236/92 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator Conselheiro Vítor Nunes de Almeida I - RELATÓRIO; 1. – A., candidato ao concurso interno geral de acesso com vista ao preenchimento de 31 vagas do lugar de técnico economista principal, requereu ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) a intimação do Director-Geral das Contribuições e Impostos para que lhe fosse passada certidão de teor integral das actas do respectivo júri das quais constem os fundamentos da sua classificação e graduação e lhe fosse facultada a consulta dos processos de candidatura, incluindo os "curricula" dos candidatos aprovados no concurso aberto por aviso publicado no "Diário da República", IIª Série, de 3.10.1989, para Técnicos Economistas Principais, elementos de que carecia para fundar o recurso hierárquico necessário que pretendia interpor da referida lista de classificação final. Tal pedido, após resposta da entidade requerida, no sentido de que as actas são confidenciais e só podem ser comunicadas na parte em que nelas se definem os factores e critérios de apreciação dos candidatos, de acordo com o preceituado nos nºs 3 e 4 do artº 9º do Decreto-Lei nº498/88, de 30 de Dezembro, veio a ser deferido pelo TACL, assentando a intimação ordenada na consideração de que decorria do preceituado nos artºs 82º e 83º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho a obrigação de os serviços requeridos facultarem os elementos solicitados pelo recorrente para instruir um recurso hierárquico e, eventualmente, o recurso contencioso. Desta decisão foi interposto recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA) pela Direcção-Geral das Contribuições e Impostos requerida. Por acórdão de 9 de Abril de 1991, o STA decidiu negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida, ainda que por fundamentos diversos. Com efeito, a decisão do STA assentou essencialmente na recusa de aplicação da norma do arte 9º, nº 4 do Decreto-Lei nº498/88, por inconstitucionalidade, por entender que tal norma viola o artº 268º, nºs 1 e 4 da Constituição, ao impor a não acessibilidade dos candidatos a um concurso às actas de reunião do júri em que não são directamente apreciados. Deste acórdão interpôs o Ministério Público recurso obrigatório quanto à questão de constitucionalidade suscitada - a do referido segmento da norma do artº 9º, nº 4 do Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro. 2. - Neste Tribunal apresentaram alegações quer Exmo. Procurador-Geral Adjunto quer a entidade recorrida. O Ministério Público formulou as seguintes conclusões: "1º Deve ser julgada inconstitucional a norma constante do nº 4 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro, na medida em que restringe o direito de acesso dos candidatos ao concurso de provimento à parte das actas em que são definidos os critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e àquele em que são directamente apreciados, por ofensa da garantia constitucional do direito à informação - artigo 18º e 268º, nº 1, da Constituição; 2º E, assim, deve confirmar-se a decisão recorrida, na parte impugnada." A entidade recorrida concluiu as suas alegações pela forma seguinte: "lº O artº 268º, nº 1 da Constituição apenas salvaguarda unicamente o direito à informação sobre a) 'o andamento' e b) 'as resoluções definitivas'. 2º O nº 4 do artº 9º não impede o acesso a estas informações, pois 3º Nem 'o andamento' do processo nem (situação do processo) nem 'as resoluções definitivas' podem confundir-se com quaisquer documentos ou notas que integrem esse mesmo processo. Pelo que, não pode confirmar-se a decisão recorrida.". Corridos que foram os vistos legais, cumpre apreciar e decidir a questão de constitucionalidade da norma constante do nº 4 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro, na dimensão restritiva referida. II - FUNDAMENTOS; 3. - O Decreto-Lei nº498/88 veio estabelecer os princípios gerais que devem reger o recrutamento e selecção do pessoal para os quadros da Administração Pública (artigo 1º), definindo o seu âmbito de aplicação (artigo 2º) e as excepções (artigo 3º) de tal regime. De acordo com o preceituado no artigo 5º do diploma, os processos de recrutamento e de selecção têm de obedecer aos seguintes princípios gerais: a) Liberdade de candidatura; b) Igualdade de condições e oportunidades para todos os candidatos; c) Divulgação atempada dos métodos de selecção, do sistema de classificação final a utilizar e dos programas das provas de conhecimentos, quando haja lugar à sua aplicação; d) aplicação de métodos e critérios objectivos de avaliação; e) Neutralidade da composição do júri; f) Direito de recurso." O diploma erigiu o concurso como "processo de recrutamento e selecção normal e obrigatório" para o pessoal cuja admissão visa regular, regulando o Capítulo IV o processo comum de concurso. O artigo 9º - que se insere neste capítulo e trata particularmente do júri - estabelece o seguinte: “1- O Júri só pode funcionar quando estiverem presentes todos os seus membros, devendo as respectivas deliberações ser tomadas por maioria. 2 - Das reuniões do júri serão lavradas actas contendo os fundamentos das decisões tomadas. 3 - As actas são confidenciais, devendo ser presentes, em caso de recurso, à entidade que sobre ele tenha de decidir. 4 - Os interessados terão acesso, em caso de recurso, à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados. 5 - As certidões das actas deverão ser passadas no prazo de dois dias contado da data de entrada do requerimento. 6 - O júri será secretariado por um vogal por ele escolhido ou por um funcionário a designar para o efeito." Na decisão recorrida, recusou-se a aplicação da norma do nº 4 deste preceito, na parte em que apenas permite o acesso dos interessados à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, à parte em que os próprios interessados são apreciados, por violação do estabelecido no artigo 268a da Constituição, pelo que importa analisar o conteúdo garantístico de tal normativo. 4. - Estabelece este artigo 268º, nos seus nº 1 a 4, o seguinte: 1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança social e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas. 3. Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos. 4. É garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos." O preceito, sob a epígrafe "Direitos e garantias dos administrados", estabelece como que "uma espécie de capitulo suplementar de direitos, liberdades e garantias" (cfr. Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da República Portuguesa Anotada", 2ª Ed., 2º v., pg. 429), reportando-se ã indispensável transparência que a função administrativa deve assumir face aos cidadãos enquanto administrados. O normativo constitucional abrange um direito à informação que integra não só a obrigação de a Administração prestar, sempre que tal for requerido pelos directamente interessados, os esclarecimentos relativos ao andamento dos processos pendentes bem como o dever de lhes dar a conhecer a resolução definitiva a que se chegar, no termo do procedimento; um direito de acesso aos arquivos e registos administrativos que constitui o «limiar mínimo» para uma administração aberta, dependendo a transparência da Administração do grau de acessibilidade dos documentos que integram os procedimentos administrativos, ressalvando-se sempre certas matérias em que aquele direito de acesso tem de ceder (v. g., matérias relativas à segurança do país, à investigação criminal e à intimidade das pessoas); um direito à fundamentação ou motivação das decisões da Administração sempre que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos e, finalmente, um direito de acesso à justiça administrativa e o direito ao recurso contencioso, contra actos administrativos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos. Quanto à natureza destes direitos estabelecidos no artigo 268º da Constituição, a generalidade da doutrina constitucional portuguesa atribui-lhes orna natureza análoga aos direitos liberdades e garantias (cf. Canotilho e Vital Moreira, ibidem, pg. 428; Freitas do Amaral, "Direitos Fundamentais dos Administrados", in "Nos dez anos da Constituição", pg.14 e Jorge Miranda, "O direito de informação dos Administrados", in "O Direito", Ano 120, 1988, pg.460 e ss), pelo que devem beneficiar dos aspectos essenciais do regime daqueles direitos, designadamente, da aplicação directa e da sua possibilidade de restrição apenas nos casos expressamente previstos na Constituição e por meio de lei geral e abstracta (artigos 17º e 18º da CRP). Estabelecido constitucionalmente o direito de os cidadãos participarem na formação das decisões ou deliberações da actividade administrativa que lhes disserem respeito (artigo 267º, nº 4 da Constituição), para que tal direito se não tornasse numa mera audição de parte e pudesse realizar-se plenamente, consagrou-se também a nível constitucional, o direito à informação sobre o andamento dos processos em que são directamente interessados e o de conhecer as decisões definitivas que sobre eles forem tomadas (artigo 268º, nº 1) e o direito de acesso, por qualquer cidadão, aos arquivos e registos administrativos (artigo 268º, nº 2), procurando-se assim garantir, no mais alto grau, a transparência na actuação da Administração Pública. Sendo embora claro que o âmbito dos direitos consagrados no nº 1 e no nº 2 são diversos, nem por isso deixam de existir entre eles alguns pontos de contacto. Com efeito, no nº 1 prevê-se o direito do cidadão «uti singuli», enquanto titular de uma pretensão concreta face à administração, de saber o estado do processo em que é interessado, sempre que o solicite e, bem assim, o direito ao conhecimento das "resoluções definitivas" que vierem a ser tomadas em tais processos. Pelo seu lado, no nº 2 do preceito, o direito visado é o de qualquer cidadão «uti cives» poder ter conhecimento dos documentos arquivados e guardados sob qualquer forma de registo pela administração, independentemente da existência de qualquer concreto processo em que o cidadão seja directamente interessado. Porém, mesmo esta diferente perspectiva que resulta, desde logo, da diversa formulação literal dos preceitos não impede a interacção dos referidos direitos enquanto formas de realização do direito à informação, enquanto meio de assegurar a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações da administração que lhes disserem respeito. Assim, não pode excluir-se, à partida, que para uma completa realização do direito à informação sobre o andamento dos processos pendentes, o cidadão interessado não tenha de recorrer ao direito, mais geral, de acesso aos documentos guardados em arquivo ou registo administrativo, nem, por outro lado, que, por via da consulta feita por qualquer cidadão ao abrigo do nº 2 do artigo 268º da Constituição, não venha a gerar-se a necessidade de, face à informação assim obtida, se instaurar um procedimento administrativo concreto. Para que a administração cumpra o dever de informar, a Constituição exige que à informação lhe seja requerida e que o requerente tenha interesse directo no processo, estabelecendo como limites ao acesso a documentos de arquivo e dos registos administrativos " o disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas". Jorge Miranda, depois de aproximar a norma do artigo 268º, nº1, de outros preceitos constitucionais relativos à informação dos cidadãos e de estabelecer pontos comuns e diferenças, escreve sobre o direito à informação ali referenciado: "(...) e) O direito à informação abrange qualquer fase do processo administrativo gracioso, desde o inicio à conclusão - embora tenha especial utilidade quanto à formação do acto administrativo, até porque a Constituição também garante, em separado, o direito de os administrados conhecerem as «resoluções definitivas que forem tomadas» (artigo 268º, nº 1, in fine); f) Também, pela natureza das coisas, a regra é directa e imediatamente aplicável e não carece de lei regulamentadora para poder ser invocada nas situações da vida; i) Em suma, o direito de informação dos administrados é um verdadeiro e próprio direito, liberdade e garantia, um direito fundamental de natureza análoga à dos direitos enunciados no título II da parte I da Constituição; j) Enquanto direito, liberdade e garantia, o direito de informação dos administrados beneficia do regime material descrito nos artigos 18º, 19º e 21º da Constituição; e, portanto, além da referida aplicabilidade directa, são-lhe extensivas regras como as da reserva de lei, do carácter restritivo das restrições e da suspensão apenas em estado de sítio ou de emergência e da proporcionalidade." Assim, formulado o pedido de informação e demonstrado o interesse directo do interessado, deve a Administração fornecer a informação pretendida sobre o andamento dos processos e permitir o acesso aos registos e arquivo, salvo se, quanto a este último aspecto, se tratar de documentos secretos (quer referentes a matérias de segurança ou de investigação criminal) ou respeitantes ao direito à reserva de intimidade das pessoas envolvidas. O direito à informação relativo aos processos administrativos vem também tratado pelo Código de Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro e que iniciará a sua vigência em 15 de Maio de 1992, nos seus artigos 61º a 64º, em termos que mostram ter sido nele recebida a doutrina referida sobre esta matéria. O mesmo diploma consagra o direito de acesso dos cidadãos aos registos e arquivos da Administração, sob a epígrafe de "Princípio da administração aberta" (artigo 65º), mas remete a regulação de tal matéria para um diploma próprio. Com estas norma pretendeu o legislador alcançar um dos cinco objectivos que um tal tipo de diploma se propõe realizar, designadamente, "assegurar a informação dos interessados e a sua participação nas decisões que lhes digam directamente respeito". 5. - A norma que foi desaplicada na decisão recorrida - nº4 do artigo 9º. do Decreto-Lei nº 498/ 88, de 30 de Dezembro - determina que, no caso de recurso, os interessados terão acesso à parte das actas - que o nº3 do preceito declara confidenciais - em que se definem os factores e critérios de apreciação dos candidatos e à parte em os recorrentes são directamente apreciados. Os elementos que integram as actas dos júris de concursos constituem, inegavelmente, informações essenciais para o tribunal poder controlar a legalidade da actuação do júri e avaliar a conformidade legal da decisão final do concurso. Importa, por isso, averiguar se a restrição imposta aos opositores de um dado concurso, de terem apenas acesso a determinados elementos documentais que estiveram na base da decisão do júri, não viola injustificadamente o direito à informação dos administrados, constitucionalmente garantido. O direito à informação não é um direito absoluto ou ilimitado, comportando excepções ou limitações, como decorre aliás, do próprio texto constitucional. A este respeito escreveu Afonso Queiró (in "Revista de Legislação e Jurisprudência", Ano 114, pg. 303 e ss), comentando o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 22 de Janeiro de 1981: "Ao interesse da transparência ou da publicidade dos processos administrativos, que alimenta o direito fundamental à informação, deverão sobrepor-se, como restrições de interesse comum, as exigências de segurança nacional e da política exterior do país, além de outros direitos fundamentais, preponderantes, como o direito ao respeito pela vida privada dos cidadãos. Estas excepções deduzidas por interpretação restritiva, não reduzem ou diminuem o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais respeitantes ao direito fundamental em questão, conteúdo essencial de que se fala no artigo 18º, nº 3, da Constituição". Assim sendo, há que decidir se a restrição imposta pela norma do nº 4 do artigo 9º do Decreto-Lei nº498/ 88 se mostra ou não necessária " para salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos", nos precisos termos do que dispõe o artigo 18º da Constituição. Desde logo, é manifesto que cada um dos candidatos a um dado concurso tem um interesse directo no respectivo processo, pelo que se um deles se apresentar a solicitar informações sobre o andamento e a documentação do respectivo processo, a Administração tem o dever de o informar e, no caso de se pretender recorrer, de lhe fornecer certidão ou reproduções autenticadas dos documentos necessários à prova do direito que invoca. Eliminada da actuação da administração a regra do sigilo profissional (que só deve ser respeitado se tiver o carácter de «dever funcional» legalmente consagrado) e devendo ser adoptado, por imposição constitucional, o princípio da administração aberta, o direito de acesso à documentação pertinente dos processos em que há interesse directo, tem apenas de ressalvar a existência de documentos que tenham carácter «secreto» e que possam comprometer um interesse público particularmente relevante (segurança nacional ou a política externa) ou afectar a investigação criminal ou ferir o direito à reserva da intimidade da vida privada de outros cidadãos. Nestes termos, a recusa de passagem de certidões ou de prestação de informações relativamente a processos administrativos (arquivados ou pendentes) só pode ser recusada se assentar em algum dos fundamentos que ficam referidos e que justificam a limitação do mencionado direito de acesso aos documentos em poder da Administração. 6. - No caso dos autos, a requerente viu recusada pela entidade requerida a passagem de uma certidão das actas do júri de um dado concurso com o único fundamento derivado da imposição do nº 4 do artigo 9º do Decreto-Lei nº498/88, de apenas autorizar, em caso de recurso, o acesso a uma parte das actas de reunião do júri. Ora, uma tal limitação não se mostra nem adequada nem necessária para salvaguardar a defesa de outros interesses constitucionalmente protegidos do tipo dos anteriormente referidos. Com efeito, o direito de interpor recurso dos actos da Administração garantido pelo artigo 268º, nº 4, da Constituição, pressupõe o direito de conhecer todos os elementos de facto e documentais que permitam o pleno exercício daquele direito, pelo que coarctar o acesso àqueles documentos e informações apenas pelo fundamento do dever geral de sigilo das actas, declaradas confidenciais pela norma em causa, sem se apoiar em nenhuma das excepções que justificariam a limitação, equivale a violar o dever constitucional de informação. E não poderá dizer-se que a recusa acabará por vir a ser suprida pela remessa ao Tribunal do processo instrutor (artº 46º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos - Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho) visto que, antes dessa remessa, e segundo as normas constitucionais invocadas, a própria decisão de interpor recurso deve ser baseada em informação que permita uma adequada fundamentação. A confidencialidade das actas não se destina a proteger a reserva de vida privada dos outros candidatos nem deriva da protecção de interesses públicos legítimos, pelo que a sua invocação como fundamento de recusa de passagem de certidão das mesmas actas viola o preceituado nos nº 1 do artigo 268º da Constituição, tendo em conta o que também se preceitua no nº 2 da mesma disposição. O que equivale por dizer que a norma do artigo 9º, nº 4, do Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro, que impõe tal restrição no acesso às actas do júri de um concurso não justificada por qualquer dos valores protegidos pela Lei Fundamental, tem de ser julgada inconstitucional por violação da norma do nº 1 do artigo 268º da Constituição, que consagra o direito à informação dos administrados, conjugada com a norma do nº 2 do mesmo preceito constitucional, relativa ao direito de acesso aos arquivos e registos administrativos. III - DECISÃO: Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida na parte impugnada. Lisboa, 30 de Junho de 1992 Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa António Vitorino Maria Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes Antero Monteiro Diniz José Manuel Cardoso da Costa