07159/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Ocorrendo a ratificação-sanação de um acto administrativo, o acto secundário, que visou substituir na ordem jurídica um acto anterior, determina, em regra, a perda de objecto do recurso contencioso interposto do acto primário.

II- O acto praticado pelo Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 6-7-2001, ainda antes da interposição do recurso contencioso, que visou sanar a ilegalidade - incompetência relativa - do acto praticado pelo Vereador da mesma autarquia, datado de 22-5-2001, e que constituía objecto do recurso contencioso onde veio a ser proferida a decisão recorrida, mantendo o mesmo conteúdo, determina a perda originária de objecto do recurso desse acto.

III- Este entendimento apenas poderá ser alterado, isto é, no sentido da não rejeição do recurso contencioso, se neste processo sobrevier o conhecimento da interposição de recurso contencioso do acto integrativo da ratificação, por vícios próprios, em termos do respectivo provimento poder vir a determinar a repristinação do acto primário, pois que, em tal hipótese, os vícios deste deveriam ser apreciados no recurso dele interposto.

IV- Admitindo que a competência para aplicar ao recorrente a medida cautelar da suspensão preventiva, prevista no artigo 54º do ED, não era do Presidente da Câmara, mas sim desta última, o despacho do presidente, visando ratificar o despacho do vereador que aplicara aquela medida cautelar, não se mostra inquinado de vício gerador de nulidade, mas sim de mera anulabilidade, por ser esta a forma de invalidade correspondente ao vício de incompetência por falta de competência [ou incompetência relativa].

V- Por isso, o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos a que se alude em II., mostrava-se, quando muito, também ferido de idêntico vício, gerador não da forma mais grave de invalidade - a nulidade - mas sim de mera anulabilidade.

VI- O presidente de uma câmara municipal é o órgão singular executivo desta, atento o extenso rol de competências próprias que a lei lhe atribui, pelo que tal hipótese prefigura a prática de um acto por órgão [não competente] da mesma pessoa colectiva, logo, um acto viciado por incompetência [relativa ou por falta de competência], cuja forma de invalidade seria a anulabilidade.

VII- Sendo tal acto apenas anulável, ele é apto a produzir todos os seus efeitos típicos, até à respectiva revogação ou anulação contenciosa por sentença transitada em julgado.

VIII- Não estando demonstrada nem uma nem outra realidade, embora viciado por incompetência relativa, o acto a que se alude em II. veio privar originariamente de objecto o recurso contencioso interposto, que assim só podia ter sido rejeitado, como foi, pela decisão recorrida.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NO 1º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I.

José ..., com os sinais dos autos, inconformado com a sentença do TAC do Porto, que rejeitou liminarmente, por carência de objecto, o recurso contencioso que havia interposto do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Barcelos, de 22-5-2001, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“A) Vem o presente recurso interposto da sentença que rejeitou, por falta de objecto, o recurso contencioso de anulação do despacho datado de 22-5-2001, que determinou a suspensão preventiva do recorrente, do Vereador da Câmara Municipal de Barcelos, José Maria Rodrigues, interposto pelo ora recorrente;

B) Salvo o devido respeito, afigura-se que a sentença recorrida não fez correcta interpretação e aplicação das normas legais atinentes;

C) A incompetência relativa, geradora de anulabilidade do acto administrativo e sanável, surge, como refere Esteves Oliveira, Direito Administrativo, pág. 557 [cit. por Santos Botelho e outros no Código do Procedimento Administrativo Anotado, Almedina, pág. 436], da invasão da esfera de poderes de poderes de outro órgão da mesma pessoa colectiva, ou seja, a incompetência relativa pressupõe a prática de um acto por um órgão de uma pessoa colectiva e que esse acto extravase o âmbito de competências desse órgão e invada a esfera de poderes de outro órgão da mesma pessoa colectiva;

D) No caso concreto, não estamos perante um acto de um órgão de uma pessoa colectiva, mas sim perante um acto de um membro – Vereador – do órgão executivo do município de Barcelos – a Câmara Municipal;

