06744/10 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O direito à informação administrativa procedimental inclui a faculdade de acesso a documentos e registos administrativos que digam respeito a um procedimento, designadamente através da sua consulta.

II- A gravação sonora de uma reunião apenas para permitir a elaboração da acta respectiva consubstancia um documento administrativo, por se tratar de um suporte de informação, sob a forma sonora, produzido por uma entidade pública e que está na sua posse.

III- Havendo que tomar em conta, na interpretação e aplicação da lei, a unidade do ordenamento jurídico, não pode o direito de acesso a documentos administrativos servir para revelar o sentido de voto dos membros de um órgão colegial que tomaram uma deliberação sujeita a escrutínio secreto.

IV- Com essa restrição ao direito de acesso não se furta ao interessado o direito de conhecer a fundamentação da deliberação, tratando-se apenas de manter a reserva administrativa a propósito de juízos feitos sobre o comportamento e as qualidades de pessoas.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. O Conselho de Opinião da Rádio e Televisão de Portugal, S.A., inconformado com a sentença do TAC de Lisboa, que julgou procedente a intimação para a prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões contra ele intentada pelo Conselho de Administração da Rádio e Televisão de Portugal, SA, e A..., dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“1ª – Mal andou a sentença recorrida ao intimar o recorrente a fornecer a referida gravação, pelas seguintes duas razões principais: i) a gravação sonora não consubstancia um documento administrativo nos termos da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA Lei nº 46/2007, de 24/8); ii) ainda que assim não se entendesse, por se tratar de gravação que revela a discussão de uma deliberação tomada por escrutínio secreto, o direito de acesso não pode ser admitido;

2ª – A gravação sonora da referida reunião não deve ser facultada aos aqui recorridos porque a lei não obriga a que o Conselho de Opinião proceda à gravação das suas reuniões: a gravação das reuniões só ocorre para efeitos de elaboração das actas, conforme consta expressamente da acta da reunião do Conselho de 10/9/2007;

3ª – Por isso se pressupôs que, após a elaboração da respectiva acta, as gravações seriam desconsideradas, não ficando por isso conservadas em arquivo: estes registos fonográficos não assumem, assim, o carácter de documentos administrativos constantes do arquivo do Conselho de Opinião;

4ª – A gravação sonora não é um complemento da acta: o recorrente não lhe concede “autonomia documental”, pelo que mais nada há a comunicar ou a fornecer para além da acta e parecer que foram comunicados e fornecidos aos recorridos;

5ª – Assim, não pode considerar-se que, no caso concreto, se esteja perante suportes de informação na posse do Conselho de Opinião ou que sejam detidos em seu nome: não só tais gravações sonoras não têm de constar dos arquivos do recorrente (porque não são previstos na legislação aplicável), como, efectivamente, não estão catalogados nesses arquivos;

6ª – Nesse mesmo sentido, veja-se o Parecer nº. 109/2003, de 15/5/2003, da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA);

7ª – O nº 1 do art. 4º. da LADA, que a sentença recorrida considerou aplicável, pressupõe que a Administração tenha um efectivo poder de disposição sobre o suporte, e autoridade sobre a sua apresentação, o que não acontece no caso sujeito;

8ª – Resulta da acta nº 3 que os Conselheiros autorizaram a gravação das reuniões para efeitos de elaboração das actas, mas nada dispuseram sobre a forma de manutenção, arquivo ou detenção de gravações, pressupondo antes a sua destruição;

9ª – Assim, o recorrente nada definiu quanto ao tratamento a dar às gravações das reuniões a efectuar, sendo perfeitamente legítimo que quem as detenha as destrua ou guarde como objecto pessoal, fazendo das mesmas o que quiser sem que tal tenha qualquer consequência jurídica;

10ª – A sentença recorrida erra ao afirmar que “esses registos não se reconduzem apenas a meros instrumentos de trabalho ou suportes de apoio pessoal”, pois, como se demonstrou, era essa a sua finalidade e exclusivo interesse;

11ª – Ainda que se considere, ao arrepio do acima exposto, que as gravações sonoras das reuniões do Conselho de Opinião da RTP se constituem como documentos administrativos (o que se admite para efeitos de argumentação, sem todavia conceder), certo é que, no caso concreto, o princípio da administração aberta teria de ceder ao valor superior do interesse da votação secreta;

12ª – Efectivamente, a deliberação sobre o sentido do parecer do recorrente implica necessariamente a apreciação das qualidades de qualquer pessoa e deve, assim, ser tomada por escrutínio secreto (cfr. Ac. do STA de 27/6/96, Proc. nº. 38095);

13ª – O legislador do C.P.A. quis conferir carácter secreto a este tipo de deliberações para salvaguardar, entre outros, os interesses dos membros do órgão colegial: tratando-se de votações sobre questões de carácter pessoal, pensou o legislador que aqueles membros tomariam a sua decisão de modo mais livre e independente se o seu sentido de voto não fosse revelado, não sendo assim permeáveis a quaisquer pressões “ex post”, quer por parte dos outros membros do órgão ou do seu presidente, quer dos destinatários ou interessados nas decisões;

14ª – Como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, trata-se de “sublinhar que não pode saber-se qual o sentido de voto de cada um dos membros do órgão colegial, devendo o presidente providenciar para que cada um guarde para si o sentido em que votou”;

15ª – Se acaso viesse a ser fornecida aos recorridos a gravação sonora da discussão sobre o sentido do parecer do Conselho de Opinião, violar-se-ia de imediato este princípio, sendo possível que os recorridos se apercebessem de quem votou em que sentido, quem poderá ter influenciado os demais e uma série de aspectos que o legislador pretendeu manter como matéria reservada;

16ª – Nem se diga que este princípio coloca os recorridos em posição de fragilidade, pois estes tiveram acesso à Acta e ao extracto onde se fundamenta o porquê de a decisão ter sido aquela, com base na discussão prévia verificada, posição perfeitamente equilibrada, pois garante, por um lado, o direito dos interessados a saber as concretas razões do sentido do parecer e, por outro, salvaguarda o secretismo da votação;

17ª – Deste modo, o pedido e a posterior intimação para a entrega da gravação sonora da reunião do Conselho de Opinião de 22/4/2010, traduzem-se numa intolerável pressão sobre a liberdade e independência de cada um dos membros do Conselho, o que viola quer a letra quer o espírito dos supra citados Estatutos;

18ª – Por isso, o pedido de acesso ao registo fonográfico da mesma deve ser julgado improcedente, já que corresponde a um inconfessável desejo de conhecer o sentido de voto de cada um dos Conselheiros, o que é proibido por lei, sentido este que decorreria necessariamente das discussões que precederam a votação que tem a assinatura própria da voz de cada um;

19ª – Se o legislador impõe que estas deliberações sejam tomadas por votação secreta e, não menos importante, sem a presença do interessado, da comunicação social ou de qualquer cidadão, não faz qualquer sentido que se tenha acesso a gravações sonoras que põem totalmente a descoberto o que se passou em determinada reunião;

20ª – Mal andou por isso o Tribunal “a quo”, ao considerar essas situações de reuniões públicas plenamente equiparáveis a reuniões de acesso reservado, em que só têm assento os membros nomeados nos termos do art. 21º. dos Estatutos da RTP;

21ª – O direito de acesso aos documentos administrativos não é um direito absoluto, pois pode colidir com outros bens ou direitos legalmente protegidos, como é o caso do escrutínio secreto;

22ª – Confrontando os dois direitos aqui em causa, deveria o Tribunal “a quo” ter dado primazia ao secretismo da decisão, pois, ao permitir o acesso à gravação da discussão que procedeu a votação, feriu de morte o valor absoluto da reserva do sentido de votação de cada um dos membros;

23ª – A sentença em crise interpretou e aplicou erradamente o art. 268º., nº 2, da CRP, o art. 4º., nº 1, da LADA, o art. 24º., nº 2, do CPA e os próprios Estatutos da RTP, não fazendo pois a devida justiça”.

Os recorridos contra-alegaram, concluindo pela improcedência do recurso.

O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu que o recurso não merecia provimento.

Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º. do C.P. Civil.

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2.2. Na intimação para a prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões que intentaram, os ora recorridos pediram a intimação da entidade administrativa competente a facultar-lhes o acesso, através de reprodução sonora, aos registos fonográficos da reunião do Conselho de Opinião da Rádio e Televisão de Portugal em que teve lugar a deliberação do parecer negativo relativo à indigitação de A...para exercer o cargo de Provedor do Telespectador, na parte em que essa indigitação foi debatida.

A sentença recorrida, depois de julgar improcedente a excepção da ilegitimidade passiva, considerou que os registos fonográficos em causa eram documentos administrativos cujo acesso fora permitido pela visada, tendo, por isso, deferido o pedido.

Contra este entendimento, o recorrente, no presente recurso jurisdicional, alega que a gravação sonora em questão não consubstancia um documento administrativo, por ter sido autorizada apenas para efeitos de elaboração das actas (cfr. conclusões 1ª. a 10ª. da sua alegação) e por ela revelar a discussão de uma deliberação tomada por escrutínio secreto cuja votação o legislador quis manter secreta (cfr. conclusões 11ª. a 23ª.).

Vejamos se lhe assiste razão.

O direito à informação administrativa procedimental inclui a faculdade de acesso a documentos e registos administrativos, designadamente através da sua consulta (cfr. art. 62º., do C.P.A.).

Esses documentos, que devem dizer respeito ao procedimento, são quaisquer suportes de informação gráficos, sonoros, visuais, electrónicos ou de outra forma material que estejam na posse ou que sejam detidos em nome dos órgãos e entidades referidas no art. 4º. da Lei nº 46/2007, de 24/8 (cfr. art. 3º., nº 1, al. a), desta Lei).

O referido art. 3º., nº 2, al. a), exclui da noção de documento administrativo “as notas pessoais, esboços, apontamentos e outros registos de natureza semelhante”

Acolheu-se, assim, uma noção muito ampla de documento a qual abrange, em princípio, qualquer registo de informação (cfr. José Renato Gonçalves in “Acesso à Informação das Entidades Públicas”, 2002, pág. 33).

Resulta da matéria fáctica provada que, na reunião de 10/9/2007, do Conselho de Opinião da RTP, foi deliberado que se procedesse à gravação das reuniões desse Conselho para efeitos de elaboração das respectivas actas (cfr. Acta nº 3 junta a fls. 71 a 73 dos autos) e que a reunião onde teve lugar a deliberação de parecer negativo relativo à indigitação de A...para o exercício do cargo de Provedor do Telespectador foi registada em CD que foi entregue ao Presidente desse órgão.

Tratando-se de um suporte de informação sonoro que está na posse de um órgão da empresa pública RTP, parece-nos que não pode deixar de se considerar que o registo fonográfico em causa consubstancia um documento administrativo.

A circunstância de a gravação sonora apenas se destinar à elaboração da acta, não ficando conservada em arquivo, não põe em causa o seu carácter de documento administrativo.

Efectivamente, para que tenha essa qualificação basta que se trate, como sucede no caso em apreço, de um suporte de informação, sob a forma sonora, produzido por uma entidade pública e que esteja na sua posse, sendo irrelevante, para efeitos do disposto no art. 3º., nº 1, al. a), da Lei nº 46/2007, a forma da sua manutenção.

Assim, a sentença, ao considerar o referido registo um documento administrativo, não merece a censura que lhe é dirigida pelo recorrente.

Resulta do nº 2 do art. 24º. do C.P.A. que “são tomadas por escrutínio secreto as deliberações que envolvam a apreciação do comportamento ou das qualidades de qualquer pessoa”.

Pretendendo a lei assegurar o carácter secreto do escrutínio, ou seja, que não se saiba o sentido de voto de cada membro do órgão, coloca-se a questão de saber se, como sucede na situação em apreço, através do exercício do direito à informação se pode violar esse princípio.

Não há dúvidas que, mesmo que os documentos digam respeito a um procedimento administrativo, estão excluídos do âmbito de consulta os documentos classificados, os que revelem segredo comercial ou industrial (cfr., porém, art. 6º nº 6, da Lei nº. 46/2007) ou segredo relativo à propriedade literária, artística ou científica ou que ponham em causa o sigilo fiscal ou profissional, pois há que ter em conta, na interpretação e aplicação da lei, a unidade do ordenamento jurídico (cfr. Raquel Carvalho in “O Direito à Informação Administrativa Procedimental”, 1999, pág. 195).

Mas, sendo assim, parece que o direito de acesso a documentos administrativos não pode servir para revelar o sentido de voto dos membros de órgão colegial que tomaram uma deliberação sujeita a escrutínio secreto.

E uma vez que, com essa restrição ao direito de acesso, não se furta ao interessado o direito de conhecer a fundamentação da deliberação, não se verifica qualquer inconstitucionalidade, pois trata-se apenas de manter a reserva administrativa a propósito de juízos feitos, nomeadamente sobre o comportamento e as qualidades de pessoas, naquilo em que esses juízos são, juridicamente, do foro subjectivo da Administração (cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim in “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, Vol. I, 1993, págs. 387 e 388).

Entendemos, assim, ao contrário do que sustentam os ora recorridos, que a unidade do ordenamento jurídico impõe que se pondere o princípio do escrutínio secreto e não apenas os elementos previstos na Lei nº 46/2007.

E, como referimos, a posição adoptada não põe em causa o direito de defesa da pessoa visada nem o de ela conhecer a fundamentação da deliberação que tem de constar da acta respectiva.

Portanto, procede o presente recurso jurisdicional.

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3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e indeferindo a requerida intimação.

Custas em ambas as instâncias pelos ora recorridos

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Entrelinhei: al. a)

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Lisboa, 4 de Novembro de 2010

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

Rui Fernando Belfo Pereira

Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo