0205/12 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: 1. A…… intentou a presente acção contra o Sr. Procurador-Geral da República pedindo (1) a declaração de nulidade do seu despacho que - no decurso da execução que ela movera contra a Procuradoria Geral da República para pagamento da quantia que esta foi condenada a pagar-lhe – determinou a restituição da quantia de que a PGR se achava credora (paga à Autora a título de vencimentos), operando dessa forma a compensação de créditos, e (2) a declaração de inexistência desse crédito, alegando que esse acto estava ferido por vícios de violação de lei, de desvio de poder, de usurpação de poder e de violação do conteúdo essencial de direitos fundamentais. O Sr. Procurador-Geral da República contestou não só para (1) impugnar a alegação de que o seu despacho estava ferido pelos referidos vícios como para (2) suscitar a excepção da litispendência – visto o pedido formulado nestes autos ser idêntico e fundado nas mesmas causas de invalidade do pedido já formulado naquele processo executivo – requerendo, por isso, que se declarasse extinta a instância ou, no mínimo, que a mesma fosse suspensa. A Autora opôs-se a que fosse declarada a excepção de litispendência - visto esta pressupor a repetição de uma causa e, in casu , tal não ocorrer uma vez que a causa de pedir e o pedido formulados nesta acção eram distintos dos que fundavam o processo executivo – e requereu o prosseguimento da acção. 2. Findos os articulados o Relator proferiu o despacho onde se lê o seguinte: ............. Colhe-se nos autos que corre termos neste STA acção movida pela Autora contra a Procuradoria-Geral da República onde se intenta executar o Acórdão aqui proferido que condenou aquela entidade a pagar-lhe uma determinada quantia a título de subsídio de desemprego e que foi na sequência da instauração dessa execução que foi proferido o acto que, aqui, se quer ver declarado nulo. Acto esse que – bem ou mal – ordenou que o crédito que a Autora intentava cobrar fosse compensado com o crédito que a Procuradoria-Geral da República tinha sobre ela e, por isso, acto esse cuja legalidade terá de ser apurada no citado processo executivo já que a prossecução deste e os termos em que ela se fará dependerão da decisão que sobre ele se irá tomar. E isto porque se for entendido que a Autora é, efectivamente, devedora de uma importância à Procuradoria-Geral e que esta pode compensar este seu crédito com o crédito que a Autora é titular haverá que concluir que, pelo menos em parte, o Acórdão exequendo se encontra cumprido e, portanto, que a instância prosseguirá apenas para cobrança da quantia que ficou em dívida. Ora, uma decisão dessa natureza só poderá ser proferida nesse processo executivo uma vez que o Tribunal que executa a sentença deve apreciar e, sendo caso disso, deve declarar «a nulidade dos actos desconformes com a sentença e anula os que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal.» (art.º 178.º/2 do CPTA). É, assim, claro que a decisão a proferir na execução relacionada com a legalidade do despacho aqui impugnado condicionará de forma definitiva não só o resultado da execução como também o destino desta acção. Deste modo, atenta a evidente dependência desta acção relativamente ao citado processo executivo e não sendo absolutamente certo que se verifique a repetição de causas, suspendo a instância nos termos do art.º 279.º /1 do CPC até que a legalidade da compensação seja decidida na acção executiva. Notifique e envie cópia deste despacho para o processo n.º 1057-09 – A.” 3. É desta decisão que vem a presente Reclamação onde se requer a sua revogação e a prossecução dos autos para que se conheça do mérito da causa. Fundamenta essa pretensão na seguinte ordem de razões: A legalidade do acto impugnado deve ser conhecida e decidida pelo Tribunal onde foi proposta a acção administrativa especial requerendo a declaração da sua nulidade. Por essa acção ser o instrumento processual próprio e adequado à obtenção desse efeito. Por ser assim esta acção não só foi correctamente intentada (art.º 51.º e seg.s do CPTA) como não constitui repetição de qualquer causa visto os respectivos pedido e causa de pedir não fundamentarem qualquer outra acção anteriormente intentada, maxime o processo executivo. De resto, a compensação operada pelo despacho impugnado mais não é do que “ uma providência de execução que o Juiz poderia decretar, eventualmente, quando sobre a mesma não existam dúvidas que ponham em causa o recurso a tal providência .” O que, só por si, é suficiente para distinguir os pedidos formulados nesta acção e no processo executivo. Não existe, assim, qualquer repetição de causas nem razão para considerar que esta acção está dependente do que suceder na execução. Deste modo, a decisão de suspender a instância nesta acção até ser decidido, no processo executivo, a legalidade do acto impugnado obstará a que Reclamante possa obter a pretendida declaração de nulidade e ver decidido o conflito desenhado nestes autos. Ficando, desta forma, sem a devida e adequada tutela judicial, tanto mais quanto é certo que a referida acção executiva tem por finalidade, apenas e tão só, obter o cumprimento da decisão condenatória da PGR. Não sendo, por isso, o meio processual próprio para se declarar a nulidade do acto impugnado. O Sr. PGR contra alegou o seguinte: O que está em causa nesta acção – como, de resto, no citado processo executivo - é a legalidade do seu despacho que, na sequência da instauração dessa execução, operou a compensação do débito exequendo (relacionado com o não recebimento do subsídio de desemprego) com o crédito que a PGR tem sobre a Exequente, ora Autora. Acto esse que teve por finalidade obstar à constituição de uma situação de enriquecimento ilícito da Autora e ao correspondente prejuízo para o interesse público. Por isso, e nessa medida, o despacho cuja nulidade se requer constitui um acto de execução, um acto destinado a dar integral cumprimento ao Acórdão condenatório. E daí que tenha sido requerida a sua junção à execução com vista a que, reconhecida a sua conformidade com aquele Aresto, a mesma fosse julgada extinta. Decisão que se aguarda e que é decisiva tanto para o desfecho do processo executivo como desta acção. Por outro lado, a condenação ao pagamento daquele subsídio fundou-se na presunção de que a Autora fora colocada numa situação de desemprego involuntário em resultado da decisão que lhe aplicou a pena de «demissão». Mas esse acto punitivo foi impugnado neste Supremo e essa impugnação foi julgada improcedente, por Acórdão de 26/01/2012 (proc. 450/09), proferido posteriormente ao trânsito em julgado da decisão exequenda. Aresto que, tendo sido objecto de recurso, aguarda que o Pleno o confirme ou revogue. Se, como se espera, esse Acórdão for mantido essa decisão “ é apta e idónea à remoção da frágil presunção de desemprego involuntário, na qual exclusivamente se fundou a condenação da PGR ao pagamento do subsídio de desemprego ” e extinguirá definitivamente o direito ao seu recebimento ou, no caso dele ter sido já entregue, transforma essa entrega em recebimento indevido. O que tem imediatas e decisivas consequências tanto para esta acção como para o processo executivo. Requereu, por isso, que seja “ ponderada e decretada a suspensão da instância neste processo e bem assim no processo executivo .... até trânsito em julgado da acção 450/09 (que toma por objecto o recurso do Acórdão que confirmou o acto punitivo) em fase de ultimação” e que, após esse trânsito, o Tribunal emita decisão final “ num dos processos ainda pendentes – o presente e o de execução n.º 1057/09-A – de acordo com a sequência que se procurou expor, conhecendo, se for legalmente possível, ou necessário, respectivamente, da conformidade legal do acto de execução .” 4. Resulta do exposto que o que aqui está em causa é a legalidade do despacho do Relator que ordenou a suspensão da instância destes autos até que a legalidade da declaração do Sr. PGR que ordenou a compensação de créditos fosse conhecida e decidida no processo executivo. Decisão que foi fundada em duas ordens de razões: por um lado, na consideração de que cabia ao Tribunal que executa a sentença declarar a nulidade dos actos desconformes com ela e anular os que mantivessem, sem fundamento válido, a situação ilegal e, por outro, porque se entendeu que a prossecução da execução e desta acção estão dependentes, de forma absoluta, da decisão que vier a ser tomar sobre a legalidade daquele despacho. A Reclamante não se conforma com a decisão do Relator e, por isso, quer vê-la revogada por entender que esta acção, e não o processo executivo, é o meio processualmente adequado para a apreciação da legalidade da citada declaração do Sr. PGR e, por essa razão, considera que é aqui que ela tem de ser apreciada e decidida. A única questão que cumpre resolver é, assim, a de saber qual o Tribunal competente para conhecer da legalidade do despacho proferido no decurso de uma execução para pagamento de determinada quantia que ordene que este pagamento seja feito através de compensação de créditos. Será o Tribunal onde corre a execução? Ou será que aquela declaração a ordenar a compensação deve ser impugnada autonomamente e que, sendo assim, o Tribunal competente já não é aquele onde se processa a execução mas o Tribunal onde a acção foi instaurada? Vejamos, pois, começando-se por alinhar os factos necessários à resolução dessa questão. 4. Julgam-se provados os seguintes factos: Em 19/12/2008, o Sr. PGR aplicou à Autora a pena de demissão. Inconformada, esta intentou, neste Supremo, acção administrativa especial impugnando essa decisão mas sem êxito já que, por Acórdão de 26/01/2012, a acção foi julgada improcedente (proc. 450/09). Decisão que, tendo sido objecto de recurso, aguarda que o mesmo seja decidido. Consta do Acórdão do Pleno, de 20/01/2011, proferido no processo n.º 1057/09, que a Autora/Reclamante “ depois de lhe ter sido aplicada a pena disciplinar de demissão, com efeitos a partir de 2009.01.23, requereu ao Sr. Procurador-Geral da República, a atribuição de subsídio de desemprego” Pretensão que foi indeferida “ por duas razões: (i) por não estarem reunidos todos os pressupostos legais de atribuição do subsídio, de acordo com o previsto nos artigos 9º /1 e 11.º da Lei n.º 11/2008 , de 20/02; (ii) por não caber aos Serviços da Procuradoria-Geral da República a decisão sobre a atribuição e o pagamento do subsídio de desemprego à Autora.” “A Autora intentou, então, em 2009.10.28, a presente acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido.” A qual, tendo sido julgada procedente, determinou a condenação do “Sr. Procurador-Geral da República a ordenar o processamento e pagamento do subsídio de desemprego à Autora através dos Serviços da Procuradoria-Geral da República.” Decisão que o Acórdão do Pleno, de 20/01/2011, confirmou. Não tendo o Sr. PGR cumprido espontaneamente essa decisão a Autora requereu a sua execução. No decurso desse processo executivo foi elaborada, em 22/11/2011, na Procuradoria-Geral da República, a Informação que consta de fls. 86 a 89, que se dá como reproduzida, onde, além do mais, se propôs que fosse “ proferido despacho que determine a reposição da quantia recebida ao longo do período de afastamento do serviço, por força de condenação judicial, por compensação relativamente ao crédito da Lic. A…… sobre o subsídio de desemprego, decorrente da condenação da Procuradoria-Geral da República não seu pagamento. ” (vd. ponto 5) Compensação que deveria ser “ operada relativamente às prestações vencidas e respectivos juros de mora, calculados à taxa legal ” e que “ o crédito remanescente da Procuradoria-Geral da República deve ser amortizado por compensação, em prestações mensais e sucessivas, a deduzir nas prestações vincendas de igual ao montante mensal destas, até ao termo final da obrigação de pagamento do subsídio de desemprego, se entretanto nada vier a obstar, designadamente o cumprimento da pena principal, que constitui causa de suspensão de tal obrigação - cfr. art.º 50.° , al.ª c), do DL n.° 220/2006 , de 3/11” (vd. pontos 6 e 7) E que, se essa proposta merecesse a concordância superior, deveria ser enviada “ao processo 1057/09-A, a correr termos no STA, cópia desta Informação e do despacho a proferir ......” bem como ser remetida cópia “ .... do despacho que venha a determinar a compensação de créditos à Caixa Geral de Aposentações para os efeitos tidos por convenientes (Antiguidade e Aposentação). ” (vd. pontos 8 e 9) Na primeira página desta Informação o Sr. Procurador-Geral da República proferiu o despacho impugnado que é do seguinte teor: “Concordo. Determino a restituição da quantia recebida pela Lic. A……, por compensação de créditos, nos termos propostos. Proceda-se em conformidade com o sugerido nos artigos 8.° e 9.° da informação. 22-12-2011” Inconformada, a Exequente instaurou esta acção administrativa especial pedindo (1) a declaração de nulidade do despacho transcrito no anterior ponto 13 e (2) a declaração de inexistência do crédito que esteve na base da prolação desse despacho. E impugnou, no processo executivo, que o mesmo lhe pudesse ser junto por considerar que ele não tinha qualquer influência na marcha deste processo. É sabido que a tutela judicial efectiva se alcança com a execução do direito já declarado e que a mesma passa pela realização das providências necessárias a colocar o Exequente na situação que teria não fora a violação do seu direito. Por isso, inexistindo cumprimento espontâneo da decisão condenatória, o processo executivo é a forma natural de se obter tal tutela. Definido o direito, a entidade condenada está , assim, obrigada não só a executar o julgado como proibida de proferir actos que dificultem ou impossibilitem essa execução e, dessa forma, manter, sem fundamento válido, a situação ilegal. Por essa razão é que, atenta a prevalência das decisões judiciais sobre as decisões administrativas, são nulos os actos administrativos desrespeitadores daquelas decisões (art.º 158.º/2 do CPTA) o que bem se compreende já que é através dessa sanção (que poderá ser cumulada com outras de natureza ressarcitória, criminal ou disciplinar) que se previne a tentação da Administração proferir novo acto que, redefinindo a situação em causa, impossibilite ou dificulte o cumprimento do julgado e se garante ao titular do direito a sua concretização. Todavia, a verdade é que – bem ou mal, de boa ou má fé – a Administração pode no decurso da execução praticar actos que conflituem com a execução do julgado, maxime que impossibilitem o seu cumprimento. O que coloca a questão de saber como e onde devem ser impugnados esses actos. Será através da propositura de uma acção administrativa especial onde de forma específica se peça a declaração da nulidade daqueles actos ou a sua anulação (como sustenta a Autora) ou através de requerimento junto ao processo executivo pedindo a anulação daquele acto e o prosseguimento, sem qualquer desvio, da execução? Essa dificuldade foi analisada por M. Aroso de Almeida nos seguintes termos: “O CPTA procura atalhar a essas situações de especial gravidade do modo mais eficaz possível, reconhecendo ao interessado, nos artigos 164.°, n.° 3, 167.°, n.° 1, 176.°, n.° 5, e 179.°, n.° 2, a possibilidade de, em qualquer das formas do processo executivo, suscitar o incidente da invalidade dos actos administrativos entretanto praticados, seja com fundamento na nulidade por ofensa ao caso julgado a que se refere o artigo 158.°, n.° 2, seja mesmo pedindo a respectiva anulação pelo facto de esses actos manterem sem fundamento válido a situação ilegal. Esta solução tem o alcance de fazer com que, sempre que, no âmbito de um processo dirigido à execução de uma decisão proferida por um tribunal administrativo , o requerente alegue que um acto administrativo superveniente foi praticado com o intuito de obstar ilegitimamente à concretização do resultado visado no processo de execução, o juiz fique constituído no dever de verificar se assim é e, portanto, se esse acto deve ou não ser qualificado como um acto de inexecução da sentença exequenda, para o efeito de ser anulado no âmbito do próprio processo de execução. Deste modo se consagra, neste particular, um princípio de plenitude do processo de execução que tem por consequência que, sempre que alegue que o acto administrativo entretanto praticado não passa de uma execução meramente formal ou aparente da sentença, que, na realidade, mantém, sem fundamento válido, a situação ilegalmente constituída pelo acto anulado, o interessado coloca uma questão que ainda é de inexecução da sentença e que, como tal, pode e deve ser objecto da dedução de um incidente a apreciar no âmbito do processo executivo . Quando, pelo contrário, o interessado impute ao acto renovatório ilegalidades que já envolvam aspectos novos , a apreciação de tais vícios já não deve ter lugar no processo executivo, só podendo ser suscitada e decidida em processo autónomo de impugnação.” – Manual de Processo Administrativo, 2010, pg. 503/504, com sublinhados nossos. O que quer dizer que vigorando o princípio da plenitude do processo de execução será nesta sede que - salvo os casos em que o acto praticado no seu decurso envolva aspectos novos que extravasem ou ultrapassem o direito já declarado - deverão ser decididas todas as questões relacionadas com o cumprimento do julgado. Nesta conformidade, se o devedor, no decurso daquele processo, para se subtrair ao pagamento da quantia exequenda, profere uma declaração destituída de fundamento legal afirmando que o Exequente lhe deve uma determinada quantia e, por essa razão, reclama a extinção da obrigação de pagamento ou a extinção de parte dessa obrigação o Exequente pode suscitar a invalidade dessa declaração no processo executivo invocando que ela é ilegítima e foi praticada com o único intuito de, ilegalmente, obstar ao cumprimento do julgado e de manter a situação existente. E isto porque, num caso destes, o Exequente está a suscitar uma questão relacionada com a execução do julgado e não a invocar razões que extravasem o que já foi decidido no processo que conduziu à condenação de pagamento da quantia exequenda e que, por isso, tenham de ser apreciadas autonomamente num novo processo. “ O poder de declarar a nulidade e de anular actos administrativos no âmbito do processo executivo é indispensável para que, em muitas situações, o Tribunal possa adoptar as providências necessárias à execução e, portanto, constitui um corolário do direito à tutela jurisdicional efectiva. ” - Aroso de Almeida e C. Fernandes Cadilha, in CPTA Anotado, 2.ª ed., pg.s 851/852 e 847/848. Só assim não será se o acto praticado pelo executado envolver questões novas , não abordadas no processo declarativo e que não tenham relação ou não tenham relação directa com o cumprimento da obrigação. Assim, o exige a conjugação dos princípios da tutela judicial efectiva com o da economia processual. 6. No caso vertente, está em causa a execução de Acórdão que condenou o “Sr. Procurador-Geral da República a ordenar o processamento e pagamento do subsídio de desemprego à Autora através dos Serviços da Procuradoria-Geral da República”, ou seja, está em causa a execução de decisão que, no fundo, se traduz no pagamento de uma quantia em dinheiro . Estando definido o direito – isto é, que a PGR deve à Autora/Exequente uma determinada quantia e que lhe cumpre pagá-la - o cumprimento integral desta decisão só poderá ser posto em causa se o Sr. PGR invocar a existência “ de facto superveniente, modificativo ou extintivo da obrigação ” (art.º 171.º/1) isto é, se após a prolação do seu despacho tiver ocorrido um facto que, por si só, seja determinante de que a obrigação deixou de ser devida ou deixou de ser devida nos termos que foram definidos na decisão condenatória. O Sr. PGR invocou como fundamento do não pagamento da quantia exequenda a titularidade de um crédito de que a Exequente era devedora. Saber se era legítimo fazê-lo é a questão que a Autora suscita nestes autos. Todavia, pelas razões atrás expostas, essa questão terá de ser conhecida e decidida no processo executivo. É, assim, claro que a admitir-se que a invocação da compensação de créditos pode funcionar como um meio de pagamento da quantia exequenda – questão sobre a qual aqui não se toma posição – a mesma terá ser requerida e apreciada no processo executivo. Tanto basta para se poder afirmar que o despacho reclamado não incorreu em erro quando decidiu que a pretensão formulada nestes autos – a anulação do despacho do Sr. PGR que ordenou a compensação de créditos – terá de ser conhecida e decida no processo executivo. Porém, a conclusão que daí se retirou - a de que, condicionando essa decisão o resultado destes autos, estes deveriam aguardar a decisão que ali viesse a ser proferida – não pode ser sufragada. E isto porque se esta acção não é o local processualmente adequado a conhecer da legalidade do despacho do Sr. PGR posto em crise e se, portanto, não é este o local próprio para declarar a sua nulidade ou a sua anulação tal constituirá uma excepção que determinará a absolvição da instância. – art.ºs 108.º, 110.º e 111.º do CPC. Termos em que, pelas razões expostas, os Juízes que compõem este Tribunal acordam em revogar o despacho reclamado e em absolver o Réu da instância. Sem custas. Notifique e envie cópia deste Acórdão para o processo n.º 1057-09 – A. Lisboa, 11 de Outubro de 2012. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.