E) A competência para suspender preventivamente das suas funções um funcionário da administração local é do órgão executivo – Câmara Municipal – e não, como por lapso se referiu na petição de recurso, do seu Presidente ou dos seus vereadores, sendo certo que tal competência é indelegável em qualquer dos membros que compõem aquele órgão executivo, como decorre do disposto no artigo 54º do Estatuto Disciplinar [aprovado pelo DL nº 24/84, de 16/1];

F) O acto praticado pelo vereador referido [que é apenas um membro do órgão câmara municipal] é, por isso, um acto inexistente por falta de um dos elementos essenciais – sujeito – ou requisitos de existência do acto administrativo, ou seja, o sujeito do acto não tem, na situação em apreço, existência jurídica ou, como refere o Prof. Sérvulo Correia, in Noções de Direito Administrativo, a actuação do mesmo não traduz "o exercício de um poder de autoridade", pelo que é insusceptível de produzir efeitos jurídicos;

G) Sem conceder, ainda que o acto referido não fosse inexistente, sempre o mesmo seria nulo nos termos do nº 1 do artigo 133º do CPA;

H) Nos termos do artigo 137º do CPA, não são susceptíveis de ratificação os actos nulos ou inexistentes, pelo que o acto impugnado era insusceptível de ratificação, nomeadamente pelo Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, que aliás não tem competência para suspender preventivamente um funcionário da autarquia;

I) O acto impugnado, ao contrário do que se defende na sentença recorrida, não carece, pois, de objecto.

J) A decisão recorrida, ao rejeitar o recurso interposto pelo recorrente por falta de objecto violou o disposto nos artigos 137º, nº 1, e 133º, nº 1, do CPA, e o artigo 54º, nº 1, do Estatuto Disciplinar, pelo que deve ser revogada, declarando-se inexistente ou, se assim se não entender, nulo o acto recorrido”.

O recorrido contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso, uma vez que o acto recorrido era susceptível de ratificação pelo que, feita esta antes da entrada da petição de recurso, o acto recorrido desapareceu da ordem jurídica.

O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, no qual conclui nos seguintes termos:

“[…]

A meu ver a decisão recorrida não merece qualquer censura, dado haver feito correcta interpretação e aplicação da lei à factualidade que, com pertinência, vem fixada.

É notório, de resto, que nenhuma das conclusões finais das alegações do recorrente subsiste no confronto com a judiciosa argumentação doutamente explanada na sentença do TACP, em suporte de ilações inversas.

Procedeu na verdade acertadamente o Mº Juiz, ao considerar que o despacho do Vereador da Câmara Municipal de Barcelos configura um acto administrativo, tal como o Código do Procedimento Administrativo o define [artigo 120º], a doutrina o entende, e a jurisprudência o confirma.

Todavia, inserindo-se o acto praticado pelo Vereador na área das competências do Presidente da edilidade [vd. artigos 54º do Estatuto Disciplinar, e 68º, nº 2, alínea a) da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro], e não tendo havido delegação de poderes, a situação envolveria o vício de incompetência relativa – tornando-se patente a anulabilidade do despacho, bem como a correspondente possibilidade de ratificação.

Deste modo [e conforme é assinalado na sentença], a ratifícação-sanação operada pelo Presidente da autarquia em 6-7-2001, por retroagir ao momento da prática do acto primário [efeito "ex tunc"], fez desaparecer o despacho do Vereador da ordem jurídica.

E tendo tal ratificação ocorrido antes da interposição do recurso contencioso, não surpreende que a sentença recorrida se decidisse pela rejeição liminar daquele, por carência de objecto.

Face ao exposto e sem necessidade de maiores considerações, emito o seguinte parecer:

Deve negar-se provimento ao recurso jurisdicional, assim se confirmando a sentença impugnada”.

Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à Conferência para julgamento.

II.

