0111/17 - Supremo Tribunal Administrativo

Incorre em violação não só dos limites do objeto do recurso de apelação interposto [cfr. arts. 149.º do CPTA, e 684.º do CPC - na redação anterior à introduzida pela Lei n.º 41/2013], mas, também, do caso julgado formal que se havia formado [vide arts. 510.º, n.ºs 1, al. a), e 3, 671.º, n.º 1, 672.º, 673.º, e 677.º todos do CPC - na mesma redação], o acórdão que, oficiosamente, apreciou da bondade do juízo firmado na decisão recorrida sobre determinada questão prévia e sem que o recorrente tivesse, nas alegações produzidas e quanto à mesma, expresso qualquer discordância ou divergência.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO “ÁGUAS ......., SA” , devidamente identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco [ « TAF/CB » ] a presente ação administrativa comum contra o “MUNICÍPIO DE GOUVEIA” [ doravante « M d G » ], peticionando, pela motivação inserta na petição inicial, a condenação deste no pagamento da quantia global de 249.059,11 € e juros vincendos até efetivo e integral pagamento, sendo 245.879,64 € [ relativos aos serviços alegadamente contratados de abastecimento de água e de recolha de efluentes ], e 3.179,47 € [ respeitantes a juros de mora vencidos ]. O « TAF/CB » veio a prolatar despacho saneador, datado de 27.05.2013, no qual foram julgadas, por um lado, improcedentes as exceções de violação de convenção de arbitragem e de incompetência material dos tribunais administrativos e, por outro lado, desatendida a questão relativa à suspensão da instância fundada em causa prejudicial, bem como, em sede de mérito da causa, improcedidas, nomeadamente, as matérias respeitantes à ilegalidade do sistema multimunicipal, à inclusão ou não das águas pluviais, à impossibilidade de verificação de caudal e à inconstitucionalidade da taxa de recursos hídricos [ cfr. fls. 59/79 ]. O R., inconformado, recorreu para o TCA Sul o qual, por acórdão de 06.10.2016, concedeu provimento ao recurso e revogou a decisão recorrida, declarando “ incompetente em razão da matéria o tribunal administrativo de círculo de Castelo Branco para apreciar e decidir a pretensão na parte que respeita aos valores referentes à taxa de recursos hídricos e respetivos juros de mora, obstando assim ao conhecimento do mérito da pretensão nessa parte relativamente à qual se determina a suspensão da instância até que seja definitivamente decidido o processo n.º 450/11.7BECTB , após o que estes autos prosseguirão no T.A.F., anulando-se, em consequência, o processado verificado na 1.ª instância desde a decisão ” [ cfr. fls. 199/236 ]. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA a A., agora inconformada com o acórdão proferido pelo TCA Sul, interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista [ cfr. fls. 244 e segs. e fls. 341/343 na sequência de convite feito pelo despacho do relator - fls. 332/333 ], apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz: “ ... No caso concreto, a Autora não se conforma com a decisão do TCA Sul que concedeu provimento ao recurso, revogou a decisão proferida no despacho saneador, declarando incompetente em razão da matéria o tribunal administrativo de círculo de Castelo Branco para apreciar e decidir a pretensão na parte que respeita aos valores referentes à taxa de recurso hídricos e respetivos juros de mora, obstando assim ao conhecimento do mérito da pretensão nessa parte relativamente à qual determinou a suspensão da instância até que seja definitivamente decidido o processo n.º 450/11.7BECTB. II. A admissão da presente revista justifica-se, aliás, como já sucedeu no âmbito do recurso n.º 216/16 do STA, quer para uma melhor aplicação e interpretação do direito por estarem em causa relações jurídico-administrativas, cujos litígios delas resultantes devem ser dirimidas pelos Tribunais Administrativos, e por violação do caso julgado, quer pela importância fundamental e relevância social da questão, desde logo pelo elevado valor dos fornecimentos efetuados e por estar em causa um serviço público de abastecimento de água e recolha de águas residuais. III. Quanto aos fundamentos do recurso importa referir que o litígio objeto dos autos não é relativo a uma «questão fiscal», nem envolve diretamente a interpretação e aplicação de disposições de direito fiscal, ou que se situem no campo da atividade tributária, respeita antes ao pagamento de dívidas resultantes do não cumprimento pontual do contrato. Entre a Autora e o Réu não se estabeleceu, nem podia estabelecer-se, qualquer relação tributária, pois o que existe é uma relação de natureza administrativa emergente da outorga dos contratos administrativos de fornecimento de água e de saneamento. A questão que o Tribunal é chamado a resolver a título principal prende-se em saber se a Autora prestou os serviços contratados (abastecimento e recolha de efluentes) e se, por isso, o Réu tem de pagar a contraprestação desses serviços, não estando em causa a interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, com atinência ao exercício da função tributária da Administração Pública, sendo, por conseguinte, de manter a douta decisão proferida pelo TAF de Castelo Branco. VI. O despacho saneador impugnado pelo Réu contém decisões distintas sobre vários objetos, entre esses julgados conta-se o pedido de suspensão da instância por causa prejudicial, sobre o qual o Mmº. Juiz de 1.ª instância se pronunciou afirmando não ser de acolher. VII. Quer nas alegações quer nas conclusões do recurso interposto para o TCA SUL, constata-se que o Réu não dedicou uma única palavra à questão da causa prejudicial julgada na 1.ª instância, pelo que não impugnou esse segmento decisório que julgou inexistir a referida causa prejudicial, razão pela qual, nessa parte, o despacho saneador transitou em julgado (cfr. arts. 677.º do CPC /628.º NCPC), ficando a ter força obrigatória dentro do processo e fora dele (art. 671.º, n.º 1, CPC), o que significa que já não pode ser anulada ou revogada por efeito do eventual provimento do recurso ( art. 684.º , n.º 4, do CPC /635.º NCPC), impondo-se, assim, a revogação da decisão recorrida. VIII. No entanto, ainda que assim não se entendesse - o que só por mera hipótese de raciocínio se admite -, sempre se dirá que não pode considerar-se a existência de causa prejudicial, uma vez que para determinar esta é necessário que a decisão que resulte da causa prejudicial - aqui a ação n.º 450/11.7BECTB - possa formar caso julgado na causa principal, ou seja, nos presentes autos, o que não ocorre no caso concreto. MAS NÃO SÓ, Os contratos que a Autora e Réu celebraram são de execução continuada, pelo que o Réu beneficiou do fornecimento dos bens e serviços prestados pela Autora, não sendo possível a sua restituição, devendo, assim, mesmo que os contratos fossem declarados nulos, pagar à Autora o valor da prestação de que beneficiou. Ora, através da presente ação, a Autora pretende, exatamente, ser paga pelos bens que forneceu e pelos serviços que prestou ao Réu, os quais não se extinguem perante a declaração nulidade do contrato de concessão, pelo que a ação n.º 450/11 não constitui causa prejudicial. XI. O douto acórdão violou o disposto nos arts. 49.º do ETAF, 677.º do CPC / 628.º NCPC, 671.º, n.º 1, CPC/619.º, n.º 1 NCPC e 684.º, n.º 4, do CPC/635.º NCPC e 272.º, n.º 1, do NCPC, e nos arts. 285.º , nº 1, e 289.º do CC … ” . O R., aqui ora recorrida, produziu contra-alegações [ cfr. fls. 272 e segs. ], nas quais pugna, mormente, pela improcedência do recurso, sem que haja formulado um qualquer quadro conclusivo. Pelos Acórdãos da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal que se mostra prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datados de 23.02.2017 e de 04.05.2017, veio a ser admitido o recurso de revista, apenas na parte relativa ao julgamento da questão prévia da suspensão da instância com fundamento em causa prejudicial, aduzindo para tal que “ … mantendo-se o que se escreveu no Aresto reclamado no tocante à não admissão da revista com fundamento na matéria da competência do Tribunal, importa analisar o outro fundamento da sua admissão, isto é, se erro apontado ao Acórdão do TCA de conhecer de questão que não tinha sido suscitada no recurso constitui «uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou é de tal modo grave que «a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». (…) Como se vê do antecedente relato está em causa a alegada ofensa do caso julgado que se terá formado em virtude da decisão do TAF que declarou a inexistência de causa prejudicial à presente ação não ter sido impugnada perante o TCA e este, apesar disso, ter conhecido desse segmento decisório para o revogar e para decidir que o processo 540/11.7BECTB constituía causa prejudicial desta ação. (…) O que vale por dizer que o Recorrente suscitou questão relativa à determinação dos poderes de cognição do Tribunal de apelação e à possibilidade do mesmo conhecer de questões que não são de conhecimento oficioso e que lhe não foram suscitadas. (…) Ora, esta questão é de evidente relevância jurídica como já foi reconhecido pelo Acórdão da Formação Preliminar, de 19/04/2012 (rec. 01070/11) … ”, já que quanto ao fundamento respeitante à questão da competência [ “ saber a qual das áreas (administrativa ou tributária) dos TAF competia a apreciação dos pedidos de concessionárias de sistemas multimunicipais contra municípios referentes ao pagamento das faturas relativas à taxa de recursos hídricos ” ] - foi considerado que “ constituía jurisprudência desta Formação não admitir revistas quando a decisão recorrida estivesse de acordo com aquela jurisprudência ” anteriormente firmada. O Digno Magistrado do Ministério Público (MP) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia [ cfr. fls. 330 e segs. ]. Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir em Conferência. 2. DAS QUESTÕES A DECIDIR Constitui objeto de apreciação nesta sede o determinar se o julgado ao proceder o recurso de apelação deduzido pelo R. «M d G», conhecendo da questão relativa à suspensão de instância fundada em causa prejudicial, incorreu em errada interpretação e aplicação do disposto, mormente, nos arts. 49.º do ETAF, 677.º do CPC /628.º CPC/2013, 671.º, n.º 1, CPC/619.º, n.º 1 CPC/2013 e 684.º, n.º 4, do CPC/635.º CPC/2013 e 272.º, n.º 1, do CPC/2013, e 285.º, nº 1, e 289.º do CC [ cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas ]. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO Resulta como assente nos autos pelas instâncias o seguinte quadro factual: A A. é uma sociedade anónima que tem por objeto social a exploração e gestão do Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do Alto Zêzere e Côa para captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos municípios de Almeida, Belmonte, Covilhã, Figueira de Castelo Rodrigo, Fundão, Guarda, Manteigas, Meda, Penamacor, Pinhel e Sabugal - cfr. DL n.º 121/2000 , de 04 de junho, alterado pelo DL n.º 185/2000 , de 10 de agosto. A A. é concessionária da exploração e gestão do referido sistema multimunicipal, nos termos do art. 06.º do DL n.º 121/2000 , de 4 de julho, e nos termos estipulados no contrato de concessão celebrado entre o Estado e a «AZC», em 15 de setembro de 2000 [ cfr. Doc. 1 junto com a p.i. ]. De acordo com os arts. 10.º e 11.º do DL n.º 121/2000 o exercício das atividades concedidas à A. implica a celebração de contratos de fornecimento e recolha com os municípios utilizadores. Posteriormente, através do despacho ministerial n.º 18133/2003, de 03 de setembro [ DR n.º 219, 2.ª Série, de 22/09/2003 ], foi alargado o âmbito de tal Sistema, passando este a abranger também o Município de Gouveia. Nessa conformidade, em 10 de dezembro de 2004, e no exercício das suas atividades, a A. celebrou com o R. um contrato de fornecimento, no qual se obriga a fornecer ao município água destinada ao abastecimento público, mediante o pagamento de tarifas devidas [ cfr. Doc. 2 junto com a p.i. ]. Na mesma data, as duas entidades celebraram também um contrato de recolha, no qual a A. se obriga a recolher efluentes provenientes do sistema próprio do R., mediante o pagamento de tarifas devidas [ cfr. Doc. 3 junto com a p.i. ]. A cláusula 01.ª, n.º 1, do referido Contrato de Fornecimento estipula que « A sociedade obriga-se a fornecer água ao Município, destinada ao abastecimento público, nos termos e de acordo com as condições previstas no contrato de concessão, adiante como tal designado, celebrado entre o Estado e a Sociedade relativo à atribuição da concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água a saneamento do Alto Zêzere e Côa, criado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 121/2000 , de 4 de julho, adiante designado, abreviadamente, por "Sistema" »; A cláusula 19.ª, n.º 1, do referido Contrato de Recolha estipula que " A Sociedade obriga-se a recolher efluentes provenientes do sistema próprio do Município, nos termos e de acordo com as condições previstas no contrato de concessão, adiante como tal designado, celebrado entre o Estado e a Sociedade e relativo à atribuição da concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água a saneamento do Alto Zêzere e Côa, criado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 121/2000 , de 4 de julho, adiante designado abreviadamente por Sistema ». Nos termos das cláusulas 14.ª a 17.ª do referido contrato de concessão, os municípios utilizadores encontram-se obrigados ao pagamento de tarifas pelos fornecimentos e serviços prestados pela A., sendo o valor dessas tarifas estabelecido nos termos do n.º 3 do art. 07.º do DL n.º 121/2000 , de 04 de julho. As partes acordaram que as faturas referentes a débitos de consumo e de recolha de efluentes, bem como as relativas a quaisquer outros fornecimentos ou serviços prestados, são pagas pelo R. na sede da A., até sessenta dias após a data da emissão da correspondente fatura. Em execução dos dois contratos referidos, a A. presta, desde então, ao R. serviços de fornecimento de água e serviços de saneamento, recolha e tratamento de efluentes, tendo procedido, nos termos acordados, à emissão de faturas pelo valor devido pela prestação desses serviços ao R.. O R. não pagou faturas respeitantes a tais serviços, infra mencionadas. Durante o período de 02 de dezembro de 2010 a 03 de janeiro de 2011, a A. prestou ao R. serviços de saneamento, de recolha e de tratamento de efluentes, e referente a esse serviço foi emitida, em 28 de fevereiro de 2011, a fatura n.º 3040384710, no valor de 42.697,36 €, vencida em 29 de abril de 2011, para um volume total de 60.134 m 3 [ Doc. 04 da p.i. ]. Durante o período de 02 de dezembro de 2010 a 03 de janeiro de 2011, a A. forneceu ao R. água, e referente a esse serviço foi emitida, em 28 de fevereiro de 2011, a fatura n.º 3040384694, no valor de 38.988,22 €, vencida em 29 de abril de 2011, para um volume total de 59.536 m 3 [ Doc. 05 da p.i. ]. Durante o período de 03 de janeiro de 2011 a 02 de fevereiro de 2011, a A. prestou ao R. serviços de saneamento, de recolha e de tratamento de efluentes, e referente a esse serviço foi emitida, em 28 de fevereiro de 2011, a fatura n.º 3040384776, no valor de 149.743,01 €, vencida em 29 de abril de 2011, para um volume total de 66.406 m 3 [ Doc. 06 da p.i. ]. Durante o período de 03 de janeiro de 2011 a 02 de fevereiro de 2011, a A. forneceu ao R. água, e referente a esse serviço foi emitida, em 28 de fevereiro de 2011, a fatura n.º 3040384760, no valor de 40.629,36 €, vencida em 29 de abril de 2011, para um volume total de 59.178 m 3 [ Doc. 07 da p.i. ]. Durante o período de 02 de fevereiro de 2011 a 01 de março de 2011, a A. prestou ao R. serviços de saneamento, de recolha e de tratamento de efluentes, e referente a esse serviço foi emitida, em 10 de março de 2011, a fatura n.º 3040384809, no valor de 35.529,38 €, vencida em 09 de maio de 2011, para um volume total de 47.436 m 3 [ Doc. 08 da p.i. ]. Durante o período de 02 de fevereiro de 2011 a 01 de março de 2011, a A. forneceu ao R. água, e referente a esse serviço foi emitida, em 10 de março de 2011, a fatura n.º 3040384793, no valor de 38.292,31 €, vencida em 09 de maio de 2011, para um volume total de 55.774 m 3 [ Doc. 09 da p.i. ]. Na ação com o n.º 450/11.7BECTB , o ora R. e aqui Recorrente, e outros municípios pedem, contra a ora A. e o Estado, a declaração de nulidade do contrato de concessão. 3.2. DE DIREITO Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que se mostram supra enunciadas e que constituem o objeto deste recurso de revista, tal como as mesmas se foram definidas neste caso específico pelo acórdão da formação preliminar e assim foram admitidas em concreto com âmbito/objeto limitado. Assim, face aos termos em que no caso concreto o objeto da revista se mostra especialmente circunscrito o dissídio centra-se, tão-só, no determinar se o acórdão recorrido, ao haver procedido o recurso de apelação deduzido pelo R. «M d G» conhecendo da questão relativa à suspensão de instância fundada em causa prejudicial, incorreu em erro de julgamento por errada interpretação e aplicação daquilo que são os seus poderes, em infração, mormente, do disposto nos arts. 49.º do ETAF, 677.º do CPC /628.º CPC/2013, 671.º, n.º 1, CPC/619.º, n.º 1 CPC/2013 e 684.º, n.º 4, do CPC/635.º CPC/2013 e 272.º, n.º 1, do CPC/2013, e 285.º, nº 1, e 289.º do CC. II. Este Supremo Tribunal tem vindo a decidir de forma reiterada como se extrai, mormente, dos seus acórdãos de 06.12.2006 [ Proc. n.º 0858/06 ], de 10.03.2011 [ Proc. n.º 0641/09 ], de 22.03.2011 [ Proc. n.º 0916/10 ] e de 29.05.2014 [ Proc. n.º 0502/13 ] [ todos consultáveis in: «www.dgsi.pt/jsta - sítio a que se reportarão todas as demais citações de acórdãos deste Tribunal sem expressa referência em contrário ], de que o recurso de apelação previsto no art. 149.º do CPTA [ na redação anterior à que lhe foi dada pelo DL n.º 214-G/2015 - vide art. 15.º do mesmo diploma - redação essa a que se reportarão todas as demais citações de normativos daquele Código sem expressa referência em contrário ] é um verdadeiro recurso substitutivo pelo que o TCA está obrigado a conhecer do mérito sempre que tal seja possível e que, sendo o caso, substitua a decisão impugnada por uma nova e diferente decisão. III. Assim, pode ler-se, desde logo, no citado acórdão datado de 06.12.2006 que a “ … leitura do art. 149.º do CPTA - que estabelece os poderes de cognição do TCA no recurso de apelação - evidencia que o legislador «não quis um modelo de recurso meramente cassatório, isto é, que apenas concede ao tribunal superior o poder de revogar a sentença . Em benefício da celeridade, no âmbito do recurso de apelação , optou por um modelo de matriz substitutiva , investindo o TCA no poder - dever de, julgando procedente o recurso, se necessário com produção de prova nesta sede, substituir a decisão impugnada pela decisão que, no seu juízo, se apresente como aquela que deveria ter sido proferida logo na 1.ª instância » - Acórdão de 2/08/2006, (rec. 572/06). (…) O que significa que o legislador quis que o recurso de apelação fosse um verdadeiro recurso substitutivo , isto é, um recurso em que os poderes do TCA não se restringem à revogação da decisão recorrida e a ordenar que os autos baixem ao Tribunal recorrido para que este decida de novo, uma vez que o obriga a conhecer do mérito sempre que tal seja possível e que, sendo o caso, substitua a decisão impugnada por uma nova e diferente decisão . E, tanto assim, que admitiu, até, a possibilidade desse Tribunal não só reformular o julgamento da matéria de facto feito na instância recorrida aproveitando-se dos elementos probatórios já recolhidos, como também de promover a produção de novas provas em ordem a essa reformulação decisória - Vd. n.º 2 do art. 149.º do CPTA. (…) Ou seja, nesta matéria, o legislador do CPTA inovou e ao fazê-lo foi mais além do que o legislador do CPC pois admitiu a possibilidade do TCA diligenciar, por si ou a requerimento (Vd. arts. 265.º e 645.º do CPC ), no sentido do apuramento da verdade material com a realização de novas provas … ” [ sublinhados nossos ]. Mas se é assim e se assim deve ser entendido importa, todavia, determinar se, no caso, o TCA na pronúncia que levou a cabo quanto à questão da existência de causa prejudicial conducente à suspensão de instância, feita em sede do recurso de apelação que lhe foi dirigido, observou ou não aquilo que são os seus limites de pronúncia e que decorrem quer do objeto do recurso delimitado pelas respetivas conclusões quer da eficácia do caso julgado. Ora, na situação vertente, resulta da leitura das alegações de recurso de apelação que, então, foram produzidas perante o TCA Sul e das conclusões aí formuladas pelo ali recorrente que a discordância com o julgado pelo «TAF/CB» não se prendia com o juízo que nele foi feito quanto à questão prévia da suspensão de instância fundada numa alegada existência de causa prejudicial. VI. Com efeito, como deriva dos próprios termos delimitadores da impugnação recursiva o objeto de discordância quanto ao despacho saneador proferido circunscrevia-se tão-só à parte deste na qual foi apreciado “ o mérito da causa, concluindo pela improcedência de diversas exceções perentórias invocadas pelo R. (…), nomeadamente os seguintes: «da ilegalidade do Sistema», «as águas pluviais», «da verificação dos volumes de caudal» e «da inconstitucionalidade da TRH» ”. VII. Nessa medida, a pronúncia feita no despacho saneador no segmento que improcedeu a questão prévia relativa à suspensão da instância por inexistência de causa prejudicial não foi, em momento algum do recurso de apelação então interposto, objeto de discordância ou divergência por parte do R., que, desta feita e no uso das suas faculdades, delimitou ou circunscreveu os termos da mesma [ cfr. arts. 149.º do CPTA, e 684.º do CPC - na redação anterior à introduzida pela Lei n.º 41/2013 - atual art. 635.º do CPC /2013 ex vi do art. 140.º do CPTA ], na certeza de que, não se mostrando atacado tal segmento decisório, o mesmo teria de ter-se como transitado em julgado dada a formação de caso julgado formal [ cfr. arts. 510.º , n.ºs 1, al. a), e 3, 671.º , n.º 1, 672.º , 673.º , e 677.º do CPC - na redação anterior à introduzida pela Lei n.º 41/2013 - atuais arts. 595.º , n.ºs 1, al. a) e 3, 619.º , n.º 1, 620.º , 621.º , 628.º do CPC /2013 ex vi do art. 140.º do CPTA ]. VIII. Daí decorre que a pronúncia levada a cabo pelo TCA, no segmento sob impugnação e aqui ora sob análise, mostra-se, por conseguinte, proferida em violação não só dos limites daquilo que era o objeto do recurso de apelação interposto, mas, também, do caso julgado formal que se havia formado, infringindo, como tal, o quadro normativo supra elencado, não podendo manter-se. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em: Conceder provimento ao recurso jurisdicional “ sub specie ” e, consequentemente, revogar o acórdão recorrido no segmento aqui objeto de apreciação; Ordenar que os presentes autos baixem ao TCA Sul para conhecimento dos demais fundamentos do objeto de recurso de apelação interposto. Custas neste Supremo a cargo do recorrido. D.N.. Lisboa, 19 de outubro de 2017. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.