01075/11.2BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os magistrados do Ministério Público só têm direito à remuneração suplementar prevista no art. 63º n.º 6, do EMP, por acumulação de funções, se esta derivar de um acto enquadrável no tipo legal previsto nos n.ºs 4 e 5 do mesmo preceito.

II- Se a alegada acumulação de funções adveio de provimento alheio ao condicionalismo referido nos n.ºs 4 e 5 desse art. 63º não ocorreu o antecedente legalmente indispensável para que se constituísse o direito à remuneração mencionado no n.º 6 do mesmo artigo.

III- Esta interpretação do art. 63º n.ºs 4 a 6, do EMP, não viola os princípios da igualdade e da protecção da confiança, pois, por um lado, os tribunais apenas devem obediência à lei, sem prejuízo do dever de acatamento das decisões proferidas dentro do processo em via de recurso por tribunais superiores, e, por outro lado, as decisões proferidas pelos TCAs não têm força vinculativa fora dos processos a que respeitam, não existindo no ordenamento jurídico nacional o regime do precedente judicial.

I- RELATÓRIO

AA intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente acção administrativa especial contra o Ministério da Justiça, na qual peticionou a condenação deste a fixar a remuneração suplementar devida nos termos dos n.ºs 4 e 6 do art. 63º e n.º 4 do art. 64º, do Estatuto do Ministério Público, na redacção então vigente.

Por sentença proferida em 11 de Novembro de 2020 pelo referido tribunal foi decidido julgar improcedente a presente acção e, em consequência, absolvido o réu do pedido.

A autora apelou para o TCA Sul, o qual, por acórdão de 3 de Outubro de 2024, decidiu negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Inconformada, a autora interpôs recurso de revista para este STA desse acórdão, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

«I. O artigo 150.º, n.º 1 do CPTA, sob a epígrafe “Recurso de Revista”, dispõe que o mesmo só é admitido quando (i) “esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou (ii) “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito” e sempre com fundamento na violação de lei substantiva ou processual.

II. Não há dúvidas que ambos os requisitos (alternativos) estão verificados, na presente situação.

III. A Recorrente, encontrando-se a exercer funções na 2ª Secção do ... Juízo Criminal ... desde o dia ../../2002, data em que iniciou o exercício de funções no referido juízo, assegurou, em paralelo, a direcção e investigação de processos de inquérito da competência do DIAP, de 20 de Fevereiro de 2002 até ../../2010.

IV. Ou seja, desde a data da sua colocação ao serviço dos Juízos Criminais ..., a Recorrente, em cumprimento do Despacho de 27 de Novembro de 1997 do Senhor Procurador-Geral Distrital, para além do serviço e funções inerentes ao seu cargo junto da 2ª Secção do ... Juízo Criminal ..., cumulou o exercício de funções de investigação e acompanhamento de inquéritos, serviço este da competência dos magistrados colocados junto do DIAP.

V. Perante o não reconhecimento da acumulação de funções, no período temporal acima referido, pelo Ministério da Justiça, ora Recorrido, que indeferiu, por Despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Patrimonial e Equipamentos do Ministério da Justiça de 4 de Novembro de 2011, o pedido que a Recorrente lhe dirigiu em 13 de Abril de 2010, a Recorrente viu-se na contingência de recorrer aos mecanismos legais aplicáveis, propondo a competente ação administrativa especial de condenação à prática do ato devido, ou seja, a praticar os atos de fixação à ora Recorrente da remuneração suplementar devida nos termos dos n.ºs 4, 5 e 6 do artigo 64.º do EMP.

VI. Por sentença datada de 11 de Novembro de 2020 foi a ação proposta pela Recorrente, julgada integralmente improcedente pelo Tribunal Administrativo de Círculo ... (adiante “TAC de Lisboa”) e, em consequência, absolveu o Ministério da Justiça do pedido.

VII. A Recorrente, inconformado com tal decisão, interpôs recurso jurisdicional para o TCA Sul.

VIII. O TCA Sul, por Acórdão de 03 de outubro de 2024, veio, de forma surpreendente, julgar a improcedência da ação proposta pela Recorrente, determinando a confirmação da Sentença proferida pelo TAC de Lisboa, em 11 de novembro de 2020.

IX. É desse Acórdão do TCA Sul, de 03 de outubro de 2024, proferido em 2.ª instância, que vem a presente revista.

X. Este Acórdão do TCA Sul, bastando-se com uma remissão genérica para jurisprudência recente do STA, não procede a uma efectiva concretização de tal jurisprudência ao caso da Recorrente.

XI. Determinando a aplicação à Recorrente de uma solução jurídica não conforme e insustentável, errando no julgamento que faz ao propugnar uma interpretação dos artigos 63.º e 64.º do EMP que subverte a lei aplicável à data dos factos e ao arrepio de princípios constitucionalmente consagrados, como seja o princípio da igualdade.

XII. De acordo com a jurisprudência do STA, o recurso de revista terá lugar quando, em face das características do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada, passível de se repetir em casos futuros, e cuja decisão nas instâncias seja ostensivamente errada ou juridicamente infundada ou insustentável.

XIII. Não se diga que tal questão jurídica (acumulação de funções próprias do DIAP com o serviço junto do Juízo Criminal ...) foi já objecto de apreciação pelo STA, pelo que, alegadamente, não estariam aqui verificados os pressupostos de admissibilidade do presente recurso de revista.

XIV. Salienta-se que os Acórdãos do STA citados no Acórdão ora recorrido, não foram proferidos ao abrigo do disposto no artigo 148.º (julgamento ampliado do recurso) do CPTA, nem nos termos do artigo 151.º (recurso para uniformização de jurisprudência) do CPTA.

