01147/16.7BEBRG - Supremo Tribunal Administrativo

Endereçado à Administração, pelo interessado, um requerimento para reconhecimento do direito à reforma e à consequente atribuição de pensão, invocando o preenchimento dos requisitos legais, o meio processual próprio e adequado para reagir à recusa ou ao silêncio da Administração é a ação administrativa para obter a condenação à prática de ato devido, regulada nos artigos 66º a 71º do CPTA, devendo para o efeito serem observados os prazos definidos no artigo 69º do mesmo Código.

Acordam em conferência no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. A………………., intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (TAF/Braga), em 7/6/2016, ação administrativa, sob forma ordinária, contra o “Instituto da Segurança Social, IP” (Centro Nacional de Pensões), em que peticionou que o Réu fosse condenado a reconhecer que, à data do seu pedido de reforma, reunia os requisitos legais necessários para a atribuição da pensão de velhice por antecipação, a pagar ao Autor todas as quantias desde a data de apresentação do seu pedido (31/5/2011), e juros até ao seu pagamento integral, à prestação mensal da pensão, e pagamento das custas e procuradoria.

2. O TAF/Braga, por sentença de 23/4/2020, absolveu o Réu da instância, com fundamento na exceção dilatória de impropriedade do meio processual, já que o meio processual adequado seria a ação de condenação à prática de ato devido, insuscetível de convolação uma vez esta seria extemporânea pois que o prazo para a instaurar tinha já decorrido.

3. Inconformado, o Autor interpôs recurso daquela decisão para o Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), o qual, por Acórdão de 13/11/2020, lhe negou provimento, confirmando a sentença recorrida.

4. Permanecendo inconformado, interpôs recurso para o STA, “de revista, nos termos do art. 150º CPTA, ou, caso assim se não entenda, o convole em recurso para uniformização de jurisprudência, nos termos do art. 152º nº 1, al. a) CPTA (…)”, tendo o Recorrido contra-alegado, pugnando pela não admissão de qualquer desses recursos.

5. A formação deste STA, de apreciação preliminar a que se refere o nº 6 do art. 150º do CPTA, proferiu Acórdão, em 18/2/2021, de onde se extrai:

«(…) face à atual redação do CPTA – que eliminou a distinção entre ações comuns e especiais – as instâncias não foram felizes ao abordar o problema pela perspectiva do erro na forma do processo.

… [As instâncias] assinalaram um ponto essencial: que o autor, depois de pedir a sua reforma em 31/5/2011, tinha um ano para reagir “in judicio” contra o pertinaz silêncio da Administração, sob pena de caducidade (art. 69º, n.º 1, do CPTA). De modo que a ultrapassagem desse prazo trazia – conforme as instâncias disseram – a inviabilidade da causa (por extemporaneidade).

O recorrente objeta, dizendo que tem o direito de pedir ao tribunal que esclareça e reconheça se o seu pedido de reforma reunia os requisitos legais indispensáveis. Mas não é exatamente assim. Um reconhecimento desse género, enquanto mero antecedente necessário da atribuição do “status” de reformado, não se faz à margem da pronúncia que a Administração houvesse emitido ou devesse emitir sobre a respectiva pretensão; pois os tribunais resolvem casos práticos, não se ocupando de questões exclusivamente teóricas ou académicas. Na situação destes autos, o ISS nada decidiu. Ora, o tribunal somente apuraria da presença de tais requisitos no âmbito da ação que o autor propusesse para obrigar o ISS a praticar o ato atributivo da qualidade de reformado; mas esse apuramento só se faria se o pleito tivesse sido apresentado no devido tempo – o que não sucedeu, como as instâncias credivelmente disseram.

Deste modo, tudo aponta no sentido da clara inaptidão da revista para vencer a caducidade da autêntica pretensão enunciada na lide – a de que o ISS seja condenado a atribuir ao autor a pensão de reforma por ele solicitada.

Assim sendo, não se justifica admitir o presente recurso; e antes deve aqui prevalecer a regra da excecionalidade das revistas.

Por outro lado, é absolutamente impossível convolar a revista num recurso para uniformização de jurisprudência (art. 152º do CPTA); e isto pela singelíssima razão de que tal recurso extraordinário pressupõe algo que ainda não ocorreu – e que é o «trânsito em julgado do acórdão impugnado» («vide» o n.º 1 do citado artigo).

Nestes termos, acordam em não admitir a revista (…)»

6. Em 20/4/2021, o Autor interpôs recurso para uniformização de jurisprudência do mesmo Acórdão do TCAN, de 13/11/2020 (juntando certidão do acórdão de 20/12/2012, proferido no TCAS, Proc. nº 6005/10) invocando o disposto no artigo 152.º do CPTA, com as conclusões que se seguem:

«A. O acórdão recorrido, entende que o meio processual adequado à tutela da pretensão do autor é a ação administrativa de condenação à prática do ato, uma vez que a mesma, à data da apresentação do seu pedido de reforma, carecia de uma decisão por parte da Administração, e o prazo para a sua propositura já tinha expirado.

B. Já o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul entende que o meio processual adequado à sua pretensão é a ação de reconhecimento de situações jurídicas subjetivas decorrentes de normas jurídico-administrativas, uma vez que o autor pede o reconhecimento de que é detentor da situação jurídica subjetiva determinada nos arts. 2º, 3º e 4º, nºs 1 e 2, do DL 195/95 de 28/7, que lhe permite usufruir do regime de antecipação da idade de acesso à pensão por velhice, e cumulado com o pedido condenatório de pagamento das quantias correspondentes ao valor das pensões, pelo que a ação administrativa comum é o meio adjetivo idóneo, atento o regime decorrente das disposições conjugadas dos arts. 37º nº 2 a), 39º e 4º nº 1 a), 1ª parte, do CPTA.

C. Acrescenta ainda, o referido acórdão, que o art. 39º exige um específico interesse em agir que se mostra preenchido no caso em apreço na medida em que o recorrente pretende obter a satisfação jurisdicional de reconhecimento da situação jurídica de que, no seu entender, é detentor.

D. Assim, existe uma contradição entre os acórdãos, pois o acórdão recorrido defende a tese de que, no caso concreto, a ação adequada seria a ação de condenação à prática de acto devido, e o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 20/12/12 defende a tese contrária, ou seja, que a ação administrativa comum é o meio idóneo para o pedido do autor.

E. Ou seja, estamos perante uma contradição no domínio da mesma legislação e sobre a mesma questão fundamental de direito.

F. Salvo o devido respeito, parece-nos que a decisão do acórdão do TCA Sul terá de prevalecer, pois, além de ter transitado em julgado primeiro, é a mais justa e acertada.

G. Na verdade, o recorrente, tal como no Ac. do TCA Sul, pediu a condenação do recorrido a reconhecer que à data da apresentação do seu pedido de reforma, reunia os requisitos legais para a sua atribuição (pensão de velhice por antecipação); pagar todas as quantias que lhe deveriam ter sido pagas a esse título, desde a data da apresentação do seu pedido, acrescidas dos juros legais a contar da data de vencimento de cada uma até integral pagamento; a pagar ao autor mensalmente a referida pensão de reforma e as custas do processo e procuradoria condigna.

H. Tal direito decorre diretamente do regime remuneratório correspondente às pensões de reforma, concretamente do DL 187/07 de 10/5 - cfr. artigos 1º, 2º nº 2, 10º, 12º, 19º, 20º, 21º, 25º e 36º - e DL 156/09 de 9/7, conforme refere o citado acórdão, em concreto o art.º 10º, que até refere expressamente “O RECONHECIMENTO DO DIREITO ÀS PENSÕES”.

I. Logo, o recorrente pretende o reconhecimento de que é detentor da situação jurídica subjetiva determinada nesses artigos, o que lhe permite usufruir do regime de antecipação da idade de acesso à pensão por velhice, tendo escolhido a ação administrativa comum no domínio das disposições conjugadas dos arts. 37º e 39º do CPTA.

J. Tratam-se de situações em que direta ou imediatamente derivam da lei, no caso, até da própria Constituição, vínculos obrigacionais para a Administração, no âmbito das quais não se concebe a intervenção de poderes de definição jurídica da Administração, a apreciar no âmbito do clássico contencioso das ações (com o CPTA, naturalmente, no âmbito da ação administrativa comum).

K. Para Vieira de Andrade, «a ação administrativa comum também pode ser utilizada para pedir a condenação da Administração no cumprimento do dever de prestar, que decorra diretamente de normas administrativas (mas não envolva a prática de acto administrativo), ou tenha sido constituído por actos jurídicos, podendo ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto» - A Justiça Administrativa, Almedina, 4ª ed., pág. 181 e ss.

L. Ou seja, o pedido do recorrente funda-se diretamente na lei, na medida em que este pretende ver reconhecido o direito à reforma; isto é, o objeto da pretensão não é o ato de indeferimento, nem a pretensão do autor emerge da sua prática - neste sentido, vide Ac. TCA Norte, de 29/03/19 (proc. 1291/17.3BEBRG), disponível em www.dgsi.pt., respeitante a uma ação de reconhecimento do direito de abono para falhas, que revogou a sentença do TAF de Braga que, à semelhança da situação aqui em causa, também entendeu ser inidóneo o uso da ação administrativa comum.

M. Assim, e independentemente da contradição de acórdão acima referida, a nosso ver é errado o raciocínio do tribunal a quo, bem como do tribunal recorrido, quando refere que o reconhecimento do direito de uma pensão depende da apresentação de requerimento do interessado e como tal de uma decisão da administração, pois os requisitos são apenas, e só, os acima descritos, e que, como se viu, se encontram plasmados na lei.

N. Note-se que se a inércia da administração já é, por si só, uma gritante injustiça, maior seria a mesma se o reconhecimento de um direito estivesse dependente de um “papel” (requerimento).

O. Se assim fosse, cairiam por terra todos os objetivos introduzidos no atual CPA, designadamente o da boa administração (art. 5º), e razoabilidade (art. 8º), visto que em causa está a atribuição do direito à reforma - art.º 20º, 63º, 268º CRP, 334º CC e 58º CPTA - o que coartaria os direitos para os quais os cidadãos, toda a vida profissional, foram obrigados a cumprir, justamente para, chegada a idade legal, os ver reconhecidos!

P. Assim sendo, salvo o devido respeito, numa situação destas, parece-nos acertada a posição assumida pelo acórdão T. Central Administrativo Sul, de 20/12/12, disponível em www.dgsi.pt., não só porque já transitou em julgado, mas sobretudo porque através dele também se entende que considerar a ação extemporânea seria completamente contraproducente e sempre consubstanciaria, tal como acima se referiu, uma nítida denegação de justiça, atenta a inexplicável conduta omissiva da administração, que o legislador atualmente tanto procura evitar.

TERMOS EM QUE, deve ser concedido provimento ao presente recurso, com as consequências legais, designadamente revogando a decisão recorrida e substituindo-a por outra que julgue reconheça a existência de contradição de acórdãos e ordene o prosseguimento dos autos, tudo com as consequências legais, assim se fazendo a devida JUSTIÇA.»

7. O Instituto de Segurança Social, I.P., notificado das alegações do Autor/Recorrente, veio oferecer o merecimento dos autos, fazendo apelo ao decidido no acórdão recorrido, defendendo inexistir contradição entre o acórdão recorrido e os acórdãos referidos pelo Recorrente.

8. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146.º do CPT emitiu parecer no sentido de se fixar jurisprudência no sentido do acórdão fundamento.

9. Cumpre, pois, apreciar e decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

II. A. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

10. No Acórdão recorrido (Ac. TCAN de 13/11/2020, proferido nos presentes autos), foi dada como assente a seguinte factualidade:

“1) O Autor, em 31/05/2011, apresentou, junto do Réu, um requerimento de pensão - cfr. requerimento a fls. 57 a 68, do ficheiro pdf. a fls. 168 do SITAF;

2) Em 17/04/2013, pelo Réu, foi remetido ofício, para o Autor, com o seguinte teor:

«Relativamente ao requerimento de pensão solicitado por V.Exa. em 2011-05-31, informamos que ainda não é possível a conclusão do mesmo.

Informamos ainda que com base no artº 2.º do Dec. Lei 156/2009 de 9 de julho, os beneficiários só podem ter direito à pensão antecipada ao abrigo do mesmo, caso se encontrem em efetividade de funções.

Por esse motivo solicitamos que remeta a este centro, declaração comprovativa do exercício de funções à data do requerimento». - cfr. ofício a fls. 12 do ficheiro pdf. a fls. 97 do Processo Administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

3) Em 25/11/2013, na sequência do parecer emitido, em 31/10/2013, que propôs o indeferimento da pretensão do Autor, no qual foi exarado, em 05/11/2013, um despacho no sentido de «concordo», foi remetido ofício, ao Autor, no sentido de lhe comunicar uma proposta de decisão de indeferimento da sua pretensão, referida em 1), que se consideraria definitiva, caso o Autor não emitisse qualquer pronúncia sobre a mesma - cfr. informação, despacho e ofício a fls. 42 a 45 do ficheiro pdf. a fls. 97 do SITAF.

4) Em 11/12/2013, na sequência da comunicação referida no ponto anterior, o Autor apresentou a sua pronúncia - cfr. exposição a fls. 4 a 6 do ficheiro pdf. a fls. 97 do SITAF.

5) Em 23/07/2014, o Autor remeteu comunicação ao Réu, interpelando-o a decidir o seu requerimento referido em 1), atendendo à sua exposição referida em 4), e invocando o deferimento tácito da sua pretensão - cfr. requerimento a fls. 3 do ficheiro pdf. a fls. 97 do SITAF.

6) Em 23/07/2015, o Autor remeteu nova comunicação ao Réu, no sentido de o interpelar a decidir o seu requerimento referido em 1), atendendo à sua exposição referida em 4), e invocando o deferimento tácito da sua pretensão - cfr. requerimento a fls. 2 do ficheiro pdf. a fls. 97 do SITAF.

7) A petição inicial que originou a presente ação foi remetida, para este Tribunal, em 06/06/2016 - cfr. envelope a fls. 49 do processo físico.”

11. No Acórdão fundamento (Acórdão do TCAS de 20/12/2012, proc. 6005/10) deu-se como assente a seguinte factualidade:

“1) Através de ofício n° 41268, com data de 06/12/2005, o réu comunicou ao autor o indeferimento do seu pedido de reforma antecipada, com fundamento em que não "reúne as condições legais para concessão da pensão, dado que conforme o artº. 4º do citado diploma, a idade normal de pensão de velhice, 65 anos, fixada no regime geral da Segurança Social, é reduzida em um ano por cada dois anos de serviço prestado em trabalho de fundo de minas. No seu caso consta com seis anos de trabalho em galerias subterrâneas, relativo ao período de 975.04.01 a 981.03.31, pelo que apenas terá direito à pensão por velhice aos 62 anos de idade" - cfr. doc. n° 8 junto com a p.i.

2) Posteriormente, perante fax do autor, o réu comunicou ao autor «em referência ao fax de 2006/05/10, informamos V. Exa. que se mantém o indeferimento da pensão uma vez que não reúne as condições legais para a concessão da mesma. Assim, confirma-se o teor do n/ofício n° 41268» - cfr. doc. n° 9 junto com a p. i

3) Ao que o autor pediu - cfr. doc. n° 10 junto com a p. i.. «(...) informação que materialize as razões de facto e de direito porque não foi deferida a pensão de velhice ao aqui requerente e essencialmente as razões de facto e de direito que permitiram que os seus colegas cuja lista a título de exemplo se junta tenham visto os pedidos que formularam para passagem à situação de reforma por velhice deferidos (...)

Mais devendo constar da mesma: a) A indicação do autor do acto e, no caso de este ter praticado no uso de delegação ou subdelegação de competência a menção dessa qualidade, bem como a identificação completa do acto delegante. b) A fundamentação integral dos actos de indeferimento da pensão de velhice do aqui requerente, bem como do deferimento de todos os beneficiários cuja lista se anexa, de acordo com o artigo 125° do Código de Procedimento Administrativo e data de prolação dos mesmos».

4) Tendo o réu comunicado ao autor conforme doc. n° 11 junto com a p. i., cujos termos aqui se têm como reproduzidos, entre o mais, que “o seu processo de reforma está a ser objecto de reanálise face a novos elementos” - cfr. doc. n° 11 junto com a p. i.”.

II B. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

12. No Acórdão recorrido subsumiu-se a matéria de facto (acima referida, ponto 10) à seguinte apreciação e decisão:

«Sendo o objeto dos recursos delimitado pelas conclusões das respetivas alegações o presente é balizado pela questão de saber se a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Braga, que julgou verificada a exceção dilatória inominada de inidoneidade do meio processual e considerou ser processualmente impossível convolar os autos em ação administrativa de condenação à prática de ato devido, padece do invocado erro de julgamento.

A sentença posta em xeque fundou-se na seguinte fundamentação para concluir pela inidoneidade do meio processual:

“(…) O Autor configura a presente ação como sendo uma ação de reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos (cfr. artigo 37.º n.º 1, al. f) do CPTA).

Em anotação ao artigo 37.º do CPTA e a propósito da pretensão conexa com o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas, Aroso de Almeida e Carlos Cadilha referem que a mesma não é aplicável aos casos em que o direito que se pretende reconhecer não se encontre definido na norma administrativa com um mínimo de clareza ou precisão e careça ainda da formulação de um juízo valorativo próprio da função administrativa, ou apenas possa ser efetivado através de um pedido do interessado dirigido à Administração (Almeida, M. A., & Cadilha, C. A. (2017). Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª Edição, Almedina, pág. 253).

O decreto-lei n.º 187/2007, de 10/05, e posteriores alterações, estabelece o regime de proteção nas eventualidades de invalidez e velhice dos beneficiários do regime geral de segurança social, dispondo no seu artigo 10.º, n.º 1, que «O reconhecimento do direito às pensões de invalidez e de velhice depende do preenchimento do prazo de garantia e de apresentação de requerimento, sem prejuízo do disposto no número seguinte» e no n.º 1 do seu artigo 76.º que «A atribuição das pensões depende de requerimento dos interessados, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 10.º». Significa isto que o reconhecimento do direito a uma pensão de velhice está dependente da apresentação de um requerimento e, como tal, de uma decisão por parte da Administração.

Ora, nos casos em que o direito subjetivo que se pretende ver reconhecido esteja dependente de uma decisão por parte da Administração, como é o caso dos autos, o meio processual adequado à tutela da sua pretensão será a ação de condenação à prática de ato devido e não a ação de reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas, ou de atos jurídicos (neste sentido, Almeida, M. A., & Cadilha, C. A. (2017). Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª Edição, Almedina, pág. 253).

Assim, o meio processual adequado à pretensão do Autor, atendendo à sua causa de pedir, é uma ação de condenação à prática de ato devido, regulada nos artigos 66.º a 71.º do CPTA, pelo que se verifica a exceção dilatória inominada, de impropriedade do meio processual…”

O Tribunal acolhe na íntegra a fundamentação supra transcrita, importando referir, na esteira da decisão recorrida, que, conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha1 (1 “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 253, 2017 – 4ª edição Almedina) “[D]o mesmo modo, não se encontra preenchido o requisito da alínea f) do nº 1 quando o direito que se pretende ver reconhecido se não encontre definido na norma administrativa com um mínimo de clareza ou precisão ou careça ainda da formulação de um juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa ou apenas possa ser efetivado através de um pedido do interessado dirigido à Administração, caso em que o meio processual próprio é, consoante os casos, a ação de impugnação de ato de conteúdo desfavorável ou a ação de condenação à prática de ato devido, no caso de a pretensão do interessado ter sido indeferida ou não ter sido objeto de decisão….”

No caso em apreço, as pretensões do Recorrente – o reconhecimento de que, à data da apresentação do seu pedido de reforma, reunia todos os requisitos legais para a sua atribuição e a condenação do R. a pagar ao A. todas as quantias que lhe deveriam ter sido pagas a esse título, desde a data da apresentação do seu pedido – dependem, conforme decorre do artigo 10º nº 1 e 76º nº 1 do D.L. nº 187/2007, de 10 de maio, da apresentação de um requerimento, que deverá ser objeto de uma decisão por parte da Administração – no caso o R. – pelo que ao decidir no sentido da inidoneidade do meio processual utilizado a sentença recorrida não incorreu no erro de julgamento que lhe é assacado.

Considerou a sentença recorrida que quando os presentes autos de ação administrativa foram intentados se encontrava largamente ultrapassado o prazo de um ano previsto no artigo 69º do C.P.T.A. circunstância que obviaria à convolação dos autos em ação administrativa de condenação à prática de acto devido, entendimento que é rejeitado pelo Recorrente, que se estriba em duas ordens de argumentos: o primeiro é o de que a sua pretensão prende-se com a atribuição do direito reforma, que entende ser um direito fundamental, o que configura uma nulidade pelo que a ação poderia ser intentada a todo o tempo – cfr. item F) - das alegações de recurso – tendo ainda referido que, conforme decorre de documento de fls. 142, junto por si aos autos, no decorrer da ação foi notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia quanto à intenção de indeferir o requerimento apresentado em 13 de setembro de 2016.

Vejamos:

No que concerne ao argumento segundo a ação poderia ser apresentada a todo o tempo, dado estar em causa um direito fundamental, a mesma não é acolhida por este Tribunal, dado o artigo 69º nº 1 C.P.T.A expressamente prever que “[E]m situações de inércia da Administração, o direito de ação caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato legalmente omitido”, prazo esse aplicável em todas as situações em que um particular pretende a condenação da Administração à pratica de um acto e que não se confunde com a inexistência de prazo para peticionar a declaração de nulidade de atos nulos, prevista no nº 1 do artigo 58º do C.P.T.A., pelo que bem decidiu a sentença recorrida ao utilizar a seguinte fundamentação para chegar à conclusão da impossibilidade de convolação dos autos: (…)

“Verifica-se, deste modo, que, até ao momento, não foi proferida qualquer decisão por parte do Réu, sobre o requerimento do Autor de 31/05/2011.

Determinava o artigo 58.º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo, na redação em vigor à data dos factos, ou seja, aprovado pelo decreto-lei n.º 442/91, de 15/11, que «O procedimento deve ser concluído no prazo de 90 dias, salvo se outro prazo decorrer da lei ou for imposto por circunstâncias excecionais» e o n.º 2 que «O prazo previsto no número anterior pode ser prorrogado, por um ou mais períodos, até ao limite de mais 90 dias, mediante autorização do imediato superior hierárquico ou do órgão colegial competente».

Assim, atendendo à data em que o Autor apresentou o requerimento (31/05/2011), há muito que já decorreu o prazo legal de decisão da Administração.

Dispõe o artigo 67.º, n.º 1, al. a) do CPTA, que «- A condenação à prática de ato administrativo pode ser pedida quando, tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir: a) Não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido» determinando, por sua vez, o artigo 69.º, n.º 1 do CPTA que «Em situações de inércia da Administração, o direito de ação caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido».

A presente ação foi instaurada em 06/06/2016, pelo que há muito que tinha decorrido o prazo de um 1 ano para propor acção de condenação à prática do acto devido, e isto, mesmo que se considerasse o termo do prazo legal de decisão, a contar da última exposição apresentada pelo Autor, em 11/12/2013, no exercício do seu direito de audiência, argumentação que não é abalada pela circunstância de o ora Recorrente, já no decurso no presentes autos, ter sido notificado para se pronunciar, em sede de audiência prévia, quanto à projectada decisão de indeferir a pretensão que, em sede administrativa formulou, dado tal facto não ter a potencialidade de afastar o incumprimento do prazo previsto no nº 1 do artigo 69º do C.P.T.A., pelo que improcede a presente pretensão recursiva”.

13. No Acórdão fundamento, subsumiu-se a matéria de facto (acima referida, ponto 11) à seguinte análise e decisão:

“O Tribunal a quo considerou o meio processual inidóneo e em consequência absolveu o R. da instância, com fundamento no disposto no artº 38º nº 2 CPTA que veda o uso da ação administrativa comum para obter o efeito que resultaria da anulação de ato inimpugnável.

Todavia, aferindo o objeto da causa a partir do pedido e causa de pedir que o substancia, tal como resulta do articulado inicial, na circunstância dos autos o A. deduziu o seguinte pedido múltiplo:

· a) reconhecer o direito do A. a usufruir do direito de antecipação da idade de acesso à pensão de velhice, por este reunir os requisitos estabelecidos nos artºs. 2º, 3º e 4º nºs. 1 e 2 do DL 195/95 de 28 de julho;

· b) condenar cumulativamente o CNP a praticar os atos e comportamentos necessários à concretização do direito reconhecido;

· c) condenar o CNP no pagamento das quantias correspondentes ao valor das pensões a que o A. tem legalmente direito e que não viu pagas em virtude do indeferimento do seu pedido, desde 6 de dezembro de 2005 até à atualidade, a título de indemnização pela mora no pagamento de tais pensões, e até efetivo e integral pagamento.

Tal como decorre do pedido formulado em a) o Autor e ora Recorrente pretende o reconhecimento por parte do Tribunal de que é detentor da situação jurídica subjetiva determinada nos arts. 2º, 3º e 4º, nºs 1 e 2, do DL 195/95 de 28.07, o que lhe permite usufruir do regime de antecipação da idade de acesso à pensão por velhice, tendo escolhido a ação administrativa comum no domínio das disposições conjugadas dos artºs. 37º nº 2 a) e 39º do CPTA.

O artº 39º CPTA permite o recurso a este meio adjetivo no domínio da previsão do direito de ação para reconhecimento de situações jurídicas subjetivas (artº 37º nº 2 a) CPTA), caso o Autor “invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, da existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente.”

Como nos diz a doutrina especializada, “(..) A verificação, para além da legitimidade, do interesse processual (ou interesse em agir) é especialmente relevante nestas ações de simples apreciação, pois que nelas predomina, em vez de uma necessidade de reação, uma necessidade de prevenção. Nos termos da lei (artigo 39º) tal interesse implica a invocação de uma utilidade ou vantagem imediata na declaração judicial pretendida, explicitando-se algumas situações: a existência de uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação pela Administração da existência de determinada situação jurídica, ou do fundado receio de uma conduta lesiva da Administração, fundada numa avaliação incorreta da situação existente. (..)”. (…) É o caso.

De acordo com o petitório, a CNP já indeferiu uma vez a pretensão de acesso à pensão antecipada com fundamento em que o interessado não tem a idade legalmente prevista para o efeito, sendo que com o carrear de novos elementos para o procedimento de reforma por parte do ora Recorrente, a CNP informou que a pretensão do A “está a ser objeto de reanálise face a novos elementos”.

É exigência normativa, vazada no artº 39º, de um específico interesse em agir, nomeadamente pelas hipóteses descritas, que se mostra preenchido no caso em apreço na medida em que o ora Recorrente pretende obter satisfação jurisdicional de reconhecimento da situação jurídica de que, no seu entender, é detentor, em ordem a obstar na eventualidade de novo indeferimento pese embora a adição procedimental de novos elementos.

Nesta ação administrativa comum a cumulação de pedidos condenatórios é admitida à luz da regra geral constante do artº. 4º nº 1 a), 1ª parte, CPTA, sendo que os pedidos condenatórios se dirigem ao cumprimento do dever de prestar em sede de pensões, vd. artº 37º nº 2 e) CPTA, existindo “(..) um campo de atuação próprio para este pedido … [que] vai implicar um conceito restrito de ato administrativo, como “decisão” ou “ato regulador”, excluindo da órbita deste, para efeitos impugnatórios (com a eventual vantagem para os particulares de restringir os casos em que há ónus de impugnação, sob pena de formação de caso decidido), situações nas quais tradicionalmente se considerava existirem verdadeiros atos administrativos – como, por exemplo, as relativas a processamento de vencimentos, ao cumprimentos de prestações da segurança social ou ao pagamento de ajudas ou subsídios (...)”.

Do que vem dito se conclui pela adequação e consequente idoneidade do meio de ação no âmbito do artº 39º CPTA, escolhido pelo Autor e ora Recorrente no caso concreto, pelo que, em via revogatória do sentenciado, cabe prosseguir na instância, se a tal nada mais obstar”.

14. Vem o Recorrente interpor recurso para uniformização de jurisprudência do acórdão proferido pelo TCAN em 13/11/2020 nos presentes autos.

Para tanto invoca que existe oposição entre o mesmo e o acórdão indicado como fundamento, proferido pelo TCAS, proc. 6005/10, em 20/12/2012 alegando existir identidade das questões e contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento invocado.

Os recursos para uniformização de jurisprudência destinam-se a obter uma “orientação jurisprudencial”, sendo para o efeito necessário que estejam verificados os seguintes pressupostos (artigo 152º, nºs 1, 2 e 3 do CPTA):

i) que exista contradição entre acórdãos dos TCAs ou entre acórdão daqueles Tribunais e acórdão anteriormente proferido pelo STA, ou ainda entre dois acórdãos do STA;

ii) que ocorra contradição sobre a mesma questão fundamental de direito;

iii) que se verifique o trânsito em julgado de ambos os acórdãos (recorrido e fundamento);

iv) que não haja conformidade entre a orientação perfilhada no acórdão impugnado e jurisprudência mais recentemente consolidada no STA.

Estes pressupostos são de verificação cumulativa, pelo que a não verificação de um deles conduz à “não admissão do recurso”.

15. Verificando-se o trânsito em julgado de ambos os Acórdãos aqui em causa e não havendo jurisprudência consolidada no STA sobre a questão, vejamos se ocorre uma efetiva contradição de julgados relativa à mesma questão fundamental de direito.

Esta ação, em que o Acórdão recorrido foi proferido, deu entrada em tribunal após a revisão de 2015 do CPTA realizada pelo DL n.º 214-G/2015, de 02/10, a qual eliminou o modelo dualista de formas de processo - a “ação administrativa especial” para pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos e para impugnação de normas e condenação à emissão de normas e a “ação administrativa comum” para todas as outras pretensões que não estivessem sujeitas, do ponto de vista processual, a uma regulação especial, passando, nomeadamente, as pretensões dirigidas a obter a impugnação e a condenação à prática de atos administrativos a seguir a forma da ação administrativa.

Neste acórdão do TCAN, recorrido, está em causa o reconhecimento do direito do autor à pensão de invalidez e de velhice, que o mesmo configurou como sendo uma ação de reconhecimento de situações jurídicas subjetivas, diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos, e que o tribunal entendeu dever ser qualificada como de ação de condenação à prática de ato devido, regulada nos artigos 66º a 71º do CPTA, mas cuja convolação não era já possível por estar largamente ultrapassado o prazo de um ano previsto no artigo 69º do C.P.T.A.

Como resulta da matéria de facto supra referida, em 5/11/2013 foi comunicada ao Autor uma proposta de indeferimento da sua pretensão, que se consideraria definitiva, caso o Autor não emitisse qualquer pronúncia sobre a mesma. E, tendo este apresentado a sua pronúncia, não foi proferida qualquer decisão.

Por seu lado, o Acórdão fundamento foi proferido no âmbito de uma ação administrativa comum, proposta anteriormente à aludida revisão de 2015 do CPTA, estando em causa o reconhecimento do direito do Autor a usufruir do direito de antecipação da idade de acesso à pensão de velhice, nos termos dos arts. 2º, 3º e 4º nºs. 1 e 2 do DL 195/95 de 28 de julho.

Como resulta da respetiva matéria de facto, o Réu comunicou ao Autor que mantinha o indeferimento da pensão uma vez que este não reunia as condições legais para a concessão da mesma, tendo o Autor solicitado informação que materializasse as razões de facto e de direito porque não foi lhe deferida a pensão de velhice e, nomeadamente, as razões de facto e de direito que permitiram que os seus colegas, cuja lista a título de exemplo juntou, tenham visto deferidos os pedidos que formularam para passagem à situação de reforma por velhice. E, no seguimento desta solicitação, o Réu comunicou ao Autor que o seu processo de reforma estava a ser objeto de reanálise face a novos elementos.

Perante este enquadramento fáctico, o TCAS entendeu pela adequação e consequente idoneidade do meio de ação no âmbito do artº 39º CPTA, cuja aplicação constava das alegações de recurso interposta da decisão de 1ª instância.

16. Os preceitos normativos aqui em causa, ou seja, os artigos 37º e 39º, ambos do CPTA, apesar de terem sido objeto de revisão em 2015, mantiveram-se inalterados na parte concretamente aplicada pelos arestos em confronto e aqui relevante.

Era a seguinte a redação original de tais preceitos, conferida pela Lei 15/2002, de 22/2, quanto à matéria convocada e que interessa à decisão do presente recurso:

«Artigo 37º:

Objeto

1- (…)

2- Seguem, designadamente, a forma da ação administrativa comum os processos que tenham por objeto litígios relativos a:

a) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo; (…)

Artigo 39.º

ʺInteresse processual em ações de simples apreciação

Os pedidos de simples apreciação podem ser deduzidos por quem invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, da existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorreta da situação jurídica existente».

Na redação revista pelo Decreto-Lei 214-G/2015, de 2/10, dispõem, na parte relevante, os mesmos preceitos:

«Artigo 37º:

Objeto

1- Seguem a forma da ação administrativa, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da competência dos tribunais administrativos e que nem neste Código, nem em legislação avulsa sejam objeto de regulação especial, designadamente:(…)

b) Condenação à prática de atos administrativos devidos, nos termos da lei ou de vínculo contratualmente assumido; (…)

f) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;

g) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;

h) Condenação à adoção ou abstenção de comportamentos pela Administração Pública ou por particulares;

i) Condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados, incluindo em situações de via de facto, desprovidas de título que as legitime;

j) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto (…)”.

Artigo 39º

Interesse processual

1- Os pedidos de simples apreciação podem ser deduzidos por quem invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na providência jurisdicional pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração da existência de determinada situação jurídica, como nos casos de inexistência de ato administrativo, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorreta da situação jurídica existente.

2- A condenação à não emissão de atos administrativos só pode ser pedida quando seja provável a emissão de atos lesivos de direitos ou interesse legalmente protegidos e a utilização dessa via se mostre imprescindível».

17. Assim, não obstante as ações terem sido intentadas em momentos em que estavam em vigor diferentes versões do CPTA (o Acórdão fundamento no âmbito da redação do CPTA anterior ao DL 214-G/2015, de 2/10, e o Acórdão recorrido no âmbito da redação posterior a 2015, tal não constitui óbice a uma eventual verificação de contradição de julgados.

Ora, ambas as ações dizem respeito a pedidos relativos a pensões de reforma – em ambos os casos, pedidos de pensão por reforma antecipada – e, nos dois, os requerimentos dos Requerentes/Autores não foram objeto de pronúncia expressa antes da propositura das ações.

Em ambas as ações, os Autores formularam pretensões idênticas: ver reconhecido o direito a reforma antecipada, invocando reunirem os necessários requisitos legais, e que, em consequência, lhes fossem pagas as inerentes pensões mensais.

A diferença formal das aplicáveis normas do CPTA (antes e após a revisão de 2015) não é óbice à eventual contradição, uma vez que as mesmas são substancialmente iguais.

Aliás, no caso da ação dos presentes autos, não obstante ter sido instaurada já depois de 2015 (concretamente, em junho de 2016), o Autor interpô-la ainda – certamente por mero lapso - como "acção administrativa comum, no domínio das disposições conjugadas dos arts. 37º e 39º do CPTA” (cfr. Ac.TCAN recorrido)

Por seu lado, a ação a que respeita o Ac.TCAS/fundamento, instaurada antes da revisão do CPTA de 2015 (concretamente, em 2007), foi instaurada como "acção administrativa comum no domínio das disposições conjugadas dos arts. 37º nº 2 a) e 39º do CPTA" (cfr. Ac.TCAS/fundamento).

Ora, no Ac.TCAN recorrido entendeu-se (confirmando a sentença de 1ª instância do TAF/Braga), que o Autor, ao configurar a ação como ação de reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas, nos termos do art. 37º nº 1 f) do CPTA [norma igual à do art. 37º nº 2 a) do CPTA anterior a 2015] incorria em "impropriedade do meio processual", pois que «nos casos em que o direito subjectivo que se pretende ver reconhecido esteja dependente de uma decisão por parte da Administração, como é o caso dos autos, o meio processual adequado à tutela da sua pretensão será a acção de condenação à prática de acto devido. (...) No caso em apreço, as pretensões do Recorrente (...) dependem, conforme decorre dos artigos 10º nº 1 e 76º nº 1 do DL nº 187/2007, de 10 de Maio, de apresentação de um requerimento, que deverá ser objecto de uma decisão por parte da Administração». Como resulta do probatório, o Autor/Recorrente apresentou efetivamente requerimento ao Réu, que lhe endereçou proposta de indeferimento e, na sequência de pronúncia do Autor, sem que tenha havido decisão final, o Autor insistiu duas vezes pela decisão, invocando ao Réu, nessas insistências, "deferimento tácito da sua pretensão".

No caso do Ac.TCAS/fundamento, este entendeu (contra o decidido em 1ª instância, TAF/C.Branco) que a utilizada ação administrativa comum no domínio das disposições conjugadas dos arts. 37º nº 2 a) [como se disse, atual 37º nº 1 f)] e 39º do CPTA é meio processual adequado e idóneo.

No caso, resulta do probatório que o ali Autor havia também apresentado requerimento ao Réu, que este lhe indeferira o pedido, e que, na sequência de o Autor ter solicitado informação sobre a razão de tal indeferimento quando colegas com os mesmos requisitos viram as suas pretensões deferidas, o Réu informou ir então proceder a reanálise face a novos elementos.

Assim, resulta claro que, perante situações idênticas e fazendo-se uso do mesmo meio processual (ação para reconhecimento de direitos), ao abrigo do art. 37º nº 2 a) [anterior nº 1 f)] do CPTA, o Ac.TCAN recorrido não o julgou meio adequado, enquanto, pelo contrário, o Ac.TCAS/fundamento julgou tal meio processual adequado e idóneo. Estamos, pois, perante uma contradição substancialmente relevante, quanto a uma “questão fundamental de direito”, no âmbito do presente "recurso para uniformização de jurisprudência".

Contradição cuja relevância não é afastada pela circunstância de o Ac.TCAS/fundamento ter argumentado, em prol da sua decisão de adequação do meio, com o disposto no art. 39º do CPTA, o que o Ac.TCAN/recorrido não fez.

É que a contradição relevante encontra-se nas decisões claramente opostas de adequação ou não adequação do meio previsto no art. 37º [nº 2 a) ou nº 1 f)] do CPTA, sendo que o Ac.TCAS/fundamento apenas ponderou o disposto no art. 39º do CPTA para chegar à conclusão (contraditória com a do Ac.TCAN/recorrido) de adequação do utilizado meio processual previsto no art. 37º nº 2 a). Além de ser de notar que também a presente ação (tal como a outra), foi proposta pelo seu Autor expressamente ao abrigo dos arts. 37º e 39º do CPTA.

Por outras palavras: o art. 39º não define um meio processual, define apenas pressupostos, precisamente, da adequação da utilização do meio "ação para reconhecimento de direitos", prevista no art. 37º, designadamente nº1 f) e h) [anteriores 2 a) e b)] e ações inibitórias contidas no nº 1 c) e j).

Ora, a "questão fundamental" em discussão nos dois casos é a mesma: pode, nestas circunstâncias (idênticas) utilizar-se, para tutela dos direitos e pretensões dos Autores, a ação para reconhecimento de direitos (como disse o TCAS)? ou a ação adequada é necessariamente a ação de condenação a ato devido (como disse o TCAN, e as duas 1ªs instâncias de ambos os casos)?

Assim sendo, é de concluir que os dois Acórdãos em causa se pronunciaram efetivamente em termos contraditórios acerca de uma mesma “questão fundamental de direito”, dentro de um igual enquadramento fáctico e jurídico, pelo que se mostram reunidos os pressupostos legais para que este Supremo Tribunal possa conhecer deste recurso.

