0867/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para o efeito de se instaurarem procedimentos disciplinares a Magistrados do Mº Pº, o «dirigente máximo do serviço» - noção esta inclusa no art.º 4º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar - tanto pode ser o Procurador-Geral da República como o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP).

II- Contudo, e nos termos do art.º 214º do Estatuto do Ministério Público, só o CSMP tem competência para converter um anterior inquérito em processo disciplinar.

III- Na medida em que formulava uma tal proposta de conversão, o relatório final de um inquérito movido a um Magistrado do Mº Pº tinha como destinatário único o CSMP -pelo que o facto de o Procurador-Geral da República não haver instaurado, «motu proprio», o processo disciplinar nos 3 meses subsequentes ao recebimento do inquérito nos serviços da PGR não traduzia o desinteresse na perseguição disciplinar justificativo da prescrição de curto prazo prevista no art.º 4º, n.º 2, do ED.

IV- Sendo o CSMP um órgão colegial, é impossível que tome conhecimento de uma falta disciplinar antes de efectivamente reunir e essa matéria constar da ordem do dia.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Dr. A…, Procurador-Adjunto na comarca de Valongo, veio impugnar «a decisão», tomada em 19/7/06 na Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), «de converter em processo disciplinar» um inquérito que lhe fora movido.

Por despacho de fls. 313 e ss., o relator rejeitou a acção administrativa especial por julgar procedente a excepção «de inimpugnabilidade do acto».

A fls. 322 e ss., o autor apresentou uma nova petição nos termos do art.º 89º, n.º 2, do CPTA, na qual acometeu o acórdão do Plenário do CSMP, de 14/3/07, acto que indeferira a reclamação por ele deduzida daquela pronúncia da Secção Disciplinar do mesmo Conselho.

Após o oferecimento da contestação, foi proferido despacho saneador em que o relator julgou improcedentes as duas questões prévias suscitadas pelo CSMP.

Seguidamente, o autor apresentou a sua alegação, em que concluiu da seguinte forma:

1- O autor propôs acção administrativa especial para obtenção da nulidade ou anulação da decisão de converter em processo disciplinar o inquérito relativo ao magistrado investigado.

2- Apresentou reclamação dessa decisão, alegando prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar.

3- Todavia, a deliberação, de 19/7/2006, do CSMP, reunido em plenário, foi a de converter o inquérito em processo disciplinar.

4- Reclamou hierarquicamente dessa deliberação, invocando prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar, fundando-se na jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente nos seus acórdãos 33.172, de 21/9/2000, e 633/02, de 3/12/2003.

5- Ao que acresce, agora, o acórdão de 1/3/2007, proferido no processo …/06 do STA.

6- A prescrição pode ser declarada «ex officio», é invocável por qualquer interessado e é insanável pelo decurso do tempo (cfr. Cód. Civil, art ºs. 298º, 303º 304º).

7- Todavia, o CSMP, reunido em Plenário, deliberou negar provimento à reclamação apresentada, quanto à prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar.

8- E fê-lo com data de 14/3/2007 (data do acórdão).

9- Porém, o despacho do STA foi proferido posteriormente, a 29/3/2007.

10- Então, a reclamação sempre deu origem à última palavra da Administração Pública, antes de o STA sentenciar finalmente sobre a prescrição do procedimento disciplinar.

11- Logo o indispensável pressuposto processual da inimpugnabilidade do acto impugnado deixou de verificar-se e o processo pôde prosseguir os seus trâmites de harmonia com o dispositivo do n.º 2 do art.º 89º do CPTA.

12- A teoria da recepção é uma regra de ouro, especialmente no que respeita a expediente endereçado a tribunal, a entidades públicas ou privadas. E está consagrada no art.º 224º do Código Civil quanto ao negócio jurídico, bastando que a declaração seja colocada ao alcance do destinatário.

13- O STA jurisprudência que, «quando a notícia da infracção contenha elementos suficientes para conhecer a significação anti-jurídica disciplinar dos factos, o prazo de três meses conta-se a partir do recebimento da denúncia pelo dirigente máximo do serviço».

14- Tendo, após a conclusão do inquérito e a sua recepção nos serviços do CSMP, em 6/3/2006, decorrido mais de 3 meses à data em que veio a ser proferida deliberação (19/7/2006).

