038/24.2BECBR - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com a jurisprudência consolidada o n.º 2 do art. 2º, da Lei 60/2005, de 29/12, deve ser interpretado como aplicável apenas a primeiras admissões no regime da Caixa Geral de Aposentações (CGA), não abrangendo os casos de reingresso funcional.

II- Com a entrada em vigor da Lei 45/2024, de 27/12, foi introduzida, no seu art. 2º, uma norma de interpretação autêntica do art. 2º n.º 2, da Lei n.º 60/2005, que estabeleceu, com efeitos retroativos, que não podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores cujo vínculo público tenha cessado após 1.1.2006 e sido restabelecido antes da aprovação da referida Lei 45/2024, salvo em situações excepcionais.

III- É inconstitucional o art. 2º n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretado no sentido referido em II, já que lesivo do princípio da confiança e por isso do princípio constitucional de Estado de Direito (art. 2º, da CRP), em virtude da introdução de exigências não previstas na norma originária e de contrariar jurisprudência administrativa consolidada.

IV- In casu estando em causa a reinscrição do autor na CGA após uma interrupção funcional entre dois vínculos sucessivos com a Administração Pública, e face à inconstitucionalidade da norma interpretativa superveniente, impõe-se a sua desaplicação, reafirmando-se a jurisprudência anterior que reconhece o direito à reinscrição em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 1.1.2006.

I- RELATÓRIO

AA intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra a presente acção administrativa contra o Ministério da Educação, a Caixa Geral de Aposentações (CGA) e o Instituto da Segurança Social, IP, na qual peticionou o seguinte:

“a) O reconhecimento do direito do Autor à manutenção da inscrição e do vínculo na Caixa Geral de Aposentações e da qualidade de subscritor da CGA com efeitos à data em que foi indevidamente retirado, isto é, 1 de Setembro de 2016;

b) A condenação dos Réus à prática dos atos materiais conducentes à reposição da situação legalmente devida, nomeadamente à manutenção/reinscrição do Autor na CGA integrando-o no regime de proteção social convergente, bem como à transferência das contribuições entregues à Segurança Social para Caixa Geral de Aposentações”.

Por saneador-sentença proferido em 25 de Outubro de 2024 a presente acção foi julgada totalmente procedente e, em consequência:

- foi reconhecido o direito do autor à manutenção da inscrição e do vínculo na CGA desde 18.9.2015;

- foram condenadas as entidades demandadas «a praticarem todos os actos materiais conducentes à reposição da situação legalmente devida, nomeadamente, à manutenção/reinscrição do Autor na “Caixa Geral de Aposentações” com efeitos retroactivos desde a data em que foi inscrito no “Instituto da Segurança Social” (18/9/2015), integrando-o no regime de protecção social convergente, bem como à prática de todos os actos materiais necessários ao reconhecimento desse direito, incluindo proceder à transferência de valores (ou parte dos mesmos) recebidos pelo Instituto da Segurança Social, a título de quotizações e contribuições para a Caixa Geral de Aposentações, com vista à sua incorporação no regime de protecção social convergente».

A ré CGA apelou para o TCA Norte, o qual, por acórdão de 6 de Junho 2025, decidiu negar provimento ao recurso.

Inconformada, a ré CGA interpôs recurso de revista para este STA desse acórdão, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

«A- Para que possa “reativar” a sua inscrição no Regime Previdencial gerido pela CGA não é suficiente ter existido um vínculo à função pública, que conferiu esse direito, antes de 31 de dezembro de 2005. É necessário existir uma continuidade temporal entre vínculos com a administração pública!

B- É isto que resulta da maioria da jurisprudência dos Tribunais superiores Nacionais! Veja-se, por exemplo, o Acórdão 889/13, de 2014-03-06, oriundo do Supremo Tribunal Administrativo, ao qual muitos outros foram buscar, parte, da sua fundamentação para condenar a CGA a proceder à reinscrição de ex-subscritores em situação semelhante à da aqui recorrida, esquecendo-se, todavia da tão importante necessidade de continuidade temporal entre vínculos públicos.

C- Da leitura do referido Acórdão resulta claro que o critério a seguir não poderá ser unicamente o de saber se se trata de uma situação em que já tinha existido exercício em funções públicas, com inscrição, antes de janeiro de 2006 ou, se se trata de uma situação em que o funcionário ou agente público nunca havia sido detentor da qualidade de subscritor da CGA.

D- Deverá, igualmente, ter-se em conta se se encontra verificado o critério da continuidade temporal.

E- É o que resulta a contrario do referido Acórdão, o qual não deixa margem para dúvidas ao afirmar que não cai no âmbito do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, em conjugação com o disposto no artigo 22.º n.º1 do Estatuto da Aposentação, a situação de um professor que rescinde o contrato administrativo de provimento que o liga a uma instituição de ensino e celebra com outra instituição um novo contrato com efeitos a partir do dia seguinte - ou seja, em termos formais há descontinuidade do vínculo jurídico mas não há descontinuidade temporal.

F- Donde, resulta que a situação da Recorrida cai dentro do âmbito daquela disposição legal uma vez que, no seu caso, não só existe uma descontinuidade do vínculo jurídico em termos formais (pela estabelecimento de novos vínculos contratuais) como uma descontinuidade temporal, dado o tempo decorrido entre o vínculo que lhe permitia a inscrição no regime previdencial gerido pela CGA e o primeiro vínculo contratual estabelecido, já, na vigência da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro.

G- Por força por força do hiato temporal verificado entre os vínculos o Autor/Recorrido perdeu a qualidade de subscritora da CGA, motivo pelo qual, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, foi, corretamente, inscrita no regime geral de segurança social, descontando para aquele regime previdencial desde então.

H- A tudo isto acresce que, em 27 de dezembro de 2024, foi publicada a Lei n.º 45/2024, a qual estabeleceu no seu artigo 2.º, o seguinte.

1- Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

2- Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:

a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou

b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que:

i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e

ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

3- Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

I- O mesmo quer dizer que, aplicando o citado regime jurídico ao caso da ora Recorrida, para além da análise à questão da descontinuidade temporal entre vínculos, de que trata o número 2 do referido art.º 2.º, ou seja, ainda que se venha a concluir que a Recorrida possa ser enquadrada no regime legal previsto na alínea b) do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 - o que carece de prova por parte da Autor/Recorrido e não resulta da leitura do seu registo biográfico - nunca a decisão poderá ser semelhante à tomada pelo Douto Tribunal “a quo” que decidiu reconhecer o direito da Autor/recorrido a manter a subscrição na CGA com efeitos retroativos, à data em que foi inscrita no regime geral da segurança social.

J- De facto, como decorre do n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 45/2024, este regime é aplicável a todos os casos, com exceção daqueles “…cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei.” Pelo que o estabelecido no n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 não pode deixar de ser observado pelos Tribunais.

K- Com efeito, o que resulta do citado normativo é que, nos casos abrangidos pela ressalva prevista no n.º 2 do art.º 2.º da Lei 45/2024, a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a lei que as contribuições para este regime foram corretamente efetuadas.

L- Assim, nas situações abrangidas por aquela ressalva, não há lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social, de modo a que, no momento da reforma/aposentação, aqueles funcionários e agentes venham a beneficiar de toda a carreira contributiva para o regime geral da segurança social por via da atribuição de uma pensão unificada, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

Donde, nunca poderá haver lugar a uma reinscrição retroativa do Recorrido na CGA.

M- Ressalta assim claro, que, o reconhecimento do direito à reinscrição na CGA, I.P. com efeitos retroativos, - à data em que foi inscrita no Regime Geral da Segurança Social - como a Exequente pretende -, corresponde, no fundo, a um pedido de transição de uma carreira contributiva, processo complexo e moroso que colide com o quadro legal vigente de proteção social dos subscritores da CGA, mormente, colide com o teor do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na redação atual, com os artigos 15.º a 40.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, com o Decreto-Lei n.º 89/2009, de 9 de abril e com a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro.

O- Decisão diferente colidirá com o disposto no n.º 3 do referido artigo, o qual veda essa possibilidade ao dispor que “Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

P- Quanto à contabilização de todo o tempo de serviço com efeitos desde a data em que o Recorrido perdeu a qualidade de subscritor da CGA, como tempo efetivo de inscrição na CGA, importa esclarecer que a reconstituição da carreia contributiva, isto é, a realização de descontos sobre as remunerações auferidas em determinado período, não se confunde com uma contagem de serviço para efeitos de aposentação.

Q- A contagem de tempo de serviço depende de um processo específico previsto no Estatuto da Aposentação - cfr. artigos 24.º e seguintes do Estatuto da Aposentação, podendo o tempo como subscritor da CGA não coincidir com o tempo de serviço para efeitos de aposentação.

R- Com efeito, a contagem de tempo de serviço depende da efetividade de serviço, do horário praticado, da existência de eventuais faltas, justificadas ou injustificadas. Enfim, o tempo de serviço para efeitos de aposentação não decorre simplesmente da existência de descontos efetuados.

S- Podendo contar-se por inteiro tempo de serviço a que não corresponde efetiva prestação de serviço e pode existir tempo de serviço a que a Lei determine que não conta para aposentação - cfr. artigos 26.º e 27.º do Estatuto da Aposentação.

T- Sendo certo que o pagamento de quotas constitui condição de contagem de tempo para a aposentação, mas não confere, por si só, o direito a essa contagem - cfr. artigo 28.º do Estatuto da Aposentação.

U- Ora, no presente processo de reinscrição não está em causa a contagem de tempo de serviço, mas uma mera reconstituição da carreira contributiva do recorrido, que significa que o pedido de contabilização de todo o tempo de serviço do A., ora recorrido como tempo efetivo de serviço não tem cabimento legal.

V- De todo o exposto, com o devido respeito, conclui-se que o Tribunal “a quo” não andou bem ao negar provimento ao recurso e confirmando a decisão da 1.ª instância -, condenando os réus à manutenção da inscrição do Autor/Recorrido na CGA, com efeitos retroativos -, não tendo apreciado nem aplicado corretamente a Lei, devendo o Acórdão ora recorrida ser revogado e substituído por outro que dê provimento ao recurso e anule a decisão da 1.ª instância, a qual deverá julgar improcedente a ação absolvendo os réus de todos os pedidos.”.

O autor, notificado, apresentou contra-alegação de recurso na qual pugnou pela inadmissibilidade do presente recurso de revista e, para a hipótese de o mesmo ser admitido, pela sua improcedência, alegando a inconstitucionalidade do art. 2º, da Lei 45/2024, de 27/12, nomeadamente por violação do princípio da confiança.

Este recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA proferido em 30 de Outubro de 2025.

O Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no qual pugnou pela improcedência do presente recurso jurisdicional - defendendo a desaplicação da norma constante do art. 2º n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27/12, por força da sua inconstitucionalidade -, posicionamento esse que, objecto de contraditório, não mereceu qualquer resposta.

A questão que cumpre apreciar resume-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido incorreu em erro ao considerar que o autor deve ser reinscrito na CGA, ponderando se deve ser aplicada a Lei 45/2024, de 27/12, a qual procedeu à interpretação autêntica do art. 2º n.º 2, da Lei 60/2005, de 29/12.

II- FUNDAMENTAÇÃO

Por não vir impugnada e não haver lugar à sua alteração, dá-se aqui como reproduzida a matéria de facto fixada no acórdão recorrido (cfr. art. 663º n.º 6, conjugado com o art. 679º, ambos do CPC, ex vi art. 140º n.º 3, do CPTA).

Tende presente a factualidade provada, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

A questão da (re)inscrição na CGA não é uma questão nova na jurisprudência deste STA, tendo sido objecto de decisão designadamente no recente acórdão de 9.10.2025, proc. n.º 0610/24.0BEBRG, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e que consta na seguinte ligação:https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/9215c0f28c418d8b80258d23003e6091?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1.

Neste aresto entendeu-se, suma, que:

- de acordo com a jurisprudência consolidada o n.º 2 do art. 2º, da Lei 60/2005, de 29/12, deve ser interpretado como aplicável apenas a primeiras admissões no regime da CGA, não abrangendo os casos de reingresso funcional;

- com a entrada em vigor da Lei 45/2024, de 27/12, foi introduzida, no seu art. 2º, uma norma de interpretação autêntica do art. 2º n.º 2, da Lei n.º 60/2005, que estabeleceu, com efeitos retroativos, que não podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores cujo vínculo público tenha cessado e que tenham constituído um novo vínculo de emprego público entre 1.1.2006 e a aprovação da referida lei, salvo em situações excepcionais.

- é inconstitucional o art. 2º n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretado no referido sentido, já que lesivo do princípio da confiança e por isso do princípio constitucional de Estado de Direito (art. 2º, da CRP), em virtude da introdução de exigências não previstas na norma originária e de contrariar jurisprudência administrativa consolidada (cfr. Ac. n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional).

- in casu estando em causa a reinscrição do autor na CGA após uma interrupção funcional entre dois vínculos sucessivos com a Administração Pública, e face à inconstitucionalidade da norma interpretativa superveniente, impõe-se a sua desaplicação, reafirmando-se a jurisprudência anterior que reconhece o direito à reinscrição em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 1.1.2006 - neste preciso sentido também se pronunciaram os Acs. do STA de 11.9.2025, proc. n.º 01183/23.7 BEPRT, 2.10.2025, proc. n.º 0849/23.6BEPRT, 9.10.2025, proc. n.º 0205/24.9BELRA, 16.10.2025, procs. n.ºs 0690/24.9BEBRG, 01238/23.8BEPRT, 0123/24.0 BECBR, 0619/23.1BEBRG, 0238/24.5 BEBRG, 01668/23.5BEPRT, 0344/24.6BELRA, 0700/24.0BEBRG, 0345/24.4BEBRG, 0653/24.4BEBRG, 0245/23.5BEBRG, 0300/24.4BELRA, 0243/24.1BEBRG e 0567/24.0 BEBRG, 5.11.2025, procs. n.ºs 0319/24.5BELRA, 0795/24.6BESNT, 0270/24.9BEPNF, 0267/24.9BEBRG, 0304/23.4BEBRG, 02917/22.2BELSB e 0939/24.8BEBRG, 27.11.2025, proc. n.º 158/24.3 BEBRG, e 4.12.2025, procs. n.ºs 01362/24.0 BEBRG e 0513/24.9 BEPNF, 17.12.2025, procs. n.ºs 0300/24.4BEPNF.SA2 e 01278/24.0BEBRG.SA2, 8.1.2026, procs. n.ºs 0156/24.7BEPNF.SA2, 150/24.8BEPNF, 0953/24.3BEBRG e 01091/24.4BEBRG, 15.1.2026, procs. n.ºs 0259/22.2.BEPRT, 085/24.4BEPNF.SA.2, 0151/24.6BEVIS.SA.2, 0201/24.6 BEAVR, 0253/24.9BEVIS.SA2, 0187/124.7BEPNF.SA2, 0237/24.7BEBRG e 01500/24.2 BEBRG, 5.2.2026, procs. n.ºs 0118/24.4BEAVR.SA2 e 0234/24.2BEMDL, 12.2.2026, procs. n.ºs 01896/23.3BEBRG.SA2, 0364/23.8BEPNF.SA1, 0216/24.4BEBRG e 0870/24.7BEBRG, e 26.2.2026, proc. n.º 0197/24.4BEPNF.

Cumpre realçar que o Tribunal Constitucional em acórdãos posteriores ao n.º 689/2025 reiterou a inconstitucionalidade do art. 2º n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024, na interpretação acima explanada - neste sentido, Acs. n.ºs 928/2025, 929/2025, 930/2025, 931/2025, 932/2025, 1047/2025, 1110/2015, 1111/2025, 1185/2025, 58/2026, 170/2026, 238/2026, 239/2026 e 325/2026.

Assim sendo, e sem necessidade de mais considerações, cabe declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do art. 2º n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27/12, por força da sua inconstitucionalidade (cfr. art. 204º, da CRP), e, em consequência, negar provimento ao presente recurso, mantendo, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido.

A CGA, dado que ficou vencida, deverá suportar as custas do presente recurso jurisdicional (cfr. art. 527º n.ºs 1 e 2, do CPC, ex vi art. 1º, do CPTA).

III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:

I- Declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do art. 2º n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27/12, por força da sua inconstitucionalidade, e, em consequência, negar provimento ao presente recurso, mantendo, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido.

II- Condenar a Caixa Geral de Aposentações, ora recorrente, nas custas do presente recurso jurisdicional.

III- Registe e notifique.

Lisboa, 16 de Abril de 2026. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - Helena Maria Mesquita Ribeiro.