A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade:

“i. O recorrente é guarda-nocturno no Mercado Municipal de Barcelos;

ii. No âmbito de processo disciplinar instaurado contra o recorrente, por despacho do Vereador José Maria Rodrigues, datado de 22-5-2001, foi determinada a sua suspensão preventiva – Cfr. doc. de fls. 4 do Processo principal e 27 do Processo administrativo apenso, aqui dado por integralmente reproduzido [acto recorrido];

iii. Em 31-5-2001, o recorrente interpôs perante a Câmara Municipal de Barcelos recurso hierárquico do despacho antecedente – cfr. doc. de fls. 25 e 26 do Processo instrutor;

iv. Mediante despacho do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 6-7-2001, indeferiu o recurso hierárquico apresentado pelo recorrente e ratificou o despacho objecto do recurso – Cfr. doc. de fls. 14 e segs. do Processo instrutor; e

v. Dou por reproduzido para todos os efeitos legais do teor do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 1-8-200O, constante de fls. 17 e segs. [Delegação e subdelegação de competências]”.

III.

Como acima se deixou dito, a sentença recorrida rejeitou liminarmente, por carência de objecto, o recurso contencioso que o recorrente havia interposto do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 22-5-2001, que determinou a respectiva suspensão preventiva.

Para chegar a tal conclusão, a sentença recorrida estribou-se na seguinte fundamentação:

“Como supra se deixou dito, imputa o recorrente ao acto administrativo, objecto do recurso, o vício de inexistência jurídica.

Alega para o efeito, em síntese, a prática do acto impugnado por membro do órgão câmara municipal sem competência própria.

Na contestação, a entidade pública recorrida contrapõe que a falta de competência do autor do acto administrativo recorrido para a sua prolação não configura um caso de inexistência jurídica, mas antes o vício de incompetência e, no caso de incompetência relativa, porque praticado por órgão fora dos poderes que lhe foram delegados mas dentro das atribuições da pessoa colectiva a que pertence, o que determina a sua anulabilidade e, bem assim, a sua susceptibilidade de ratificação, como ocorreu no caso dos autos, ratificação essa que implica a inutilidade superveniente da lide, por perda de objecto.

Cumpre decidir.

Em conformidade com o estabelecido no disposto no artigo 6º do ETAF, salvo disposição legal em contrário, os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a declaração de invalidade [rectius, a declaração de nulidade ou declaração de inexistência jurídica] e de anulação dos actos recorridos.

Assim, tendo por objecto o recurso contencioso, entre outros, a declaração de invalidada dos actos administrativos e inserindo nesta quer a inexistência jurídica quer a nulidade, importa conhecer da alegada inexistência jurídica do acto impugnado.

No caso dos autos, no âmbito de processo disciplinar instaurado contra o recorrente, por despacho do Vereador José Maria Rodrigues, datado de 22-5-2001, foi determinada a sua suspensão preventiva – Cfr. doc. de fls. 4 do Processo principal, e 27 do Processo administrativo apenso [acto recorrido].

Por acto administrativo entende-se a conduta voluntária da Administração definidora duma determinada situação jurídica individual e concreta, susceptível de lesão de direito ou interesse legítimo de um particular.

Assim constituem elementos essenciais do acto administrativo:

a) Uma conduta voluntária proveniente de um autor cuja declaração é perfeita independentemente do concurso das vontades de outros sujeitos;

b) O exercício do poder administrativo, por parte de um órgão da Administração pública; e,

c) A definição inovatória de uma situação jurídico-administrativa concreta [Cfr., neste sentido, os Prof. Drs. Freitas do Amaral, in Direito Administrativo III, 66 e segs., Sérvulo Correia, in Noções de Direito Administrativo, 350 e segs.].

Ora, no caso vertente, estamos perante uma conduta voluntária dimanada de uma autoridade administrativa, proferida no exercício do poder administrativo, e é definidora duma situação jurídica concreta.

Assim, estamos perante um acto administrativo.

O que acontece é que, na falta de delegação de poderes, a autoridade recorrida, Vereador da Câmara Municipal de Barcelos, não possui competência para a prolação do acto impugnado, sendo certo, porém, que tal competência pertence a um outro órgão da mesma pessoa colectiva pública, no caso o Presidente daquela edilidade – Cfr. artigo 54º do DL nº 24/84, de 16.JAN.

Assim sendo, estamos perante um caso de incompetência relativa, a que corresponde, em sede de invalidade jurídica, a anulabilidade.

Tal acto foi, entretanto, objecto de ratificação, por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 6.JUL.01.

Por ratificação entende-se o acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um acto anulável, anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia, sendo insusceptíveis de ratificação os actos nulos ou inexistentes – Cfr. artigo 137º do CPA, e os Profs. Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, 558 e segs. e Diogo Freitas do Amaral, in Lições de Direito Administrativo, III vol, 414 e segs

No caso dos autos, perante a anulabilidade, por vício de incompetência relativa do despacho do Vereador José Maria Rodrigues, datado de 22.MAI.01, que determinou a suspensão preventiva do recorrente, o Presidente da Câmara Municipal ratificou, por despacho datado de 6.JUL.01, aquele despacho anulável.

E configurando a ratificação-sanação um acto sobre actos, os seus efeitos vão-se repercutir sobre os efeitos do acto ratificado, produzindo-se “ex tunc”, ou seja retroagindo ao momento da prática do acto cuja ilegalidade visam sanar – Cfr. neste sentido o Prof. Dr. Diogo Freitas do Amaral, in Lições de Direito Administrativo, III vol, 415.

Tal significa também que uma vez prolatado o acto de ratificação, o acto ratificado ou sanado desaparece da ordem jurídica.

Foi o que aconteceu, no caso dos autos, com o despacho do Vereador José Maria Rodrigues, datado de 22.MAI.01, que determinou a suspensão preventiva do recorrente – o acto recorrido – proferido que foi o Presidente da Câmara Municipal, datado de 6.JUL.01, que ratificou aquele.

Assim sendo, o presente recurso contencioso carece de objecto, porquanto à data da entrada em juízo da petição de recurso – 17.SET.01 – já havia sido proferido o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 6.JUL.01, que ratificara o despacho impugnado ou seja o despacho do Vereador José Maria Rodrigues, datado de 22.MAI.01, que determinou a suspensão preventiva do recorrente – o acto recorrido – pelo que este já não vigorava na ordem jurídica.

Nestes termos procede a questão prévia da carência de objecto, o que importa a rejeição do recurso – Cfr. artigo 838º do CA”.

* * * * * *

O acto objecto do recurso contencioso, rejeitado liminarmente pelo Senhor Juiz “a quo”, por carência de objecto, consistia no despacho do Vereador José Maria Rodrigues, da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 22-5-2001, que, no âmbito de processo disciplinar instaurado contra o recorrente, determinou a sua suspensão preventiva, ao abrigo do disposto no artigo 54º do Estatuto Disciplinar.

Sucede que na sequência de recurso hierárquico interposto pelo recorrente para a Câmara Municipal de Barcelos, veio o respectivo Presidente, por despacho datado de 6-7-2001, a indeferir o mesmo e a ratificar o despacho que o recorrente elegeu como objecto do recurso contencioso que interpôs no TAC do Porto, ainda antes da entrada desse recurso contencioso em juízo, que ocorreu em 17-9-2001 [cfr. fls. 1 dos autos].

Ora, constitui jurisprudência pacífica do STA o entendimento de que o acto secundário que vise substituir um anterior na ordem jurídica, determina, em regra, a perda de objecto do recurso contencioso interposto do acto primário [Cfr., a propósito, os Acórdãos do STA, de 15-4-98, proferido no âmbito do recurso nº 39.804, de 19-12-89, proferido no âmbito do recurso nº 21.186, de 2-5-2000, proferido no âmbito do recurso nº 43.091, de 15-6-2000, proferido no âmbito do recurso nº 45.493, de 18-10-2000, proferido no âmbito do recurso nº 44.817, e de 1-3-2001, proferido no âmbito do recurso nº 46.565].

Assim, o acto do presidente da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 6-7-2001, que visou sanar a ilegalidade – incompetência relativa – do acto praticado pelo Vereador da mesma autarquia, datado de 22-5-2001, e que constituía objecto do recurso contencioso onde veio a ser proferida a decisão recorrida, mantendo o mesmo conteúdo, havendo de ser qualificado como acto de ratificação ou ratificação-sanação, veio substituir na ordem jurídica aquele primeiro acto, ainda antes da interposição do recurso contencioso, determinando a perda originária de objecto do recurso desse acto.

No entanto, como se referiu no Acórdão do STA, de 15-4-98, proferido no âmbito do recurso nº 39.804, este entendimento apenas poderia ser alterado, isto é, no sentido de a instância no recurso do acto primário ser suspensa [em vez de extinta], se neste processo sobreviesse o conhecimento da interposição de recurso contencioso do acto integrativo da ratificação, por vícios próprios, em termos do respectivo provimento poder vir a determinar a repristinação do acto primário, pois que, em tal hipótese, os vícios deste deveriam ser apreciados no recurso dele interposto [cfr., também no mesmo sentido, o Acórdão do STA, de 29-5-2003, proferido no âmbito do recurso nº 0367/03, da 1ª Subsecção do CA].

Contudo, não é essa a situação que se verifica nos presentes autos.

Com efeito, a perda originária do objecto do recurso do acto do vereador – acto primário – só não se verificaria se fosse de todo evidente a nulidade do acto secundário – despacho do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos que ratificou o acto primário –, posto que tal nulidade poderia e deveria, desde logo, ser oficiosamente conhecida pelo tribunal “a quo”.

Mas, não obstante o esforço dispendido pelo recorrente jurisdicional para convencer do contrário, essa nulidade não só não é evidente como é inexistente.

Assim, mesmo admitindo que a competência para aplicar ao recorrente a medida cautelar da suspensão preventiva, prevista no artigo 54º do ED, não era do Presidente da Câmara, mas sim desta última, o despacho do presidente, visando ratificar o despacho do vereador que aplicara aquela medida cautelar, não se mostrava inquinado de vício gerador de nulidade, mas sim de mera anulabilidade, por ser esta a forma de invalidade correspondente ao vício de incompetência por falta de competência [ou incompetência relativa] – Neste sentido, cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2001, págs. 420.

Por isso, o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 6-7-2001, que visou sanar o vício – incompetência por falta de competência – do acto do vereador da mesma câmara, objecto do recurso contencioso interposto pelo recorrente no TAC do Porto, mostrava-se, quando muito, também ferido de idêntico vício, gerador não da forma mais grave de invalidade – a nulidade – mas sim de mera anulabilidade.

Com efeito, é preciso ter presente que o presidente de uma câmara municipal é o órgão singular executivo desta, atento o extenso rol de competências próprias que a lei lhe atribui, pelo que tal hipótese prefiguraria sempre a prática de um acto por órgão [não competente] da mesma pessoa colectiva, logo, um acto viciado por incompetência [relativa ou por falta de competência], cuja forma de invalidade seria a anulabilidade.

E, sendo tal acto apenas anulável, seria ele apto a produzir todos os seus efeitos típicos, até à respectiva revogação ou anulação contenciosa por sentença transitada em julgado. Ora, não estando demonstrada nem uma nem outra realidade, embora viciado por incompetência relativa, o certo é que o acto do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 6-7-2001, veio privar originariamente de objecto o recurso contencioso interposto pelo recorrente, que assim só podia ter sido rejeitado, como foi, pela decisão recorrida.

Donde, e em conclusão, improcedem todas as conclusões das alegações do recorrente.

IV.

Nestes termos, e pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas a cargo do recorrente, com taxa de justiça e procuradoria, que se fixam em € 250,00 e € 80,00, respectivamente.

Lisboa, 20 de Abril de 2006

[Rui Fernando Belfo Pereira]

[Magda Espinho Geraldes]

[António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos]