31100/24.0BELSB.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. Ao abrigo do disposto no artigo 20.º, n.º 1 da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, a competência para a decisão dos pedidos de proteção internacional infundados é do Conselho Diretivo da AIMA;

II. A falta de menção à delegação de poderes no ato praticado ao seu abrigo não afeta a validade deste, nos termos do artigo 48.º, n.º 2 do CPA;

III. Recai sobre a Administração o ónus da prova dos pressupostos legais da sua atuação, designadamente quanto à competência do autor do ato, quando em face da impossibilidade de identificar o respetivo signatário;

IV. Verificando-se que o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo mesmo na ausência do vício, nos termos do artigo 163.º, n.º 5, alínea c) do CPA, há lugar ao afastamento do efeito anulatório.

Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul:

1. Relatório

K. ......(doravante Recorrente, Requerente ou A.) instaurou ação administrativa contra a AIMA – Agência para a Integração, Migrações e Asilo, IP (doravante Recorrido ou R.), peticionando a anulação da decisão que considerou infundado o seu pedido de proteção internacional e a concessão do direito de asilo ou, subsidiariamente, o regime de proteção internacional.

Por sentença proferida em 28 de janeiro de 2025, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou a ação totalmente improcedente.

Inconformado, o A./Recorrente interpôs recurso jurisdicional da decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“A) O Tribunal de primeira instância julgou o ato válido, considerando apenas que a ausência de menção à delegação de competências configurava um vício relativo e sanável.

B) Tendo também ignorado que a decisão foi tomada por apenas uma pessoa cuja identificação não consta no despacho, impossibilitando por isso a verificação de sua competência

C) O despacho contém apenas uma única assinatura, sem qualquer menção ao nome do assinante e sem explicitação da competência delegada.

D) Assim, não é possível aferir qual membro do Conselho Diretivo assina o documento nem verificar se a delegação de poderes cumpre os requisitos legais. Entre outras questões, não se pode confirmar se os poderes foram delegados por entidade competente e se incluem a decisão sobre pedidos de proteção internacional.

TERMOS em que,

Deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, e, em conformidade, deve a Douta Sentença proferida pelo Tribunal a quo ser revogada, ordenando-se a revogação da decisão proferida pela AIMA , de 01 de julho de 2024, no âmbito do processo n.º 1682/24, e em consequência, e em consequência deverá ser proferida decisão que garanta a legalidade e a transparência. Assim se fazendo JUSTIÇA!”

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e com efeito suspensivo.

A Recorrida, AIMA, não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Com dispensa de vistos, atenta a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), a questão que a este Tribunal cumpre apreciar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento.

3. Fundamentação de facto

3.1. Na decisão recorrida foi julgada provada a seguinte factualidade:

“A. O A., nasceu na Gâmbia em 4.6.1995, cfr fls 50 do Processo Administrativo – PA;

B. Chegou a Portugal no dia 25.7.2023, com visto de entrada válido, cfr fls 50 e 62 do PA;

C. No dia, 1.7.2024 o A. apresentou pedido de proteção internacional, o qual deu lugar ao Processo nº 1682/2024, cfr fls. 50 e seguintes do PA;

D. No mesmo dia foram recolhidas impressões digitais do A. – EURODAC – Fingerprint form, e constatou-se que o A. já tinha apresentado pedido de proteção internacional na Alemanha, cfr fls. 2 do PA;

E. No mesmo dia, o A. foi inquirido preliminarmente nos serviços da Entidade Demandada, sendo de ressaltar o seguinte,

cfr fls. 50 a 57 do PA;

F. No mesmo dia o A. prestou declarações ao abrigo do artigo 16º nº 1 da Lei de Asilo junto dos serviços da Entidade Demandada, das quais ressalta o seguinte,

Cfr fls 78 a 80 do PA;

G. Em data que não se conseguiu determinar com exatidão, mas anterior ou no dia 1.7.2024 foi elaborada a Informação/Proposta/nº 18977/CNAR-AIMA/2024, relativa ao assunto “Artigo 20º da Lei nº 27/08 de 30/06, na sua atual redação – PPI nº 1682/2024” da qual ressalta o seguinte,

Cfr fls 81 a 83 do PA;

H. Propondo-se na mesma informação o seguinte,

“(texto integral no original; imagem)

I. Sobre tal informação foram exarados os seguintes despachos,

“(texto integral no original; imagem)

Cfr fls 81 a 83 do PA;

J. Em 1.7.2024 o A. teve conhecimento da decisão proferida pelo Conselho Diretivo da AIMA, IP, cfr fls 87 do PA;

K. A presente ação deu entrada em tribunal em 15.10.2024, cfr fls 1 do SITAF.”

3.2. Quanto aos factos não provados consignou-se na sentença recorrida.

“Em face da prova produzida, inexistem outros factos com interesse para a decisão do mérito da causa.”

3.3. Foi a seguinte a motivação quanto à matéria de facto:

“Analisando criticamente a prova produzida cfr artigo 607.º nº 4 CPC, a convicção do Tribunal assentou na prova documental junta aos autos pelas partes, conforme referido a propósito de cada alínea do probatório. Prova documental que não foi impugnada pelas partes e sobre os quais não existem indícios que ponham em causa a sua genuinidade.”

4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento

Na sentença recorrida, a respeito do vício de incompetência, entendeu-se que, em face do disposto nos artigos 4.º, 5.º do Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho, e 48.º do CPA “não obstante não ter sido mencionada qualquer delegação de competência para proferir o ato impugnado, tal não afeta a sua validade.”.

O Recorrente dissente do decidido por considerar, em suma, que o despacho foi proferido por entidade incompetente na medida em que, cabendo a decisão ao Conselho Diretivo, mostra-se assinado por apenas uma pessoa, sem menção ao nome do assinante e explicitação da competência delegada, não sendo possível identificar o membro do Conselho Diretivo que assina, se praticou o ato ao abrigo de poderes delegados e quais, nem se a delegação de poderes cumpre os requisitos legais.

Uma das condições de validade dos atos administrativos reside em que ele seja praticado por quem tem competência para o efeito. Entendendo-se por incompetência “a prática de ato por órgão que, para efeito, não dispõe de poder legal e pode ser absoluta ou relativa. A incompetência absoluta consubstancia-se na prática por um órgão de uma pessoa colectiva pública de um acto incluído nas atribuições de outra pessoa colectiva pública ou de um ministério, no caso da pessoa colectiva Estado. Se é um órgão que pratica um acto administrativo da competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva estamos perante a hipótese de incompetência relativa.” (Ac. do STA de 15.11.2012, proferido no processo 0450/09, disponível em https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/7736b394d840980f80257abf0055e468?OpenDocument&ExpandSection=1).

Sem prejuízo, prevê-se no artigo 44.º, n.º 1 do CPA que “[o]s órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um ato de delegação de poderes, que outro órgão ou agente da mesma pessoa coletiva ou outro órgão de diferente pessoa coletiva pratique atos administrativos sobre a mesma matéria.”. Resultando, ainda, da conjugação dos n.ºs 3 e 4 desse normativo que mediante um ato de delegação de poderes, os órgãos colegiais para decidir em determinada matéria podem sempre permitir que o respetivo presidente pratique atos de administração ordinária nessa matéria, salvo havendo lei de habilitação específica que estabeleça uma particular repartição de competências entre os diversos órgãos.

Fora dos casos dos poderes ou competências indelegáveis por natureza ou por lei (artigo 45.º do CPA), a delegação de poderes corresponde ao ato através do qual um órgão administrativo, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite ou qualifica outro órgão da mesma pessoa coletiva pública - delegação de competências - ou de outra pessoa coletiva pública - delegação de atribuições - (cfr. arts. 44.º e segs. do CPA) para o exercício, em nome próprio, daquilo que é a sua competência.

São pressupostos da delegação de poderes: a existência de norma ou lei habilitante que autorize ou permita a emissão do ato de delegação de poderes (lei de habilitação); a existência de dois órgãos ou um órgão e um agente [da mesma pessoa coletiva pública ou de pessoas coletivas públicas distintas]; a emissão do ato de delegação propriamente dito.

Prevendo-se, ainda, no artigo 47.º do CPA, enquanto requisitos do ato de delegação, que o órgão delegante ou subdelegante especifique os poderes que são delegados ou subdelegados ou os atos que o delegado ou subdelegado pode praticar, e a menção à norma atributiva do poder delegado e aquela que habilita o órgão a delegar, estando o ato de delegação ou subdelegação sujeito a publicação.

Estabelece-se, ainda, no artigo 48.º do CPA que quando no uso da delegação ou subdelegação o órgão delegado ou subdelegado deve mencionar essa qualidade (n.º 1), mas a “falta de menção da delegação ou subdelegação no ato praticado ao seu abrigo, ou a menção incorreta da sua existência e do seu conteúdo, não afeta a validade do ato, mas os interessados não podem ser prejudicados no exercício dos seus direitos pelo desconhecimento da existência da delegação ou subdelegação” (n.º 2).

Porque estamos perante pedido de proteção internacional considerado infundado ao abrigo do artigo 19.º da Lei do Asilo, dispõe-se no n.º 1 do artigo 20.º desse diploma, que “[c]ompete ao conselho diretivo da AIMA, I. P., proferir decisão fundamentada sobre os pedidos infundados”.

Refira-se, todavia, que pelo ponto 8 da Deliberação n.º 503/2024, de 17 de abril, foi delegada na Vogal do conselho diretivo, A......, publicada no Diário da República n.º 76/2024, Série II de 2024-04-17, a competência para “assegurar o cumprimento das atribuições previstas na lei sobre as condições e procedimentos de concessão de asilo ou proteção subsidiária e os estatutos de requerente de asilo, de refugiado e de proteção subsidiária (Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, na sua redação atual), designadamente, instruir e decidir o procedimento de concessão de asilo, de proteção subsidiária, incluindo decidir sobre a aceitação da análise dos pedidos e proceder à instrução dos processos de concessão, de determinação do Estado responsável pela análise dos respetivos pedidos e da transferência dos candidatos entre os Estados-Membros da União Europeia” (sublinhado nosso).

Dos factos provados – não impugnados pelo Recorrente – resulta que a decisão foi “proferida pelo Conselho Diretivo da AIMA” (facto J), constando do ato uma assinatura e a referência ao Conselho Diretivo (facto I). Da conjugação destes factos é possível extrair, pois, o ato que considerou infundado o pedido de proteção internacional da A. foi praticado em 1.7.2024 (mas apenas) por um membro do Conselho Diretivo da AIMA, sem que, pela assinatura, seja possível identificar o sujeito signatário, nem se mencionando a delegação de competências em conformidade com o artigo 48.º, n.º 1 do CPA.

Como emerge do n.º 2 do artigo 48.º do CPA, a mera falta de menção à delegação não afeta a validade do ato, o que, desde logo, afasta que, com tal fundamento, se pudesse julgar verificada a invalidade do ato.

Todavia, a impossibilidade de identificar o signatário impede de verificar se foi a Vogal A...... —titular de competência delegada — quem praticou o ato.

Estamos, pois, perante uma dificuldade de índole probatória, a decidir à luz das regras dos ónus da prova.

Como se sumariou no Ac. do STA de 27.1.2010, proferido no processo 0978/09,

“I- Em face do regime do ónus da prova no procedimento administrativo (…) apenas «cabe aos interessados provar os factos que tenham alegado», sendo, consequentemente, sobre a Administração que recai o ónus da prova de factos que possam constituir obstáculos à satisfação das suas pretensões, bem como dos pressupostos da sua actuação.

II- Embora especialmente previsto para o procedimento administrativo, este regime sobre a repartição do ónus da prova deve ser aplicado também nos processos contenciosos de impugnação de actos administrativos, uma vez que vale nos processos judiciais a ponderação de equilíbrio subjacente àquele art. 88.º e não seria uma solução razoável valorar de formas diferentes as dúvidas sobre a matéria de facto quando está em causa a apreciação da mesma situação jurídica substantiva.

III- A sintonia entre as regras sobre o ónus da prova no procedimento administrativo e no processo judicial é imposta pela coerência valorativa e axiológica reclamada pelo princípio da unidade do sistema jurídico, que é o elemento primordial da interpretação jurídica (art. 9.º, n.º 1, do Código Civil).

IV- Assim, pelo facto de o interessado surgir no processo de impugnação contenciosa numa posição em que vem invocar vícios de um acto administrativo, não se lhe deve imputar o ónus de prova de factos que não tinha de provar no procedimento administrativo, designadamente o de provar que não se verificam os pressupostos que justificam que Administração actuasse como actuou, pressupostos esses cuja prova competia a esta demonstrar no procedimento administrativo.

V- Por isso, impõe-se a aplicação analógica ao contencioso administrativo daquele regime de repartição do ónus da prova no procedimento administrativo.”

Na doutrina, seguindo José Carlos Vieira de Andrade – “parece que há-de caber, em princípio, à Administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais (vinculativos) da sua actuação, designadamente se agressiva (positiva e desfavorável)” (A Justiça Administrativa”, 5.ª edição, p. 435) -, também Pedro Machete defende que “[n]o âmbito jusadministrativo, por exemplo, e sob pena de esvaziamento do direito à tutela jurisdicional efectiva, a coberto de uma presunção de legalidade dos actos administrativos, a regra do artigo 342.º do Código Civil não pode ser formalmente aplicada à impugnação contenciosa daqueles: ou seja, deve ser a Administração a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova da verificação dos pressupostos legais que permitem a sua ingerência na esfera de liberdade dos particulares” (O ónus da prova e a nova lei, ICJP, p. 11, disponível em https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/609-899.pdf).

Considerando o exposto, não sendo possível determinar se o ato foi, efetivamente, praticado pela vogal, A......, a quem, nos termos da Deliberação n.º 503/2024, foi delegada validamente a competência para decidir sobre pedidos de concessão de asilo e proteção internacional, recaía sobre a Administração o ónus de prova quanto à competência do autor do ato para a sua prática.

Não o tendo feito, o ato padece do vício de incompetência relativa que lhe foi imputado.

Importa, contudo, considerar o disposto no artigo 163.º, n.º 5, alínea a) do CPA, segundo o qual não se produz o efeito anulatório quando o conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível.

A sentença recorrida concluiu que o pedido de proteção internacional do Recorrente não preenche os pressupostos legais para a concessão de asilo ou proteção subsidiária, não padecendo a decisão, que considerou o pedido infundado ao abrigo das als. e) e f) do n.º1 do artigo 19.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, de erro nos pressupostos. Especificamente, entendeu-se não estarem verificadas as condições previstas nos n.ºs 1 e 2 do artigo 3.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho — que fundamentam a concessão do estatuto de refugiado — nem as do artigo 7.º do mesmo diploma — que fundamentam a proteção subsidiária.

O Recorrente conformou-se com o assim decidido, não tendo nessa parte recorrido da sentença e que, como tal, transitou em julgado. O que significa que estamos perante uma situação em que, ainda que viciado pela incompetência relativa, o conteúdo do ato sempre seria no sentido de considerar infundado o pedido de proteção internacional do Recorrente, havendo lugar ao afastamento do efeito anulatório nos termos do normativo citado.

No que, embora com distintos fundamentos, não incorreu a sentença em erro de julgamento ao julgar improcedente a ação.

4.2. Da condenação em custas

Sem custas, por ser gratuito o processo, nos termos do artigo 84.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho.

V. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,

a. Negar provimento ao recurso;

b. Sem custas.

Mara de Magalhães Silveira

Alda Nunes

Marta Cavaleira