XV. Pelo que inexiste jurisprudência fixada sobre esta matéria.

XVI. Está em causa, nos presentes autos, determinar se os magistrados do Ministério Público colocados no Juízo Criminal ... a que, por determinação hierárquica da Procuradoria da República, tiveram de assegurar, além desse serviço, a direcção e investigação criminal em processos de inquérito, estão numa situação de acumulação de funções que confira o direito à atribuição da remuneração suplementar prevista no artigo 63.º, n.º 6, do EMP.

XVII. Não há dúvidas de que a utilidade da presente decisão extravasa os limites da situação singular deste litígio, pois contém uma questão passível de se repetir em casos futuros.

XVIII. Está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental, sendo a admissão do presente recurso claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, pelo que se impõe a admissão e conhecimento do presente recurso de revista.

XIX. Perante o exposto, aceitar entendimento contrário, isto é, de que não se encontram verificados os pressupostos de admissibilidade do presente recurso de revista, coarctaria, de forma intolerável e sem justificação atendível, o princípio da tutela jurisdicional efectiva, previsto no artigo 20.º da CRP.

XX. Pelo que deve considerar-se que é admissível o presente recurso de revista do Acórdão do TCA Sul de 03 de outubro de 2024, por estarem verificados os pressupostos de que depende a sua admissão, nos termos do disposto no artigo 150.º do CPTA.

XXI. A Recorrente não pode, de modo algum, conformar-se com tal decisão do TCA Sul que confirmou o Acórdão do TAC de Lisboa, de 11 de Novembro de 2020.

XXII. Os n.ºs 4 e 6 do artigo 63.º do EMP, aplicáveis por força do n.º 4.º do artigo 64.º do EMP, dispunham relativamente à acumulação de funções, na redacção então em vigor, a aplicar in casu, que “4- Em caso de acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias, os procuradores-gerais distritais podem, mediante prévia comunicação ao Conselho Superior do Ministério Público, atribuir aos procuradores da República o serviço de outros círculos, tribunais ou

XXIII. Os pressupostos legais resultantes destes preceitos do EMP, foram concretizados, entre outros, pelo Parecer n.º 499/2000, de 16 de Junho de 2004, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, onde se escreve que “Sempre que, para além das funções compreendidas no cargo, definidos nos termos das conclusões anteriores [nomeação, colocação e transferência de magistrados que ficam afectos a um determinado tribunal, juízo, vara, departamento, serviço ou lugar], o magistrado passa a exercer, em acumulação, as funções que correspondem ao cargo atribuído, ou a atribuir, a outro magistrado – ao qual corresponde um lugar no respectivo quadro – por motivos de acumulação de serviço, falta ou impedimento do titular do segundo cargo, ou por vacatura de lugar, e desde que a acumulação se prolongue por período de tempo superior a trinta dias, é devida ao primeiro a compensação remuneratória prevista no n.º 6 do artigo 63.º do Estatuto do Ministério Público.”.

XXIV. No período em que a Recorrente acumulou funções (e à data em que propôs a presente acção), era entendimento que, para que tal acumulação se verificasse e surgisse e correspectivo direito à remuneração suplementar, teriam que estar verificados cumulativamente os seguintes pressupostos legais: (i) acumulação de funções para além daquelas compreendidas no respectivo cargo (afecto a um determinado tribunal, juízo, vara, departamento, serviço ou lugar) com outras correspondentes a cargo atribuído (ou a atribuir) a outro magistrado, ao qual corresponde um lugar no respectivo quadro; (ii) por motivos de acumulação de serviço, falta ou impedimento do titular do segundo cargo; (iii) que tal acréscimo de funções resultasse de determinação hierárquica; e (iv) que a mesma se prolongasse por período superior a 30 dias (neste sentido, o Acórdão do STA de 7 de Fevereiro de 2001, processo n.º 33679).

XXV. Desde 4 de Janeiro de 2011, a Recorrente desempenha serviço, para além da 2ª Secção do ... Juízo dos Juízos Criminais ..., também, na 1ª Secção do ... Juízo, em harmonia com o Provimento nº 10/2010, de 21 de Dezembro.

XXVI. Aplicando-se o entendimento doutrinário e jurisprudencial acima referido, vigente à data do exercício de funções em acumulação pela Recorrente, as funções compreendidas no cargo a que a Recorrente se encontrava afecta, encontravam-se delimitadas pela competência dos respectivos Juízos Criminais.

XXVII. O conteúdo funcional do cargo da Recorrente estava circunscrito a representar o Ministério Público nos actos judiciais próprios dos Juízos Criminais

XXVIII. Nos termos do artigo 102.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais então em vigor (Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro), competia “[...] preparar e julgar as causas a que corresponda a forma de processo sumário, abreviado e sumaríssimo” e, bem assim, “julgar os recursos das decisões das autoridades administrativas”.

XXIX. O EMP institucionalizou os chamados Departamentos de Investigação e Acção Penal, ao dispor que: “Na comarca sede de cada distrito judicial existe um departamento de investigação e acção penal”, determinando ainda a sua estrutura e definindo as suas competências de direcção do inquérito e do exercício da acção penal por crimes cometidos na área da Comarca [cfr. artigos 70.º, 72.º e 73.º do EMP, na redacção então vigente, em especial a alínea a) do n.º 1 deste último].

XXX. Em consonância, o legislador estabeleceu os quadros dos Departamentos de Investigação e Acção Penal e as regras de provimento dos magistrados do Ministério Público nestes (cfr. artigo 120.º do EMP).

XXXI. Na Comarca ..., a direcção do inquérito e o exercício da acção penal cabem ao respectivo Departamento de Investigação e Acção Penal ..., estando tais funções, ab initio, excluídas do conteúdo funcional do cargo dos magistrados do Ministério Público colocados no Tribunal de Pequena Instância Criminal ..., como era o caso da Recorrente.

XXXII. Com efeito, não apenas as funções do Ministério Público nos Juízos Criminais ... se encontravam delimitadas pela Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro, em simetria com as competências daquele Tribunal, como os próprios concursos (“movimentos” de magistrados) – ou seja, aqueles que colocaram a Recorrente junto do 2ª Secção do ... Juízo dos Juízos Criminais ...– faziam precisamente, no que toca às diferentes áreas dentro da Comarca ..., uma clara e perfeitamente delineada distinção entre, por um lado, lugares de procurador-adjunto no DIAP, e por outro, lugares, na Comarca ..., para procuradores-adjuntos na “área criminal”, a qual correspondia, no caso ..., precisamente, a lugares nos Juízos Criminais ou nos Juízos de Pequena Instância Criminal.

XXXIII. Tratam-se, pois, inequivocamente, de funções que não integram o núcleo das tarefas inerentes ao cargo da Recorrente, já que na ausência de determinação hierárquica, tais funções de proceder à tramitação dos inquéritos sempre se manteriam no âmbito da actividade dos magistrados do Ministério Público junto do DIAP, a quem cabia um lugar próprio no quadro e uma colocação específica no âmbito dos “movimentos” de magistrados do Ministério Público.

XXXIV. A tese sufragada no Acórdão do TCA Sul recorrido, designadamente estatuído na jurisprudência em que este assenta a sua decisão, ao sustentar que esta acumulação se resultou de “distribuição de serviço”, parece confundir cargos distintos, previstos e corporizados em quadros autónomos na própria lei vigente à data a que se reportam os factos, subvertendo o disposto em tal Lei Orgânica.

XXXV. Certo é que é a luz deste regime legal, vigente à data a que se reportam os factos em apreciação nestes autos, que o Tribunal deverá, necessariamente, apreciar e decidir.

XXXVI. A necessária densificação do conteúdo funcional a que a Recorrente se encontrava adstrita, consubstancia uma clara manifestação do princípio da organização racional do trabalho que informa a magistratura do Ministério Público, designadamente na vertente do princípio da especialização, o que acarretou que o legislador determinasse, segundo a lei aplicável à data e à luz da qual, necessariamente, tem que ser apreciada a factualidade sub judice, separar as duas áreas do ponto de vista orgânico, atribuir-lhes competências distintas e dotá-las do número de magistrados que considerou necessários e suficientes para o exercício das competências que pertencem aos serviços que operam em cada uma das áreas (artigos 61.º, 64.º, n.ºs 1 e 2, 72.º, n.º 5 e 73.º do EMP).

XXXVII. A colocação dos magistrados do Ministério Público deve ser efectuada para lugares com um conteúdo funcional perfeitamente definido, sob pena de violação do princípio da especialização.

XXXVIII. Logo, as tarefas cumuladas pela Recorrente estavam inseridas no conteúdo funcional do cargo cujo respectivo lugar no quadro pertencia a outros magistrados – aos magistrados colocados junto do DIAP, tendo sido transitoriamente e por determinação hierárquica (Despacho de 27 de Novembro de 1997 do Senhor Procurador-Geral Distrital), atribuídas, em parte, aos magistrados colocados no Juízo Criminal ..., como é o caso da Recorrente.

XXXIX. Que por essa razão teve, precisamente, um acréscimo de trabalho motivado pelo exercício de funções não compreendidas no seu cargo.

XL. O Despacho de 27 de Novembro de 1997 do Senhor Procurador-Geral Distrital, ao determinar que para além da representação do Ministério Público nos processos judiciais em tramitação nos Juízos Criminais ..., a Recorrente asseguraria também a acção penal e direcção dos inquéritos da competência do DIAP, subverteu a distinção e separação das funções do Ministério Público na Comarca ... por diferentes tribunais, a qual estava estabelecida não apenas de acordo com a Lei, como subverteu os concursos – também de acordo com a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais de então, e nomeadamente, no que se refere a lugares de Ministério Público, cujo EMP institucionalizara já os DIAP.

XLI. Como amplamente demonstrado e dado como assente, não está aqui em causa qualquer distribuição e reorganização de serviço incluído nas funções organicamente atribuídas aos Juízos Criminais

XLII. O Despacho de 27 de Novembro de 1997 do Senhor Procurador-Geral Distrital, introduziu uma alteração que, sobrepondo-se à organização judiciária instituída pela Lei Organização e Funcionamento dos Tribunais (à data vigente) e ao EMP, consubstancia a atribuição aos magistrados do MP colocados naqueles Juízos, de outras funções perfeitamente estranhas à sua competência funcional definida pelos referidos Juízos Criminais

XLIII. Pelo que, necessariamente, o alargamento das funções da Recorrente à instrução de processos de inquérito, competência atribuída ao DIAP, significa uma acumulação de serviço relevante para efeitos do disposto nos artigos 63.º e 64.º do EMP.

XLIV. Acresce que o acórdão do TCA Sul, na senda da jurisprudência que sufraga, não é claro na distinção que faz entre “distribuição/reorganização de serviço” e “acumulação de funções”.

XLV. Ou seja, se, por um lado, de forma surpreendente, a jurisprudência sufragada no Acórdão do TCA Sul recorrido parece reconhecer que estamos, no caso sub judice, perante uma situação de acumulação de funções, por outro, termina reconduzindo tal acumulação de funções – que eventualmente reconhece – a uma “reorganização de serviço”, num entendimento que não poderá ser isento de reparos.

XLVI. A Recorrente não pode deixar de assinalar que tal entendimento ora vertido no Acórdão do TCA Sul se afigura, no mínimo, paradoxal, na medida em que parece defender a existência de dois tipos de acumulação de funções: uma acumulação de funções remunerada, da qual emerge o correspectivo direito patrimonial, e uma outra, secundária, não merecedora de qualquer remuneração.

XLVII. Certo é, porém, que tal interpretação dos artigos 63.º e 64.º do EMP defendida pelo Acórdão recorrido, não deixa de traduzir uma injustiça gritante: a de em ambos os casos se verificar, efectivamente, um acréscimo de trabalho para os magistrados em causa, por força da atribuição de funções não integradas no conteúdo funcional do cargo para o qual foram providos, resultando tal acréscimo de determinação hierárquica da Procuradoria-Geral Distrital ... e prolonga-se por (muito) mais de 30 dias, o qual é não subsumível a uma alegada distribuição de serviço.

XLVIII. Pelo que o reconhecimento da situação de acumulação de funções no caso da Recorrente, e consequente direito à respectiva remuneração suplementar, decorre, desde logo, de um princípio de justiça, na vertente da justiça distributiva.

XLIX. Carece também de fundamento a tese que defende a jurisprudência sufragada no aresto recorrido, de que apenas a acumulação de funções que resulte de “(…) um acto do Procurador-Geral Distrital que atribua ao Procurador-Adjunto «o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos»; um acto motivado por «acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias»; um acto precedido de «prévia comunicação» ao CSMP; e um acto cuja «medida» não pode vigorar por mais de seis meses.”, é apta a gerar o direito à remuneração previsto no n.º 6 do artigo 63.º do EMP (na redacção vigente à data).

L. Uma vez entendendo o TCA Sul que o “acto formal” de que derivou a acumulação de funções da Recorrente não se reveste dos requisitos formais alegadamente exigidos por lei, na interpretação que faz dos artigos 63.º e 64.º do EMP, tal acumulação da Recorrente não seria, alegadamente, uma “acumulação de funções causal do surgimento do direito do magistrado a uma remuneração acrescente”.

LI. A interpretação dos artigos 63.º e 64.º do EMP que vem ora sendo defendida pela jurisprudência sufragada no Acórdão do TCA Sul, ao arrepio de anos de prática generalizada, assume, assim, um efeito perverso, que não poderá deixar de se considerar contra-legem: o de permitir que um magistrado acumule as suas funções com quaisquer outras, em clara subversão do regime de acumulação de funções, na medida em que os magistrados teriam de desempenhar trabalho suplementar sem, no entanto, receber qualquer compensação por tal facto.

LII. E isto no âmbito de uma magistratura onde vigora o princípio de hierarquia, previsto de forma expressa no n.º 3 do artigo 76.º do EMP, como um dos seus principais traços caracterizadores, que se traduz na subordinação dos magistrados do Ministério Público aos magistrados de grau superior, nos termos do EMP, e na consequente obrigação de acatamento por aqueles das directivas, ordens e instruções recebidas.

LIII. É ainda de se mencionar o facto do Acórdão aqui sufragado ter pugnado pela não verificação dos referidos requisitos de ordem hierárquica, inclusive afirmando que “os provimentos que oneraram a magistrada do MP recorrente (…) não emanaram do Procurador-Geral Distrital”, quando claramente esse pressuposto se vê preenchido pela acumulação de funções se ter reportado a um Despacho de 27 de Novembro de 1997 do Senhor Procurador-Geral Distrital, como é, aliás, exigido pelo artigo 63.º n.ºs 4 e 5 do EMP.

LIV. Acresce que labora ainda em erro o Acórdão do TCA Sul recorrido, na interpretação que faz dos referidos artigos 63.º e 64.º do EMP, ao considerar que “…a questão de saber se deveras ocorreu uma acumulação de funções – potencialmente geradora de despesa pública – há-de ser resolvida pelo CSMP (…).”,

LV. Tratam-se de dois planos distintos de intervenção: o do CSMP, cujo parecer é obrigatório (mas não vinculativo), e o do Ministério da Justiça a quem cabe a competência para decidir.

LVI. Não resulta, pois, dos artigos 63.º e 64.º do EMP que seja ao CSMP que compete decidir sobre a alegada verificação de uma situação de acumulação de funções mas, outrossim, que a este cabe emitir parecer, não vinculativo (neste sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 19.12.2007, processo n.º 06018/02 e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 08.05.2015, processo n.º 02908/11.9BEPRT

LVII. Tal interpretação dos artigos 63.º e 64.º do EMP, sufragada no Acórdão do TCA Sul ora recorrido, afigura-se manifestamente inconstitucional, designadamente por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da CRP.

LVIII. A situação da Recorrente é em tudo semelhante à de outros magistrados do Ministério Público que viram a sua situação reconhecida como acumulação de funções e foram abonados da correspectiva remuneração suplementar.

LIX. Sem que, contudo, também à semelhança da ora Recorrente, o acto subjacente à acumulação de funções pela qual foram remunerados tenha sido diferente do acto aqui em causa.

LX. Tal acumulação decorreu, à semelhança da Recorrente, de determinação hierárquica.

LXI. Prolongou-se por período (muito) superior a 30 dias.

LXII. O pedido de fixação da remuneração suplementar devida por acumulação de funções foi efectuado ao abrigo dos mesmos preceitos legais aplicáveis à Recorrente, ou seja, nos termos do disposto no artigo 63.º e 64.º do EMP.

LXIII. O artigo 13.º da CRP consagra o princípio da igualdade enquanto princípio estruturante do sistema constitucional português, conjugando dialecticamente as dimensões liberais, democráticas e sociais inerentes ao conceito de Estado de Direito democrático e social.

LXIV. Este princípio, assim definido como limite objectivo da discricionariedade legislativa e administrativa, não veda a realização de distinções, mas sim a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objectiva e racional.

LXV. É a ausência de fundamento racional e objectivo que justifique a diferenciação entre a situação concreta da Recorrente e a dos demais magistrados do Ministério Público que viram as suas pretensões, administrativa e judicialmente, reconhecidas como configuradoras de uma situação relevante para efeitos de concessão da remuneração suplementar prevista no artigo 63.º, n.º 6 do EMP, e foram já abonados dos suplementos remuneratórios que lhe eram devidos, que torna a solução judicial adoptada no Acórdão do TCA Sul sub judice, arbitrária e, nessa medida, violadora do princípio da igualdade pela desigualdade que comporta entre magistrados do Ministério Público em igualdade de circunstâncias.

LXVI. Também por violação do princípio, por violação do princípio da protecção da confiança, o entendimento sufragado no Acórdão do TCA Sul ora recorrido não pode prevalecer.

LXVII. Ao não reconhecer a verificação de uma situação de acumulação de funções, no caso da Recorrente, o Tribunal sufraga uma interpretação dos artigos 63.º e 64.º do EMP que afecta de forma intolerável o princípio da boa-fé e da confiança, na medida em que, até por força do pagamento da remuneração suplementar a outros magistrados do Ministério Público em situações exactamente idênticas à aqui Recorrente, viola a legitima expectativa de ver reconhecida a sua situação de acumulação de funções e, consequentemente, de ser-lhe abonado a remuneração suplementar devida por tal acréscimo de funções.

LXVIII. Pelo que também por violação do princípio da protecção da confiança, constitucionalmente consagrado, o entendimento sufragado no Acórdão ora em crise é inconstitucional, o que igualmente se invoca, com todas as legais consequências.».

O réu, notificado, apresentou contra-alegação de recurso na qual pugnou pela inadmissibilidade do presente recurso de revista e, para a hipótese de o mesmo ser admitido, pela manutenção da decisão recorrida.

Este recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA proferido em 18 de Dezembro de 2024.

O Ministério Público junto deste STA notificado para os efeitos do disposto no art. 146º n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.

As questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido incorreu em erro na interpretação dos arts. 63º n.ºs 4 a 6 e 64º n.º 4, do Estatuto do Ministério Público (EMP), e se sufragou uma interpretação desses normativos legais que viola os princípios da igualdade e da protecção da confiança.

II- FUNDAMENTAÇÃO

O acórdão recorrido considerou provada a seguinte factualidade, por reporte aos factos tidos por assentes na sentença de 1ª instância:

«a. A autora é Magistrada do Ministério Público, com a categoria de Procuradora-Adjunta, encontrando-se a exercer funções desde ../../2002 na 2ª Secção do ... Juízo dos Juízos Criminais ..., nos termos do Provimento nº 5/2002, de 27 de Setembro de 2002, sob a epígrafe “Colocação de Magistradas – Distribuição de Serviço” – por acordo e documento nº 1 junto com a petição inicial;

b. Desde 4 de Janeiro de 2011, a autora desempenha serviço, para além da 2ª Secção do ... Juízo dos Juízos Criminais ..., também, na 1ª Secção do ... Juízo, em harmonia com o Provimento nº 10/2010, de 21 de Dezembro – cfr. documento nº 2 junto com a petição inicial;

c. A autora de 20 de Fevereiro de 2002 até ../../2010, para além de desempenhar o serviço próprio referido em a. e b., exerceu também funções próprias dos Magistrados do Ministério Público no Tribunal de Instrução Criminal, mais precisamente no Departamento de Investigação e Acção Penal ..., nos termos do despacho de 27 de Novembro de 1997 do Senhor Procurador-Geral Distrital – cfr. documento nº 3 junto com a petição inicial;

d. Em ../../2010, a autora cessou as tarefas referidas em c. de acordo com o Provimento nº 7/2010, de 30 de Junho de 2010 – cfr. documento nº 4 junto com a petição inicial;

e. Em 13 de Abril de 2010, a autora requereu junto do Senhor Ministro da Justiça, o seguinte:

“A Sua Excelência o Ministro da Justiça

AA, magistrada do Ministério Público com a categoria de procuradora-adjunta, a exercer funções, desde ../../2002, na 2ª Secção do ... Juízo dos Juízos Criminais ..., onde ainda, presentemente, exerce funções, vem requerer a Sua Excelência que lhe seja fixada a remuneração complementar prevista no artigo 63º, nº 6 (actual nº 7), ex vi artigo 64º, nº 4 (cuja redacção mantém a referência ao nº 6, que actualmente é o nº 7) do Estatuto do Ministério (Público), uma vez que desde aquela data desempenha, também, em acumulação, funções próprias dos magistrados do Ministério Público no Tribunal de Instrução Criminal, especificamente do Departamento de Investigação e Acção Penal ..., por determinação hierárquica – além da representação do Ministério Público nos actos judiciais da competência daqueles Juízos (essencialmente julgamentos) sempre lhe competiu ainda, por determinação hierárquica, a direcção e acção penal dos inquéritos por crimes de natureza rodoviária (acidentes de viação) e dos inquéritos por crimes contra a economia e contra a saúde pública p. e p. pelo DL nº 28/84, de 20 de Janeiro, por crimes contra a propriedade industrial e por crimes contra direitos de autor e direitos conexos, conforme despacho do Exmº Procurador-Geral Distrital, datado de 27.11.97 e veiculado pelo ofício nº ...70, datado de 27.11.1997.

Lisboa, 13 de Abril de 2010

Pede deferimento,

A requerente (AA, procuradora-adjunta na 2ª Secção do ... Juízo dos Juízos Criminais ...)” – cfr. documento nº 5 junto com a petição inicial;

f. Pelo despacho de 4 de Novembro de 2011, do Senhor Secretário de Estado da Administração Patrimonial e Equipamentos do Ministério da Justiça foi indeferido à autora o referido em e. – cfr. documento nº 3 junto a fls. 77.»

Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

Como acima referido, as questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido:

A) - incorreu em erro na interpretação dos arts. 63º n.ºs 4 a 6 e 64º n.º 4, do EMP;

B) - sufragou uma interpretação desses normativos legais que viola os princípios da igualdade e da protecção da confiança.

Passando, então, à análise de cada uma destas questões.

A) Erro na interpretação dos arts. 63º n.ºs 4 a 6 e 64º n.º 4, do EMP

A autora, ora recorrente, instaurou a presente acção contra o Ministério da Justiça para obter a sua condenação a fixar a remuneração suplementar devida nos termos dos n.ºs 4 e 6 do art. 63º e n.º 4 do art. 64º, do EMP, fundamentando o seu pedido na circunstância de, entre ../../2002 e ../../2010, se encontrar numa situação de acumulação de serviço, visto que, para além da representação do Ministério Público nos Juízos Criminais ..., onde fora colocada, também desempenhou funções próprias dos magistrados do Ministério Público no Tribunal de Instrução Criminal, especificamente no DIAP ..., por determinação hierárquica.

A acção improcedeu na 1ª e 2ª instâncias, invocando a autora que o acórdão recorrido proferido pelo TCA... incorreu em erro na interpretação dos arts. 63º n.ºs 4 a 6 e 64º n.º 4, do EMP.

Vejamos.

Estatuía o art. 63º, do EMP [constante da Lei 47/86, de 15/10, na redacção anterior à alteração operada pela Lei 52/2008, de 28/8, já que as alterações introduzidas por esta Lei 52/2008 apenas eram aplicáveis às comarcas que funcionavam em regime de comarcas piloto (..., ... e ...) e que foram instaladas em 14.4.2009], sob a epígrafe “Competência”, o seguinte:

“(…)

4- Em caso de acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias, os procuradores-gerais distritais podem, mediante prévia comunicação ao Conselho Superior do Ministério Público, atribuir aos procuradores da República o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos.

5- A medida prevista no número anterior caduca ao fim de seis meses, não podendo ser renovada quanto ao mesmo procurador da República, sem o assentimento deste, antes de decorridos três anos.

6- Os procuradores da República que acumulem funções por período superior a 30 dias têm direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça, ouvido o Conselho Superior do Ministério Público, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento.”.

E prescrevia o art. 64º n.º 4, do referido Estatuto:

“Aplica-se, com as necessárias adaptações, aos procuradores-adjuntos o disposto nos n.ºs 4 a 6 do artigo anterior.”.

Numa situação em tudo semelhante à ora em apreciação dos autos, o acórdão deste Supremo Tribunal de 10.3.2016, proc. n.º 01428/15, decidiu o seguinte, no que merece a nossa inteira concordância (tendo também presente o estatuído no art. 8º n.º 3, do Código Civil):

“A ora recorrida accionou o Ministério da Justiça para obter a sua condenação à prática do acto que em vão lhe solicitara e que crê ser devido – o acto que, «ex vi» dos arts. 63º, n.º 6, e 64º, n.º 4, do EMP, fixasse a remuneração a que ela se julga com direito por causa de uma acumulação de funções. E tal acto, tido por devido, pressupunha o prévio reconhecimento de que a autora, desde ../../1999, acumulou as suas funções nos Juízos Criminais ..., onde fora colocada, com outras funções próprias do DIAP da mesma cidade.

(…)

A factualidade apurada no processo mostra que, fruto de seis sucessivos provimentos - e só o primeiro deles, datado de 4/1/94, foi da autoria do Procurador-Geral Distrital ... - os magistrados do MºPº colocados nos Juízos Criminais, para além do seu trabalho normal nesses Juízos, tiveram de assegurar o serviço em inquéritos penais de determinados tipos, que normalmente correriam no DIAP. Note-se que essa situação da autora, aqui recorrida, persistiu desde que ela tomou posse nos Juízos Criminais até, pelo menos, ao momento da propositura da acção. Ora, e logo à partida, as partes divergem quanto à qualificação desses acréscimos de serviço, trazidos pelos provimentos, pois a autora sempre afirmou – e convenceu as instâncias disso – que se estava perante uma efectiva acumulação de funções, enquanto o recorrente vem defendendo que se tratou de uma mera distribuição equitativa do trabalho globalmente a cargo dos magistrados abrangidos pelos provimentos.

Pareceria, pois, que, «ante omnia», haveríamos – decerto por referência aos conteúdos funcionais dos magistrados do MºPº em exercício nos Juízos Criminais e no DIAP – de apurar se aquela afectação de inquéritos à recorrida traduzira uma verdadeira acumulação de funções ou, antes, uma mera distribuição do serviço por imposição legítima da hierarquia. Mas não é exactamente assim, porquanto – e como melhor veremos «infra» – o desfecho da causa não depende, em absoluto rigor, da resolução dessa alternativa.

É certo que o «direito» previsto no art. 63º, n.º 6, do EMP – «direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça» – pressupõe que o Procurador-Adjunto haja acumulado funções por período superior a 30 dias (cf. também o art. 64º, n.º 4, do mesmo diploma). Todavia, esse n.º 6 não pode desligar-se dos ns.º 4 e 5, que o antecedem e explicam. Assim, o referido direito não brota de uma qualquer acumulação de funções; é que ele só verdadeiramente se constitui se derivar de um acto enquadrável no tipo legal previsto no art. 63º, ns.º 4 e 5, do EMP.

Estes números dizem-nos o seguinte: a acumulação de funções causal do surgimento do direito do magistrado a uma remuneração acrescente tem de se suportar num acto com as seguintes características: um acto do Procurador-Geral Distrital que atribua ao Procurador-Adjunto «o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos»; um acto motivado por «acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias»; um acto precedido de «prévia comunicação» ao CSMP; e um acto cuja «medida» não pode vigorar por mais de seis meses.

O condicionalismo legal dos actos desse género existe para protecção dos magistrados, pois não apenas delimita os casos em que pode impor-se-lhes «o serviço de outros círculos, tribunais e departamentos», como configura o modo e o tempo dessa imposição. Mas o dito condicionalismo também existe para salvaguarda do Estado, que só se verá na contingência de custear uma acumulação de funções nos casos - aliás, sempre restringidos no tempo - em que a lei tipicamente preveja que ela se justificaria.

Portanto, o regime da acumulação remunerada de funções opera dentro de um quadro que abrange os ns.º 4, 5 e 6 do art. 63º do EMP. Não é possível cindir o n.º 6 dos anteriores e encarar uma qualquer acumulação de funções como geradora do direito aí previsto. O direito somente emerge de uma acumulação imposta ao magistrado dentro do circunstancialismo dito nos números anteriores – onde precisamente se prevê o tipo legal do acto determinativo da acumulação de funções, acto esse que funciona como causa mediata da constituição do direito à remuneração suplementar. E, no fundo, tudo isto se adequa a uma ideia jurídica geral: a de que é impossível que algum direito subjectivo nasça ou se constitua sem previamente se dar o condicionalismo legal de que ele dependa.

Aliás, o problema «sub specie» não pode ter outra solução satisfatória. Se olharmos o n.º 6 do art. 63º do EMP, logo vemos que a intervenção do CSMP, aí aludida, se restringe à emissão de parecer sobre o «quantum» da remuneração a fixar. Isso deduz-se do pormenor da referência à audição do CSMP estar intercalada dentro da previsão da única pronúncia exigida ao Ministro da Justiça – a qual consiste em fixar a remuneração «entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento». É apenas sobre isso que o CSMP é «ouvido»; o que bem se compreende, visto ser esse órgão quem está nas melhores condições para avaliar a quantidade e a qualidade do trabalho acrescente desempenhado pelo titular do direito, isto é, para fornecer ao Ministro da Justiça os critérios relevantes na concretização do abono.

E a questão de saber se deveras ocorreu uma acumulação de funções – potencialmente geradora de despesa pública – há-de ser resolvida pelo CSMP. Por isso é que o acto atributivo do «serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos», previsto nos ns. 4 e 5 do art. 63º do EMP, tem de ser previamente comunicado ao CSMP. Dando o seu aval, expresso ou tácito, a essa medida, o CSMP automaticamente reconhece que o magistrado referido no acto entrará em acumulação de funções - e obterá o direito à remuneração suplementar correspondente se ela se prolongar por mais de 30 dias. Ao invés, qualquer serviço atribuído pela hierarquia fora do condicionalismo previsto nos ns.º 4 e 5 do art. 63º do EMP não pode assumir-se como um antecedente da consequência dita no n.º 6 do mesmo artigo; é que a lei une incindivelmente as previsões constantes desses números, articulando-os numa relação lógica - em que o «direito» só se segue dessa outra coisa, se anteriormente posta.

Portanto, a acção dos autos perspectivou mal o problema. O Ministério da Justiça não tem de ser convencido de que houve uma acumulação de funções - visto que a intervenção do Ministro se localiza a jusante disso, limitando-se à fixação do «quantum» remuneratório. Com efeito, das duas, uma: ou as coisas se passaram no âmbito dos ns.º 4 e 5 do art. 63º do EMP - ou seja, com prévio reconhecimento, pelo CSMP, de que o magistrado esteve em acumulação - e o direito à remuneração suplementar surge ao fim de 30 dias, restando pedi-la e fixá-la; ou as coisas não se passaram naquele âmbito - e tal direito, pura e simplesmente, não surge nem existe.

Ora, os provimentos que oneraram a autora - bem como outros colegas dela, colocados nos Juízos Criminais - com um acréscimo de trabalho não se inscreveram no tipo legal de acto previsto no art. 63º, ns.º 4 e 5, do EMP.

Na verdade, esse acréscimo resultou de uma reorganização do serviço que não se deveu a uma acumulação transitória de processos - e a exigência dessa transitoriedade acompanha a caducidade, «ao fim de seis meses» (n.º 5), da «medida» prevista no n.º 4 - ou à vacatura de um lugar ou ao impedimento do seu titular. Tais provimentos - com excepção do primeiro, de 4/1/94 - não emanaram do Procurador-Geral Distrital nem foram, face aos dados disponíveis, objecto de «prévia comunicação» ao CSMP. Estas circunstâncias evidenciam imediatamente que os mencionados provimentos não são enquadráveis no tipo de actos impositivos de uma acumulação de funções causal de um direito remuneratório. Donde fatalmente se conclui que o circunstancialismo em que a autora se encontra desde que tomou posse nos Juízos Criminais ... não configura a precisa acumulação de funções que, segundo os ns.º 4, 5 e 6 do art. 63º do EMP, lhe conferiria o direito patrimonial cuja titularidade invoca.

Portanto, e carecendo a autora e aqui recorrida de tal direito, a acção destes autos está votada à improcedência; pois, na ausência do direito, inexiste também a obrigação correlativa da entidade demandada – a de praticar o acto que a autora crê ser devido e que precisamente consistiria no reconhecimento do direito e na concomitante fixação do «quantum» a pagar.” (sublinhados nossos).

A jurisprudência que dimana deste aresto (os magistrados do Ministério Público só têm o direito à remuneração, previsto no art. 63º nº 6, do EMP, na redacção anterior a 2008, por acumulação de funções se esta derivar de um acto enquadrável no tipo legal previsto nos n.ºs 4 e 5 do mesmo artigo, pelo que, se a alegada acumulação de funções adveio de provimento alheio ao condicionalismo referido naquele quadro normativo, não ocorreu o antecedente legalmente indispensável para que se constituísse o direito mencionado no n.º 6 do mesmo preceito) veio a ser seguida em vários acórdãos deste STA - Acs. de 7.4.2016, proc. n.º 01389/15, 14.4.2016, proc. n.º 0904/15, 12.5.2016, proc. n.º 01427/15, 1.6.2023, proc. n.º 03096/14.4BEBRG, e 13.2.2025, proc. n.º 1311/12.8BELSB -, ou seja, existe uma jurisprudência firme sobre esta matéria [o Ac. do STA citado na conclusão XXIV), da alegação de recurso, foi emitido ao abrigo de norma legal - art. 19º, do DL 214/88, de 17/6 - que à data dos factos já se encontrava revogada].

A circunstância desta questão ter sido decidida de modo uniforme por este STA justificou o não recebimento de recursos de revista em situações idênticas à ora em causa - Acs. do STA de 10.11.2016, proc. n.º 01202/16, 26.1.2017, proc. n.º 01423/16, 1.2.2017, proc. n.º 01422/16, 14.1.2021, proc. nº 0957/11.6BELSB, 4.5.2023, proc. n.º 01874/11.5BELSB, e 23.1.2025, procs. n.ºs 0956/11.8BELSB e 01274/14.5BELSB [“Não se justifica admitir revista quando a questão principal colocada, quanto à aplicação dos arts. 63º e 64º do anterior EMP, referentes à atribuição de remuneração suplementar a magistrado do Ministério Público por acumulação de funções, tem sido resolvida de modo uniforme por este STA, existindo, por isso, uma jurisprudência firme sobre a matéria que veio a ser perfilhada pelo acórdão recorrido, não exigindo outra ponderação.”].

Ora, no caso sub judice a situação da autora é em tudo idêntica à apreciada no aresto acima transcrito de 10.3.2016, dado que o acréscimo de trabalho da autora - de ../../2002 a ../../2010 - não se subsume no estatuído no art. 63º n.º 4 e 5, ex vi art. 64º n.º 4, ambos do EMP, constante da Lei 47/86, de 15/10, na redacção anterior à alteração operada pela Lei 52/2008, de 28/8, pois - embora seja verdade que, como refere a autora na conclusão LIII, da alegação de recurso, o despacho de 27.11.1997 tenha sido proferido pelo Procurador-Geral Distrital -, para além de ter resultado de uma reorganização do serviço - determinada por despacho de 27.11.1997 - que não se deveu a uma acumulação transitória de processos, o despacho de 27.11.1997 não foi, face aos dados disponíveis, objecto de prévia comunicação ao Conselho Superior do Ministério Público (cfr. em especial factualidade dada como assente na alínea c) e o teor do documento n.º 3, junto com a petição inicial, ao qual se alude nesse facto), pelo que é, igualmente, de concluir que não se configura a acumulação de funções invocada, ou seja, não ocorreu o antecedente legalmente indispensável para que se constituísse o direito à remuneração suplementar previsto no n.º 6 do citado art. 63º.

Nestes termos, improcede nesta parte o presente recurso.

B) Interpretação dos arts. 63º n.ºs 4 a 6 e 64º n.º 4, do EMP, em violação dos princípios da igualdade e da protecção da confiança

A autora também invoca que o acórdão recorrido sufragou uma interpretação dos arts. 63º n.ºs 4 a 6 e 64º n.º 4 do EMP, que viola os princípios da igualdade e da protecção da confiança, dado que a sua situação é em tudo semelhante à de outros magistrados do Ministério Público que viram a sua situação reconhecida - designadamente no Ac. do TCA Sul 19.12.2007, proc. n.º 06018/02 - como acumulação de funções e foram abonados da correspectiva remuneração suplementar sem que o acto subjacente à acumulação de funções pela qual foram remunerados reunisse os requisitos formais enunciados pelo TCA Sul no acórdão recorrido, além de que, por força da remuneração paga aos magistrados do Ministério Público em igualdade de circunstâncias, tinha a legítima expectativa de ver a sua situação de acumulação de funções reconhecida, sendo que o não reconhecimento da verificação de uma situação de acumulação de funções resulta de uma alteração jurídica introduzida por uma nova interpretação dos preceitos legais aplicáveis (arts. 63º e 64º, do EMP) com a qual não podia, nem devia, contar.

Falece a razão à autora, pois a correcta interpretação dos citados arts. 63º n.ºs 4 a 6 e 64º n.º 4 corresponde àquela que foi acima enunciada, pelo que anteriores decisões dos TCAs que tenham efectuado uma distinta interpretação desses normativos legais não podem ser acompanhadas, pois os tribunais apenas devem obediência à lei, sem prejuízo do dever de acatamento das decisões proferidas dentro do processo em via de recurso por tribunais superiores (art. 203º, da CRP, e arts. 4º n.º 1 e 22º, da Lei 62/2013, de 26/8), inexistindo, portanto, um direito à repetição dos erros. Além disso, carece de fundamento a invocação da existência de uma legítima expectativa de que a interpretação desses normativos legais que viesse a ser feita por este STA seria idêntica à dos TCAs, pois as decisões proferidas pelos TCAs só valem para os casos concretos nelas apreciados, isto é, tais decisões não têm força vinculativa fora dos processos a que respeitam, não existindo no ordenamento jurídico nacional o regime do precedente judicial, sem prejuízo da possibilidade de prolação de acórdãos de uniformização de jurisprudência pelo STA e não pelos TCAs (art. 152º, do CPTA), realidade que a autora não desconhece, conforme decorre da conclusão XIV), da alegação de recurso.

Assim, também neste segmento improcede o presente recurso.

Pelo exposto, cabe negar provimento ao presente recurso e, em consequência, manter o acórdão recorrido.

A autora, dado que ficou vencida, deverá suportar as custas do presente recurso (cfr. art. 527º n.ºs 1 e 2, do CPC, ex vi art. 1º, do CPTA).

III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:

I- Negar provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, manter o acórdão recorrido.

II- Condenar a autora nas custas do presente recurso de revista.

III- Registe e notifique.

Lisboa, 20 de Fevereiro de 2025. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (relatora) - Frederico Manuel de Frias Macedo Branco - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.