18. Tendo-se concluído pela verificação de relevante contradição de julgados e, consequentemente, pela admissão do recurso para uniformização de jurisprudência, é de sufragar o julgamento efetuado pelo Acórdão do TCAN, recorrido, de 13/11/2020, uma vez que a ação para reconhecimento de direitos não é utilizável em casos - como o destes dois autos - que demandem necessariamente um requerimento e uma (eventual) decisão da Administração. Sendo certo que, ou por meio de impugnação de indeferimento (em caso de haver decisão expressa negatória por parte da Administração) ou por meio de pedido de condenação da Administração a ato devido (em caso de omissão de decisão, na sequência de requerimento e, se necessário, de renovação da pretensão), a tutela dos direitos dos Autores estará sempre assegurada.

Assim, carece de razão o Recorrente quando alega (cfr. conclusão O) que o entendimento do Ac.TCAN/recorrido põe em causa os seus direitos, nomeadamente o seu invocado direito à reforma.

Por outro lado, é improcedente o argumento utilizado pelo Recorrente de que o seu direito resulta “diretamente” da lei, para concluir – erradamente - que seria, por isso, desnecessário um requerimento e uma pronúncia da Administração (cfr. conclusões J e L). Mas não é assim, já que, para além de todos os direitos “resultarem da lei”, não está dispensado, mesmo nos casos de poderes vinculados, o requerimento e a pronúncia da Administração, podendo sempre o interessado reagir subsequentemente, de acordo com essa pronúncia (ou da falta dela), em defesa dos seus direitos.

E é deslocada a citação de Vieira de Andrade efetuada pelo Recorrente (cfr. conclusão K), pois que, como resulta dessa própria citação, o que aí se diz é que a “ação administrativa comum” é (era) utilizável nos casos em que o dever de prestar “não envolva a prática de ato administrativo” (casos hoje previstos no art. 37º nº 1, alínea j), do CPTA – anterior nº 2, alínea e, do mesmo art. 37º). Ou seja: não é (era) utilizável nas situações, como a aqui em discussão, que demandam a prática de ato administrativo.

Assim, em ambos os casos sobre que se debruçaram os Acórdãos (recorrido e fundamento), em que se verificaram pedidos dirigidos à Administração, para atribuição de pensões por reforma antecipada, e em que não houve decisão expressa, o meio processual adequado é, pois, o da ação para condenação à prática de ato devido, e não o da ação para reconhecimento de direitos.

E como o Acórdão recorrido bem observou (cfr. ponto 12 supra):

«(…) Dispõe o artigo 67.º, n.º 1, al a) do CPTA, que “1- A condenação à prática de ato administrativo pode ser pedida quando, tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir: a) Não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido”, determinando, por sua vez, o artigo 69.º, n.º 1 do CPTA que “Em situações de inércia da Administração, o direito de ação caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido”.

A presente ação foi instaurada em 06/06/2016, pelo que há muito que tinha decorrido o prazo de um 1 ano para propor acção de condenação à prática do acto devido, e isto, mesmo que se considerasse o termo do prazo legal de decisão, a contar da última exposição apresentada pelo Autor, em 11/12/2013, no exercício do seu direito de audiência.»

E é, precisamente, por ser correto, nesta parte, o julgamento efetuado pelo Acórdão TCAN/recorrido, que este STA, pela formação de apreciação preliminar, negou, oportunamente, por Acórdão de 18/2/2021, a admissão do recurso de revista do Acórdão recorrido (cfr. ponto 5 supra), explicitando que:

«[As instâncias] assinalaram um ponto essencial: que o autor, depois de pedir a sua reforma em 31/5/2011, tinha um ano para reagir “in judicio” contra o pertinaz silêncio da Administração, sob pena de caducidade (art. 69º, n.º 1, do CPTA). De modo que a ultrapassagem desse prazo trazia – conforme as instâncias disseram – a inviabilidade da causa (por extemporaneidade).

O recorrente objeta, dizendo que tem o direito de pedir ao tribunal que esclareça e reconheça se o seu pedido de reforma reunia os requisitos legais indispensáveis. Mas não é exatamente assim. Um reconhecimento desse género, enquanto mero antecedente necessário da atribuição do “status” de reformado, não se faz à margem da pronúncia que a Administração houvesse emitido ou devesse emitir sobre a respectiva pretensão (…)».

19. Nestes termos, é de julgar improcedente o presente recurso, mantendo-se o Acórdão TCAN/recorrido, e uniformizando-se jurisprudência no sentido de que:

“Endereçado à Administração, pelo interessado, um requerimento para reconhecimento do direito à reforma e à consequente atribuição de pensão, invocando o preenchimento dos requisitos legais, o meio processual próprio e adequado para reagir à recusa ou ao silêncio da Administração é a ação administrativa para obter a condenação à prática de ato devido, regulada nos artigos 66º a 71º do CPTA, devendo para o efeito serem observados os prazos definidos no artigo 69º do mesmo Código”.

*.

III- DECISÃO

Por tudo o exposto, acordam os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, confirmando, com a motivação antecedente, o Acórdão TCAN recorrido, e em uniformizar jurisprudência no sentido de que:

“Endereçado à Administração, pelo interessado, um requerimento para reconhecimento do direito à reforma e à consequente atribuição de pensão, invocando o preenchimento dos requisitos legais, o meio processual próprio e adequado para reagir à recusa ou ao silêncio da Administração é a ação administrativa para obter a condenação à prática de ato devido, regulada nos artigos 66º a 71º do CPTA, devendo para o efeito serem observados os prazos definidos no artigo 69º do mesmo Código”.

Custas pelo Recorrente.

Cumpra-se o disposto no nº 4, “in fine”, do artigo 152.º do CPTA.

Lisboa, 25 de Novembro de 2021. - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Augusto Araújo Veloso (vencido nos termos do voto da Exª Consª Suzana) – José Francisco Fonseca da Paz – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (vencida, conforme declaração anexa) - Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (vencida, conforme declaração anexa) – Cláudio Ramos Monteiro.

Voto de Vencido

No acórdão recorrido está em causa um pedido de condenação ao reconhecimento do preenchimento dos requisitos legais necessários para a atribuição da pensão de velhice por antecipação e pagamento das quantias desde a data de apresentação do seu pedido (31.05.2011), e de juros até ao seu pagamento integral, à prestação mensal da pensão, e pagamento das custas e procuradoria.

O TAF absolveu o R. da instância, com fundamento na exceção dilatória de impropriedade do meio processual, pois o meio processual adequado seria a ação de condenação à prática de ato devido, insusceptível de convolação, pois esta seria extemporânea, face ao decurso do prazo para a instaurar ter já decorrido.

O que o TCAN manteve.

Tudo se passa após a revisão de 2015, DL n.º 214-G/2015, de 02/10, que eliminou o modelo dualista de formas de processo, a ação administrativa especial para pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos e a ação administrativa comum para todas as outras pretensões que não estivessem sujeitas, do ponto de vista processual, a uma regulação especial passando as pretensões dirigidas a obter a condenação à prática de atos administrativos a seguir a forma da ação administrativa.

No acórdão recorrido diz-se:

“Ora, nos casos em que o direito subjetivo que se pretende ver reconhecido esteja dependente de uma decisão por parte da Administração, como é o caso dos autos, o meio processual adequado à tutela da sua pretensão será a ação de condenação à prática de ato devido e não a ação de reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas, ou de atos jurídicos (neste sentido, Almeida, M. A., & Cadilha, C. A. (2017), Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª Edição: Almedina, pág. 253).

Assim, o meio processual adequado à pretensão do Autor, atendendo à sua causa de pedir, é uma ação de condenação à prática de ato devido, regulada nos artigos 66.º a 71.º do CPTA, pelo que se verifica a exceção dilatória inominada, de impropriedade do meio processual…"(...)

No caso em apreço, as pretensões do Recorrente - o reconhecimento de que, à data da apresentação do seu pedido de reforma, reunia todos os requisitos legais para a sua atribuição e a condenação do R. a pagar ao A. todas as quantias que lhe deveriam ter sido pagas a esse título, desde a data da apresentação do seu pedido - dependem, conforme decorre do artigo 10º nº 1 e 76º nº 1 do D.L. nº 187/2007, de 10 de Maio, da apresentação de um requerimento, que deverá ser objecto de uma decisão por parte da Administração - no caso o R. - pelo que ao decidir no sentido da inidoneidade do meio processual utilizado a sentença recorrida não incorreu no erro de julgamento que lhe é assacado.”

Na petição nunca se fala no art. 39º do CPTA.

Apenas na resposta à exceção invocada se chama à colação o acórdão aqui objeto de contradição e do recurso que este faz ao art. 39º do CPTA.

A decisão de 1ª instância sem nunca invocar o referido art. 39º conclui pela impropriedade do meio por dever ser utilizada a ação de condenação à prática do ato devido.

Apenas no recurso para o TCA o aqui recorrente vem invocar os arts. 37º e 39º como fundamento para a propriedade do meio sendo que o Ac. do TCAN sem nunca se pronunciar sobre o referido art. 39º e apenas com a fundamentação invocada em 1ª instância vem dizer que, ao abrigo do art. 37º, ocorre impropriedade do meio.

Por outro lado no acórdão fundamento tudo se passa no âmbito de uma ação administrativa comum e da aplicação do artº 38º nº 2 CPTA então em vigor, anterior àquela redação de 2015 estando em causa o reconhecimento do direito do A. a usufruir do direito de antecipação da idade de acesso à pensão de velhice, nos artºs. 2º, 3º e 4º nºs. 1 e 2 do DL 195/95 de 28 de Julho.

O Acórdão Fundamento diz: O artº 39º CPTA permite o recurso a este meio adjetivo no domínio da previsão do direito de ação para reconhecimento de situações jurídicas subjetivas (artº 37º nº 2 a) CPTA), caso o Autor "invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, da existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorreta da situação jurídica existente."

Como nos diz a doutrina especializada, "(..) A verificação, para além da legitimidade, do interesse processual (ou interesse em agir) é especialmente relevante nestas ações de simples apreciação, pois que nelas predomina, em vez de uma necessidade de reação, uma necessidade de prevenção. Nos termos da lei (artigo 39º) tal interesse implica a invocação de uma utilidade ou vantagem imediata na declaração judicial pretendida, explicitando-se algumas situações: a existência de uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação pela Administração da existência de determinada situação jurídica, ou do fundado receio de uma conduta lesiva da Administração, fundada numa avaliação incorreta da situação existente. (..)”. (1) É o caso.

O acórdão fundamento invoca expressamente o art. 39º do CPTA para concluir pela idoneidade do meio.

Os preceitos aqui em causa, ou seja, os artigos 37º e 39º, ambos do CPTA, apesar de terem sido objeto de revisão, mantiveram-se inalterados na parte concretamente aplicada pelos arestos em confronto e aqui relevante.

Ambas as ações dizem respeito a pedidos de reconhecimentos de direitos relativos a pensões e em ambas houve requerimento que não foi objeto de pronúncia expressa antes da propositura da ação.

Contudo, a nosso ver, a decisão recorrida nunca se pronunciou sobre a questão da aplicabilidade ou não à situação fáctica em causa do artigo 39º.

Já o acórdão fundamento pronunciou-se expressamente sobre a aplicabilidade do artigo 39º do CPTA à matéria de facto em causa, questão que expressamente constava do recurso de que cumpria conhecer e esse foi, a nosso ver, o fundamento para a inclusão da ação no art. 37º nº 2 al. a).

Pelo que, entenderia não haver oposição de acórdãos.

Ana Paula Portela

Declaração de voto

Vencida. Considerei que não estavam reunidos os pressupostos para que o Tribunal conhecesse do mérito do recurso. Com efeito, pronunciei-me no sentido de que a divergência entre o acórdão fundamento e o acórdão recorrido resultava de um diferente enquadramento jurídico da questão pelas instâncias e não de uma diferente interpretação do disposto nos artigos respeitantes à “propriedade” do uso do pedido de reconhecimento de situações jurídicas subjectivas [em especial o artigo 37.º, n.º 2, al. a) do CPTA na redacção anterior a 2015 e o artigo 37.º, n.º 1, aI. f) do CPTA na redacção actualmente em vigor, que é essencialmente a mesma]. No caso do acórdão fundamento, o Tribunal considerou que a questão se teria de apreciar sob o disposto no n.º 2 do artigo 38.º do CPTA (na redacção vigente em 2012) e concluiu que não estando em causa um acto inimpugnável, uma vez que ainda não existia decisão administrativa (a Entidade Administrativa Requerida estava a apreciar os novos elementos trazidos ao procedimento), a acção administrativa comum era um meio idóneo, dando por verificados os pressupostos do pedido de reconhecimento de um direito subjectivo, segundo o disposto nos artigos 37.º, n.º 2, al. a) e 39.º do CPTA (na redacção vigente em 2012), mas sem atentar nos seus pressupostos jurídicos, o que explica o erro de julgamento aqui patente. Já o acórdão recorrido enquadrou correctamente a questão jurídica (cuja factualidade é também ligeiramente diferente, uma vez que estava em causa o silêncio da Entidade Administrativa Requerida) e concluiu pela inidoneidade do pedido de reconhecimento de situações jurídicas subjectivas quando esteja em causa uma pretensão que dependa de uma decisão por parte da Administração, como resulta do artigo 37.º, n.º 1, aI. f) do CPTA. Assim, considerei que a situação jurídica em apreço não consubstanciava uma divergência quanto à mesma questão fundamental de direito que este Tribunal tivesse que harmonizar, pois no caso não estão verdadeiramente em confronto duas interpretações divergentes dos pressupostos legais para o “uso” de uma “acção para o reconhecimento de situações jurídicas subjectivas”.

Suzana Tavares da Silva.