01021/08 - Supremo Tribunal Administrativo

É ilegal, por violação do disposto no artigo 9º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo, o despacho do Secretário dos Assuntos Fiscais que, com fundamento em inexistência de dever legal de decidir, rejeita recursos hierárquicos de actos de processamento de abonos.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS, inconformado com o acórdão do TCA – Sul que anulou o seu despacho de 18-7-2000, (que, em concordância com proposta do Subdirector - Geral dos Impostos determinou o arquivamento dos recursos hierárquicos interposto dos actos de processamento dos novos valores do diferencial de integração que receberam em 20-1-2000), nos autos de RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO deduzido pelo SINDICATO DOS TRABALHADORES DOS IMPOSTOS.

Terminou a sua alegação concluindo o seguinte:

1- O recorrente jurisdicional contesta a douta decisão do Tribunal Central Administrativo Sul proferida em 19/06/2008, a qual concedeu provimento ao recurso contencioso de anulação interposto do despacho do Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 18.07.2000;

2- O Acórdão recorrido considerou, em suma, que o despacho impugnado havia incorrido em erro sobre os pressupostos de facto, e considerou-o ilegal por violação do disposto nos artigos 166° e 9° nº1 do CPA.

3- Ora, salvo melhor opinião, o douto Acórdão ao decidir assim incorreu em erro de julgamento por erro nos pressupostos de facto, e fez também uma errada interpretação e aplicação da lei, motivo pelo qual não deve ser mantido.

4- O Douto Acórdão recorrido, salvo o devido respeito, errou ao considerar que o despacho do SEAF incorreu em erro nos pressupostos de facto, na medida em que não atendeu ao facto de os actos processadores dos abonos de diferencial de integração [acto administrativo], se terem limitado a obedecer ao determinado no Despacho Conjunto n.º 943/99 de 09-03-99 [acto normativo].

5- Na verdade, para decidir os recursos hierárquicos interpostos dos actos processadores dos abonos de diferencial de integração, o despacho do SEAF tinha necessariamente que se reportar ao Despacho Conjunto nº 943/99 de 09-03-99, pois foi este que determinou a limitação dos efeitos remuneratórios que os recorrentes contestavam nos actos processadores recorridos hierarquicamente.

6- Atente-se que o douto Acórdão recorrido também não fez o enquadramento legal prévio, necessário para resolver o dissídio, o que se traduz numa manifesta falta de fundamentação nos termos do artigo 75° RSTA.

7- Para fazer o referido enquadramento legal da situação, deve destacar-se o DL 187/90 de 7/6, diploma que veio estabelecer o estatuto remuneratório do pessoal da administração tributária, para efeitos de integração na estrutura salarial criada pelo NSR constante do DL n° 353-A/89, de 16/10.

8- O n° 4 do artigo 3° do DL 187/90 de 7/6, dispôs, para efeitos de aplicação do n° 3 do artigo 30 do DL n° 353-A/89 (fixação do montante das remunerações acessórias), que relativamente ao pessoal do regime geral da DGCI «adoptar-se-á idêntico critério ao utilizado para as carreiras de pessoal da administração tributária, sendo os respectivos montantes fixados por categoria, mediante despacho do Ministro das Finanças».

9- Tais montantes foram fixados por despacho da Secretária de Estado do Orçamento de 19-04-91, na sequência do qual foram processados os vencimentos dos respectivos funcionários e diferenciais de remuneração com efeitos a 01-10-89, data a partir da qual o DL n° 353-A/89 produziu efeitos (cfr. n° 1 do art. 45°).

10- O Despacho Conjunto n.º 943/99 de 09-03-99, reconhecendo que o despacho de 19-04-91 não respeitou o princípio da aplicação de critério idêntico ao utilizado para a transição das carreiras de administração tributária, determinou a aplicação desse critério, porém, com efeitos a partir de 01-01-99, ao pessoal integrado nas carreiras de regime geral em efectividade de funções à data de 30 de Setembro de 1989.

11- É este o enquadramento legal em que foram processados os novos diferenciais de integração no NSR visados nos recursos hierárquicos objecto do despacho do SEAF de 18/07/2000.

12- A questão fulcral que os representados do recorrente pretendem discutir é a de saber se têm direito a diferenciais de integração com efeitos desde 01/10/89 ou desde 01/01/1999 conforme determinou o despacho conjunto n.º 943/99 de 09/03/99.

13- De facto, apesar de os autos de recurso contencioso visarem os actos processadores dos novos valores de diferencial de integração, tal questão é indissociável da prévia emissão do despacho conjunto n.º 943/99, uma vez que foi este que limitou a produção dos efeitos remuneratórios da revisão da transição do NSR a 01/01/99, o que demonstra que não existiu no despacho recorrido qualquer erro nos pressupostos de facto como decidiu o Acórdão em recurso.

14- Aliás, vejam-se os Acórdãos do STA 2ª Subsecção de 11/10/2005 Rec. 0738/04, e de 03/11/2004 proferido no Rec 0678/04, nos quais também foi apreciada a legalidade do mesmo despacho do Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 18.07.2000 e que decidiram em suma pela legalidade do despacho recorrido.

15- Ora, de tudo quanto ficou exposto, cumpre dizer que a decisão do SEAF visada no recurso contencioso em causa fez uma correcta análise dos pressupostos de facto e contrariamente ao decidido pelo Acórdão recorrido, não padece da assacada violação dos artigos 166° e 9° do CPA.

8/9.

16- Refira-se que, em ambos os acórdãos supra citados foi analisado o quadro legal relevante para resolver o litígio, o que não aconteceu no acórdão recorrido que, simplesmente concluiu pelo erro nos pressupostos de facto do acto impugnado, olvidando que não é possível aferir da legalidade daqueles actos processadores de vencimentos sem analisar o despacho conjunto que limitou a produção dos efeitos remuneratórios da revisão da transição para o NSR a 01/01/99.

17- Pelo que, no caso dos autos, parece-nos que o Tribunal a quo não tomou em consideração na decisão agora recorrida, todos os factos relevantes provados documentalmente, nem analisou todas as questões de direito subjacentes ao pedido de anulação dos actos processadores dos vencimentos constante dos recursos hierárquicos.

18- Assim, o Acórdão recorrido incorreu em erro na apreciação dos factos e na interpretação e aplicação da legislação aplicável, pelo que padece de vício de violação de lei e não se encontra fundamentado nos termos do artigo 75º do RSTA, pelo que não pode ser mantido.

Não houve contra-alegações.

Neste Supremo Tribunal a Ex.ma Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) Vários associados do sindicato recorrente, melhor identificado no cabeçalho da petição de recurso, vieram interpor recurso hierárquico, cada um em requerimento autónomo, para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, do acto de processamento dos novos valores do diferencial de integração que receberam em 20 de Janeiro de 2000, concluindo tais requerimentos da seguinte forma:

“… Deve V. Exa. revogar o acto recorrido na parte em que não atribui efeitos rectroactivos à data de 1 de Outubro de 1989 e determinar seja a recorrente abonada dos quantitativos do diferencial de integração em falta desde essa data, como impõe a lei e é de toda a justiça” – cfr. fls. 120/127 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

b) Uma técnica jurista da Direcção Geral dos Impostos emitiu parecer, remetendo para o parecer da DGI n.º 75/AJ/00 (idem);

c) Sobre este parecer o Subdirector-Geral dos Impostos tomou posição em cada um dos aludidos requerimentos, terminando da seguinte forma:

“(…)

A questão é diferente, pois como se refere no parecer jurídico sobre o caso idêntico (em anexo), o despacho conjunto não constitui acto administrativo com destinatários individualmente especificados, constituindo antes uma previsão geral e abstracta, faltando-lhe, pois, o requisito essencial do acto administrativo que é a individualização dos particulares.

Assim, com base no referido parecer, aliás, fundamentado na doutrina e na jurisprudência, nomeadamente em acórdão do STA (pontos 27, 33 e 36 do parecer jurídico mencionado no n.º anterior), o despacho conjunto não é sequer susceptível de recurso hierárquico, pelo que não existe o dever legal de decidir sobre o mesmo.

Termos em que, com base nos fundamentos constantes nos pontos 42 e seguintes do parecer jurídico anexo, os requerimentos devem ser arquivados, sem prejuízo de os interessados serem notificados do facto e respectivos fundamentos”;

d) Com data de 18-7-2000, a entidade recorrida proferiu então em cada um dos requerimentos, referidos, em a), o despacho ora recorrido, de concordância com o aludido parecer do Subdirector Geral dos Impostos.

2.2. Matéria de Direito

O acórdão recorrido seguiu e transcreveu o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 3-11-2004, proferido no recurso 0848/04, que entendeu, num caso idêntico, ter havido erro nos pressupostos do acto impugnado “ao concluir que inexiste dever legal de decidir”.