15- Então, mostra-se transcrito o prazo abreviado de prescrição, estabelecido no art.º 4º, n.º 2, do EDFAACRL.

16- Pois foi a partir da referida data de 6 de Março, em que o CSMP conheceu, ou tinha obrigação de conhecer, a falta, que começou a correr o prazo de prescrição em causa (art.º 66º, n.º 2, do EDFAACRL)

17- Consequentemente, como muito bem decidiu o STA por acórdão de 1/3/2007, proferido no processo …/06:

18- «A PGR é o órgão máximo do Mº Pº, do qual o Procurador-Geral da República é o seu presidente, como titular de topo, logo seguido do CSMP».

19- «Se o CSMP detém competência para exercer acção disciplinar (art.º 27º, da Lei 47/86, na redacção da Lei 60/98, de 27/8) – o que inclui o poder de converter inquéritos em procedimentos disciplinares – a verdade é que o PGR detém especificamente a competência para ordenar a instauração de procedimentos disciplinares, nos termos do art.º 12º, n.º 2, al. f), do mesmo diploma».

20- «Assim, se o PGR possui essa competência para mandar instaurar o procedimento disciplinar enquanto dirigente máximo do serviço Mº Pº dentro da orgânica da Procuradoria-Geral da República, deve fazê-lo logo que o inquérito já concluído lhe chegue às mãos com o relatório do Instrutor a propor a sua instauração».

21- Se essa tarefa for deixada para o CSMP, convertendo o inquérito em processo disciplinar já para além do prazo de três meses referido no art.º 4º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar (DL n.º 24/84, de 16/1) – subsidiariamente aplicável aos Magistrados do Mº Pº – deve considerar-se prescrito o procedimento.

O CSMP contra-alegou, formulando as conclusões seguintes:

1- O autor pretende a anulação da deliberação do Plenário do CSMP, de 14/3/2007, que confirmou a da respectiva Secção Disciplinar, de 19/7/2006, que determinou a conversão do inquérito em processo disciplinar.

2- Pretende assentar a sua invalidade na prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar, por terem decorrido mais de três meses entre a data do envio do inquérito à PGR, em 6/3/2006, e a data da sua transformação, por decisão do CSMP de 19/7/2006, em processo disciplinar (n.º 2 do art.º 4º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16/1).

3- O conhecimento relevante para os efeitos previstos no art.º 4º, n.º 2 do ED não é o dos factos na sua materialidade, mas o da falta, entendida esta como o comportamento imputável ao autor de tais factos, merecedor de censura disciplinar. Além disso,

4- Exige expressamente aquela norma que esse conhecimento seja o adquirido pelo dirigente máximo do serviço. Na verdade,

5- Só a ciência da falta pela entidade que detém o poder de instaurar procedimento disciplinar desencadeia o início da contagem daquele prazo abreviado de três meses.

6- Na situação que nos ocupa, o CSMP – única entidade com competência para determinar, no caso, a transformação do inquérito em processo disciplinar, conforme resulta do disposto no art.º 214º, n.º 1, do EMP (por força do qual, havendo precedência de inquérito, só o CSMP pode operar essa transformação, independentemente de qual tenha sido a entidade a mandar instaurá-lo: o Sr. Procurador-Geral da República ou o próprio CSMP, sendo, pois irrelevante, na situação em presença, a intervenção do Sr. Procurador-Geral da República para despoletar a contagem do prazo abreviado de 3 meses previsto no n.º 2 do art.º 4º do ED) – instaurou o procedimento adequado no momento em que tomou conhecimento da falta – neste sentido, acórdão do STA de 10/11/2004, confirmado por acórdão do Pleno de 11/5/2005, proferidos ambos no processo n.º 957/02. Por isso,

7- O direito de instaurar procedimento disciplinar não está prescrito.

Consideramos assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:

a) O autor, que é magistrado do Mº Pº, foi alvo de um processo de inquérito motivado por faltas injustificadas por ele alegadamente dadas ao serviço.

b) No relatório final desse inquérito, o Sr. Inspector que o realizou propôs que ele fosse convertido em processo disciplinar, de que constituiria a sua parte instrutória.

c) Tal inquérito deu entrada nos serviços da PGR em 6/3/2006.

d) Por acórdão de 19/7/2006, a Secção Disciplinar do CSMP deliberou converter o referido inquérito «em processo disciplinar, ficando a constituir a sua parte instrutória».

e) O autor reclamou desse acórdão para o Plenário do CSMP.

f) Por acórdão de 14/3/2007, cuja cópia consta de fls. 442 a 469 dos presentes autos, o Plenário do CSMP negou provimento a essa reclamação.

Passemos ao direito.

Através da presente acção administrativa especial, o autor ataca a decisão do CSMP – tomada pelo respectivo Plenário no dia 14/3/2007 – de converter em processo disciplinar um inquérito que contra ele correra por faltas injustificadas ao serviço. O autor imputa ao acto um único vício – o de prescrição do procedimento disciplinar, ocorrida nos termos do art.º 4º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar (doravante, ED) aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16/1, e aplicável subsidiariamente aos Magistrados do Mº Pº «ex vi» do art.º 216º do EMP (constante da Lei n.º 47/86, de 15/10, alterada pelas Leis ns.º 2/90, de 20/1, 23/92, de 20/8, 10/94, de 5/5, 60/98, de 27/8, e 42/2005, de 29/8). Aquele art.º 4º, n.º 2, dispõe que o direito de instaurar procedimento disciplinar «prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses». E, na óptica do autor, tal vício resultaria do facto de a Secção Disciplinar do CSMP ter ordenado a dita conversão (por acórdão de 19/7/2006) mais de três meses depois dos autos de inquérito terem dado entrada nos serviços da PGR (o que ocorrera em 6/3/2006).

O modo como o autor invoca o referido vício é algo simplista, pois ele absteve-se de precisar o conceito de «dirigente máximo do serviço» e não explicou a pretendida assimilação entre a simples remessa do inquérito e o conhecimento da falta. Não obstante, trata-se ainda de uma denúncia suficiente para que agora enfrentemos o problema em toda a sua latitude («vide», quanto ao âmbito dos poderes de cognição, o disposto no art.º 95º, n.º 2, do CPTA).

À luz do EMP, a competência para ordenar a instauração de processos disciplinares aos respectivos Magistrados tanto cabe ao Procurador-Geral da República (art.º 12º, n.º 2, al. f) como ao CSMP (art.º 27º, al. a), pelo que qualquer um desses órgãos integra a noção de «dirigente máximo do serviço» para os fins previstos no art.º 4º, n.º 2, do ED. Aliás, este é um dos raros casos em que dois órgãos dispõem simultaneamente de competência para a prática individualizada de actos de certo tipo, sucedendo que o exercício desse «munus» por um deles impedirá uma similar acção do outro. Mas, simetricamente, as consequências porventura ligadas ao não exercício da competência por um deles deverão projectar-se também na esfera do outro órgão, salvo circunstâncias excepcionais; pois, e afinal, aquela simultaneidade das competências significa que a iniciativa atribuível a um dos dois órgãos, consista ela num agir ou numa pura abstenção dotada de efeitos jurídicos, se repercutirá ainda no outro, a quem será vedado retomar uma competência «in casu» já esgotada – seja pelo respectivo exercício, seja pela falta dele.

A importância das anteriores considerações é óbvia: decerto que ninguém sustentará que o CSMP conheceu «a falta» do autor, indiciada no inquérito, na data em que este entrou nos serviços da PGR – ante a claríssima impossibilidade de um órgão colegial conhecer algo sem efectivamente reunir e isso constar da ordem do dia (cfr. o art.º 18º do CPA). Mas, e ao menos «primo conspectu», esse mesmo conhecimento era imputável ao Procurador-Geral da República, que poderia, «motu proprio», ter ordenado a instauração de processo disciplinar contra o agora autor. E, nesta linha de raciocínio, não repugna admitir que este último órgão pudera conhecer «a falta» a partir de 6/3/2006, pelo que a circunstância de ele não ter instaurado o processo disciplinar ao autor durante os 3 meses seguintes teria acarretado a prescrição do correspondente direito – consequência que, como vimos, seria impeditiva de o CSMP instaurar por si o procedimento disciplinar.

Contudo, o EMP contém um pormenor que repele a anterior construção. Com efeito, as referidas competências do Procurador-Geral da República e do CSMP não se sobrepõem ou coincidem por inteiro, pois o art.º 214º do EMP atribui ao CSMP a competência dispositiva para converter inquéritos em processos disciplinares. Trata-se de uma solução excepcional, permissiva de que o anterior inquérito seja aproveitável por forma a constituir «a parte instrutória do processo disciplinar» subsequente; e deve sobretudo notar-se que o preceito reserva exclusivamente para o CSMP essa competência conversora – pois toda a competência radica «ex lege» e nenhuma norma há que a defira também ao Procurador-Geral.

«In casu», o Inspector do Mº Pº que realizara o inquérito culminara-o, na parte relativa ao autor, com a proposta de que «os presentes autos de inquérito» fossem «convertidos em processo disciplinar». Como acabámos de ver, o único destinatário possível dessa proposta era o CSMP – e não o Procurador-Geral da República. E, perante este novo e significativo dado, é de perguntar se a abstenção do Procurador-Geral durante os 3 meses subsequentes à entrada do inquérito nos serviços da PGR era susceptível de trazer a prescrição invocada pelo autor.

Ora, a resposta a essa questão tem de ser negativa. Na verdade, a prescrição prevista no art.º 4º, n.º 2, do ED funda-se num presumível desinteresse do dirigente máximo do serviço em promover a perseguição disciplinar do faltoso. Para além de considerar desaconselhável que o subordinado permaneça indefinidamente na expectativa sobre se lhe será instaurado um processo disciplinar, o preceito toma o decurso de um certo tempo como uma manifestação segura daquele desinteresse – assim se presumindo que a inércia durante os 3 meses radicou num qualquer juízo atributivo de irrelevância disciplinar aos factos participados. Contudo, esta «ratio essendi» da norma não se ajusta à situação dos autos. Com efeito, a circunstância de a proposta formulada no inquérito se dirigir exclusivamente ao CSMP – enquanto único órgão competente para operar a conversão do inquérito em processo disciplinar – tornava «de plano» inoportuno que o Procurador-Geral desviasse o inquérito do seu natural destinatário e adoptasse, «sponte sua», a iniciativa de instaurar («ab initio») um procedimento disciplinar contra o aqui autor. Sendo as coisas evidentemente assim, não pode entrever-se na abstenção do Procurador-Geral o significado, sequer presumido ou ficto, de que ele se desinteressara de perseguir disciplinarmente o aqui autor; e antes se deve interpretar o seu «non facere» como o reconhecimento de que a proposta feita no inquérito suscitava o exercício de uma competência alheia, legalmente sediada no CSMP. Deste modo, a inércia do Procurador-Geral não pode ser valorada como um desinteresse explicativo da emergência da prescrição. Precisamente ao invés, tal conduta omissiva corresponde à estrita observância dos passos procedimentais que haveriam de seguir-se à formulação de uma proposta direccionada para o CSMP, pois seria anómalo e despropositado que o Procurador-Geral subtraísse tais autos de inquérito do único órgão que, naquelas exactas circunstâncias, poderia dar o devido seguimento procedimental à proposta efectuada.

Torna-se agora claro que não ocorreu a prescrição denunciada pelo autor. Por um lado, não se pode atribuir à inércia do Procurador-Geral da República o sentido que subjaz ao efeito prescricional previsto no art.º 4º, n.º 2, do ED; por outro lado, e conforme dissemos «supra», é impossível afirmar que o CSMP, enquanto órgão colegial, tomou conhecimento da falta mais de três meses antes da data em que sobre ela se debruçou. E, não se evidenciando também que o procedimento disciplinar aludido nos autos esteja prescrito por uma qualquer outra causa, é seguro que o acto contenciosamente impugnado não enferma do vício que o autor nestes autos lhe atribuiu.

Nestes termos, acordam em julgar totalmente improcedente esta acção administrativa especial.

Custas pelo autor, fixando-se a taxa de justiça em sete UC.

Lisboa, 12 de Março de 2008. - Madeira dos Santos (relator) - Santos Botelho - Adérito Santos.