lugar, o fundamento do juízo de inconstitucionalidade firmado no Acórdão n.º 101/2023 não é a violação do princípio da proteção da confiança, mas do princípio da igualdade tributária . Não se trata de determinar se o património dos sujeitos passivos da CESE foi onerado de uma forma com a qual não podiam razoavelmente contar – por o facto tributário não se encontrar previsto na lei no momento em que ocorreu ou se iniciou −, mas se essa oneração observa a exigência constitucional de justa repartição dos encargos públicos – cuja refracção no universo das contribuições financeiras é o princípio da equivalência jurídica. Ora, o que se afirma no Acórdão n.º 101/2023 é que as alterações operadas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, ao regime de afetação das verbas do FSSSE, ao qual se encontra consignada a receita da CESE, descaracterizaram o nexo paracomutativo entre certa categoria de sujeitos e as finalidades do tributo a tal ponto que deixou de ser possível, uma vez entrado em vigor o novo quadro legal, fundamentar a oneração do seu património no princípio da equivalência. Para tais sujeitos, pois, a CESE passou a constituir, em virtude de tal alteração de regime, um verdadeiro imposto, sem que o mesmo encontre respaldo algum no princípio da capacidade contributiva. Daí a violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição – e apenas deste parâmetro constitucional. Em segundo lugar, não se pode extrair nenhuma objeção a este raciocínio da circunstância de a CESE de 2018 se referir a um facto tributário anterior à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro. Assim é, desde logo, porque o novo regime é de aplicação imediata, no sentido de que, a partir da entrada em vigor do novo quadro legal, todas as verbas do FSSSE, sem distinção de natureza ou origem, passaram a ter de ser afetadas de acordo com os critérios nele contemplados. Acresce que nada permite supor que a receita da CESE reportada a determinado ano tenha sido integralmente cobrada nesse ano ou que a receita cobrada no mesmo ano a que o tributo se reporta tenha sido integralmente executada no mesmo período – em suma, que a receita da CESE de 2018 tenha sido cobrada e executada ainda antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro. Com efeito, o regime de consignação anterior não fixava um ritmo de execução específico, o que propiciou, como demonstram os dados constantes das Contas Gerais do Estado no período de 2014 a 2018, que, quer a receita cobrada da CESE, quer a transferência da mesma para o FSSSE, tenha ficado, em todos os anos de vigência do tributo, bem aquém dos valores liquidados no mesmo ano. Por estas razões, parece-me seguro que o problema tratado no Acórdão n.º 101/2023 se coloca a respeito da CESE de 2018, reiterando, quanto a tal problema, a posição firmada nesse aresto e na declaração de voto que juntei ao Acórdão n.º 296/2023. Gonçalo de Almeida Ribeiro