10498/01 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- As providências cautelares não especificadas são, em princípio, admissíveis no contencioso administrativo (cfr. artº 2º nº 2 e 381º do C. Proc. Civil, artº 1º da L.P.T.A. e artº 268º nº 4 da C.R.P.).

II- Tais providências assumem, contudo, a natureza de meio subsidiário, apenas aplicável quando os meios acessórios típicos da lei processual administrativa se revelem insuficientes para atingir o efeito útil normal, pretendido pelo requerente.

Acordam na 1ª Secção (2ª Subsecção) do T.C.A.

1. Relatório

Orlando... intentou, no T.A.C. de Lisboa, a presente providência cautelar contra a Câmara Municipal de Cascais e a sua funcionária Paula..., na qual pede “seja ordenado o respeito pela legalidade administrativa e se abstenham de produzir decisões ilegais, nomeadamente, obrigando o requerente a reduzir o horário de funcionamento ou que o mesmo seja cassado, quer a mando da C.M.C., quer a mando da Sra. Dª. Paula ..., Chefe de Divisão das actividades, já que nenhuma razão legal lhes assiste.”

Por decisão de 18.12.2000, o Mmo. Juiz do T.A.C. de Lisboa rejeitou a dita providência, por inadequação processual.

É dessa decisão que vem interposto o presente recurso, no qual o recorrente formula (em síntese útil) as seguintes conclusões:

1ª A presente providência cautelar foi requerida em obediência ao estipulado no artº 268 nº 4 da C.R.P., artº 381º e ss. do C.P. Civil e artº 1º da L.P.T.A.; -

2ª A mesma, conforme alegado e provado naquele requerimento de providência, resulta da existência do justo receio de se virem a produzir lesões graves e de difícil reparação dos interesses e direitos do requerente, em virtude dos actos praticados e a praticar pela C.M.C. na pessoa dos seus representantes municipais; -

3ª O despacho recorrido, sem entrar no cerne da questão material, viola de forma ostensiva o disposto no artº 76º da L.P.T.A. ;-

4ª O Tribunal “a quo” violou o disposto nos arts. 264º, 265º-A e 266º, todos do Código de Processo Civil ; -

5ª O despacho recorrido é contraditório, violando o disposto no artº 668º nº 1, al. c) do Cod. Proc. Civil, porquanto indefere a referida providência com base na inadequação formal e conclui que não deve ser decretada por ficar “fácil a ultrapassagem dos requisitos exigidos no artº 76º da L.P.T.A.”. Ora, da factualidade e prova documental junta com a requerida providência, resultava que, tais pressupostos, eram a moldura legal, na óptica da justiça material do citado preceito;

6ª O despacho recorrido violou, ainda, o disposto no artº 668º nº 1, al. b) do C.P. Civil, porquanto específica, tão somente, os normativos que conduzem ao indeferimento formal, deixando por fundamentar, totalmente, os factos que determinavam e justificavam tal decisão ; -

7ª O despacho recorrido, ao fazer incorrecta interpretação do artº 268º nº 4 da C.R.P. conjugado com o artº 2º nº 2 do C.P.C., alterou o elemento literal e a “ratio legis” do citado preceito. -

Os recorridos não contra-alegaram.

A Digna Magistrada do Mº Pº junto deste T.C.A., emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

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2. Matéria de Facto

A decisão recorrida considerou provada a seguinte factualidade relevante:

a) O requerente explora comercialmente o estabelecimento denominado “P...”, por contrato de concessão de exploração, datado de 1.6.2000 ; -

b) O requerente recebeu da Câmara Municipal de Cascais o ofício junto como doc. nº 4 à petição inicial, de 13.9.2000, subscrito pela Chefe de Divisão de Licenciamento de Actividades Económicas, Paula Tavares, e do qual se extrai o seguinte: «Cumpre-me informar que, por despacho datado de 12.9.2000, da Senhora Vereadora das Actividades Económicas, com competências subdelegadas pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal foi determinada a redução do horário do estabelecimento para as 22.00 de domingo a quinta-feira e às 24 horas às sextas e sábados, bem como nas vésperas dos dias feriados”. -

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3. Direito Aplicável

A decisão recorrida considerou que o meio cautelar utilizado é inadequado à pretensão do requerente, uma vez que no caso presente existe um acto administrativo que definiu a situação jurídica concreta do mesmo, em termos que são directa e imediatamente lesivos dos seus direitos: o despacho de 12.9.2000 da Senhora Vereadora das Actividades Económicas que determinou a redução do horário de funcionamento do estabelecimento que o requerente explora.

Considerou ainda tal decisão que o acto em apreço podia ter sido impugnado pela via do recurso contencioso directo, e que a pretensão da recorrente se traduz, afinal, em impedir a eficácia imediata de tal acto, pelo que o meio processual adequado seria o previsto no artº 76º e seguintes da L.P.T.A. -

O recorrente, para além de considerar tal decisão nula, por força do disposto no artº 668º nº 1, als. b), c) e d) do C.P. Civil, entende que a mesma violou o disposto no artº 76º da L.P.T.A., 268º nº 4 da C.R.P. e 2º nº 2, 264º, 265º-A e 266º do Cod. Proc. Civil. -

Todavia não lhe assiste qualquer razão.

Em primeiro lugar, a simples leitura da decisão sob recurso revela que a mesma, apesar de sintética, se mostra suficientemente fundamentada de facto e de direito. Na verdade, a mesma decisão especifica a matéria de facto relevante no caso concreto e aplica o direito em termos claros, lógicos e racionais, partindo do pressuposto de que a aplicação das providências cautelares civeis no âmbito das relações jurídicas administrativas se restringe aos casos de insuficiência dos meios processuais normais, ou seja, aos casos em que os meios processuais típicos da jurisdição administrativa não sejam suficientes para produzir o efeito útil desejado. -

Em segundo lugar, é de notar que a mesma decisão acentua, como razão adicional de indeferimento da providência cautelar “sub judice”, a circunstância de, mediante o uso de tal meio, se pretender ultrapassar a exigência dos requisitos cumulativamente exigidos para a suspensão da eficácia do acto no artº 76º da L.P.T.A. -

São estas as linhas básicas da questão a analisar.

O ora recorrente lançou mão de uma providência cautelar não especificada, com o pedido transcrito no Relatório que antecede (abstenção dos requeridos produzirem decisões ilegais, no tocante a redução do horário de funcionamento do seu estabelecimento comercial). -

Como é sabido, tais providências são, em princípio, admissíveis no contencioso administrativo (cfr. artº 2º nº 2 e 381 e ss. do Código de Proc. Civil, revisto em 1995, artº 1º da L.P.T.A. e artº 268º nº 4 da C.R.P.).

Como escreve Vieira de Andrade, “apesar de não estarem previstas na lei processual administrativa, defende-se a legitimidade da convocação das providências cautelares previstas na legislação processual civil, em face do princípio da garantia jurisdicional efectiva, no segmento normativo que garante os procedimentos necessários para acautelar o efeito útil das acções, desde 1997 expressamente formulados na Constituição como direito-garantia dos administrados à adopção das medidas cautelares adequadas a uma protecção jurisdicional efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (um direito fundamental consagrado num preceito de aplicabilidade imediata) __ cfr. Vieira de Andrade, “Justiça Administrativa”, Almedina, 3ª edição, p.191. -

Aliás o fundamento legal directo podia já, antes de 1997, encontrar-se na remissão da LPTA para a lei do processo civil como direito de aplicação subsidiária, com as necessárias adaptações (cfr. artº 1º da L.P.T.A.; Ac. S.T.A., 1ª Secção, de 8.7.97, in Ac. Dout., nº 448, p. 435 e ss.).

Nomeadamente no tocante a providências não especificadas, em face da aludida necessidade de garantia da tutela jurisdicional e efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos prevista no nº 4 do artº 268º da C.R.P., não existem quaisquer normas ou princípios de direito processual administrativo que obstem à sua utilização.

No caso de utilização de tal meio, os pressupostos de acesso ao tribunal são os seguintes:

- O receio fundado de lesão grave e dificilmente reparável a um direito; -

- Que ao caso não convenha nenhuma das providências tipificadas na lei; -

- Inaplicabilidade dos restantes meios acessórios previstos na lei processual administrativa

Deriva de tais pressupostos que, no contexto de um recurso contencioso contra um acto, a providência cautelar não especificada só será admissível desde que através da mesma se pretenda obter um efeito que não poderia ser conseguido pela suspensão da eficácia (cfr. Ac. do T.C.A. de 4.2.99, P. 2263/99). -

Trata-se de um regime compatível com a regra geral de adequação processual consignada no artº 2º nº 2 do Cód. Proc. Civil: para cada direito, uma acção adequada à sua defesa e realização coerciva, bem como um procedimento necessário para acautelar o efeito útil dessa mesma acção. -

Ou seja, e como justamente refere a decisão recorrida, não pode o interessado socorrer-se, indiferentemente, de qualquer meio processual, acessório ou principal, para realizar um qualquer direito. Caso contrário, perderiam todo e qualquer sentido útil as normas que regulam os diferentes meios processuais. -

Ora, a análise concreta da situação dos autos revela-nos que o meio adequado à pretensão do recorrente é a suspensão da eficácia do acto, e não a providência cautelar de que lançou mão. -

Na verdade, no caso concreto existe um acto administrativo definidor da situação jurídica do recorrente, em termos que são directa e imediatamente lesivos dos seus direitos. Tal acto é o despacho de 12.9.2000, acima transcrito, da Senhora Vereadora das Actividades Económicas, que determinou a redução do horário de funcionamento do estabelecimento explorado pelo recorrente. -

Trata-se de um acto praticado sob invocação de poderes subdelegados, não existindo norma a impor o recurso hierárquico como necessário.

O recurso hierárquico interposto seria sempre, portanto, meramente facultativo (artº 167º nº 1 do Cod. Proc. Administrativo). -

Ou seja, o acto em apreço era desde logo impugnável pela via do recurso contencioso directo (artº 268º nº 4 da C.R.P. e artº 25º nº 1 da L.P.T.A.). -

E, como o recorrente pretendia impedir a eficácia imediata do mesmo acto, tal efeito seria plenamente conseguido mediante o uso do meio processual acessório da suspensão da eficácia dos actos administrativos (artº 76º da L.P.T.A.), sendo inteiramente desrazoavel o recurso a uma providência cautelar não especificada, no contexto dos autos. -

Importa notar que, além do mais, os regimes destes meios processuais são diferentes: na providência cautelar não especificada não se exige que inexista grave lesão do interesse público (artº 381º do C.P.C.), bem como pode ser dispensada a audiência do requerido, contrariamente ao que sucede na suspensão de eficácia. -

Tal significa que, como acentua ainda a decisão recorrida, a aceitar-se a pretensão do recorrente, estaria encontrado o caminho fácil para iludir a exigência dos requisitos cumulativamente previstos no artº 76º da L.P.T.A., o que é de todo em todo impensável. -

Bem andou, pois, o Mmo. Juiz do T.A.C. de Lisboa ao rejeitar a providência cautelar nos termos em que o fez, sem que com isso tenha violado qualquer disposição legal.

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4. Decisão

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida. -

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em Esc. 30.000$00 (trinta mil escudos) e a procuradoria em Esc. 15.000$00 (quinze mil escudos).

Lisboa, 28.6.01

as. ) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)

José Cândido de Pinho

Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo