Quem foi o relator do acórdão 048041?

O relator foi António Madureira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 048041?

O acórdão foi proferido em 09 de março de 2004.

048041 - STA

Sumário

I - Os gestores de programas, no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio, têm o estatuto de encarregados de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 94/94, de 19 de Abril, que afaste o princípio da hierarquia, que é a base de todo o sistema de organização administrativa portuguesa. II - O encarregado de missão fica na dependência hierárquica do Ministro (ou seu delegado) junto do qual serve, não sendo necessária previsão legal expressa dessa relação, designadamente na lei orgânica do respectivo ministério. III - São próprias, não exclusivas, as competências atribuídas ao Gestor do Programa Pessoa, pelo Decreto Regulamentar 15/96, de 23/11. IV - Cabe, por isso, recurso hierárquico necessário, para o Ministro do Trabalho e da Segurança Social, das decisões do gestor desse programa relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional, ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.

Texto

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO 1. 1. O Secretário do Estado do Trabalho interpôs, no uso da competência delegada pela alínea h) do n.º 5 do despacho do Ministro do Trabalho e da Segurança Social n.º 11 386/2002, publicado no DR., II Série, de 21/5/2002, recurso para o Pleno desta Secção do acórdão da 3.ª Subsecção de 16/10/02, que, no âmbito do recurso contencioso interposto contra o então Ministro do Trabalho e da Solidariedade por A..., com os devidos sinais nos autos, anulou o seu despacho de 17/7/01, que rejeitou o recurso hierárquico para ele interposto da decisão do Gestor do Programa Pessoa, que, aprovando o saldo final no âmbito do Pedido n.º 7 - Medida 942220 P1, referente ao Programa de Formação Profissional e Emprego - Pessoa - Q.C.A., lhe impôs a redução do financiamento, com o fundamento de que esse acto havia sido praticado no exercício de competências próprias e exclusivas e, como tal, era já um acto definitivo, contenciosamente impugnável. Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões: 1.ª) - O Gestor do Programa Pessoa é uma autoridade ou órgão designado pelo Estado membro, não integrada na Administração Pública central e institucional, nomeado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 15/97 (2.ª série) de 6/2, publicada no DR de 26.03, nos termos do art.º 6.°, n.º 1 do Decreto Reg. n.º 15/96. 2.ª) - O Gestor goza do estatuto de encarregado de missão, previsto no art.º 37.º da Lei n.º 49/99, de 22/06, estatuto diferente do previsto para os cargos elencados no Estatuto do Pessoal Dirigente e dos que lhe são legalmente equiparados. 3.ª) - Acrescente-se ainda que nem no Decreto-Lei n.º 115/98, de 4/5- Lei Orgânica do Ministério alterada pelo DL n.º 45-A/2000, de 22/3, se refere o Gestor como órgão do Ministério ou se determina qualquer vínculo hierárquico ao Ministro do trabalho e da Solidariedade Social. 4.ª) - Por outro lado, a inexistência de uma previsão legal idónea e suficiente de recurso tutelar impede o recurso ao mesmo nos termos do n.º 2 do art.º 177.º do CPA. 5.ª) - Foi este também o entendimento adoptado pelo STA no acórdão de 8/2/2001, processo n.º 45 919, em que foi recorrente ..., Ld.ª e recorrido o Secretário de Estado do Trabalho e Formação. 6.ª) - E, mais recentemente, no Acórdão do STA de 21/11/2001,proferido no processo n.º 47 306 - P, em que foi recorrente A... e recorrido o Secretário de Estado do Trabalho e Formação. 7.ª) - Cite-se, ainda, o voto de vencido do Exm.º Conselheiro José Cândido de Pinho no acórdão proferido pelo STA em 28/11/2002, no processo n.º 48 401, em que foi recorrente CIDEC - Centro Interdisciplinar de Estudos Económicos e recorrido o Secretário de Estado do Trabalho. 8.ª) - Ao concluir pela existência de uma relação de subordinação ao membro do Governo, com base em errada interpretação e concatenação das normas de direito comunitário e do direito interno, aplicáveis ao Fundo Social Europeu e, assim, ao não apreciar a inserção do cargo em referência na Lei Orgânica do Ministério, o douto aresto, com o devido respeito, violou o bloco de legalidade do acto. 1. 2. Contra-alegou a recorrida (recorrente contenciosa), que formulou as seguintes conclusões: 1.ª) - O Gestor do Programa Pessoa tem o estatuto de Encarregado de Missão. 2.ª) - Nos termos dos disposto no artigo 23.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26/9, o Encarregado de Missão é nomeado para o desempenho de funções junto dos membros do Governo. 3.ª) - Não tem, assim, o Encarregado de Missão, e consequentemente o Gestor do Programa Pessoa competência própria e exclusiva. 4.ª) - Ficando dependente do membro do Governo junto do qual exerce funções. 5.ª) - Pelo que aos actos do Gestor do Programa Pessoa estão sujeitos a recurso hierárquico necessário para a entidade governamental junto de quem exerce funções. 6.ª) - Este é o estatuto jurídico que tem assento legal expresso, e seu não acatamento traduz-se na violação do princípio do respeito das normas jurídicas que cria - o princípio do Estado de Direito formal. 7.ª) - E a evolução das realidades não pode justificar tal violação, competindo antes ao Estado criar as leis que melhor se ajustem a tal evolução. 8.ª) - Deve, pois, ser negado provimento ao recurso, mantendo-se o acórdão recorrido, como é de JUSTIÇA. 1. 3. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. 1. 4. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2. 1. OS FACTOS: O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos: a) - Inconformada com a decisão do Gestor o Programa Pessoa que decidiu o seu pedido de aprovação do saldo final, impondo-lhe a redução de financiamento que lhe foi concedido no âmbito do quadro QCA II, a Recorrente dela interpôs recurso hierárquico para o Sr. Ministro do Trabalho solicitando a modificação de tal decisão. b) - O que provocou a prolação do Parecer n.º 200/DSJ/2001, elaborado no âmbito da Direcção de Serviços Jurídicos do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, onde se escreveu o seguinte: ".... Acrescentamos ainda que nem no Dec-Lei n° 115/98 de 4.5- Lei Orgânica deste Ministério - alterado pelo Dec-Lei n° 45-A/2000, de 22.3, nem no mencionado Dec. Regul. N.° 15/96 ou noutro diploma aplicável aos apoios no âmbito do FSE do II QCA, se refere o indicado Gestor como um dos órgãos do Ministério ou se determina qualquer vínculo hierárquico ao Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade - atente-se no Acórdão do STA, proferido no Proc. n° 45919, 1. Secção, 1. Subsecção, em 8.2.01. Por isso nunca poderá caber recurso hierárquico para o membro do Governo da decisão aqui controvertida, de harmonia com o art.º 166.° do CPA e contrariamente à pretensão da recorrente. 3.3. Consideramos que ao membro do Governo estão cometidos, no atinente ao presente pedido de financiamento, unicamente, poderes de gestão global e de supervisão. Mas mesmo que se entenda haver lugar a recurso hierárquico impróprio necessário, nos termos do art.º 176.° do CPA, aquele teria de se encontrar abrangido expressamente pela lei, o que também não se verifica na situação em análise, conforme foi decidido no supracitado Acórdão. 3.4. Por outro lado, embora na parte inicial do mencionado n.° 4 do art.º 6.° do Dec. Regul. N.° 15/96 se aluda aos "poderes das entidades de controlo de nível superior", a contestada decisão também não pode ser revogada no âmbito do recurso tutelar, por não existir norma expressa nem competência revogatória, ao abrigo do art.º 177.°, n.° 2, 1.ª parte, do supracitado Código. 3.5. Na sequência do que explicitámos, opinamos no sentido de que o presente recurso administrativo deve ser rejeitado, pelo facto de o acto impugnado não ser susceptível daquele, de harmonia com o art.º 173.°, al. b), do CPA." - vd. pgs 5 a 9 que se dão por inteiramente reproduzidas. c) - Na sequência do aludido parecer a Autoridade Recorrida proferiu o despacho ora recorrido, datado de 17.7.01: "Concordo. Com os fundamentos do presente parecer, rejeito o recurso" (fls. 5 dos autos). 2. 2. O DIREITO A única questão que se nos coloca, neste recurso, é a de saber se o despacho impugnado, proferido em 17/7/01 pelo então Ministro do Trabalho e da Solidariedade - actualmente Ministro do Trabalho e da Segurança Social - que, com fundamento no Parecer 200/DSJ/2001, parcialmente transcrito no probatório, rejeitou o recurso hierárquico interposto pelo Recorrente da decisão do Gestor do Programa Pessoa, que aprovando o pedido de pagamento de saldo, no âmbito do referenciado processo, reduziu o financiamento que lhe fora atribuído, é recorrível. Trata-se de questão amplamente debatida na nossa jurisprudência, em que se formaram duas correntes de sentido oposto. Uma, para a qual, em síntese, resulta do quadro legal regulador do II Quadro Comunitário de Apoio (QCA II) a atribuição ao Ministro do Trabalho da gestão global desse Quadro, conferindo-lhe poderes de controlo e de supervisão sobre os actos dos gestores de programas, gestores esses que, contudo, não estão inseridos na cadeia hierárquica do ministério, pelo que também não estabelecendo a lei qualquer recurso hierárquico (impróprio) ou tutelar, as suas decisões se apresentam directamente impugnáveis contenciosamente. Neste sentido decidiram, entre outros, os acórdãos da 1.ª Secção deste STA de 8/2/01, 22/11/01, 14/3/02, 28/5/02 e 1/7/02, proferidos nos recursos n.ºs 45 919, 47 306, 48 235, 48 040 e 905/02, respectivamente. Outra, para a qual o Gestor está inserido na cadeia hierárquica do Ministério do Trabalho e não é detentor de competência exclusiva, pelo que os seus actos não são directamente recorríveis, antes deles havendo recurso hierárquico necessário para o referido ministro. Neste sentido decidiram, entre outros, os acórdãos da Secção de 8/2/00, 15/6/00, 31/1/01, 9/10/02 e 16/10/02, proferidos nos recursos n.ºs 45 413, 45 749, 45 917, 48 011 e 48 382, respectivamente. Esta última corrente acabou por receber consagração no Pleno da Secção, tendo todos os acórdãos sobre a matéria tirados até ao momento decido neste sentido (cfr. os acórdãos de 15/10/02, 19/2/03, e de 4/6/03 proferidos nos recursos n.ºs 45 917, 45 794, 41 749 e 48 235 - os dois últimos ambos de 4/6/03 - respectivamente). Por se nos afigurar a mais consistente e com ela concordarmos inteiramente, a ela aderimos, tendo, no acórdão da Subsecção de 3/6/2003, proferido no recurso n.º 1 181/02, no qual fomos relator, sustentado a nossa posição na transcrição, nas partes úteis, do referido acórdão do Pleno de 15/10/02, que, de modo profundo, desenvolvido e esclarecedor, sustenta, a nosso ver, de forma inatacável, a posição avançada. E porque as alegações do recorrente, pese embora o meritório esforço nelas desenvolvido, nos não convencem a mudar de posição e por as posições nelas sustentadas estarem devidamente tratadas no referido acórdão do Pleno, iremos adoptar o mesmo procedimento, reiterando as posições nele sustentadas, que passamos a transcrever: “Sustenta o recorrente que tais actos não estão sujeitos a recurso hierárquico, próprio ou impróprio, necessário ou facultativo. Em parte, a argumentação do recorrente coincide com uma das correntes jurisprudenciais deste Supremo Tribunal, que vem decidindo serem os actos praticados pelo Gestor do Programa Pessoa na gestão dos pedidos de financiamento contenciosamente recorríveis, não estando sujeitos a recurso hierárquico necessário. As razões em que se funda essa corrente jurisprudencial, de que são exemplos os acs. de 14.3.02, 28/5/2002 e 11/7/2002, respectivamente, nos proc. nºs 48.235, 48.040 e 905/02-11, são essencialmente as seguintes: - Do quadro legal aplicável resulta a atribuição ao Ministro da gestão global da vertente FSE do QCA, a qual anteriormente pertencia ao IEFP, cabendo-lhe, por conseguinte, poderes de controlo e supervisão sobre os actos dos gestores de programas. - No entanto, isso não é suficiente para afirmar a existência de recurso hierárquico, pois este tem como pressuposto a existência de relação de subordinação hierárquica; - Ora, nem a lei orgânica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, nem os textos legais e regulamentares que respeitam à execução do II QCA, designadamente os da vertente FSE, em que se enquadra o Programa Pessoa, indicam o gestor como um órgão do Ministério ou o colocam na dependência hierárquica do Ministro. - Logo, não havendo hierarquia, a haver recurso necessário, este seria um recurso hierárquico impróprio e como tal teria de estar expressamente previsto na lei, o que não sucede. Em sentido contrário, além do acórdão recorrido, decidiram os acs. de 15.2.00, Proc.º 45.413, 15.6.00, Proc.º nº 45.749 e, mais recentemente, o ac. de 9/10/2002, Proc. 48.011. Transcreve-se a seguinte passagem elucidativa do acórdão recorrido: "As competências para a suspensão, revogação e redução dos apoios de financiamento no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio (QCA) pertencem ao Gestor do Programa, nos termos do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23/11 em conjugação com o DL. n.º 99/94, de 19/9. Esta entidade é um órgão de gestão, integrado no Ministério do Emprego e Segurança Social e actualmente no Ministério do Trabalho e da Solidariedade e dependente deste. De acordo com o disposto nos arts. 3º, n.º 2, al. a) e 23º n.º 1 do DL n.º 99/94, de 19/4, o referido órgão visa assegurar a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incluídas no QCA. Todavia, a gestão global da vertente do FSE do QCA passou a ser da responsabilidade do Ministro (quando, no domínio do Dec. Reg. n.º 15/94, de 6/7, pertencia a entidades de direito público, como era o caso do I.E.F.P.). Essa gestão global, prevista no citado Dec. Reg. n.º 15/96, concretiza-se em programas (art.º 3º), sendo os gestores dos programas envolvidos na gestão global do FSE "por forma a garantir a sua co-responsabilização no acompanhamento das actividades" referidas no art.º 4º, n.º 3 do mesmo diploma. "Sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior", tais gestores passaram a ter competência para analisar e aprovar pedidos de financiamento, verificando a sua regularidade formal e substancial (art.º 6º, n.º 4, al. a) ). Dispõe ainda o n.º 2 do art.º 6º do mesmo diploma que "os gestores têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no art.º 23º do DL n.º 323/89, de 26/9", diploma que estabelece o estatuto do pessoal dirigente. Acrescenta, por seu turno, o n.º 3 que "os gestores funcionam junto de serviços ou entidades públicas, que lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, recursos logísticos, humanos e orçamentais". Também o n.º 1 do art.º 37º da Lei n.º 49/99, de 22/6, qualifica os gestores como encarregados de missão junto dos membros do Governo. Do acima exposto, resulta que o Gestor do Programa Pessoa é um órgão integrado no Ministério do Trabalho e da Solidariedade, funcionando junto do respectivo Ministro (cfr. art.º 25º, n.º 2 do DL n.º 99/94), sendo aquele membro do Governo o responsável pela gestão nacional do fundo comunitário (art.º 24º, n.º 1 do DL n.º 99/94). Em suma: é ao Ministro que cabe a última palavra no tocante à gestão global de todos os programas da vertente FSE do Quadro Comunitário de Apoio, não tendo o gestor do Programa competência para emitir actos definitivamente lesivos e, como tais desde logo contenciosamente recorríveis. O Gestor do Programa Pessoa não detém competência exclusiva, pois esta, a existir, por se tratar de situação excepcional em relações funcionais de subordinação, teria que resultar inequivocamente da lei, o que não é o caso – cfr., neste sentido os acs. deste STA, de 15/2/00, rec. 45413 e de 15/6/00, rec. 45749. Dos actos do Gestor do Programa Pessoa cabe, assim, recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade". 4. A premissa básica da argumentação do recorrente contra este entendimento é a de que não existe relação de hierarquia entre o Gestor do Programa Pessoa (generalizando, o gestor de qualquer programa operacional, no âmbito do II QCA) e o Ministro responsável pela gestão global do investimento. As consequências últimas deste entendimento ressaltam vivamente da informação acolhida pelo despacho contenciosamente impugnado, que merece transcrição: "(...) Do recurso 1.Conforme se estabelece no n.º 4 do artigo 6º do Decreto-Regulamentar n.º 15/96 de 23/11, os Gestores dos Programas têm competência própria para analisar e aprovar planos de formação e pedidos de financiamento, referindo-se nesse preceito que tal competência se exerce sem prejuízo dos poderes das entidades de controle de nível superior. Esses poderes das entidades de controle de nível superior encontram-se presentes e cometidas essencialmente à CC/FSE - Comissão de Coordenação da vertente do Fundo Social Europeu, que funciona na directa dependência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade (ao tempo Ministro para a Qualificação e o Emprego) - n.º 1 do art.º 40º do já citado DR 15/96. 2. Assim, a petição da Recorrente não nos parece poder ser configurada como recurso hierárquico próprio ou impróprio, necessário ou facultativo, por inexistir subordinação hierárquica perante o elemento do Governo dos Gestores dos Programas, relativamente aos actos por si praticados no exercício das correspondentes competências. 3. E, se é certo que a configuração de "recurso hierárquico" que a Associação recorrente fez na sua petição não parece poder ser havida como tal, também o não será a eventual caracterização dessa petição como recurso tutelar, na medida em que, nos termos do art.º 177º do CPA, apenas será de admitir uma tal via de impugnação graciosa nos casos expressamente previstos por lei, o que não acontece no caso vertente, como se viu já. 4.(...) 5.(...) 6.Do mesmo modo, atendendo ao disposto no n.º 1 do art.º 176º do CPA, não cabe recurso hierárquico impróprio, uma vez que não se está perante um exercício do poder de supervisão de um órgão sobre outro órgão da mesma pessoa colectiva." CONCLUSÃO: Considerando o exposto, entende-se que dos actos dos Gestores de Programa não cabe recurso (tutelar ou hierárquico, este próprio ou impróprio), pelo que a petição da recorrente deverá ser rejeitada". Como o teor do acto recorrido põe exemplarmente a nu, o entendimento de que não há relação de hierarquia entre os gestores dos programas e o membro do Governo com responsabilidade global pelo sector implicaria que, numa área fundamental da actividade administrativa e susceptível de fazer o Estado incorrer em responsabilidade, como é a gestão dos fundos comunitários, o vértice da Administração Pública deixaria de ser o Governo para passar a ser um "encarregado de missão", que teria a última palavra nas intervenções operacionais. Mais, levada esta fundamentação às suas consequências lógicas - o acto impugnado não hesita em fazê-lo; os acórdãos que alinham pela mesma ideia básica não se defrontaram com essas consequências -, o Governo ficaria exautorado de qualquer intervenção nas decisões concretas de aplicação dos fundos, não detendo poderes de revogação, porque estes supõem relação hierárquica (cfr. art.º 142º do CPA) ou norma expressa que confira poderes de substituição revogatória ou de avocação, que também não existe. Restar-lhe-ia, afinal, o poder de exonerar o Gestor do Programa, assim erigido numa espécie de órgão administrativo independente unipessoal. A primeira observação que ocorre é que um tal regime muito dificilmente poderia considerar-se compatível com a configuração constitucional do Governo como "órgão superior da Administração Pública" (art.º 182º da CRP), ao qual compete "dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil ou militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma" (art.º 199º/d) da CRP). Sucede que aquela premissa básica da argumentação do recorrente é inexacta. Efectivamente, a actividade dos gestores de programas no âmbito das intervenções operacionais desenvolvidas ao abrigo do QCA integra-se na Administração directa do Estado. É conclusão a que forçosamente se chega, quanto mais não seja, por exclusão de partes. Os gestores dos programas não podem considerar-se órgãos de administração indirecta porque esta exige dualidade de pessoas colectivas, que no caso não há (De um ponto de vista objectivo, a "administração estadual indirecta" é uma actividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira; FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 1ª ed., pag. 305). E também não são órgãos de administração autónoma, porque esta, numa definição elementar, exige uma esfera da actividade administrativa confiada aos próprios interessados, que assim se auto-administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo (VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, pag. 46 ). Por outro lado, a afirmação do acto recorrido, repetida nas alegações, de que os gestores não integram a Administração Pública é manifestamente errada, ainda que benevolamente olhada como querendo significar, apenas, que o gestor do programa não integra a Administração Pública em sentido subjectivo. Como melhor ressaltará da exposição do regime jurídico da gestão do QCA, o gestor de programa não age como um particular a quem pontualmente sejam cometidas tarefas materialmente administrativas; as suas decisões não são tomadas em nome próprio, antes actuam a vontade funcional do Estado, pessoa jurídica à qual são directamente referíveis as consequência jurídicas dos seus actos negrito nosso). São características da Administração Central do Estado, além do mais que não vem ao caso enunciar (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 1ª ed., pag. 207): -a instrumentalidade: a administração do Estado é subordinada, não é independente nem autónoma ( salvo certos casos excepcionais). Constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado. É por isso que a Constituição submete a administração directa do Estado ao poder de direcção do Governo; - a estrutura hierárquica : a administração directa do Estado acha-se estruturada em termos hierárquicos, isto é, de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes. Assim, por força da configuração constitucional do Governo como órgão com poder de direcção sobre a administração central directa, todos os órgãos e agentes que prosseguem actividade de administração directa do Estado se presumem hierarquicamente subordinados ao Governo. O art.º 199º/d) da CRP representa o reconhecimento da concentração última no Governo do conteúdo da vontade de decisão administrativa das estruturas subalternas da Administração (PAULO OTERO, O Poder de Substituição em Direito Administrativo, Vol. II, pag. 734). No modelo de organização intra-subjectiva pressuposto na Constituição, os poderes hierárquicos, ao invés dos poderes de tutela administrativa, existem independentemente de qualquer expressa previsão legal. O órgão superior só não poderá exercer tais poderes quando a lei expressamente o proibir (princípio da inerência do poder hierárquico). Por isso mesmo, a lei não é necessária para estabelecer a hierarquia, mas somente para a limitar (Cfr. sobre o problema PAULO OTERO, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, pag. 381 e remissões aí feitas). Como se disse no referido acórdão de 9/10/2002, Proc. 48.011, seriam necessárias fortíssimas razões para admitir a solução altamente anómala da existência de um órgão singular, de um centro institucionalizado unipessoal de decisões administrativas, funcionando à margem da cadeia hierárquica, sujeito apenas a um controlo de legalidade pelos tribunais administrativos. Não se conhecem exemplos de subtracção de órgãos singulares à hierarquia ao nível da pessoa colectiva pública Estado. Note-se que diferentes são os casos – mesmo assim raros – de atribuição legal de competência exclusiva ao órgão subalterno, em que a relação hierárquica não é negada, mas apenas pontualmente bloqueada para o efeito da tomada de decisões em certas matérias bem precisas. Tratar-se-ia, como adverte o mesmo acórdão, da existência de uma autêntica "bolsa" de autoridade pública desligada da superintendência do Governo, que nem sequer seria susceptível de ser atenuada por intermédio da tutela administrativa, pois a tutela supõe sempre a existência de dois entes – a pessoa colectiva tutelada e aquela a que pertence o órgão de tutela – e aqui tudo se passa adentro da pessoa colectiva Estado. Uma tal concepção, de tão excepcional e anómala, teria de resultar com toda a segurança da expressão da vontade do legislador, e não deduzir-se através de indícios pouco seguros ou – ainda menos – da ausência de norma a apregoar a existência de hierarquia, que deve sempre presumir-se até prova concludente em contrário, ao invés do que a corrente adversa tem vindo a fazer, quando incessantemente procura nos textos sinais de consagração expressa da relação vertical (negrito nosso). Convém recordar que a hierarquia administrativa não é somente uma forma de organização administrativa que visa o aperfeiçoamento da actividade administrativa, pela unidade e harmonia que consegue; colateralmente, ela também garante os administrados contra as ilegalidades praticadas pelos serviços, através da faculdade revogatória de que dispõe o superior sobre os actos do subalterno. A supressão pontual do recurso hierárquico necessário, se bem que contida dentro do leque de opções do legislador, vem privar os particulares de um meio impugnatório acessível, gratuito, que, dispensando-os de correr imediatamente para os tribunais porque estarão a tempo de ajuizar a sua pretensão material recorrendo do acto do superior, lhes assegura a paralisação temporária dos efeitos da decisão do subalterno (graças ao efeito suspensivo – art. 170º do CPA) - e, o que também não é despiciendo, proporciona o controlo do mérito das decisões à luz da oportunidade e da conveniência, e não apenas da legalidade. Ora, no conjunto dos diplomas legais e regulamentares respeitantes à gestão do II QCA nada há que especialmente imponha o afastamento do princípio de que todos os órgãos singulares da administração central integrada estão sujeitos a hierarquia e de que as suas competências não são exclusivas. Senão, vejamos. O DL 99/94, de 19 de Abril, definiu a estrutura orgânica relativa à gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do QCA para as intervenções estruturais comunitárias relativas a Portugal, que foi estabelecido pela Decisão da Comissão Europeia n.º C(94)376, estruturando-a basicamente em três níveis : o de execução global, o de execução de cada um dos Fundos e o de execução individual das intervenções operacionais incluídas no QCA. Nos termos do n.º 1 do art.º 27º, a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incluídas no QCA incumbe a um gestor apoiado por uma unidade de gestão, sem prejuízo do disposto nos números seguintes. Segundo o n.º 5 do mesmo art.º 27º, o regime jurídico de gestão e financiamento das intervenções operacionais no âmbito do Fundo Social Europeu é aprovado por decreto regulamentar. Ao estatuto e competências dos gestores de programa referem-se os art.º 29.º e 30º, que dispõem o seguinte: Artigo 29º: Estatuto dos gestores: 1 - Os gestores têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro. 2 - No caso das intervenções operacionais de âmbito nacional, os gestores exercem funções junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos. 3 - Em casos excepcionais e devidamente fundamentados, por proposta conjunta do Ministro do Planeamento e da Administração do Território e do membro do Governo responsável pelo sector em causa, poderão ser designados gestores para componentes de intervenções operacionais. 4 - No caso das intervenções operacionais de âmbito regional do continente, os gestores exercem funções junto do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, devendo todas as propostas relativas à gestão e execução ser canalizadas através dos presidentes das comissões de coordenação regional. Artigo30.º: Competência do gestor: 1.Aos gestores compete: a)Propor a regulamentação e assegurar a organização dos processos de candidaturas de projectos ao financiamento pela intervenção operacional respectiva; b) Assegurar o cumprimento por cada projecto ou acção das normas nacionais e comunitárias aplicáveis; c) Assegurar que são cumpridas as condições necessárias de cobertura orçamental dos projectos; d) Nos termos que lhe forem delegados pelo membro do Governo referido no n.º 2 do artigo anterior, aprovar ou propor ao Governo a aprovação das candidaturas de projectos ao financiamento pela intervenção operacional respectiva, uma vez obtido o parecer da unidade de gestão correspondente; e) Apreciar da conformidade dos pedidos de pagamentos que sejam apresentados pelos executores dos projectos e efectuar, ou assegurar que sejam efectuados, os pagamentos aos beneficiários finais; f) Assegurar que seja instituído um sistema de controlo adequado a uma verificação dos processos de candidaturas e de pagamentos conforme aos normativos aplicáveis; g) Elaborar o relatório de execução da intervenção operacional; h) Praticar ou propor ao Governo os demais actos necessários à regular e plena execução da intervenção operacional. 2 - Sem prejuízo das competências previstas no número anterior, no âmbito das intervenções operacionais financiadas pelo Fundo Social Europeu, as competências do gestor são definidas pelas normas que procedem à regulamentação da respectiva gestão e financiamento. O primeiro e decisivo elemento a reter destas disposições legais é que os gestores de programas do QCA, embora com um quadro de competências próprias, têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no regime jurídico dos cargos dirigentes, que constava, ao tempo da publicação do diploma, do art.º 23º do DL 323/89, de 26 de Setembro e, à data da prática do acto recorrido, do art.º 37º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho. Reside na desatenção a este elemento do sistema o decisivo erro do recorrente na busca de resposta para o problema de saber se existe ou não subordinação hierárquica dos gestores dos programas. Pela sua natureza não permanente, a posição do órgão na cadeia hierárquica não tem de ser espelhada na estrutura orgânica do Ministério respectivo. Seria mesmo ignorar essa natureza ou a função das leis orgânicas colocar no organigrama do Ministério um órgão desta espécie, como órgão de linha. É no regime jurídico dos encarregados de missão, que é o estatuto fundamental dos gestores de programas, e não nas leis orgânicas do Ministério, que há-de buscar-se a resposta para a existência ou não de relação de hierarquia (negrito nosso). A categoria de encarregado de missão surge com o DL 323/89, de 26 de Setembro, diploma que reviu o estatuto do pessoal dirigente da função pública, estabelecendo no art.º 23º o seguinte: Encarregados de missão: 1 - A prossecução de objectivos de administração de missão pode ser cometida ao pessoal dirigente, bem como a outros altos funcionários e cidadãos de reconhecido mérito, a nomear pelo Conselho de Ministros, mediante resolução, para o desempenho de funções de encarregados de missão junto dos membros do Governo interessados, devendo no acto de nomeação ser fixada a correspondente remuneração, o objectivo e o prazo para a execução da missão. 2 - Para efeitos do disposto no número anterior, o exercício de tais funções pode ser dado por findo, em qualquer momento, pelo membro do Governo junto do qual são prestadas. Trata-se de instituir um órgão administrativo ad hoc, não inserido na estrutura orgânica normal dos departamentos ministeriais - em regra numa direcção-geral, que é a unidade orgânica nuclear da organização executiva dos ministérios - e de carácter não permanente (negrito nosso). Já antes o legislador tinha previsto a necessidade de cometer o desempenho de tarefas administrativas a que não quadrava a estrutura administrativa comum a uma estrutura administrativa ad hoc, de carácter não permanente. Referimo-nos ao DL 41/84, cujo art.º 10º estabelece a estrutura de projecto, nos seguintes termos: Artigo 10º: (Estrutura de projecto) 1 - Quando a realização de determinada missão com finalidade económica, dado o seu carácter interdepartamental e interdisciplinar, não possa ser eficazmente prosseguida através de estruturas orgânicas formais e seja aconselhável o seu desenvolvimento integrado, poderá ser criada uma estrutura de projecto. 2 - A estrutura de projecto deve ser constituída através de despacho conjunto do Ministro das Finanças e do Plano, do Secretário de Estado da Administração Pública e dos membros do Governo de que dependa a realização do projecto. 3 - Do despacho constitutivo devem constar: a) A determinação dos objectivos do projecto; b) A orçamentação do projecto; c) A fixação do prazo de duração do projecto; d) A determinação dos organismos ou serviços intervenientes; e) A designação das chefias do projecto; f) A designação dos funcionários participantes na realização do projecto; g) A definição do estatuto remuneratório dos chefes de projecto; h) A descrição dos mecanismos de mobilidade a utilizar; A tipificação dos contratos, nesta compreendidos os contratos de trabalho a prazo certo, igual ou inferior ao do projecto, não renovável, que seja necessário celebrar. 4. - ( ...) Com a estrutura de projecto e a administração de missão acolheu-se uma solução organizativa já experimentada noutros sistemas administrativos da mesma matriz (vg. em França; cfr. JEAN RIVERO, Direito Administrativo, 1981, trad. Rogério Soares, pag. 382) que consiste em, a par dos órgãos dirigentes dos departamentos estruturais dos Ministérios, encarregados de forma contínua da gestão dos serviços, confiar a grupos pouco numerosos de agentes de alta qualidade missões, limitadas no tempo em função do cumprimento de um certo objectivo, que se sobrepõem às atribuições de vários serviços ou exigem integração ou afectação especial de meios. A característica distintiva fundamental da administração de missão é o seu carácter temporário e não integrado nas estruturas tradicionais dos departamentos ministeriais. Fora isso, a estrutura de missão ou de projecto pertence, em sentido material e orgânico, à administração directa do Estado. Não é administração indirecta, nem administração autónoma, nem exercício privado de funções materialmente administrativas (negrito nosso). Seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente e seja qual for a natureza do vínculo - as tarefas de administração de missão podem ser cometidas a já titulares de cargos dirigentes, a outros altos funcionários ou a cidadãos de reconhecido mérito - o encarregado de missão não fica, com essa nomeação, constituído em entidade administrativa independente. É, apenas, o chefe ou o dirigente da respectiva estrutura de projecto e, como tal, desempenha funções "junto dos membros do Governo interessados" (art.º 23º/2 do DL 323/89 e art.º 37º da Lei 49/99, que tem a mesma redacção). Prossegue as atribuições do respectivo Ministério, com as competências que lhe forem endossadas na respectiva "carta de missão", sujeito ao poder de direcção e supervisão, que é o essencial da hierarquia. Não deixa de haver hierarquia por faltarem outros poderes que normalmente a integram, designadamente o poder disciplinar, substituído por uma medida estatutária de cessação de funções.E nenhuma razão, seja no texto da lei, seja na razão de ser da consagração legal da figura, justifica que a natureza dos poderes dos dirigentes investidos em administração de missão seja, na articulação com os poderes do respectivo membro do Governo, diversa daquela que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo considera ser a que corresponde aos dirigentes da administração de gestão. À semelhança do que sucede com as competências do pessoal dirigente dos serviços departamentais, quando o acto instituidor - seja ele um acto administrativo seja um acto regulamentar -, lhes cometer poderes próprios, essas competências não são, em princípio, exclusivas. São aqui invocáveis, mutatis mutandis, as razões que fizeram pender no mesmo sentido a jurisprudência relativa aos poderes dos directores-gerais (Cfr. por todos ac. STA de 17/11/94, BMJ-441, 88 e sgs.), reforçadas pela inexistência de um quadro geral de competências próprias, pela transitoriedade desta estrutura administrativa e pelas especialidades do seu modo de constituição e do seu fim (negrito nosso). Efectivamente, o problema da vida administrativa a que se responde com este instrumento é o de executar tarefas cujas transversalidade, interdisciplinaridade ou conveniência de gestão integrada desaconselhem cometê-las às estruturas administrativas formais e permanentes. Procura-se, simplesmente, uma adequação da estrutura organizativa dos Ministérios a uma tarefa temporária específica - e os QCA são-no por definição -, não a adequação da distribuição dos poderes administrativos por forma a regular certos sectores sensíveis, evitando a intervenção governamental directa, como sucede v. gr. com a instituição de autoridades administrativas independentes. Ora, no regime geral de gestão do QCA estabelecido pelo DL 99/94 e no regime especial de gestão dos apoios comunitários do Fundo Social Europeu (FSE) do II QCA estabelecido pelo Dec. Reg. 15/96 ao abrigo do n.º 5 do art.º 23º daquele diploma legal, (na redacção primitiva), não há especialidades que justifiquem diferente leitura quanto à natureza dos poderes desses encarregados de missão que são os gestores dos programas operacionais. Como se diz no preâmbulo do Dec. Reg. 15/96, o novo regime de gestão nacional dos apoios comunitários na vertente FSE introduziu alterações significativas nos quadros normativos da gestão deste Fundo, a qual deverá orientar-se para garantir uma maior relevância, qualidade, eficiência, auto-sustentação e coordenação da formação realizada com apoio nos fundos públicos, comunitários e nacionais. Visou-se reforçar essa relevância a partir de uma afectação mais precisa destes fundos às prioridades da política nacional de recursos humanos, definidas pelo Governo em concertação estratégica com os parceiros económicos e sociais e assentes num levantamento mais sistemático e alargado de necessidades de formação, assim como numa identificação mais clara das estruturas e metodologias de formação que devem ser reforçadas para responder às necessidades específicas de formação de cada grupo alvo. A finalidade do novo regime não foi a de criação de entidades com competências próprias exclusivas. Foi antes o de reforçar a coordenação dos apoios concedidos ao abrigo dos diversos programas operacionais de formação profissional com fundos públicos às políticas definidas pelo Governo, o que revela uma intenção contrária á criação de um espaço de desconcentração extrema neste domínio, como seria aquele que corresponde ao entendimento defendido nas alegações de recurso. Isto porque, como se reconheceu na Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/96, de 13 de Maio, o relatório sobre a execução do QCA em 1994 e 1995, elaborado na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/96, de 8 de Janeiro, tinha posto em evidência um conjunto de deficiências e insuficiências graves no funcionamento do sistema de gestão, que importava resolver rapidamente. Verificava-se, designadamente, a necessidade de redefinir as qualificações exigidas aos gestores das intervenções operacionais incluídas no QCA, de aperfeiçoar e reforçar o processo de apreciação e de decisão das candidaturas de projectos a financiar no âmbito do QCA, de adequar as estruturas de apoio técnico do QCA às tarefas e exigências que lhes estão atribuídas e de melhorar a eficácia da gestão financeira do QCA. Aliás, o facto de a responsabilidade pela gestão global da vertente FSE do QCA passar do Instituto de Emprego e Formação Profissional para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, não deixa de ser indiciador de um propósito de concentração (negrito nosso). Ao estatuto e competências dos gestores dos programas no âmbito das acções sectoriais subsidiadas pelo FSE refere-se o Artigo 6.º do Dec. Reg. 15/96, que dispõe: Gestores dos programas: 1 - Os gestores de programas e de subprogramas são designados mediante resolução do Conselho de Ministros, tendo em conta o disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/96, de 13 de Maio. 2 - Os gestores têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro. 3 - Os gestores funcionam junto de serviços ou entidades públicas, que lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, nomeadamente recursos logísticos, humanos e orçamentais. 4 - Sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior, compete aos gestores dos programas, sem prejuízo de outras competências que lhes são legalmente atribuídas: a) Analisar e aprovar planos e planos integrados de formação e pedidos de financiamento, integrados ou não em planos, verificando a sua regularidade formal e substancial com base nos regulamentos aplicáveis e em critérios de qualidade, e tendo em consideração, nomeadamente, as necessidades de formação do sector e ou da região objecto das acções e as prioridades definidas; b) Proceder, de forma fundamentada, à suspensão, redução ou revogação, total ou parcial, do financiamento aprovado; c) Assegurar o apoio a nível técnico e pedagógico às entidades formadoras e beneficiárias através, nomeadamente, da divulgação e prestação de informação relativa ao conteúdo e natureza dos programas e respectivos destinatários e às necessidades de formação e ainda através do desenvolvimento de centros de recursos técnico-pedagógicos, quando tal seja considerado necessário; d) Garantir os meios para promover o controlo da formação e assegurar o princípio da separação das funções de análise e decisão das de controlo. 5 - Os gestores são apoiados no exercício das suas competências por unidades de gestão e estruturas de apoio técnico, dotadas de meios humanos adequados, podendo a CC/FSE apoiar estas estruturas através da medida «Assistência técnica global» da vertente FSE, com vista a melhorar a qualidade e a eficácia do sistema. O gestor do Programa Pessoa está sujeito a este regime que, quanto ao estatuto e competências, em nada de essencial se afasta do quadro traçado pelo DL 99/94. No capítulo das competências, a principal diferença, relativamente ao quadro geral de competências dos gestores de programas, consiste em serem próprias as competências primárias para a aprovação de candidaturas que, no regime geral, pertencem ao Ministro, salvo delegação ( cfr. art.º 6º/4/c) do DR 15/96 e art.º 30º/1/d) do DL 99/94). Ora, como vimos, a simples atribuição do estatuto de encarregado de missão já constituiria, na falta de subsídios que decisivamente inclinem em sentido contrário, razão suficiente para que seja qualificado como subalterno do membro do Governo com responsabilidade global na gestão do FSE, junto de quem serve, ao tempo do acto recorrido o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, caindo a base da argumentação que afasta a existência de recurso hierárquico. Recurso esse que, pelas razões já ditas e à semelhança do que este Supremo Tribunal firmou quanto aos actos praticados pelos directores-gerais no exercício das suas competências próprias, é um recurso hierárquico necessário (O que dispensa de saber se é recorrível contenciosamente o acto que, com alegada ilegalidade, rejeite um recurso hierárquico facultativo. Bem como de, previamente, averiguar se esta questão poderia ser aqui versada, face ao decidido sobre a questão prévia pelo acórdão recorrido e às alegações de recurso) – negrito nosso. Nem se objecte que, contrariamente ao que sucedia com o Dec. Reg. 15/94, de 6 de Julho, não está previsto no Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro, qualquer recurso administrativo. Essa previsão expressa era necessária - mas não era formalmente suficiente : cfr. ac. do TC n.º 161/99, de 10/3/99 e, entre outros, ac. do STA de 20/6/02, Proc. 48.014 - no regime anterior porque a gestão dos programas operacionais estava confiada ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, pelo que a impugnação administrativa se revestia da natureza de um recurso tutelar, só existindo perante norma legal expressa (art.º 177º/2 do CPA). Agora, passando a gestão dos programas operacionais para um órgão da Administração central integrada, essa previsão expressa deixou de ser necessária, aplicando-se as regras gerais quanto à admissibilidade e natureza do recurso hierárquico (negrito nosso). Também não é solvente o argumento de coerência ou paridade de razão com o entendimento firmado relativamente aos actos do Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu. Na base da qualificação das competências do DAFSE como próprias e exclusivas estavam especiais argumentos retirados do regime de co-gestão nacional e comunitária das ajudas no âmbito do "antigo Fundo", que levavam a consagrar legalmente o DAFSE como "interlocutor único e obrigatório" do FSE no plano nacional, em termos incompatíveis com a necessidade de interposição de um recurso hierárquico (Cfr., face ao bloco legal constituído pelo Regulamento n.º 2950/83, do Conselho e Decisão 83/763/CEE e DL 37/91, de 18/1, de entre muitos, ac. STA-21/3/2002, Proc. 46.509). Nada disso sucede quanto à gestão das ajudas comunitárias no âmbito do QCA, designadamente na vertente FSE. Com a reforma dos fundos com finalidade estrutural operada pela publicação do Regulamento (CEE) n.º 2052/88, de 24/6/88 e dos Regulamentos n.º 4253/88 e 4255/88, ambos de 19/12/88, a Comissão deixou de decidir sobre cada uma das acções operacionais, o que passou a ser feito pelas autoridades de cada Estado beneficiário, com a consequente modificação da estrutura do processo de decisão no âmbito nacional que o DL 99/94 bem espelha. Tanto basta para que não possam transpor-se para as decisões dos gestores dos programas, no âmbito do QCA, as razões que eram invocadas para qualificar as competências do director-geral do DAFSE como exclusivas. Em conclusão: das decisões do Gestor do Programa Pessoa, proferidas no domínio do Dec. Reg. n.º 15/96, sobre pedidos de pagamento de saldo das acções de formação profissional financiadas pelo FSE, cabia recurso hierárquico necessário para o (então) Ministro do Trabalho e da Solidariedade (ou seu delegado) – negrito nosso. Em face do exposto, concluímos que, no caso sub judice, do acto do Gestor do Programa Pessoa havia recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Segurança Social, que, tendo efeito suspensivo (artigo 170.º do CPA), fazia com que esse acto não lesasse qualquer direito ou interesse legítimo do recorrente, lesão essa que só com a decisão do recurso hierárquico, que constituía a última palavra da Administração, ocorreria. Ao rejeitar o recurso hierárquico, o acto impugnado violou o disposto no artigo 171.º, n.º 1, alínea b) do CPA, conjugado com os preceitos legais supra referenciados, designadamente os artigos 23.º e 25.º do Decreto-Lei n.º 99/94, de 19/4, 6.º, n.º 4, alínea b) e 22.º, n.º 7 do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23/11 e 23.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26/9, pelo que bem andou o acórdão recorrido ao anulá-lo. Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações de recurso e, consequentemente, todo o ataque feito ao acórdão recorrido. 3. DECISÃO Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso. Sem custas. # Lisboa, 9 de Março de 2004. António Madureira – Relator – António Samagaio –Azevedo Moreira – Santos Botelho (Vencido, teria concedido provimento, fundamentalmente pela razão aduzida pelo Recorrente) – Rosendo José ( Vencido. Embora tenha assinado decisões conformes com o vencimento por virtude de o Pleno se ter pronunciado nesse sentido não intervim nessas decisões do Pleno. Mas, continuo a pensar que o recurso hierárquico necessário apenas existe quando a lei o preveja expressamente, não podendo deduzir-se de princípios organizatórios da Administração.) – Angelina Domingues - João Belchior

Sumário

II- O encarregado de missão fica na dependência hierárquica do Ministro (ou seu delegado) junto do qual serve, não sendo necessária previsão legal expressa dessa relação, designadamente na lei orgânica do respectivo ministério.

III- São próprias, não exclusivas, as competências atribuídas ao Gestor do Programa Pessoa, pelo Decreto Regulamentar 15/96, de 23/11.

IV- Cabe, por isso, recurso hierárquico necessário, para o Ministro do Trabalho e da Segurança Social, das decisões do gestor desse programa relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional, ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.

Texto Integral

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. O Secretário do Estado do Trabalho interpôs, no uso da competência delegada pela alínea h) do n.º 5 do despacho do Ministro do Trabalho e da Segurança Social n.º 11 386/2002, publicado no DR., II Série, de 21/5/2002, recurso para o Pleno desta Secção do acórdão da 3.ª Subsecção de 16/10/02, que, no âmbito do recurso contencioso interposto contra o então Ministro do Trabalho e da Solidariedade por A..., com os devidos sinais nos autos, anulou o seu despacho de 17/7/01, que rejeitou o recurso hierárquico para ele interposto da decisão do Gestor do Programa Pessoa, que, aprovando o saldo final no âmbito do Pedido n.º 7 - Medida 942220 P1, referente ao Programa de Formação Profissional e Emprego - Pessoa - Q.C.A., lhe impôs a redução do financiamento, com o fundamento de que esse acto havia sido praticado no exercício de competências próprias e exclusivas e, como tal, era já um acto definitivo, contenciosamente impugnável.

Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O Gestor do Programa Pessoa é uma autoridade ou órgão designado pelo Estado membro, não integrada na Administração Pública central e institucional, nomeado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 15/97 (2.ª série) de 6/2, publicada no DR de 26.03, nos termos do art.º 6.°, n.º 1 do Decreto Reg. n.º 15/96.

2.ª - O Gestor goza do estatuto de encarregado de missão, previsto no art.º 37.º da Lei n.º 49/99, de 22/06, estatuto diferente do previsto para os cargos elencados no Estatuto do Pessoal Dirigente e dos que lhe são legalmente equiparados.

3.ª - Acrescente-se ainda que nem no Decreto-Lei n.º 115/98, de 4/5- Lei Orgânica do Ministério alterada pelo DL n.º 45-A/2000, de 22/3, se refere o Gestor como órgão do Ministério ou se determina qualquer vínculo hierárquico ao Ministro do trabalho e da Solidariedade Social.

4.ª - Por outro lado, a inexistência de uma previsão legal idónea e suficiente de recurso tutelar impede o recurso ao mesmo nos termos do n.º 2 do art.º 177.º do CPA.

5.ª - Foi este também o entendimento adoptado pelo STA no acórdão de 8/2/2001, processo n.º 45 919, em que foi recorrente ..., Ld.ª e recorrido o Secretário de Estado do Trabalho e Formação.

6.ª - E, mais recentemente, no Acórdão do STA de 21/11/2001,proferido no processo n.º 47 306 - P, em que foi recorrente A... e recorrido o Secretário de Estado do Trabalho e Formação.

7.ª - Cite-se, ainda, o voto de vencido do Exm.º Conselheiro José Cândido de Pinho no acórdão proferido pelo STA em 28/11/2002, no processo n.º 48 401, em que foi recorrente CIDEC - Centro Interdisciplinar de Estudos Económicos e recorrido o Secretário de Estado do Trabalho.

8.ª - Ao concluir pela existência de uma relação de subordinação ao membro do Governo, com base em errada interpretação e concatenação das normas de direito comunitário e do direito interno, aplicáveis ao Fundo Social Europeu e, assim, ao não apreciar a inserção do cargo em referência na Lei Orgânica do Ministério, o douto aresto, com o devido respeito, violou o bloco de legalidade do acto.

1. 2. Contra-alegou a recorrida (recorrente contenciosa), que formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O Gestor do Programa Pessoa tem o estatuto de Encarregado de Missão.

2.ª - Nos termos dos disposto no artigo 23.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26/9, o Encarregado de Missão é nomeado para o desempenho de funções junto dos membros do Governo.

3.ª - Não tem, assim, o Encarregado de Missão, e consequentemente o Gestor do Programa Pessoa competência própria e exclusiva.

4.ª - Ficando dependente do membro do Governo junto do qual exerce funções.

5.ª - Pelo que aos actos do Gestor do Programa Pessoa estão sujeitos a recurso hierárquico necessário para a entidade governamental junto de quem exerce funções.

6.ª - Este é o estatuto jurídico que tem assento legal expresso, e seu não acatamento traduz-se na violação do princípio do respeito das normas jurídicas que cria - o princípio do Estado de Direito formal.

7.ª - E a evolução das realidades não pode justificar tal violação, competindo antes ao Estado criar as leis que melhor se ajustem a tal evolução.

8.ª - Deve, pois, ser negado provimento ao recurso, mantendo-se o acórdão recorrido, como é de JUSTIÇA.

1. 3. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

1. 4. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:

a) - Inconformada com a decisão do Gestor o Programa Pessoa que decidiu o seu pedido de aprovação do saldo final, impondo-lhe a redução de financiamento que lhe foi concedido no âmbito do quadro QCA II, a Recorrente dela interpôs recurso hierárquico para o Sr. Ministro do Trabalho solicitando a modificação de tal decisão.

b) - O que provocou a prolação do Parecer n.º 200/DSJ/2001, elaborado no âmbito da Direcção de Serviços Jurídicos do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, onde se escreveu o seguinte:

".... Acrescentamos ainda que nem no Dec-Lei n° 115/98 de 4.5- Lei Orgânica deste Ministério - alterado pelo Dec-Lei n° 45-A/2000, de 22.3, nem no mencionado Dec. Regul. N.° 15/96 ou noutro diploma aplicável aos apoios no âmbito do FSE do II QCA, se refere o indicado Gestor como um dos órgãos do Ministério ou se determina qualquer vínculo hierárquico ao Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade - atente-se no Acórdão do STA, proferido no Proc. n° 45919, 1. Secção, 1. Subsecção, em 8.2.01.

Por isso nunca poderá caber recurso hierárquico para o membro do Governo da decisão aqui controvertida, de harmonia com o art.º 166.° do CPA e contrariamente à pretensão da recorrente.

3.3. Consideramos que ao membro do Governo estão cometidos, no atinente ao presente pedido de financiamento, unicamente, poderes de gestão global e de supervisão.

Mas mesmo que se entenda haver lugar a recurso hierárquico impróprio necessário, nos termos do art.º 176.° do CPA, aquele teria de se encontrar abrangido expressamente pela lei, o que também não se verifica na situação em análise, conforme foi decidido no supracitado Acórdão.

3.4. Por outro lado, embora na parte inicial do mencionado n.° 4 do art.º 6.° do Dec. Regul. N.° 15/96 se aluda aos "poderes das entidades de controlo de nível superior", a contestada decisão também não pode ser revogada no âmbito do recurso tutelar, por não existir norma expressa nem competência revogatória, ao abrigo do art.º 177.°, n.° 2, 1.ª parte, do supracitado Código.

3.5. Na sequência do que explicitámos, opinamos no sentido de que o presente recurso administrativo deve ser rejeitado, pelo facto de o acto impugnado não ser susceptível daquele, de harmonia com o art.º 173.°, al. b), do CPA." - vd. pgs 5 a 9 que se dão por inteiramente reproduzidas.

c) - Na sequência do aludido parecer a Autoridade Recorrida proferiu o despacho ora recorrido, datado de 17.7.01: "Concordo. Com os fundamentos do presente parecer, rejeito o recurso" (fls. 5 dos autos).

2. 2. O DIREITO

A única questão que se nos coloca, neste recurso, é a de saber se o despacho impugnado, proferido em 17/7/01 pelo então Ministro do Trabalho e da Solidariedade - actualmente Ministro do Trabalho e da Segurança Social - que, com fundamento no Parecer 200/DSJ/2001, parcialmente transcrito no probatório, rejeitou o recurso hierárquico interposto pelo Recorrente da decisão do Gestor do Programa Pessoa, que aprovando o pedido de pagamento de saldo, no âmbito do referenciado processo, reduziu o financiamento que lhe fora atribuído, é recorrível.

Trata-se de questão amplamente debatida na nossa jurisprudência, em que se formaram duas correntes de sentido oposto.

Uma, para a qual, em síntese, resulta do quadro legal regulador do II Quadro Comunitário de Apoio (QCA II) a atribuição ao Ministro do Trabalho da gestão global desse Quadro, conferindo-lhe poderes de controlo e de supervisão sobre os actos dos gestores de programas, gestores esses que, contudo, não estão inseridos na cadeia hierárquica do ministério, pelo que também não estabelecendo a lei qualquer recurso hierárquico (impróprio) ou tutelar, as suas decisões se apresentam directamente impugnáveis contenciosamente.

Neste sentido decidiram, entre outros, os acórdãos da 1.ª Secção deste STA de 8/2/01, 22/11/01, 14/3/02, 28/5/02 e 1/7/02, proferidos nos recursos n.ºs 45 919, 47 306, 48 235, 48 040 e 905/02, respectivamente.

Outra, para a qual o Gestor está inserido na cadeia hierárquica do Ministério do Trabalho e não é detentor de competência exclusiva, pelo que os seus actos não são directamente recorríveis, antes deles havendo recurso hierárquico necessário para o referido ministro.

Neste sentido decidiram, entre outros, os acórdãos da Secção de 8/2/00, 15/6/00, 31/1/01, 9/10/02 e 16/10/02, proferidos nos recursos n.ºs 45 413, 45 749, 45 917, 48 011 e 48 382, respectivamente.

Esta última corrente acabou por receber consagração no Pleno da Secção, tendo todos os acórdãos sobre a matéria tirados até ao momento decido neste sentido (cfr. os acórdãos de 15/10/02, 19/2/03, e de 4/6/03 proferidos nos recursos n.ºs 45 917, 45 794, 41 749 e 48 235 - os dois últimos ambos de 4/6/03 - respectivamente).

Por se nos afigurar a mais consistente e com ela concordarmos inteiramente, a ela aderimos, tendo, no acórdão da Subsecção de 3/6/2003, proferido no recurso n.º 1 181/02, no qual fomos relator, sustentado a nossa posição na transcrição, nas partes úteis, do referido acórdão do Pleno de 15/10/02, que, de modo profundo, desenvolvido e esclarecedor, sustenta, a nosso ver, de forma inatacável, a posição avançada.

E porque as alegações do recorrente, pese embora o meritório esforço nelas desenvolvido, nos não convencem a mudar de posição e por as posições nelas sustentadas estarem devidamente tratadas no referido acórdão do Pleno, iremos adoptar o mesmo procedimento, reiterando as posições nele sustentadas, que passamos a transcrever:

“Sustenta o recorrente que tais actos não estão sujeitos a recurso hierárquico, próprio ou impróprio, necessário ou facultativo.

Em parte, a argumentação do recorrente coincide com uma das correntes jurisprudenciais deste Supremo Tribunal, que vem decidindo serem os actos praticados pelo Gestor do Programa Pessoa na gestão dos pedidos de financiamento contenciosamente recorríveis, não estando sujeitos a recurso hierárquico necessário.

As razões em que se funda essa corrente jurisprudencial, de que são exemplos os acs. de 14.3.02, 28/5/2002 e 11/7/2002, respectivamente, nos proc. nºs 48.235, 48.040 e 905/02-11, são essencialmente as seguintes:

- Do quadro legal aplicável resulta a atribuição ao Ministro da gestão global da vertente FSE do QCA, a qual anteriormente pertencia ao IEFP, cabendo-lhe, por conseguinte, poderes de controlo e supervisão sobre os actos dos gestores de programas.

- No entanto, isso não é suficiente para afirmar a existência de recurso hierárquico, pois este tem como pressuposto a existência de relação de subordinação hierárquica;

- Ora, nem a lei orgânica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, nem os textos legais e regulamentares que respeitam à execução do II QCA, designadamente os da vertente FSE, em que se enquadra o Programa Pessoa, indicam o gestor como um órgão do Ministério ou o colocam na dependência hierárquica do Ministro.

- Logo, não havendo hierarquia, a haver recurso necessário, este seria um recurso hierárquico impróprio e como tal teria de estar expressamente previsto na lei, o que não sucede.

Em sentido contrário, além do acórdão recorrido, decidiram os acs. de 15.2.00, Proc.º 45.413, 15.6.00, Proc.º nº 45.749 e, mais recentemente, o ac. de 9/10/2002, Proc. 48.011.

Transcreve-se a seguinte passagem elucidativa do acórdão recorrido:

"As competências para a suspensão, revogação e redução dos apoios de financiamento no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio (QCA) pertencem ao Gestor do Programa, nos termos do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23/11 em conjugação com o DL. n.º 99/94, de 19/9.

Esta entidade é um órgão de gestão, integrado no Ministério do Emprego e Segurança Social e actualmente no Ministério do Trabalho e da Solidariedade e dependente deste.

De acordo com o disposto nos arts. 3º, n.º 2, al. a) e 23º n.º 1 do DL n.º 99/94, de 19/4, o referido órgão visa assegurar a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incluídas no QCA.

Todavia, a gestão global da vertente do FSE do QCA passou a ser da responsabilidade do Ministro (quando, no domínio do Dec. Reg. n.º 15/94, de 6/7, pertencia a entidades de direito público, como era o caso do I.E.F.P.). Essa gestão global, prevista no citado Dec. Reg. n.º 15/96, concretiza-se em programas (art.º 3º), sendo os gestores dos programas envolvidos na gestão global do FSE "por forma a garantir a sua co-responsabilização no acompanhamento das actividades" referidas no art.º 4º, n.º 3 do mesmo diploma.

"Sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior", tais gestores passaram a ter competência para analisar e aprovar pedidos de financiamento, verificando a sua regularidade formal e substancial (art.º 6º, n.º 4, al. a) ).

Dispõe ainda o n.º 2 do art.º 6º do mesmo diploma que "os gestores têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no art.º 23º do DL n.º 323/89, de 26/9", diploma que estabelece o estatuto do pessoal dirigente. Acrescenta, por seu turno, o n.º 3 que "os gestores funcionam junto de serviços ou entidades públicas, que lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, recursos logísticos, humanos e orçamentais".

Também o n.º 1 do art.º 37º da Lei n.º 49/99, de 22/6, qualifica os gestores como encarregados de missão junto dos membros do Governo.

Do acima exposto, resulta que o Gestor do Programa Pessoa é um órgão integrado no Ministério do Trabalho e da Solidariedade, funcionando junto do respectivo Ministro (cfr. art.º 25º, n.º 2 do DL n.º 99/94), sendo aquele membro do Governo o responsável pela gestão nacional do fundo comunitário (art.º 24º, n.º 1 do DL n.º 99/94).

Em suma: é ao Ministro que cabe a última palavra no tocante à gestão global de todos os programas da vertente FSE do Quadro Comunitário de Apoio, não tendo o gestor do Programa competência para emitir actos definitivamente lesivos e, como tais desde logo contenciosamente recorríveis.

O Gestor do Programa Pessoa não detém competência exclusiva, pois esta, a existir, por se tratar de situação excepcional em relações funcionais de subordinação, teria que resultar inequivocamente da lei, o que não é o caso – cfr., neste sentido os acs. deste STA, de 15/2/00, rec. 45413 e de 15/6/00, rec. 45749.

Dos actos do Gestor do Programa Pessoa cabe, assim, recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade".

4. A premissa básica da argumentação do recorrente contra este entendimento é a de que não existe relação de hierarquia entre o Gestor do Programa Pessoa (generalizando, o gestor de qualquer programa operacional, no âmbito do II QCA) e o Ministro responsável pela gestão global do investimento.

As consequências últimas deste entendimento ressaltam vivamente da informação acolhida pelo despacho contenciosamente impugnado, que merece transcrição:

"(...)

Do recurso

1. Conforme se estabelece no n.º 4 do artigo 6º do Decreto-Regulamentar n.º 15/96 de 23/11, os Gestores dos Programas têm competência própria para analisar e aprovar planos de formação e pedidos de financiamento, referindo-se nesse preceito que tal competência se exerce sem prejuízo dos poderes das entidades de controle de nível superior. Esses poderes das entidades de controle de nível superior encontram-se presentes e cometidas essencialmente à CC/FSE - Comissão de Coordenação da vertente do Fundo Social Europeu, que funciona na directa dependência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade (ao tempo Ministro para a Qualificação e o Emprego) - n.º 1 do art.º 40º do já citado DR 15/96.

2. Assim, a petição da Recorrente não nos parece poder ser configurada como recurso hierárquico próprio ou impróprio, necessário ou facultativo, por inexistir subordinação hierárquica perante o elemento do Governo dos Gestores dos Programas, relativamente aos actos por si praticados no exercício das correspondentes competências.

3. E, se é certo que a configuração de "recurso hierárquico" que a Associação recorrente fez na sua petição não parece poder ser havida como tal, também o não será a eventual caracterização dessa petição como recurso tutelar, na medida em que, nos termos do art.º 177º do CPA, apenas será de admitir uma tal via de impugnação graciosa nos casos expressamente previstos por lei, o que não acontece no caso vertente, como se viu já.

4. (...)

5. (...)

6. Do mesmo modo, atendendo ao disposto no n.º 1 do art.º 176º do CPA, não cabe recurso hierárquico impróprio, uma vez que não se está perante um exercício do poder de supervisão de um órgão sobre outro órgão da mesma pessoa colectiva."

CONCLUSÃO:

Considerando o exposto, entende-se que dos actos dos Gestores de Programa não cabe recurso (tutelar ou hierárquico, este próprio ou impróprio), pelo que a petição da recorrente deverá ser rejeitada".

Como o teor do acto recorrido põe exemplarmente a nu, o entendimento de que não há relação de hierarquia entre os gestores dos programas e o membro do Governo com responsabilidade global pelo sector implicaria que, numa área fundamental da actividade administrativa e susceptível de fazer o Estado incorrer em responsabilidade, como é a gestão dos fundos comunitários, o vértice da Administração Pública deixaria de ser o Governo para passar a ser um "encarregado de missão", que teria a última palavra nas intervenções operacionais. Mais, levada esta fundamentação às suas consequências lógicas - o acto impugnado não hesita em fazê-lo; os acórdãos que alinham pela mesma ideia básica não se defrontaram com essas consequências -, o Governo ficaria exautorado de qualquer intervenção nas decisões concretas de aplicação dos fundos, não detendo poderes de revogação, porque estes supõem relação hierárquica (cfr. art.º 142º do CPA) ou norma expressa que confira poderes de substituição revogatória ou de avocação, que também não existe. Restar-lhe-ia, afinal, o poder de exonerar o Gestor do Programa, assim erigido numa espécie de órgão administrativo independente unipessoal.

A primeira observação que ocorre é que um tal regime muito dificilmente poderia considerar-se compatível com a configuração constitucional do Governo como "órgão superior da Administração Pública" (art.º 182º da CRP), ao qual compete "dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil ou militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma" (art.º 199º/d) da CRP).

Sucede que aquela premissa básica da argumentação do recorrente é inexacta.

Efectivamente, a actividade dos gestores de programas no âmbito das intervenções operacionais desenvolvidas ao abrigo do QCA integra-se na Administração directa do Estado. É conclusão a que forçosamente se chega, quanto mais não seja, por exclusão de partes. Os gestores dos programas não podem considerar-se órgãos de administração indirecta porque esta exige dualidade de pessoas colectivas, que no caso não há (De um ponto de vista objectivo, a "administração estadual indirecta" é uma actividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira; FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 1ª ed., pag. 305). E também não são órgãos de administração autónoma, porque esta, numa definição elementar, exige uma esfera da actividade administrativa confiada aos próprios interessados, que assim se auto-administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo (VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, pag. 46 ).

Por outro lado, a afirmação do acto recorrido, repetida nas alegações, de que os gestores não integram a Administração Pública é manifestamente errada, ainda que benevolamente olhada como querendo significar, apenas, que o gestor do programa não integra a Administração Pública em sentido subjectivo. Como melhor ressaltará da exposição do regime jurídico da gestão do QCA, o gestor de programa não age como um particular a quem pontualmente sejam cometidas tarefas materialmente administrativas; as suas decisões não são tomadas em nome próprio, antes actuam a vontade funcional do Estado, pessoa jurídica à qual são directamente referíveis as consequência jurídicas dos seus actos negrito nosso).

São características da Administração Central do Estado, além do mais que não vem ao caso enunciar (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 1ª ed., pag. 207):

-a instrumentalidade: a administração do Estado é subordinada, não é independente nem autónoma ( salvo certos casos excepcionais). Constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado. É por isso que a Constituição submete a administração directa do Estado ao poder de direcção do Governo;

- a estrutura hierárquica : a administração directa do Estado acha-se estruturada em termos hierárquicos, isto é, de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes.

Assim, por força da configuração constitucional do Governo como órgão com poder de direcção sobre a administração central directa, todos os órgãos e agentes que prosseguem actividade de administração directa do Estado se presumem hierarquicamente subordinados ao Governo. O art.º 199º/d) da CRP representa o reconhecimento da concentração última no Governo do conteúdo da vontade de decisão administrativa das estruturas subalternas da Administração (PAULO OTERO, O Poder de Substituição em Direito Administrativo, Vol. II, pag. 734).

No modelo de organização intra-subjectiva pressuposto na Constituição, os poderes hierárquicos, ao invés dos poderes de tutela administrativa, existem independentemente de qualquer expressa previsão legal. O órgão superior só não poderá exercer tais poderes quando a lei expressamente o proibir (princípio da inerência do poder hierárquico). Por isso mesmo, a lei não é necessária para estabelecer a hierarquia, mas somente para a limitar (Cfr. sobre o problema PAULO OTERO, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, pag. 381 e remissões aí feitas).

Como se disse no referido acórdão de 9/10/2002, Proc. 48.011, seriam necessárias fortíssimas razões para admitir a solução altamente anómala da existência de um órgão singular, de um centro institucionalizado unipessoal de decisões administrativas, funcionando à margem da cadeia hierárquica, sujeito apenas a um controlo de legalidade pelos tribunais administrativos. Não se conhecem exemplos de subtracção de órgãos singulares à hierarquia ao nível da pessoa colectiva pública Estado. Note-se que diferentes são os casos – mesmo assim raros – de atribuição legal de competência exclusiva ao órgão subalterno, em que a relação hierárquica não é negada, mas apenas pontualmente bloqueada para o efeito da tomada de decisões em certas matérias bem precisas.

Tratar-se-ia, como adverte o mesmo acórdão, da existência de uma autêntica "bolsa" de autoridade pública desligada da superintendência do Governo, que nem sequer seria susceptível de ser atenuada por intermédio da tutela administrativa, pois a tutela supõe sempre a existência de dois entes – a pessoa colectiva tutelada e aquela a que pertence o órgão de tutela – e aqui tudo se passa adentro da pessoa colectiva Estado.

Uma tal concepção, de tão excepcional e anómala, teria de resultar com toda a segurança da expressão da vontade do legislador, e não deduzir-se através de indícios pouco seguros ou – ainda menos – da ausência de norma a apregoar a existência de hierarquia, que deve sempre presumir-se até prova concludente em contrário, ao invés do que a corrente adversa tem vindo a fazer, quando incessantemente procura nos textos sinais de consagração expressa da relação vertical (negrito nosso).

Convém recordar que a hierarquia administrativa não é somente uma forma de organização administrativa que visa o aperfeiçoamento da actividade administrativa, pela unidade e harmonia que consegue; colateralmente, ela também garante os administrados contra as ilegalidades praticadas pelos serviços, através da faculdade revogatória de que dispõe o superior sobre os actos do subalterno.

A supressão pontual do recurso hierárquico necessário, se bem que contida dentro do leque de opções do legislador, vem privar os particulares de um meio impugnatório acessível, gratuito, que, dispensando-os de correr imediatamente para os tribunais porque estarão a tempo de ajuizar a sua pretensão material recorrendo do acto do superior, lhes assegura a paralisação temporária dos efeitos da decisão do subalterno (graças ao efeito suspensivo – art. 170º do CPA) - e, o que também não é despiciendo, proporciona o controlo do mérito das decisões à luz da oportunidade e da conveniência, e não apenas da legalidade.

Ora, no conjunto dos diplomas legais e regulamentares respeitantes à gestão do II QCA nada há que especialmente imponha o afastamento do princípio de que todos os órgãos singulares da administração central integrada estão sujeitos a hierarquia e de que as suas competências não são exclusivas.

Senão, vejamos.

O DL 99/94, de 19 de Abril, definiu a estrutura orgânica relativa à gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do QCA para as intervenções estruturais comunitárias relativas a Portugal, que foi estabelecido pela Decisão da Comissão Europeia n.º C(94)376, estruturando-a basicamente em três níveis : o de execução global, o de execução de cada um dos Fundos e o de execução individual das intervenções operacionais incluídas no QCA.

Nos termos do n.º 1 do art.º 27º, a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incluídas no QCA incumbe a um gestor apoiado por uma unidade de gestão, sem prejuízo do disposto nos números seguintes. Segundo o n.º 5 do mesmo art.º 27º, o regime jurídico de gestão e financiamento das intervenções operacionais no âmbito do Fundo Social Europeu é aprovado por decreto regulamentar.

Ao estatuto e competências dos gestores de programa referem-se os art.º 29.º e 30º, que dispõem o seguinte:

Artigo 29º:

Estatuto dos gestores:

1- Os gestores têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro.

2- No caso das intervenções operacionais de âmbito nacional, os gestores exercem funções junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos.

3- Em casos excepcionais e devidamente fundamentados, por proposta conjunta do Ministro do Planeamento e da Administração do Território e do membro do Governo responsável pelo sector em causa, poderão ser designados gestores para componentes de intervenções operacionais.

4- No caso das intervenções operacionais de âmbito regional do continente, os gestores exercem funções junto do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, devendo todas as propostas relativas à gestão e execução ser canalizadas através dos presidentes das comissões de coordenação regional.

Artigo30.º:

Competência do gestor:

1. Aos gestores compete:

a) Propor a regulamentação e assegurar a organização dos processos de candidaturas de projectos ao financiamento pela intervenção operacional respectiva;

b) Assegurar o cumprimento por cada projecto ou acção das normas nacionais e comunitárias aplicáveis;

c) Assegurar que são cumpridas as condições necessárias de cobertura orçamental dos projectos;

d) Nos termos que lhe forem delegados pelo membro do Governo referido no n.º 2 do artigo anterior, aprovar ou propor ao Governo a aprovação das candidaturas de projectos ao financiamento pela intervenção operacional respectiva, uma vez obtido o parecer da unidade de gestão correspondente;

e) Apreciar da conformidade dos pedidos de pagamentos que sejam apresentados pelos executores dos projectos e efectuar, ou assegurar que sejam efectuados, os pagamentos aos beneficiários finais;

f) Assegurar que seja instituído um sistema de controlo adequado a uma verificação dos processos de candidaturas e de pagamentos conforme aos normativos aplicáveis;

g) Elaborar o relatório de execução da intervenção operacional;

h) Praticar ou propor ao Governo os demais actos necessários à regular e plena execução da intervenção operacional.

2- Sem prejuízo das competências previstas no número anterior, no âmbito das intervenções operacionais financiadas pelo Fundo Social Europeu, as competências do gestor são definidas pelas normas que procedem à regulamentação da respectiva gestão e financiamento.

O primeiro e decisivo elemento a reter destas disposições legais é que os gestores de programas do QCA, embora com um quadro de competências próprias, têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no regime jurídico dos cargos dirigentes, que constava, ao tempo da publicação do diploma, do art.º 23º do DL 323/89, de 26 de Setembro e, à data da prática do acto recorrido, do art.º 37º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.

Reside na desatenção a este elemento do sistema o decisivo erro do recorrente na busca de resposta para o problema de saber se existe ou não subordinação hierárquica dos gestores dos programas. Pela sua natureza não permanente, a posição do órgão na cadeia hierárquica não tem de ser espelhada na estrutura orgânica do Ministério respectivo. Seria mesmo ignorar essa natureza ou a função das leis orgânicas colocar no organigrama do Ministério um órgão desta espécie, como órgão de linha. É no regime jurídico dos encarregados de missão, que é o estatuto fundamental dos gestores de programas, e não nas leis orgânicas do Ministério, que há-de buscar-se a resposta para a existência ou não de relação de hierarquia (negrito nosso).

A categoria de encarregado de missão surge com o DL 323/89, de 26 de Setembro, diploma que reviu o estatuto do pessoal dirigente da função pública, estabelecendo no art.º 23º o seguinte:

Encarregados de missão:

1- A prossecução de objectivos de administração de missão pode ser cometida ao pessoal dirigente, bem como a outros altos funcionários e cidadãos de reconhecido mérito, a nomear pelo Conselho de Ministros, mediante resolução, para o desempenho de funções de encarregados de missão junto dos membros do Governo interessados, devendo no acto de nomeação ser fixada a correspondente remuneração, o objectivo e o prazo para a execução da missão.

2- Para efeitos do disposto no número anterior, o exercício de tais funções pode ser dado por findo, em qualquer momento, pelo membro do Governo junto do qual são prestadas.

Trata-se de instituir um órgão administrativo ad hoc, não inserido na estrutura orgânica normal dos departamentos ministeriais - em regra numa direcção-geral, que é a unidade orgânica nuclear da organização executiva dos ministérios - e de carácter não permanente (negrito nosso).

Já antes o legislador tinha previsto a necessidade de cometer o desempenho de tarefas administrativas a que não quadrava a estrutura administrativa comum a uma estrutura administrativa ad hoc, de carácter não permanente. Referimo-nos ao DL 41/84, cujo art.º 10º estabelece a estrutura de projecto, nos seguintes termos:

Artigo 10º:

(Estrutura de projecto)

1- Quando a realização de determinada missão com finalidade económica, dado o seu carácter interdepartamental e interdisciplinar, não possa ser eficazmente prosseguida através de estruturas orgânicas formais e seja aconselhável o seu desenvolvimento integrado, poderá ser criada uma estrutura de projecto.

2- A estrutura de projecto deve ser constituída através de despacho conjunto do Ministro das Finanças e do Plano, do Secretário de Estado da Administração Pública e dos membros do Governo de que dependa a realização do projecto.

3- Do despacho constitutivo devem constar:

a) A determinação dos objectivos do projecto;

b) A orçamentação do projecto;

c) A fixação do prazo de duração do projecto;

d) A determinação dos organismos ou serviços intervenientes;

e) A designação das chefias do projecto;

f) A designação dos funcionários participantes na realização do projecto;

g) A definição do estatuto remuneratório dos chefes de projecto;

h) A descrição dos mecanismos de mobilidade a utilizar;

A tipificação dos contratos, nesta compreendidos os contratos de trabalho a prazo certo, igual ou inferior ao do projecto, não renovável, que seja necessário celebrar.

4. - ( ...)

Com a estrutura de projecto e a administração de missão acolheu-se uma solução organizativa já experimentada noutros sistemas administrativos da mesma matriz (vg. em França; cfr. JEAN RIVERO, Direito Administrativo, 1981, trad. Rogério Soares, pag. 382) que consiste em, a par dos órgãos dirigentes dos departamentos estruturais dos Ministérios, encarregados de forma contínua da gestão dos serviços, confiar a grupos pouco numerosos de agentes de alta qualidade missões, limitadas no tempo em função do cumprimento de um certo objectivo, que se sobrepõem às atribuições de vários serviços ou exigem integração ou afectação especial de meios.

A característica distintiva fundamental da administração de missão é o seu carácter temporário e não integrado nas estruturas tradicionais dos departamentos ministeriais. Fora isso, a estrutura de missão ou de projecto pertence, em sentido material e orgânico, à administração directa do Estado. Não é administração indirecta, nem administração autónoma, nem exercício privado de funções materialmente administrativas (negrito nosso).

Seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente e seja qual for a natureza do vínculo - as tarefas de administração de missão podem ser cometidas a já titulares de cargos dirigentes, a outros altos funcionários ou a cidadãos de reconhecido mérito - o encarregado de missão não fica, com essa nomeação, constituído em entidade administrativa independente. É, apenas, o chefe ou o dirigente da respectiva estrutura de projecto e, como tal, desempenha funções "junto dos membros do Governo interessados" (art.º 23º/2 do DL 323/89 e art.º 37º da Lei 49/99, que tem a mesma redacção). Prossegue as atribuições do respectivo Ministério, com as competências que lhe forem endossadas na respectiva "carta de missão", sujeito ao poder de direcção e supervisão, que é o essencial da hierarquia. Não deixa de haver hierarquia por faltarem outros poderes que normalmente a integram, designadamente o poder disciplinar, substituído por uma medida estatutária de cessação de funções.E nenhuma razão, seja no texto da lei, seja na razão de ser da consagração legal da figura, justifica que a natureza dos poderes dos dirigentes investidos em administração de missão seja, na articulação com os poderes do respectivo membro do Governo, diversa daquela que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo considera ser a que corresponde aos dirigentes da administração de gestão. À semelhança do que sucede com as competências do pessoal dirigente dos serviços departamentais, quando o acto instituidor - seja ele um acto administrativo seja um acto regulamentar -, lhes cometer poderes próprios, essas competências não são, em princípio, exclusivas. São aqui invocáveis, mutatis mutandis, as razões que fizeram pender no mesmo sentido a jurisprudência relativa aos poderes dos directores-gerais (Cfr. por todos ac. STA de 17/11/94, BMJ-441, 88 e sgs.), reforçadas pela inexistência de um quadro geral de competências próprias, pela transitoriedade desta estrutura administrativa e pelas especialidades do seu modo de constituição e do seu fim (negrito nosso).

Efectivamente, o problema da vida administrativa a que se responde com este instrumento é o de executar tarefas cujas transversalidade, interdisciplinaridade ou conveniência de gestão integrada desaconselhem cometê-las às estruturas administrativas formais e permanentes. Procura-se, simplesmente, uma adequação da estrutura organizativa dos Ministérios a uma tarefa temporária específica - e os QCA são-no por definição -, não a adequação da distribuição dos poderes administrativos por forma a regular certos sectores sensíveis, evitando a intervenção governamental directa, como sucede v. gr. com a instituição de autoridades administrativas independentes.

Ora, no regime geral de gestão do QCA estabelecido pelo DL 99/94 e no regime especial de gestão dos apoios comunitários do Fundo Social Europeu (FSE) do II QCA estabelecido pelo Dec. Reg. 15/96 ao abrigo do n.º 5 do art.º 23º daquele diploma legal, (na redacção primitiva), não há especialidades que justifiquem diferente leitura quanto à natureza dos poderes desses encarregados de missão que são os gestores dos programas operacionais.

Como se diz no preâmbulo do Dec. Reg. 15/96, o novo regime de gestão nacional dos apoios comunitários na vertente FSE introduziu alterações significativas nos quadros normativos da gestão deste Fundo, a qual deverá orientar-se para garantir uma maior relevância, qualidade, eficiência, auto-sustentação e coordenação da formação realizada com apoio nos fundos públicos, comunitários e nacionais. Visou-se reforçar essa relevância a partir de uma afectação mais precisa destes fundos às prioridades da política nacional de recursos humanos, definidas pelo Governo em concertação estratégica com os parceiros económicos e sociais e assentes num levantamento mais sistemático e alargado de necessidades de formação, assim como numa identificação mais clara das estruturas e metodologias de formação que devem ser reforçadas para responder às necessidades específicas de formação de cada grupo alvo.

A finalidade do novo regime não foi a de criação de entidades com competências próprias exclusivas. Foi antes o de reforçar a coordenação dos apoios concedidos ao abrigo dos diversos programas operacionais de formação profissional com fundos públicos às políticas definidas pelo Governo, o que revela uma intenção contrária á criação de um espaço de desconcentração extrema neste domínio, como seria aquele que corresponde ao entendimento defendido nas alegações de recurso. Isto porque, como se reconheceu na Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/96, de 13 de Maio, o relatório sobre a execução do QCA em 1994 e 1995, elaborado na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/96, de 8 de Janeiro, tinha posto em evidência um conjunto de deficiências e insuficiências graves no funcionamento do sistema de gestão, que importava resolver rapidamente. Verificava-se, designadamente, a necessidade de redefinir as qualificações exigidas aos gestores das intervenções operacionais incluídas no QCA, de aperfeiçoar e reforçar o processo de apreciação e de decisão das candidaturas de projectos a financiar no âmbito do QCA, de adequar as estruturas de apoio técnico do QCA às tarefas e exigências que lhes estão atribuídas e de melhorar a eficácia da gestão financeira do QCA.

Aliás, o facto de a responsabilidade pela gestão global da vertente FSE do QCA passar do Instituto de Emprego e Formação Profissional para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, não deixa de ser indiciador de um propósito de concentração (negrito nosso).

Ao estatuto e competências dos gestores dos programas no âmbito das acções sectoriais subsidiadas pelo FSE refere-se o Artigo 6.º do Dec. Reg. 15/96, que dispõe:

Gestores dos programas:

1- Os gestores de programas e de subprogramas são designados mediante resolução do Conselho de Ministros, tendo em conta o disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/96, de 13 de Maio.

2- Os gestores têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro.

3- Os gestores funcionam junto de serviços ou entidades públicas, que lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, nomeadamente recursos logísticos, humanos e orçamentais.

4- Sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior, compete aos gestores dos programas, sem prejuízo de outras competências que lhes são legalmente atribuídas:

a) Analisar e aprovar planos e planos integrados de formação e pedidos de financiamento, integrados ou não em planos, verificando a sua regularidade formal e substancial com base nos regulamentos aplicáveis e em critérios de qualidade, e tendo em consideração, nomeadamente, as necessidades de formação do sector e ou da região objecto das acções e as prioridades definidas;

b) Proceder, de forma fundamentada, à suspensão, redução ou revogação, total ou parcial, do financiamento aprovado;

c) Assegurar o apoio a nível técnico e pedagógico às entidades formadoras e beneficiárias através, nomeadamente, da divulgação e prestação de informação relativa ao conteúdo e natureza dos programas e respectivos destinatários e às necessidades de formação e ainda através do desenvolvimento de centros de recursos técnico-pedagógicos, quando tal seja considerado necessário;

d) Garantir os meios para promover o controlo da formação e assegurar o princípio da separação das funções de análise e decisão das de controlo.

5- Os gestores são apoiados no exercício das suas competências por unidades de gestão e estruturas de apoio técnico, dotadas de meios humanos adequados, podendo a CC/FSE apoiar estas estruturas através da medida «Assistência técnica global» da vertente FSE, com vista a melhorar a qualidade e a eficácia do sistema.

O gestor do Programa Pessoa está sujeito a este regime que, quanto ao estatuto e competências, em nada de essencial se afasta do quadro traçado pelo DL 99/94. No capítulo das competências, a principal diferença, relativamente ao quadro geral de competências dos gestores de programas, consiste em serem próprias as competências primárias para a aprovação de candidaturas que, no regime geral, pertencem ao Ministro, salvo delegação ( cfr. art.º 6º/4/c) do DR 15/96 e art.º 30º/1/d) do DL 99/94).

Ora, como vimos, a simples atribuição do estatuto de encarregado de missão já constituiria, na falta de subsídios que decisivamente inclinem em sentido contrário, razão suficiente para que seja qualificado como subalterno do membro do Governo com responsabilidade global na gestão do FSE, junto de quem serve, ao tempo do acto recorrido o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, caindo a base da argumentação que afasta a existência de recurso hierárquico. Recurso esse que, pelas razões já ditas e à semelhança do que este Supremo Tribunal firmou quanto aos actos praticados pelos directores-gerais no exercício das suas competências próprias, é um recurso hierárquico necessário (O que dispensa de saber se é recorrível contenciosamente o acto que, com alegada ilegalidade, rejeite um recurso hierárquico facultativo. Bem como de, previamente, averiguar se esta questão poderia ser aqui versada, face ao decidido sobre a questão prévia pelo acórdão recorrido e às alegações de recurso) – negrito nosso.

Nem se objecte que, contrariamente ao que sucedia com o Dec. Reg. 15/94, de 6 de Julho, não está previsto no Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro, qualquer recurso administrativo. Essa previsão expressa era necessária - mas não era formalmente suficiente : cfr. ac. do TC n.º 161/99, de 10/3/99 e, entre outros, ac. do STA de 20/6/02, Proc. 48.014 - no regime anterior porque a gestão dos programas operacionais estava confiada ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, pelo que a impugnação administrativa se revestia da natureza de um recurso tutelar, só existindo perante norma legal expressa (art.º 177º/2 do CPA). Agora, passando a gestão dos programas operacionais para um órgão da Administração central integrada, essa previsão expressa deixou de ser necessária, aplicando-se as regras gerais quanto à admissibilidade e natureza do recurso hierárquico (negrito nosso).

Também não é solvente o argumento de coerência ou paridade de razão com o entendimento firmado relativamente aos actos do Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu. Na base da qualificação das competências do DAFSE como próprias e exclusivas estavam especiais argumentos retirados do regime de co-gestão nacional e comunitária das ajudas no âmbito do "antigo Fundo", que levavam a consagrar legalmente o DAFSE como "interlocutor único e obrigatório" do FSE no plano nacional, em termos incompatíveis com a necessidade de interposição de um recurso hierárquico (Cfr., face ao bloco legal constituído pelo Regulamento n.º 2950/83, do Conselho e Decisão 83/763/CEE e DL 37/91, de 18/1, de entre muitos, ac. STA-21/3/2002, Proc. 46.509).

Nada disso sucede quanto à gestão das ajudas comunitárias no âmbito do QCA, designadamente na vertente FSE. Com a reforma dos fundos com finalidade estrutural operada pela publicação do Regulamento (CEE) n.º 2052/88, de 24/6/88 e dos Regulamentos n.º 4253/88 e 4255/88, ambos de 19/12/88, a Comissão deixou de decidir sobre cada uma das acções operacionais, o que passou a ser feito pelas autoridades de cada Estado beneficiário, com a consequente modificação da estrutura do processo de decisão no âmbito nacional que o DL 99/94 bem espelha. Tanto basta para que não possam transpor-se para as decisões dos gestores dos programas, no âmbito do QCA, as razões que eram invocadas para qualificar as competências do director-geral do DAFSE como exclusivas.

Em conclusão: das decisões do Gestor do Programa Pessoa, proferidas no domínio do Dec. Reg. n.º 15/96, sobre pedidos de pagamento de saldo das acções de formação profissional financiadas pelo FSE, cabia recurso hierárquico necessário para o (então) Ministro do Trabalho e da Solidariedade (ou seu delegado) – negrito nosso.

Em face do exposto, concluímos que, no caso sub judice, do acto do Gestor do Programa Pessoa havia recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Segurança Social, que, tendo efeito suspensivo (artigo 170.º do CPA), fazia com que esse acto não lesasse qualquer direito ou interesse legítimo do recorrente, lesão essa que só com a decisão do recurso hierárquico, que constituía a última palavra da Administração, ocorreria.

Ao rejeitar o recurso hierárquico, o acto impugnado violou o disposto no artigo 171.º, n.º 1, alínea b) do CPA, conjugado com os preceitos legais supra referenciados, designadamente os artigos 23.º e 25.º do Decreto-Lei n.º 99/94, de 19/4, 6.º, n.º 4, alínea b) e 22.º, n.º 7 do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23/11 e 23.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26/9, pelo que bem andou o acórdão recorrido ao anulá-lo.

Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações de recurso e, consequentemente, todo o ataque feito ao acórdão recorrido.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Março de 2004.

António Madureira – Relator – António Samagaio –Azevedo Moreira – Santos Botelho (Vencido, teria concedido provimento, fundamentalmente pela razão aduzida pelo Recorrente) – Rosendo José ( Vencido. Embora tenha assinado decisões conformes com o vencimento por virtude de o Pleno se ter pronunciado nesse sentido não intervim nessas decisões do Pleno. Mas, continuo a pensar que o recurso hierárquico necessário apenas existe quando a lei o preveja expressamente, não podendo deduzir-se de princípios organizatórios da Administração.) – Angelina Domingues - João Belchior

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 99/94 DE 1994/09/19 ART3 N2 ART23 ART25 N1 ART30 N1 D.
DL 323/99 DE 1999/09/26 ART23.
DRGU 15/96 DE 1996/11/23 ART6 N4 ART22 N7.
CPA91 ART170.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC48014 DE 2002/06/20.; AC STA PROC46509 DE 2002/03/21.; AC STA DE 1994/11/17 IN BMJ N441 PAG88.; AC STA PROC48011 DE 2002/10/09.

Doutrina

FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO VI PAG305.
VITAL MOREIRA ADMINISTRAÇÃO AUTÓNOMA E ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS PAG46.
PAULO OTERO CONCEITO E FUNDAMENTO DA HIERARQUIA ADMINISTRATIVA PAG381.

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1. RELATÓRIO

Referências Legais

Legislação Nacional

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