02005/12.0BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

À luz da Lei nº22/2012, de 30.05, a «proposta da UTRAT» sobre a reorganização das freguesias insere-se num procedimento legislativo visando a prática de um acto de natureza político-legislativa, sendo que esta natureza do acto a praticar, pela Assembleia da República, impregna tal proposta que o antecede e serve, razão pela qual a impugnação da «proposta», em qualquer das suas modalidades, seja a título principal ou a título cautelar, não poderá fazer-se no âmbito da jurisdição administrativa. *

*Sumário elaborado pelo Relator.

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

A Freguesia de T(...) [FT] – do concelho de Vizela – vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga [TAF] – em 18.01.2013 – e em que este se julgou incompetente para conhecer do pedido cautelar que lhe formulou – a sentença recorrida foi proferida no âmbito de processo cautelar em que a ora recorrente demanda o Estado Português e a contra-interessada Freguesia de V(...),S.P., pedindo ao TAF «a suspensão de eficácia do Parecer/Proposta Concreta de Reorganização Administrativa do Território emitido pela UTRAT [Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território] para o Município de Vizela».

Conclui assim as suas alegações:

1- O TAF julgou procedente a excepção dilatória da sua incompetência material, e absolveu o Requerido da instância;

2- A Recorrente não concorda com a sentença recorrida, por entender que no presente caso o TAF de Braga é o tribunal materialmente competente para apreciar e decidir sobre a questão em apreço;

3- A Recorrente, através dos presentes autos, peticionou a suspensão de eficácia do acto [Proposta/Parecer] da UTRAT para o Município de Vizela, enquanto acto administrativo praticado com inobservância de formalidades legais e em violação de direitos fundamentais, constitucionalmente consagrados;

4- Todo o procedimento prévio tendente à reorganização administrativa do território referente ao Município de Vizela teve por base o pressuposto factual errado de que o mesmo deveria ter sido considerado, para efeitos do consagrado na Lei nº22/2012, de 13.05, como Município de Nível 2;

5- A UTRAT ao ter detectado tal erro/lapso, deveria ter classificado peremptoriamente o Município de Vizela como de Nível 3 e por isso deveria ter sido dada a possibilidade à Recorrente e aos restantes intervenientes [Assembleias de Freguesia e Assembleia Municipal] de poderem pronunciar-se, novamente, no procedimento em causa, tendo em conta a alteração da classificação do Município;

6- Na proposta da UTRAT constava que, na eventualidade de considerarem o Município de Vizela como Município de Nível 3, a reorganização do seu território, deveria ser efectuada de acordo com o Anexo IV, anexo esse que não se encontra junto à Proposta nem nunca foi remetido à Recorrente;

7. O TAF, na sentença recorrida, decidiu que a proposta da UTRAT recai no âmbito legislativo do órgão de soberania da Assembleia da República e como tal o conhecimento e análise da mesma está vedada aos Tribunais Administrativos;

8- A Recorrente, com o devido respeito, não pode aceitar tal entendimento;

9- A Proposta/Parecer da UTRAT para o Município de Vizela, não é um acto legislativo mas sim um verdadeiro acto administrativo, susceptível de ser impugnado nos Tribunais Administrativos;

10- A UTRAT, entidade que praticou o acto em apreço nos autos [Proposta Concreta de Reorganização Administrativa do Território - Município de Vizela], é uma Unidade Técnica, desprovida de personalidade jurídica e totalmente independente da Assembleia da República;

11- A UTRAT não é nenhum órgão da Assembleia da República, não faz parte desta e não tem qualquer tipo de vínculo ou dependência a este órgão de soberania;

12- A UTRAT é uma entidade administrativa, totalmente independente e autónoma, não «pertencendo à Assembleia da Republica»;

13- Os actos por ela praticados não podem ser equiparados aos actos praticados pela Assembleia da República, enquanto órgão de soberania do Estado;

14- O acto praticado pela UTRAT, caracterizado pelo Parecer/Proposta que apresentou à Assembleia da República, quanto à reorganização administrativa do território para o Município de Vizela, não é nem deve ser entendido como um acto legislativo, mas sim como um verdadeiro acto administrativo, susceptível de impugnação junto do TAF de Braga;

15- Quando a Recorrente iniciou os presentes autos, ainda não se encontrava aprovada, na especialidade, a Lei nº22/2012, de 30.05, nem tão pouco a mesma havia sido promulgada pelo Presidente da República, motivo pelo qual não faz sentido entender-se que a intenção da Recorrente, ao invés de impugnar o acto administrativo emanado da UTRAT, enquanto entidade administrativa independente e autónoma, estaria a tentar impugnar um acto legislativo;

16- Resulta do artigo 120º do CPA que: «… consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo das normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta»;

17- O acto administrativo é assim, no entendimento perfilhado pelo Dr. Rogério Soares, «uma estatuição autoritária relativa a um caso concreto, emanada por uma entidade administrativa no exercício da função administrativa e que se destina a produzir efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos»;

18- O acto da UTRAT [Proposta/Parecer] é uma estatuição autoritária, ou seja, é um comando destinado a regular, imediatamente, situações jurídicas de forma unilateral, neste caso concreto, a regular a reorganização administrativa do território para o Município de Vizela, indicando quais as freguesias que deverão ser agregadas;

19- O acto da UTRAT é relativo a um caso concreto, uma vez que o determinado na Proposta/Parecer em apreço, se destina única e exclusivamente, ao Município de Vizela;

20- A Proposta/Parecer foi feita pela UTRAT enquanto entidade administrativa, e destina-se a produzir efeitos jurídicos externos, nomeadamente na esfera jurídica da Recorrente e de outras freguesias do Município de Vizela;

21- O acto emanado pela UTRAT consubstancia um verdadeiro acto administrativo;

22- O Parecer da UTRAT é um acto administrativo lesivo dos interesses e direitos da Recorrente, pelo que a sua consolidação na ordem jurídica gera e produz efeitos na esfera jurídica da Recorrente e dos direitos e interesses que a mesma invoca e quer ver tutelados;

23- O Parecer/Proposta da UTRAT, sendo verdadeiro acto administrativo é susceptível de ser impugnado nos tribunais, sendo os Administrativos os materialmente competentes para apreciação do seu mérito [artigo 4º, nº1, do ETAF];

24- No caso concreto, não ocorreu a excepção dilatória da incompetência material do TAF, devendo em consequência, os presentes autos seguirem os seus ulteriores termos;

25- Ao não decidir neste sentido, o TAF fez incorrecta interpretação e aplicação da lei, violando entre outros, o disposto nos artigos 110º, 161º, 162º, 163º, e 212, nº3, da CRP, 101º, 195º, nº1, 288º, nº1 alínea a), 494º, alínea a), do CPC, 1º e 13º do CPTA, e 1º e 4º do ETAF.

Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, e consequências legais.

O recorrido Estado Português, aqui representado pelo Ministério Público, apresentou contra-alegações, defendendo a manutenção da sentença do TAF de Braga, mas não formulou quaisquer conclusões.

Por seu lado, a contra-interessada Freguesia de V(...),S.P., juntou contra-alegações, algo atípicas, em que partilha da tese da recorrente, e que conclui da seguinte forma:

1- O TAF julgou procedente por provada a excepção dilatória da sua incompetência material, decidindo absolver o Recorrido da instância;

2- Através dos presentes autos, fora peticionada a suspensão de eficácia do acto [Proposta/Parecer] da UTRAT para o Município de Vizela, enquanto acto administrativo praticado com inobservância de formalidades legais e com violação de direitos fundamentais, constitucionalmente consagrados;

3- O TAF, na sentença recorrida, decidiu, erradamente, que a proposta da UTRAT recai no âmbito legislativo do órgão de soberania da Assembleia da República, e como tal o conhecimento e análise da mesma está vedada aos Tribunais Administrativos;

4- A Proposta/Parecer da UTRAT para o Município de Vizela, não é um acto legislativo mas sim um verdadeiro acto administrativo;

5- A UTRAT, entidade que praticou o acto em apreço nos autos é uma Unidade Técnica, desprovida de personalidade jurídica e totalmente independente da Assembleia da República;

6- A UTRAT não é nenhum órgão da Assembleia da República, não faz parte desta e não tem qualquer tipo de vínculo ou dependência a este órgão de soberania;

7- Os actos praticados pela UTRAT não podem ser equiparados aos actos praticados pela Assembleia da República;

8- O acto da UTRAT [Proposta/Parecer] é um verdadeiro acto administrativo, ou seja, é um comando destinado a regular, imediatamente, situações jurídicas de forma unilateral;

9- O acto da UTRAT é relativo a um caso concreto, foi praticado pela UTRAT, enquanto entidade administrativa e destina-se a produzir efeitos jurídicos externos, nomeadamente na esfera jurídica da Contra-interessada e de outras freguesias do Município de Vizela;

10- O acto emanado pela UTRAT consubstancia um verdadeiro acto administrativo lesivo dos interesses e direitos da Contra-interessada, pelo que a sua consolidação na ordem jurídica gera e produz efeitos na esfera jurídica desta e dos direitos e interesses que a mesma invoca e pretende ver tutelados;

11- O Parecer/Proposta da UTRAT, sendo um verdadeiro acto administrativo é susceptível de ser impugnado nos tribunais, sendo os Tribunais Administrativos e Fiscais, os materialmente competentes para apreciação do seu mérito.

E termina pedindo, tal como a recorrente, que era suposto contradizer […], a revogação da sentença recorrida.

O Ministério Público, que já se encontra nos autos a representar o Estado Português, naturalmente que não emitiu pronúncia ao abrigo do artigo 146º, nº1, do CPTA.

Cumpre apreciar e decidir.

De Facto

São os seguintes os factos considerados sumariamente provados pela sentença recorrida:

1- O Presidente da Assembleia Municipal dirigiu ao Presidente da Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território o ofício nº(…)-AM/2012, de (…).09.2012, cujo teor, em parte, segue: “[…] junto remeto certidão da deliberação da Assembleia Municipal de Vizela, realizada a (…) de Setembro transacto, a qual deliberou por unanimidade não se pronunciar, no âmbito do artigo 11º da Lei nº22/2012, de 30 de Maio.

Em cumprimento do disposto no artigo 12º da referida Lei, junto remeto pareceres emitidos pelas Assembleias de Freguesia do Concelho sobre a reorganização administrativa territorial autárquica, conforme estabelece o nº4 do artigo 11º da referida Lei.

Em conformidade com o nº2 do artigo 11º, junto remeto também parecer sobre a reorganização do território, remetido pela Câmara Municipal de Vizela e aprovado por unanimidade em reunião do Executivo Municipal de (…).06.12” - ver documento de folha 20 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

2- Em anexo ao dito ofício seguiram os documentos de folhas 21 a 61 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

3- Em 30.10.2012, a Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território elaborou a “proposta concreta de reorganização administrativa do território” de folhas 62 a 78 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

4- Por mensagem electrónica de 14.11.2012, a Requerente solicitou ao Presidente da Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território o envio do “Anexo IV [mencionado no Ponto 5.7 - Proposta Concreta de Reorganização Administrativa do Território do Município de Vizela - Distrito de Braga]” - ver documento de folha 79 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

Nada mais foi dado como pertinente e provado.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA.

II. O TAF de Braga, perante o pedido cautelar de suspensão de eficácia do «Parecer/Proposta Concreta de Reorganização Administrativa do Território para o Município de Vizela» emitido pela UTRAT [Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território] julgou-se materialmente incompetente, fazendo-o nos seguintes termos:

[…]

Na presente providência cautelar é pedida a suspensão de eficácia da proposta da UTRAT que fora formulada no âmbito do procedimento previsto na Lei nº22/2012, de 30 de Maio.

A competência absoluta do tribunal é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria [ver artigos 288º, nº1, alínea a), e 495º, ambos do CPC, e 13º do CPTA].

A jurisprudência do Tribunal de cúpula desta jurisdição tem reiteradamente afirmado que a «competência dos tribunais é aferida em função dos termos em que a acção é proposta, seja quando aos seus elementos objectivos [natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, etc.], seja quanto aos seus elementos subjectivos [identidade das partes]».

Ou seja, a competência determina-se pelo quid disputatum [quid decidendum, em antítese com aquilo que mais tarde será o quid decisum].

Assim, atentemos na questão central, que é a da [in]competência dos tribunais administrativos para dirimir o presente litígio.

A Lei nº22/2012, de 30 de Maio, estabeleceu os objectivos, os princípios e os parâmetros da reorganização administrativa territorial autárquica e definiu e enquadrou os termos da participação das autarquias locais na concretização desse mesmo processo.

Para tanto, criou a Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território, a funcionar junto da Assembleia da República [ver artigo 13º da referida Lei], com as competências previstas no artigo 14º dessa mesma Lei, designadamente: - acompanhar e apoiar a Assembleia da República no processo de reorganização administrativa territorial autárquica; - apresentar à Assembleia da República propostas concretas de reorganização administrativa do território das freguesias, em caso de ausência de pronúncia das assembleias municipais; - elaborar parecer sobre a conformidade ou desconformidade das pronúncias das assembleias municipais na matéria, apresentando-o à Assembleia da República; - propor às assembleias municipais, no caso de desconformidade da respectiva pronúncia, projectos de reorganização administrativa do território das freguesias [artigo 14º].

Uma vez concluídos os respectivos trabalhos, a aludida Unidade Técnica será extinta por despacho do Presidente da Assembleia da República [ver artigo 10º da Resolução da República nº80-A/2012, de 19.06].

Criada a coberto do artigo 181º da CRP, a Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território tem como missão coadjuvar a produção legislativa da Assembleia da República relativamente à criação, extinção e modificação de autarquias locais.

Assim, será de concluir que a proposta cuja suspensão se requer cai no âmbito da actividade legislativa do órgão de soberania que é Assembleia da República, com competência política, legislativa e de fiscalização [ver artigos 110º, 161º, 162º e 163º, todos do CRP].

Ora, os tribunais administrativos são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas [ver artigo 212º, nº3, da CRP, em conjugação com o artigo 1º do ETAF].

Está, pois, excluída do seu âmbito de jurisdição, a competência para a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa [artigo 4º, nº2, alínea a), do ETAF, aprovado pela Lei nº13/2002, de 19.02].

Na esteira da jurisprudência do Órgão de cúpula desta jurisdição, é «Certo que as debilidades que ocorram em matéria de produção legislativa da Assembleia da República afectam os respectivos actos».

Todavia, também é certo que «… fora as possibilidades de intervenção do Tribunal Constitucional, a apreciação dos actos materialmente legislativos só é possível por via da sua aplicação a casos concretos submetidos a julgamento judicial».

Assim, não cabe aos tribunais administrativos interferir no procedimento conducente à produção dos actos legislativos, exactamente por não lhes caber apreciar a impugnação desses actos [ver acórdãos de 19.12.2012, proferidos no âmbito dos processos nºs 1388/12, 1386/12, 1342/12, 1345/12].

Razão pela qual procede a excepção dilatória da incompetência, em razão da matéria [artigos 101º e 494º, alínea a), do CPC, ex vi 1º do CPTA, e 13º do CPTA], a implicar a absolvição do Réu da instância [artigos 105º, nº1, do CPC, ex vi 1º do CPTA].

Decisão

Julgo incompetente para conhecer da presente providência cautelar o Tribunal Administrativo e, em consequência, absolvo o Réu da instância.

[…]

Desta sentença vem discordar a requerente cautelar, FT, que na qualidade de recorrente lhe imputa errado julgamento de direito, porquanto defende que o acto suspendendo é um verdadeiro acto administrativo, praticado por unidade técnica sem personalidade jurídica mas independente e autónoma da Assembleia da República, pelo que os seus actos não poderão ser confundidos com os actos emanados desta última. E sendo verdadeiro acto administrativo, os erros sobre os pressupostos de facto, bem como a preterição de eficaz audiência prévia de que padece, devem ser invocados como causa de invalidade junto dos tribunais administrativos [ver conclusões tiradas pela recorrente].

A isto se reduz, pois, o objecto deste recurso jurisdicional.

III. A nossa missão, como tribunal de recurso, está deveras facilitada pela vasta e pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo produzida a propósito desta questão [para além dos arestos referidos na sentença recorrida, datados de 19.12.2012, deveremos acrescentar os acórdãos do STA de 09.01.2013, tirados nos Recursos nºs 01341/12, 01342/12, 01343/12, 01344/12, 01345/12, 01346/12, 01347/12, 01348/12, 01349/12, 01350/12, 01351/12, 01352/12, 01363/12, 01364/12, 01365/12, 01366/12, 01367/12, 01382/12, 01383/12, 01384/12, 01385/12, 01386/12, 01387/12,01388/12, 01389/12, 01390/12, 01391/12, 01392/12, 01393/12, 01419/12, 01420/12; de 17.01.2013, Rº013/13, e de 28.02.2013, Rº94/13].

Nela se tem dito, e fundamentado, que o acto aqui suspendendo, ou seja, o «Parecer/Proposta Concreta de Reorganização Administrativa do Território» emitido pela UTRAT, não constitui um acto materialmente administrativo, muito menos um acto administrativo contenciosamente impugnável, mas antes um acto inserido num procedimento legislativo, que, porque totalmente imbuído desta finalidade, não pode ser impugnado nos tribunais administrativos, que são incompetentes, em razão da matéria, para tal efeito.

Não constitui um acto administrativo porque, desde logo, não é proferido no âmbito do exercício da função administrativa, antes encerra uma proposta que inicia procedimento legislativo visando a prática de acto de «natureza político-legislativa». Embora, por regra, o procedimento legislativo comece por iniciativa dos deputados, no caso, por vontade do legislador [Lei Quadro nº22/2012, de 30.05], ele começa com a proposta da UTRAT, e terminará com a aprovação da futura lei que concretizará a reorganização territorial autárquica [artigo 14º da Lei nº22/2012, de 30.05, e 236º, nº4, da CRP].

Assim, a «proposta» da UTRAT, cuja suspensão de eficácia foi pedida ao TAF, faz parte da fase instrutória do procedimento legislativo dessa futura lei, levado a cabo de acordo com o regime geral previamente estabelecido na Lei 22/2012, de 30.05, e não de qualquer procedimento administrativo. E a unidade técnica que a produz [UTRAT], e que funciona junto da Assembleia da República [13º da Lei nº22/2012], não constitui sequer uma entidade administrativa, nem órgão de entidade dessa natureza e capaz de tomar decisões [ver Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, página 429], aliás, nem personalidade jurídica tem, como reconhece a recorrente, antes é isso mesmo, uma unidade técnica criada para emitir propostas que poderão vir a ser secundadas, ou não, pela Assembleia da República. As suas funções são meramente consultivas, de acompanhamento e preparação de decisões.

Mas, note-se, mesmo que fosse emitida no âmbito de um procedimento administrativo, e não é, a proposta da UTRAT sempre seria acto inimpugnável contenciosamente, por ser um acto interno, de conteúdo não vinculativo, e por isso destituído de eficácia externa [artigos 14º da Lei 22/2012, e 51º, nº1, do CPTA], pelo que a providência cautelar requerida sempre estaria destinada a fracassar à luz do fumus non malus juris exigido pela alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA.

Ressuma, assim, na linha da vasta jurisprudência que referimos, que à luz da Lei nº22/2012, de 30.05, a «proposta da UTRAT» sobre a reorganização das freguesias se insere num procedimento legislativo visando a prática de um acto de natureza político-legislativa, sendo que esta natureza do acto a praticar, pela Assembleia da República, impregna tal proposta que o antecede e serve, razão pela qual a impugnação da proposta, em qualquer das suas modalidades, seja a título principal ou a título cautelar, não poderá fazer-se no âmbito da jurisdição administrativa [artigos 4º, nº2 alínea a), do ETAF, e 164º, alínea n), da CRP].

Deve, portanto, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida na ordem jurídica a sentença recorrida.

Assim se decidirá.

DECISÃO

Nestes termos, acordam os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, em negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.

Custas pela recorrente – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, e regras do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] e Tabela I-B a ele Anexa.

D. N.

Porto, 05.04.2013

Ass.: José Veloso

Ass.: Fernanda Brandão

Ass.: Isabel Soeiro