Nas alegações de recurso para este Supremo Tribunal o recorrente (Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais), insurge-se contra o acórdão do TCA por entender que “os actos de processadores dos abonos do diferencial de integração (acto administrativo) se terem limitado a obedecer ao determinado no Despacho Conjunto n.º 943/99 de 9-3-99 (acto normativo)” (conclusão 4ª). Daí que a questão fulcral que os interessados pretendam discutir seja a de “saber se têm direito a diferenciais de integração com efeitos desde 1-10-89 ou desde 1-1-99, conforme determinou o despacho conjunto n.º 943 de 9-3-99 (conclusão 12ª).

No essencial o ora recorrente entende que o acórdão recorrido deveria ter enfrentado a questão de saber se os interessados tinham ou não direito ao diferencial em causa desde 1-10-89 ou apenas desde 9-3-99, pois é essa a sua pretensão – e por isso entende que o acórdão não está fundamentado.

E, como a seu ver, os interessados não têm razão, nesse ponto, o acto impugnado deveria manter-se.

Vejamos.

Antes de mais deve dizer-se que o acórdão do TCA interpretou o acto impugnado como tendo rejeitado o recurso hierárquico. Tal resulta inequivocamente da decisão sobre as questões prévias: “Assim – conclui o acórdão recorrido – o arquivamento do recurso hierárquico por inexistência do dever legal de decidir, com o argumento do despacho conjunto, como acto normativo, não era susceptível de recurso hierárquico – decisão que configurou de forma implícita uma rejeição com enquadramento no art. 173º, al. b) do CPA – é uma decisão errada e que não pode manter-se, porque não atingiu o verdadeiro objecto do recurso hierárquico.”

A interpretação do acto impugnado como sendo uma rejeição do recurso hierárquico não foi impugnada e por isso apreciaremos o recurso jurisdicional, tendo como assente tal interpretação.

Nos acórdãos deste Supremo Tribunal citados pelo recorrente ocorreu precisamente o inverso: uma outra interpretação do acto impugnado, também não impugnada no recurso jurisdicional, modificou completamente o âmbito das questões a decidir (moldadas pelas concretas decisões do TCA aí postas em causa). O acórdão deste Supremo Tribunal de 3-11-2004, proferido no recurso 0678, deixou – de resto – bem claro este ponto:

“O recurso contencioso de anulação foi interposto do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, datado de 18.7.2000, que ordenou o arquivamento dos recursos hierárquicos dos actos de processamento dos novos valores do diferencial de integração no novo sistema retributivo recebidos em 20/1/2000.

No acórdão recorrido o despacho impugnado foi interpretado nos termos e com o sentido que decorre do seguinte extracto do respectivo discurso justificativo:

“(…) A verdade é que o despacho recorrido decidiu os recursos hierárquicos, não através de uma decisão de rejeição pelo acto não ser susceptível de recurso, mas através de uma decisão de arquivamento, que tem o sentido de negação da pretensão dos recorrentes. É que o despacho de concordância com a proposta de arquivamento só pode comportar o significado de indeferimento da pretensão deduzida pelos impugnantes com fundamento em que não lhe assiste o direito que pretendem valer, uma vez que o assunto está resolvido pelo despacho conjunto. Portanto, o objecto das impugnações administrativas foram os actos de processamento de abonos de Janeiro de 2000, com fundamento em que são devidos diferenciais de integração de 1/10/89 a 1/1/99, mas a autoridade recorrida indeferiu tal pretensão com fundamento em que esses diferenciais foram definidos pelo despacho conjunto, que não é um acto administrativo susceptível de ser por ele revogado ou modificado.”

No presente recurso jurisdicional, o recorrente não impugna esta interpretação do acto.”

Ora, de acordo com a interpretação do acto feita pelo TCA-Sul e não impugnada neste recurso, é verdade que a questão material a decidir e que os interessados querem (e queriam) ver resolvida é a de saber se têm ou não direito ao diferencial remuneratório, desde 1-10-89.

Contudo, a entidade ora recorrente, no recurso hierárquico que tinha tal questão como objecto, entendeu que não tinha o dever de a decidir e não a decidiu – determinado o arquivamento dos autos.

É contra essa decisão, onde entendeu arquivar o processo por não haver o dever de decidir, que foi interposto o recurso contencioso.

E por se entender que havia dever de decisão, o acórdão ora recorrido anulou o acto. Não tendo o recurso hierárquico apreciado o mérito da pretensão dos interessados, por se ter limitado a concluir que não havia dever de decisão, foi apenas esse o pressuposto apreciado no TCA – e não a legalidade ou ilegalidade da pretensão dos interessados.

Ora, com esta delimitação, a conclusão a que chegou o TCA de que havia dever de decisão decorre da conclusão sobre a verificação de pressuposto processual do recurso hierárquico e, portanto, tem total e completa autonomia sobre o mérito do mesmo recurso: “Por isso – concluiu o acórdão – face ao manifesto erro sobre os pressupostos de facto do despacho recorrido – que pressupôs que vinha interposto recurso hierárquico do Despacho Conjunto de 9-3-99, publicado no DR II Série, n.º 257, de 4-11-99, quando na verdade os associados do sindicato recorrente interpuseram recurso hierárquico do despacho de processamento dos novos valores do diferencial de integração, que receberam em 20-1-2000 - o mesmo é ilegal, por violação do disposto nos artigos 166º e 9º, n.º 1 do CPA.”

É, portanto, inconcludente a alegação do recorrente, na medida em que pretende demonstrar que os interessados não têm direito ao diferencial remuneratório, desde a data de 1-10-89, quando o acto foi anulado por um vício que nada tem a ver com esse aspecto da questão. Recorde-se que o acto foi anulado por se entender que, contrariamente ao que nele se dizia, havia dever de decidir.

Deste modo, e interpretado o acto com tal conteúdo, impunha-se tão só saber se, no caso, havia (ou não) dever de decidir os recursos hierárquicos interpostos pelos interessados.

Foi esse o caminho trilhado pelo TCA pelo que não tem sentido dizer que o mesmo não está fundamentado. Com efeito, a fundamentação do acórdão é suficiente para juridicamente sustentar a conclusão a que chegou, tendo em atenção que apenas apreciou o juízo sobre a verificação de um pressupostos processual do recurso hierárquico.

Em tudo o mais, concordamos com o que foi decidido pelo STA, no acórdão citado pelo TCA, quando disse:

“(…)

Assim, a conclusão a que chegou o acórdão recorrido, quanto ao erro dos pressupostos em que se baseou o acto contenciosamente impugnado, decorre lógica e necessariamente da verificação e que este entendeu inexistir dever legal de decidir os recursos hierárquicos dos recorridos por considerar, erradamente, que neles se impugnava um despacho conjunto, quando, na realidade, tinham por objecto um acto de processamento de abonos.

O acórdão recorrido não incorre, pois, na contradição que lhe imputa a entidade recorrente.

Pelo que improcede a conclusão 1. da alegação da recorrente.

Para além disso, importa notar que a decisão anulatória afirmada no acórdão recorrido respeita apenas ao acto de 18.7.00, do SEAF, que indeferiu os recursos hierárquicos do ora recorridos. Ou seja: o acórdão do TCA apenas considerou – e bem – que, contrariamente ao que aquele despacho de 18.7.00 entendeu, havia e continua a haver dever legal de decidir os recursos hierárquicos em causa.

Diversamente do que pretende a entidade recorrente, na respectiva alegação, o acórdão sob impugnação não apreciou as demais questões a que se referem as conclusões dessa alegação, das quais, por isso, não há agora de conhecer, por extravasarem do âmbito do presente recurso jurisdicional.

Como é sabido, os recursos jurisdicionais visam modificar as decisões recorridas e não criar decisões novas, sobre matéria nova (arts. 676/1 e 684/3 CPC), não sendo lícito às partes suscitar questões que não tenham sido objecto das decisões impugnadas, pelo que o tribunal de recurso não pode pronunciar-se sobre questões novas não decididas nos arestos recorridos, excepto nas situações em que a lei expressamente determine o contrário ou em que a matéria é de conhecimento oficioso (vd. ac. do Pleno, de 23.11.2000 – Rº 43 299).

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento (…)”.

Na verdade, os actos impugnados eram os actos de processamento de vencimento e, portanto, era sobre tais actos que se impunha saber se havia ou não dever de decidir o recurso hierárquico. Como a entidade ora recorrente apreciou a existência do dever legal de decidir face ao despacho conjunto de 9-3-99, a sua decisão não tem pressupostos exactos, pois não atendeu à decisão verdadeiramente objecto do recurso hierárquico (actos processadores de vencimento).

Impõe-se, deste modo, negar provimento ao recurso, para que a entidade ora recorrente aprecie os recursos hierárquicos necessários interpostos pelos associados da entidade ora recorrida.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Abril de 2009. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.