172/1991 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 172/91 Processo n.º 131/89 2ª Secção Relator: Conselheiro Alves Correia Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório: 1. A Unidade Colectiva de Produção Agrícola das Defesas, CRL, requereu no Supremo Tribunal Administrativo a suspensão da eficácia do despacho do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, de 2 de Maio de 1988, que majorou em mais 30% a área de reserva equivalente a 58.917,315 pontos, atribuída a A. e outros – que, assim, passou para 76.592,38 pontos (364,1964 hectares) –, a incidir no prédio "…", de que a requerente detinha a posse útil. Tendo o autor do acto, na sua resposta, sustentado o indeferimento do pedido de suspensão da eficácia, por não se verificarem os pressupostos do artigo 50.º da Lei n.º 109/88,de 26 de Setembro, e da alínea a) do n.º l do artigo 76.º da Lei Processos nos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei n.º 267/85,de 16 de Julho), veio o representante do Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo no seu parecer, sustentar a inaplicabilidade ao caso dos autos da norma do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, com fundamento na sua inconstitucionalidade, por violação dos artigos 13.º, 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º3 da Constituição da Republica. O Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 2 de Fevereiro de 1989, recusando a aplicação do referido artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, com fundamento na violação do artigo 13.º, n.º2,da Constituição, decretou a suspensão da eficácia do mencionado despacho, de 2 de Maio de 1955, por considerar preenchidos, in casu, os requisitos constantes do artigo 76.º, n.º 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei n.º 267/85,de 16 de Julho). 2. É deste Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que vêm os presentes dois recursos (um interposto pelo Magistrado do Ministério Público e outro pelo Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação), ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º l do artigo 70.º da Lei n.º 28/82,de 15 de Novembro – ou seja, fundados em que o referido acórdão recusou a aplicação de uma norma jurídica – no caso, a norma constante do artigo 50.º da citada Lei n.º 109/88 –, com fundamento na sua inconstitucionalidade. Os recursos foram admitidos com efeito suspensivos. 3. Neste Tribunal, apresentaram alegações o Ministério Público e o Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação. O Exmo. Procurador-Geral Adjunto em exercício no Tribunal Constitucional juntou as suas alegações cópias das Sentenças da Corte Costituzionale italiana, n.ºs 284/74 e 227/75. E conclui-as como segue: 1.º. Deve ser alterado o efeito do presente recurso de suspensivo para meramente devolutivo; 2.º. Deve ser julgada inconstitucional a norma constante do n.º l do artigo 50.º da Lei n.º 109/88,de 26 de Setembro, na medida em que denega às entidades que detêm a posse útil da área sobre que recai a demarcação de reserva o direito de requerer a suspensão da eficácia desse acto e na medida em que denega o decretamento da suspensão quando à data do acto, a pontuação da área na posse do requerente seja igual ou superior à pontuação da reserva atribuída, pois dessa norma resulta ofensa da garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos e da garantia do recurso contencioso contra actos administrativos definitivos e executórios ilegais – daí a sua violação dos artigos 20.º, n.º2, e 268.º, n.º3,da Constituição; 3.º. Tal norma é ainda inconstitucional por, sem fundamento material razoável, estabelecer uma discriminação de tratamento entre as entidades que exploram a terra com base num dos títulos nela elencados e as que a exploram com base na posse útil, o que integra violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Lei Fundamental. Termos em que deve ser confirmada, na parte impugnada, a decisão recorrida. O Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação juntou às suas alegações um parecer subscrito pelo Dr. Mário Esteves de Oliveira, concluindo-as do seguinte modo: 1ª - Deve o Tribunal Constitucional confirmar o regime de subida e o efeito suspensivo do presente recurso, preliminarmente determinados pelo S.T.A; 2ª- O disposto no artigo 50.º, n.º l, da LBRA em nada contende com a legitimidade para a impugnação contenciosa dos actos administrativos atributivos de reserva, no âmbito da Reforma Agrária, mantendo-se na sua plenitude a garantia de recurso contencioso do artigo 268.º, n.º3,e o direito de acesso ou à tutela judicial do artigo 20.º, n.º2, da CRP; 3ª- Sendo certo que, debalde se procura, na Constituição, uma qualquer referência, explícita ou implícita, à garantia ou direito à suspensão da eficácia dos actos administrativos recorridos; 4.ª- Nem se diga que, sem a possibilidade de requerer a suspensão, em casos como estes se prejudicaria o efeito útil do recurso, traduzindo-se a eventual sentença anulatória numa reparação "moral" e "simbólica". É que, para além de se apoiar em situações eventuais e meramente hipotéticas – como v.g. a extinção da U.C.P. (que no caso I concreto foi atingida apenas em cerca de 10% da sua área de exploração) – esquece-se pura e simplesmente, que o objecto de recurso é a anulação de um acto de atribuição de reserva e que, com a sentença anulatória, as respectivas terras serão restituídas às UCP's (ou ao Estado), atingindo-se, portanto, plenamente, o efeito a que tende o recurso; 5ª- Restam, é certo, os prejuízos decorrentes da cessação da exploração "medio tempore". Só que o juízo sobre a indissociabilidade entre uma acção (ou recurso) e um meio cautelar, faz-se necessariamente apenas em função do objecto dessa acção (ou recurso), qual é neste caso a ilegalidade da atribuição da terra ao reservatário, não a ilegalidade do desapossamento da UCP ; 6ª- Por outro lado, se a suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos fosse – como se vem invocando – algo de inerente ou conatural a garantia constitucional de recurso contencioso ou ao princípio constitucional da tutela judicial efectiva, não poderia admitir-se, como não se admite em relação aos preceitos do artigo 20.º, n.º2 e do artigo 268.º, n.º 3 da CRP, que ela pudesse ser afastada ou excluída por razões de "grave interesse público" ou, outras; 7ª- Ora, em todos os regimes de Administração Executiva, conhecidos – incluindo o alemão – admite a lei ordinária, sem que seja posta em causa a sua constitucionalidade, que a suspensão não possa ser decretada (ou possa ser excluída) quando se lhe opõem graves razões de interesse público ou quando assim o determinar lei especial (como sucede também na Alemanha, cujo regime costuma ser apontado como o mais avançado nesta matéria); 8ª- É, pois ao legislador ordinário que cabe modelar o regime da suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e definir os pressupostos ou casos em que ela deve ser decretada ou pode ser excluída; 9ª- Ponto é que, ao fazê-lo, não ofenda outros princípios ou valores constitucionalmente tutelados; 10.ª- O conteúdo normativo do artigo 50.º, n.º l da LBRA não viola o princípio da igualdade acolhido no artigo 13.º da CRP. Explicitando: nenhum dos dois pressupostos especiais, introduzidos para modelar as condições de procedência da suspensão da eficácia dos actos de atribuição de reservas, no âmbito da reforma agrária, afecta o alcance da garantia constitucional da igualdade; 11ª- Quanto ao primeiro requisito: não se traduz em desigualdade o tratamento diferente do que é juridicamente desigual (a exploração do domínio privado do Estado, com título legal e sem ele). E a restrição introduzida pelo legislador ordinário do artigo 50.º – em reflexo da diferença supra-enunciada – não pode ser reputada de manifestamente infundada ou irrazoável; 12ª- Também não procede invocar-se, em abono da tese da violação do princípio da igualdade (ainda no quadro deste primeiro requisito) a exclusão dos titulares de uma relação de comodato ou de contrato associativo. Como se demonstra no douto Parecer junto aos autos com as presentes alegações e cujo suprimento de novo se invoca, a norma não pode deixar de ser interpretada como incluindo na sua previsão situações tituladas através daqueles con­tratos, que eventualmente surjam; 13ª- A abundante fundamentação contida nestas alegações – onde não se esquece, inclusive, a análise pari passu dos argumentos em que se sustentou o acórdão ora recorrido – demonstra a firmeza das conclusões tiradas nos n.ºs 11 e 12; 14ª- Destaque especial merece, sem conceder quanto a relevância jurídica da restante fundamentação, o princípio fundamental de que, na aferição da inconstitucionalidade das normas ao Tribunal não é legitimo, nunca, sobrepor as suas próprias opções sociais, politicas, culturais e técnicas às do legislador, desde que a valoração legislativa se; suporte na realidade (jurídica ou factual) e em factores de destrinça não excluídos pela Constituição ou desconformes com ela; 15ª- São, também, constitucionais, em nossa opinião, o preceito da parte final do n.º l e do n.º 82 do artigo 50.º da LBRA." 4. Pelo Acórdão n.º 87/90, foi decidida a questão prévia suscitada pelo Exmo. Procurador-Geral Adjunto, relativa ao efeito do recurso, tendo este Tribunal mantido o efeito suspensivo, nos seguintes termos: "Tendo em conta que os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que decidam sobre a suspensão da eficácia dos actos contenciosamente impugnados não estão sujeitos, por via de regra, a recurso, salvo no caso excepcional de oposição de julgados (cfr. o artigo 103.º,alínea d), da LPTA –Decreto-Lei n.º 267/85,de 16 de Julho), entende este Tribunal que o recurso que se baseia única e exclusivamente na oposição de julgados é um recurso sui generis, dependente da verificação de um pressuposto específico, qual seja a existência de um anterior acorda: em oposição ao proferido. Assim sendo, o recurso previsto na alínea d) do artigo 103.º da LPTA não poderá ser considerado um recurso ordinário, nos termos do artigo 70.º, n.º2, da Lei do Tribunal Constitucional". 5. Corridos os vistos legais quanto à questão de fundo, cumpre então apreciar e decidir se a norma do artigo 50.º da Lei n.º 109/88,de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária), é ou não inconstitucional. II Fundamentos. A questão da constitucionalidade do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, já foi analisada por este Tribunal no seu Acórdão n.º 187/88 (publicado no Diário da República, II Série, de 5 de Setembro de 1988). E na análise feita naquele aresto, o Tribunal Constitucional confrontou aquele artigo 50.º com as normas constitucionais que consagram o direito ao recurso – maxime, ao recurso contencioso artigos 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º 3,da Constituição, na redacção de 1982 (hoje é o n.º l do artigo 20.º e o n.º4 do artigo 268.º) – e o princípio da igualdade (artigo 13.º, n.º2)], precisamente as normas que, mais uma vez, são invocadas como sendo violadas por aquele preceito legal. É a orientação perfilhada naquele aresto que o Tribunal aqui reitera, limitando-se, para tanto, num primeiro momento, a retomar a argumentação nele expendida e, numa segunda fase, a acrescentar uma ou outra nota reforçadora da tese de que a norma do artigo 50.º da Lei n.º 109/88 não é inconstitucional. 7. O artigo 50.º da Lei n.º 109/88 – cuja redacção foi alterada pelo artigo 1.º da Lei n.º 46 /90,de 22 de Agosto (embora tal facto não tenha qualquer repercussão na solução a dar ao caso sub judicio) – prescreve o seguinte: "1- A suspensão de eficácia de actos administrativos que, no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico só pode ser decretada judicialmente se, estando preenchidos os requisitos da lei, o requerente explorar o prédio abrangido mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha e, à data desse acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão for inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto. 2. A entidade ou entidades que beneficiem da execução dos actos referidos no numero anterior serão notificadas, simultaneamente com o seu autor, para, no mesmo prazo, invocarem e demonstrarem, se quiserem obstar a que a suspensão seja decretada, que ela lhes causa um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que da execução do acto adviria para o requerente. Para os efeitos do número anterior, será indicada no requerimento de suspensão a entidade a quem a suspensão da eficácia do acto pode directamente prejudicar". Por sua vez, o artigo 13.º, n.º 2, da Constituição dispõe assim: "2- Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razoes de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social". Por último, o artigo 20.º, n.º2,também da Constituição preceitua: "2- A todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos direitos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos." [corresponde ao actual n.º l]. 8. Começando por abordar a problemática do sentido e alcance do mencionado artigo 50.º da Lei n.º 109/88, refere o Acórdão n.º 187/88: "O artigo 50.º do decreto preceitua que os tribunais só podem suspender a eficácia dos actos administrativos que, no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico, quando – para além da verificação dos requisitos gerais [os do artigo 76.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA): Dec-Lei 267/85,de 16-7] – concorram também os seguintes requisitos especiais: Invocar o requerente o facto de explorar o prédio em causa mediante a concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha; Ser, à data do acto administrativo cuja eficácia se pede seja suspensa, a pontuação da área na posse do requerente inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução desse mesmo acto; Não provar o reservatário que a não execução imediata do despacho de entrega lhe causa um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que da execução do acto adviria para o requerente. O artigo 50.º contém, pois, um regime especial de suspensão judicial da executoriedade (ou da eficácia) dos "actos administrativos definitivos e executórios" de que trata: os interessados na sua impugnação – que este preceito não define quem sejam, mas que o artigo 821.º, n.º2, do Código Administrativo identifica com os "titulares de interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso" podem impugnar tais actos contenciosamente.com fundamento na sua ilegalidade, nos exactos termos em que os actos administrativos definitivos e executórios em geral o podem ser. Designadamente – e concretizando –, tem-se entendido que uma UCP (unidade colectiva de produção) que haja explorado terras abrangidas pelo despacho atribu­tivo de uma reserva tem legitimidade para impugnar contenciosamente a legalidade de um tal despacho, mesmo que o seu titulo de exploração não seja nenhum dos indicados no artigo 50.º [cfr.o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 17-4-80 com anotação favorável de Afonso Rodrigues de Queiró (Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 114.º, pp. 85 e sgs)], e mesmo também que a pontuação da área na sua posse seja superior à pontuação da área da reserva atribuída pelo despacho impugnado. Esta questão – a questão da legitimidade para o recurso contencioso – é estranha a este artigo 50.º: pressuposta a legitimidade para o recurso nos termos gerais, e bem assim a recorribilidade do acto, o que este artigo vem dizer é que os actos administrativos de que trata, quando impugnados contenciosamente, podem ver a sua eficácia suspensa como sucede, aliás, em geral com os actos administrativos definitivos e executórios de que se interpôs recurso contencioso –, mas, neste caso, apenas se, mais que os requisitos gerais da suspensão concorrerem os requisitos especiais atrás enunciados. Com dizer isto está a afirmar-se que a norma do artigo 50.º em nada contende com o direito ao "recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra [os] actos administrativos definitivos e executórios", de que fala o artigo 268.º, n.º3,da Constituição. [corresponde ao actual n.º 4]. Assim sendo, o que, então, há que ver é se a norma do artigo 50.º do decreto, enquanto fixa o apontado regime especial da suspensão da executoriedade dos actos administrativos de que trata, viola qualquer outra norma ou princípio constitucional, designadamente se infringe o artigo 20.º, n.º 2, ou o artigo 13.º, n.º 2, da Constituição, como pretende o requerente". 9. De seguida, o aresto que vimos seguindo, confrontando a norma do artigo 50.º da Lei n.º 109/88 com o artigo 20.º, n.º 2, da Constituição, salienta: "A Administração pratica actos através dos quais define direitos, cria obrigações e impõe interdições aos administrados, sem necessidade de recorrer previamente aos tribunais, e isso, quanto a larga soma deles, se não mesmo quanto à sua generalidade, para os executar coactivamente. São actos que, assim, gozam de imperatividade e de executoriedade. Isto, que, em geral, é considerado como um princípio fundamental de direito público, designa-se habitualmente por privilégio de execução prévia ou princípio da autotutela da Administração. Isto é assim porque – diz-se geralmente – os actos da Administração gozam da presunção de legalidade. Como a Administração, por imperativo constitucional,"visa; a prossecução do interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos" (cfr. o artigo 266.º, n.º l, da Constituição), bem se compreenderá uma tal presunção de legalidade, tanto mais que "os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar com justiça e imparcialidade no exercício das suas funções" (cfr. o n.º 2 do mesmo artigo 266.º). Simplesmente, por vezes, a Administração não cumpre a lei. Por isso, aos interessados é constitucionalmente garantido "recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido" (cfr. o artigo 268.º, n.º 3, da Constituição), [corresponde ao actual n.º4]. O recurso contencioso não tem, porém, efeito suspensivo: o acto pode continuar a executar-se. Também isso, sendo igualmente uma consequência da presunção de legalidade de que gozam os actos da Administração, bem se compreende, pois, de outro modo – como faz notar Jean Rivero [Direito Administrativo (tradução portuguesa), Coimbra, 1981, p. 253] –, "os particulares poderiam paralisar a seu bel-prazer a Administração, interpondo recursos destituídos de qualquer fundamento". Esta regra – a do carácter não suspensivo dos recursos contenciosos - e, no entanto, daquelas que, embora sendo necessária, pode revelar-se perigosa, uma vez que "a execução pode acarretar consequências irreparáveis que o julgamento, depois do facto consumado, não poderia apagar" (cfr. Rivero, J ibidem). Por isso – escreve Marcello Caetano (Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 1977, p. 558) – "se da execução do acto impugnado puderem resultar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação que venham a tornar praticamente ineficaz a sentença que o declare ilegal, impõe-se que, logo no início do processo, o tribunal suspenda a executoriedade do acto, isto e, confira à acção efeito suspensivo". Pois bem: a LPTA (Dec-Lei 267/85,de 16-7) consagra justamente o instituto da suspensão da executoriedade. Preceitua o artigo 76.º que, para a suspensão ser decretada, é necessário que "a execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que estes defenda ou venha a defender no recurso" [al. a) do n.º l] e que "a suspensão não determine grave lesão do interesse público" [al. b) do n.º l], nem do processo "resultem indícios da ilegalidade da interposição do recurso" [al. c) do n.º l]. De sua parte, os artigos 77.º, n.º2, e 78.º, n.º2 do mesmo Dec-Lei 267/85 (redacção da Lei n.º 12/86, de 21-5) prevêem a intervenção no incidente dos "interessados a quem a pretendida suspensão do acto possa directamente prejudicar", com o objectivo, naturalmente, de os respectivos interesses serem levados na devida conta na decisão. Quando os actos administrativos já estão executados, se for judicialmente requerida a sua suspensão, esta "não será concedida se o interessado tiver feito prova de que dela lhe resultaria prejuízo de mais difícil reparação do que resulta da execução do acto para o requerente" – dispõe o artigo 81.º, n.º 2, do mesmo diploma legal (redacção da Lei 12/86). Como se vê, a lei consagra o instituto da suspensão judicial da executoriedade dos actos administrativos, mas nenhum preceito constitucional impõe ao legislador que preveja tal garantia. Por isso mesmo, é o legislador livre de a consagrar ou não e, fazendo-o, de definir como tiver por mais razoável os respectivos pressupostos, e bem assim os requisitos da sua concessão. Pois bem: o preceito sub judicio o que fez foi, justamente, como já se disse, fixar requisitos especiais para a concessão da suspensão da eficácia de certos actos administrativos. Dir-se-á no entanto, que, apesar de a Constituição não impor expressamente ao legislador a consagração da suspensão da eficácia dos actos administrativos, essa obrigação resulta do artigo 20.º, n.º 2. Na verdade, aí se garante "a todos o acesso aos tribunais para a defesa dos seus direitos", garantia que, para o efeito específico de impugnar os actos administrativos, está consagrada no artigo 268.º, n.º3, da Lei Fundamental, o que, dir-se-á, leva implicado, inter alia, o direito a que a sentença que vier a ser proferida possa ser realmente eficaz. Ora – ajuntar-se-á –, no caso de recurso de anulação de um acto administrativo, isto só de conseguirá (isto é, a sentença só será realmente eficaz) garantindo-se a suspensão da executoriedade do acto judicialmente impugnado em todos aqueles casos em que a execução do mesmo seja susceptível de causar danos irreparáveis ou de difícil reparação. As coisas não têm, porém, por que ser assim. A suspensão da executoriedade do acto administrativo judicialmente impugnado torna, decerto, mais consistente o direito de acesso aos tribunais, ou seja, o direito ao recurso contencioso. A suspensão é, na verdade, um plus de garantia que se acrescenta à garantia do próprio recurso contencioso. Mas, mesmo sem esse acréscimo de garantia, sem esse mais, que é a suspensão, o direito ao recurso (a garantia de "acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos") continua a ser assegurado, embora, naturalmente, a eficácia do resultado do recurso a justiça possa, em certos casos, ser mais problemática. A propósito de uma questão semelhante – a questão da fundamentação dos actos administrativos –, já este Tribunal, face à redacção do artigo 269.º da Constituição na sua versão originária, que não impunha tal dever de fundamentação, teve ocasião de escrever o seguinte: "A fundamentação dos actos administrativos não constitui pressuposto juridicamente necessário, ou condição insuprível, do exercício do direito ao recurso contencioso, mas unicamente condição ou factor de uma sua maior viabilidade prática", (cfr.o Acórdão 150/85, publicado no Diário da República. II Série, de 19-2-85). Insiste-se, pois: a suspensão da eficácia dos actos administrativos de que se tenha interposto (ou venha a interpor) recurso contencioso com vista a obter a sua anulação é, por ora, uma garantia que apenas tem assento legal, uma garantia que, por isso mesmo, o legislador pode, sem inconstitucionalidade, retirar pura e simplesmente ou modelar diferentemente. Para que tal garantia venha a obter consagração constitucional necessária será uma evolução semelhante à que ocorreu após a revisão constitucional de 1971,com a própria garantia de recurso contencioso (cfr. os artigos 8.º, n.º 21.º, da Constituição de 1933 e 268.º, n.º3,da Constituição actual) e, depois da revisão constitucional de 1982, com garantia da fundamentação dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos (cfr.o artigo 268.º, n.º2). Também estas garantias começaram por ser aspirações dos administrados, tendo passado, em dado momento, a ter força de lei, só por último indo ao texto da Lei Fundamental. Por ora, porém, – repete-se –, a garantia da suspensão judicial da eficácia do acto administrativo é uma garantia sem assento constitucional, uma garantia apenas concedida pela lei. Aqui chegados, poderíamos, naturalmente, parar. Sempre se dirá, no entanto, que, ainda que a suspensão da executoriedade estivesse constitucionalmente garantida, sempre cumpriria ao legislador definir os respectivos pressupostos e os requisitos para a sua concessão. E, ao fazê-lo, era-lhe lícito fixar pressupostos (máxime de legitimidade) diferentes dos que são exigidos para o recurso, como lícito lhe era também fixar, para a suspensão de um determinado tipo de actos, requisitos diferentes – e mais apertados – daqueles que são exigidos para a concessão da suspensão da generalidade dos casos. Questão era tão-só que se não tratasse de pressupostos e requisitos arbitrários que conduzissem a restringir de forma injustificada ou desproporcionada a obtenção da suspensão da executoriedade do acto impugnado. Pois bem: no caso do artigo 50.º do decreto, os pressupostos e requisitos de que depende a concessão da suspensão de executoriedade são inteiramente razoáveis e proporcionadas à consecução do justo equilíbrio dos interesses que estão em jogo interesses que são o do requerente da suspensão, que só se satisfaz com a não entrega da reserva; o interesse do reservatário, cuja satisfação exige se cumpra o acto de entrega da reserva atribuída, e o interesse público no acatamento da decisão administrativa, que, no caso, coincide, ao menos presumidamente, com o interesse do reservatário, uma vez que é suposto ter sido na prossecução do interesse público que foi ordenada a entrega da reserva. Na verdade, abstractamente considerados, o interesse do requerente da suspensão em conservar a posse da terra é, em princípio, tão razoável como o do reservatário em que ela lhe seja entregue. Por isso, quando se tenha presente que, na generalidade dos casos, os reservatários foram vítimas de actos de ocupação de terras só posteriormente legalizados e que, ainda por cima, alguns deles estão há anos à espera de que as reservas lhes sejam entregues, sem o conseguirem, fácil é concluir que nada há de irrazoável, nem de desproporcionado, no facto de se exigir, para que a suspensão seja decretada, que o recorrente explore a terra com base nalgum dos títulos legalmente previstos para o efeito e que a área de terra por ele explorada tenha pontuação inferior à pontuação da reserva atribuída ao reservatário. Do mesmo modo que se o reservatário provar que a não execução imediata do despacho que ordenou a entrega da reserva lhe cause um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que da execução do acto (isto é, da entrega da reserva) adviria para o requerente, razoável e adequado é que se não conceda a suspensão e, antes, se permita que a reserva seja entregue. Nada há de irrazoável também na exigência de algo mais do que ser o requerente "titular de um interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso" para que a suspensão da executoriedade seja decretada. Uma maior exigência faz a lei também para os demais casos de suspensão, não sendo, assim, sequer específica das hipóteses previstas na norma sub judicio (cfr. os artigos 76.º, 77.º, 78.º, e 81.º do Dec-Lei 267/85). É uma exigência que bem se compreende seja feita quando se tiver em conta que se trata de substituir uma decisão da Administração uma decisão de um dos "poderes" do Estado –, proferida sobre uma matéria da sua competência após adequado procedimento, por uma decisão judicial de interim, assente, por conseguinte, num simples juízo de probabilidade. O artigo 50.º não viola, pois, o artigo 20.º, n.º 2, da Constituição". 10. Num terceiro momento, o Acórdão n.º 187/88 analisa o artigo 50.º da Lei n.º 109/88 com referência ao artigo 13.º, n.º 2, da Constituição, nos seguintes termos: "O legislador no Dec-Lei 267/85, não fornece qualquer critério para, hierarquizando interesses privados, servir de orientação ao juiz para decidir a concessão ou denegação da suspensão de executoriedade dos actos administrativos que, tendo sido judicialmente impugnados e não estando ainda executados, atinjam interesses de particulares que, entre si, estão em conflito. Confiou no prudente arbítrio do juiz. No caso do artigo 50.º do decreto, porém, fixou um critério: se o reservatário conseguir provar que a não entrega imediata da reserva lhe causa prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que da execução do acto adviria para o requerente, a suspensão não e concedida e a reserva atribuída pelo despacho recorrido será entregue. Não fazendo tal prova, o juiz ordena a suspensão. Ao legislador é perfeitamente lícito fixar os critérios pelos quais os tribunais se hão-de guiar nas suas decisões. A interpretação judicial pressupõe a obediência a critérios legais, sem que com isso corra perigo, pouco ou muito, a independência dos juízes. Os juízes só têm de fazer apelo ao seu prudente arbítrio quando a lei lhes não fornece critérios de decisão. Mas pergunta-se: o artigo 50.º, impondo o critério de decisão que se deixou apontado, não viola o princípio da igualdade, na medida em que apenas os casos nele previstos têm de ser decididos em obediência a esse critério? Responde-se negativamente. O princípio da igualdade exige que se tratem de modo igual as situações essencialmente iguais e reclama se tratem diferentemente as situações que forem substancialmente distintas. Por isso, um tratamento diferenciado só importará violação de tal princípio constitucional quando para ele não houver fundamento material, ou seja, quando o mesmo for irrazoável ou arbitrário. Pois bem: a situação dos reservatários é diferente da de outros interessados na execução de actos administrativos cuja suspensão haja sido requerida judicialmente: em geral, os interesses em conflito são de natureza diferente e isso permite ao juiz discernir, sem dificuldade de maior, qual o interesse a que deve dar prevalência e, assim, conceder ou não a suspensão. No caso sub judicio, o interesse do reservatário é da mesma natureza do interesse do requerente da suspensão, por isso que seja muito difícil ao juiz decidir sobre qual deles deva prevalecer, o que facilita a tendência de, tratando-se, como se trata, de acto não executado, não deixar que a execução se faça, e, assim conceder a suspensão. Uma situação diferente a reclamar, pois, uma solução legal diferente também. Solução legal que é inteiramente razoável, pois que, se o reservatário, sobre quem recai o ónus da prova, consegue convencer o juiz de que o seu prejuízo é de mais difícil reparação que o do requerente, vê o seu interesse prevalecer e a reserva ser-lhe entregue: se não consegue fazer tal prova, é o seu interesse que cederá perante o do requerente, que continua na posse da terra. Tratando-se de uma solução legal com fundamento material, de uma solução razoável, não há, pois, violação do princípio da igualdade. A norma do artigo 50.º sub judicio não é apenas quanto ao aspecto apontado que contem uma solução diferente da que a lei (no caso, o Dec-Lei 267/85) consagra para a generalidade dos pedidos de suspensão de executoriedade dos actos administrativos. Também quanto aos pressupostos ou requisitos da medida ela consagra um regime diferente e mais apertado: para além dos requisitos exigidos em geral pela lei, exige-se a verificação dos requisitos especiais já atrás apontados [supra A]. Daí a pergunta: haverá nisto (ou seja: no condicionar o deferimento da suspensão a um regime mais exigente do que aquele que vigora para a generalidade dos casos) violação do princípio da igualdade? Também aqui a resposta tem de ser negativa, uma vez que, como se viu já, a situação de facto é inteiramente diferente e sem qualquer similitude com a da generalidade dos casos, em que, impugnando-se um acto administrativo, se pretende ver desde logo suspensa a sua eficácia. Na verdade, trata-se de actos – os actos que determinam a entrega de reservas – que se inscrevem num processo que se arrasta há já muitos anos de conflito mais ou menos agudizados: os reservatários começaram por ver as suas terras ocupadas sem lei ou acto de autoridade que o determinasse, foram esperando, primeiro, por que a situação fosse legalmente definida, depois, por que as reservas lhes fossem entregues e, sempre, pelo pagamento das indemnizações. Quanto a este último ponto, recorda-se que só muito recentemente foi publicado o Dec-Lei 199/88, de 31-5 (anunciando no artigo 61.º, n.º l, da Lei 77/77), fixando os critérios para a determinação das indemnizações definitivas devidas pelas expropriações e nacionalizações de terras no âmbito da reforma agrária. Há, pois, fundamento material para este regime especial, que, como já antes se viu, constitui uma solução razoável para os casos a que se aplica. Assim, também sob este aspecto, o artigo 50.º [...] não viola o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º, n.º 2, da Constituição". 11. Interessa, por último, acrescentar algumas notas. Um dos argumentos avançados em abono da inconstitucionalidade da norma do n.º l do artigo 50.º da Lei n.º 109/88 I é o da essencialidade da faculdade de obter a suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos em relação à garantia constitucional de recurso contencioso dos actos administrativos (cfr. art.º 268.º, n.º4,da Constituição), não em todas as situações, mas sempre que se verifiquem determinados pressupostos, isto é, todas as vezes que da execução daqueles possam resultar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação para o recorrente. O direito fundamental de acesso aos tribunais, condensado no artigo 20.º, n.º l, da Constituição, e concretizado no que concerne a impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos, no artigo 268.º, n.º 4, pressuporia, na opinião de alguns autores, a possibilidade de o recorrente obter a suspensão judicial da eficácia desses mesmos actos sempre que o administrado tenha impugnado judicialmente um acto administrativo, naque1es casos; em que da execução dos actos possam advir para o particular recorrente prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação. É que – diz-se –, nestas hipóteses,"a garantia de acesso aos tribunais ficaria gravemente amputada e quase despojada de qualquer conteúdo substancial se uma eventual decisão judicial favorável ao recorrente não dispusesse, na prática, de qualquer possibilidade de o repor na situação jurídica em que se encontraria, caso não tivesse sido praticado o acto ilegal que tribunal decidira anular" (cfr. Declaração de Voto do Exmo. Conselheiro L. Nunes de Almeida aposta ao Acórdão n.º 187/83). A suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos objecto de impugnação contenciosa seria, nesta óptica, e verificados os mencionados fundamentos, uma "verdadeira condição sine qua non da função garantística do recurso contencioso, em tais termos que se pode afirmar que sem ela é o próprio direito ao recurso, como meio efectivo de salvaguarda de interesses legalmente protegidos que é denegado" (cfr. Alegações do Exmo. Procurador-Geral Adjunto). Esta maneira de ver as coisas não convence. Ela baseia-se em dois pressupostos, cujo acerto suscita as mais sérias reservas. O primeiro é o da elevação da faculdade legal de obtenção da suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos ao nível de um direito ou garantia fundamental do cidadão, assimiláve1, ainda que em certos termos, à garantia constitucional de acesso aos tribunais e, especialmente, à garantia de recurso contencioso contra os actos administrativos ilegais. Ora, esta concepção do problema da suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos objecto de impugnação perante os tribunais e, desde logo, uni lateral, na medida em que atende apenas aos interesses do administrado, esquecendo que o acto administrativo visa sempre satisfazer um interesse público, o qual pode exigir que a Administração o execute imediatamente, para salvaguarda do interesse geral. Daí que a possibilidade de obtenção de um tribunal da suspensão da eficácia do acto administrativo objecto de impugnação – que se traduz numa verdadeira "protecção jurisdicional provisória contra o acto administrativo" – não possa ser perspectivada apenas na direcção e no interesse dos administrados, uma vez que a colectividade, o destinatário do acto e terceiros podem ter interesses extremamente diferentes e conflituantes em relação a uma execução imediata e integral do acto administrativo, devendo, ao invés ser concebida como um instrumento de equilíbrio nas relações entre os cidadãos e a Administração (cfr. Recomendação n.º R (89) 8, adoptada pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa, de 13 de Setembro de 1989, relativa à "Protecção Jurisdicional Provisória em Matéria Administrativa”). A teoria da essencialidade da suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos em relação à garantia constitucional de recurso contencioso – se bem que não entendida, como referimos, com carácter genérico, mas concebida apenas com a amplitude anteriormente descrita – provaria, assim, demais, na medida em que implicaria que a suspensão judicial da eficácia do acto administrativo impugnado fosse delineada pelo legislador em termos de o tribunal a decretar, em todos os casos em que da sua execução imediata resultem prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação para o requerente e do processo exale um "fumus bónus iuris" ou uma aparência (BescheiniRung) de que a pretensão que o recorrente pretende ver satisfeita com o recurso principal é juridicamente fundada (cfr. Brunello Taddei, II Giudizio Cautelare nella Giustizia Amministrativa, Rimini, Maggioli Editore, 1988, p. 54, 55). Não poderia, deste modo, a lei impedir, sob pena de inconstitucionalidade, que o tribunal decretasse essa providência naqueles casos em que da suspensão resultasse grave lesão do interesse público, tal como a lei não pode restringir a garantia de recurso contencioso, com base em quaisquer razoes de interesse público. Não é correcto, por isso, considerar, ao menos em princípio, a suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos como algo inerente à garantia constitucional do recurso contencioso e, consequentemente, como um direito ou uma garantia fundamental. O segundo pressuposto em que assenta a teoria da essencialidade a que nos vimos referindo é o de que a garantia constitucional do recurso contencioso de anulação dos actos administrativos ilegais exigiria sempre, no caso de acto administrativo ser anulado ou declarado nulo pelo tribunal, a repristinação das coisas no status quo ante, isto é, a restauração natural da situação em que se encontraria o particular se o acto ilegal não tivesse sido praticado. Seria, então, essencial à garantia do recurso contencioso – sob pena de ela perder todo o seu sentido útil ou todo o seu efeito prático e de a justiça administrativa não tutelar efectivamente as situações jurídicas (cfr. Brunello Taddei, ob. cit. p. 31, 32) – a faculdade de o recorrente obter a suspensão judicial da eficácia do acto administrativo impugnado, sempre que se verifiquem fortes probabilidades de se tornar muito difícil uma execução in natura da sentença do tribunal. É indubitável que a garantia do recurso contencioso deve ter em princípio, como finalidade repor o recorrente, no caso de anulação do acto impugnado, a situação jurídica anterior, recaindo sobre a Administração a obrigação de executar especificamente a sentença anulatória do acto administrativo. E é esse objectivo que se pretende acautelar com o instituto da suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos objecto de impugnação, tal como está configurado no artigo 76.º da LPTA. Só que há casos em que se comprova que a execução do acto administrativo impugnado judicialmente causará, com toda a probabilidade, ao recorrente um prejuízo grave, dificilmente reparável, devido à impossibilidade, no caso de anulação do acto recorrido, de reposição do recorrente na situação jurídica em que se encontraria se o acto não tivesse sido praticado, e do processo não resultara fortes indícios da ilegalidade de interpo­sição do recurso e, ainda assim, a suspensão judicial da eficácia do acto não é decretada – precisamente nas hipóteses em que a suspensão da eficácia cause grave lesão do interesse público e outros em que, após a prolação da sentença anulatória do acto se verifica uma causa legitima de inexecução da sentença a qual pode ser invocada pela Administração (embora sujeita a controlo judicial) e pode ter como fundamento a impossibilidade e o grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença – artigos 6.º a 12.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77,de 17 de Junho (Sobre esta prob1emática, cfr, por todos, D. Freitas do Amaral, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, Lisboa, 1967, p.153 e ss.). Ora, poderá dizer-se que nestes casos em que não se verifica uma restauração natural da situação jurídica em que se encontraria o recorrente, perde todo o efeito útil a decisão judicial de anulação do acto administrativo? Entende-se que não. A utilidade do recurso contencioso, mesmo nas hipóteses de impossibilidade de reconstituição da situação jurídica anterior é sempre assegurada através da indemnização dos danos suportados pelo administrado com o acto administrativo ilegal. E, no caso de ocorrer uma causa legítima de inexecução (específica) da sentença do tribunal administrativo, o particular, para além de uma indemnização pelos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença, tem direito a ser indemnizado pelos danos que derivam da inexecução da sentença por causa legítima (cfr. o artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77). É correcto, por isso, concluir que, ao menos em geral, a suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos não se configura como uma faculdade conatural à garantia constitucional do recurso contencioso, nem se apresenta como um pressuposto necessário desta. Esta conclusão não excluirá, todavia, que, a situações decerto excepcionalíssimas, a possibilidade de obtenção da suspensão judicial da eficácia do acto esteja indissoluvelmente ligada à garantia do recurso contencioso, em termos de este se tornar absoluta e irremediavelmente inútil, se aquela for eliminada ou gravemente dificultada pelo legislador. Numa situação destas – cuja identificação não se compadece com formulações genéricas, antes pressupõe uma punctua1izaçao tópica e típica - e em que a faculdade de obtenção de suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos se confunde com o direito ao recurso contencioso, não deverá a lei impedir a suspensão jurisdicional da eficácia do acto impugnado. Mas este não é, de modo algum, o caso do artigo 50.º da Lei n.º 109/88. Decisão: 12. Nos termos e pelos fundamentos expostos, concede-se provimento aos recursos e, em consequência, revoga-se o acórdão recorrido, que deve ser reformado em conformidade com o aqui decidido sobre a questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 24 de Abril de 1991. Fernando Alves Correia Messias Bento Bravo Serra José de Sousa e Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta). Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta). Luís Nunes de Almeida (vencido, nos termos da declaração de voto junta). José Manuel Cardoso da Costa DECLARAÇÃO DE VOTO Votei a inconstitucionalidade da norma do artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88 por ofensa dos direitos de acesso aos tribunais para defesa dos próprios direitos e interesses legítimos – artigo 20.º, n.º 2 (hoje n.º 1), e 268.º, n.º 3 (hoje n.º 4) da Constituição, na redacção da 1ª revisão constitucional e, por ofensa do princípio da igualdade – artigo 132.º da Constituição. 1- O direito de defesa judicial dos direitos e interesses legítimos, genericamente consagrado no artigo 20.º, n.º 2, e, quanto à defesa contra actos administrativos, no n.º 3 do artigo 268.º, inclui o direito à suspensão da eficácia desses actos nos termos da lei geral. A atribuição de bens à realização de fins de pessoas é efectuada pelo direito através do reconhecimento normativo de direitos subjectivos e de interesses legítimos. A eficácia da ordem jurídica subjectiva assim criada depende da disponibilidade pelos titulares desses direitos e interesses do direito da sua defesa judicial. Esta defesa não será, por sua vez, efectiva em muitos casos, se ao titular do direito e do interesse legítimo não forem atribuídos, além do direito acção, outros meios cautelares que visam igualmente garantir possibilidade de realização dos fins a que os bens sejam juridicamente afectados. Uma coligação desta exigência instrumental é expressa pelo artigo 22.º do Código de Processo Civil quando diz que “ a todo o direito corresponde uma acção destinada a fazê-lo reconhecer em juízo ou a realizá-lo coercivamente, bem como as providências necessárias para acautelar o efeito útil da acção". É sabido que a autonomização do direito processual se fez à custa da correspondência romanística entre direito e acção e é certo que a Constituição não dissolve o direito de defesa judicial, em tantos direitos de defesa acessórios quantos os direitos subjectivos. Mas o princípio da garantia judicial efectiva dos direitos tem certamente assento constitucional no artigo 20.º e a insuficiência em muitas situações do simples direito de acção envolve a exigência constitucional de providências cautelares expressa no artigo 22.º do Código de Processo Civil. O próprio artigo 20.º consagra expressamente outros corolários daquele principio, o qual se refere, não apenas aos direitos subjectivos, mas também a interesses legítimos, e que são os direitos a apoio judiciário na insuficiência económica, informação e consulta jurídicas e ao patrocínio judiciário. É neste contexto que se deve considerar a garantia constitucional de recurso contencioso dada pelo artigo 268.º, n.º3 (da 1ª revisão constitucional, hoje n.º 4, aos interessados, com fundamento de ilegalidade contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios. inde pendentemente da sua forma, a que a revisão de 1989 se acrescentou - só explicitamente - a garantia dada a administrados de acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos (n.º 5). É claro que o referido n.º 3 não representou nunca uma restrição, no âmbito da justiça administrativa, do principal da efectividade da defesa judicial dos direitos e interesses legítimos, consagrado no artigo 20.º. Tratava-se antes de uma aplicação deste, melhor explicitada em 1989. Daqui se conclui que, tal como o direito a providências cautelares complementa o direito de acção civil, garantindo o efeito útil deste último, assim o direito à suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos vem garantir a efectividade dos direitos subjectivos materiais e dos interesses legítimos, que são ameaçados pela execução imediata dos actos administrativos impugnados em recurso contencioso. Em ambos os casos se trata de uma exigência constitucional, que a legislação ordinária se limita a concretizar. Não posso, portanto, aceitar a tese sufragada neste acórdão, de que "o legislador é livre" de consagrar ou não a garantia da suspensão da eficácia (acórdão 187/88, Diário da República 1.ª série, de 5 de Setembro de 1986, pág.9110 (11). Nada disto implica uma opção unilateral a favor dos administrados e contra a administração pública, nem que o regime constitucionalmente necessitado da garantia não estabeleça um equilíbrio entre os interesses públicos e privados em conflito, segundo critérios de justiça distributiva. Uma solução deste tipo é precisamente a lei geral em vigor (artigo 76.º do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho de 1985), segundo a qual a suspensão só pode ser decretada se a execução do acto causar provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso, se a suspensão não determinar grave lesão do interesse público e se do processo não resultarem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso. Há aqui uma margem deixada a valoração jurisprudencial dos interesses concretos em presença que não pode ser suprimida – deixa-se imprejudicada a possibilidade de formulação genérica de critérios valorativos. Com efeito, a eliminação normativa dê possibilidade de ponderação judicial dos interesses em certo grupo de casos implicaria a discriminação de certo grupo de interessados, isto é, o seu desigual tratamento pela justiça administrativa. É, assim, de aplaudir a doutrina da Corte Costituzionale italiana quando diz que "uma vez que o poder de suspensão da execução do acto administrativo é um elemento conatural de um sistema de tutela jurisdicional, que se realiza definitivamente com a anulação dos actos da administração pública e que o mencionado poder foi coerentemente disciplinado... de modo geral e de acordo com uma longa tradição histórica, de maneira a consentir que se valore, caso a caso, a ocorrência de graves razões (ou do perigo de irreparabilidade dos efeitos da execução), uma exclusão do próprio poder, ou uma limitação da sua área de exercício relativamente a determinadas categorias de actos administrativos ou ao tipo de vícios denunciados contrasta com o principio da igualdade. .., sempre que não ocorra uma razoável justificação do diverso tratamento" (sent. n.º. 284, 19.12.1974, Giurispr. Costituzíonale, 1974, pp. 2953, 2957-8). 2. - Ora, o artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º. 109/88 estabelece desigualdades injustificadas entre os titularei de interesse legítimo. Uma primeira desigualdade é criada segundo o título da exploração. As empresas agrícolas, sejam pequenos agricultores, unidades colectivas ou cooperativas, que exploram prédios expropriados ou a expropriar no âmbito da Reforma Agrária são partes legítimas nos processos administrativos ou burocráticos de demarcação e entrega de reservas e no recurso contencioso de que a suspensão de eficácia é uma providência cautelar. Com efeito, tais empresas foram mantidas na posse útil do prédio, depois da expropriação, foram reconhecidas pela Constituição e pela lei como titulares legítimos da exploração e normalmente beneficiaram de apoio técnico e financeiro de acordo com a lei. Acresce que, como disse o Supremo Tribunal Administrativo, "a natureza específica da tutela, no contencioso administrativo anulatório, faz que o interesse na anulação do acto se caracterize como um interesse instrumental à legalidade da actuação da Administração, decorrendo dessa actuação uma vez anulado, pelo Tribunal, o acto ilegal, a realização (eventual) da pretensão do recorrente" (ac. da 1.ª secção de 17.4.1980, com anotação concordante de Afonso Rodrigues Queiró, na Revista de Legislação e Jurisprudência, 114, pp. 85,87). Ora, nos termos da lei geral, para que a suspensão seja decretada, é necessário que do processo não resultem indícios da ilegalidade da interposição do recurso (al. c) do n.º 1 do artigo 76.º. do Dec-Lei n.º 267/85). Temos assim que, mesmo quando a entrega da reserva seja provavelmente ilegal e se não verifique grave lesão do interesse público (al. b) do n.º 1 do artigo 76.º) e seja provada a dificuldade – ou mesmo impossibilidade – de reparação do prejuízo (al. a) do n.º 1 do artigo 76.º.) do detentor da posse útil da terra, este, por força do n.º 1 do artigo 50.º em questão, não tem o mesmo direito de requerer a suspensão da eficácia que os possuidores mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha teriam idênticas circunstâncias. Esta discriminação não é justificável do ponto de vista dos interesses que devem ser ponderados na suspensão da eficácia, segundo a lógica deste instituto. Nem se diga que este argumento despreza o interesse do reservatário, porque este não é um interesse relevante do ponto de vista da discriminação apontada, já que não é sacrificado mas sim beneficiado pela entrega e, por outro lado, é devidamente considerado através da ponderação nos mesmo, a que o juiz estaria vinculado, nos termos dos artigos 77.º, n.º2, e 78.º, n.º 2 do Dec-Lei n.º 276/85 (redacção da Lei n.º 12/86, de 21 de Maio). Uma segunda desigualdade é criada pela exigência de que a pontuação da área na posse do requerente seja inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto. Na verdade, seja inferior ou seja igual, sempre a imediata execução implica a simultânea extinção da exploração por parte do requerente. E a mesma consequência tenderá a verificar-se sempre que a parte da exploração não abrangida pela reserva não seja economicamente viável. Em todos estes casos se justifica o mesmo tratamento pelo direito do prejuízo provável do requerente da suspensão, que, em geral, nos termos do artigo 76.º do Dec-Lei n.º 267/85, deveria ser ponderado pelo juiz para decidir da suspensão. Há assim, uma discriminação dos interessados não abrangidos por aquela exigência do n.º1 do artigo 50.º, que contraria a própria razão de ser da exigência. Em conclusão, o n.º 1 do artigo 50.º cria desrazoavelmente desigualdades na legitimidade para requerer a suspensão da eficácia do acto administrativo, retirando assim, sem justificação, a titulares de interesses legítimos, uma faculdade implicada pelo direito de recurso contencioso e mais geralmente, pelo direito de acesso ao direito. Devem pois, ter-se por violados os artigos 13.º, 20.º, n.º 2 e 268.º, n.º 2 da Constituição, na redacção da primeira revisão constitucional. José de Sousa Brito DECLARAÇÃO DE VOTO Na declaração de voto que fiz no acórdão n.º 187/88, de 17 de Agosto, pronunciei-me pela inconstitucionalidade – por ofensa do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição) – da norma do n.º 1 do artigo 50.º do Decreto da Assembleia da República n.º 114/V (Lei de Bases da Reforma Agrária) – que veio a converter-se no n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrá­ria), aqui em apreciação –, na medida em que ela, por um lado, limitava ou restringia, sem fundamento razoável, a legitimidade activa para o incidente ou procedimento cautelar da suspensão da eficácia dos actos administrativos aí previstos – incidente regulado em termos genéricos nos artigos 76.º. e seguintes do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) –, afastando do círculo de entidades com legitimidade para requerer a suspensão da eficácia as unidades colectivas de produção (entenda-se, as unidades colectivas de produção que não explorassem os prédios mediante qualquer dos títulos nessa norma referidos), e, por outro lado, criava um privilégio injustificável a uma classe de cidadãos – os reservatários –, ao equiparar o seu interesse próprio interesse público. Deixei em aberto a questão de saber se as restrições ao direito de requerer a suspensão da eficácia aos actos administrativos, estabelecidas na norma em questão pela exigência de requisitos para além dos constantes da lei geral, implicava a violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado genericamente no n.º 2 do artigo 20.º da Constituição (n.º 1 desse artigo, depois da 2ª revisão, operada pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho) e em especial para o recurso contencioso dos actos administrativos no n.º 3 do artigo 268.º (hoje, n.º 4 do mesmo artigo). Ora, em primeiro lugar, e como vem referido pelo Professor José Joaquim Gomes Canotilho no parecer junto, "salienta hoje a doutrina a 'essencialidade' dos procedimentos cautelares – como é, no processo administrativo, o instrumento da sus­pensão jurisdicional da eficácia do acto – relativamente ao direito de protecção judicial efectiva e ao próprio direito de defesa". Isto porque, por um lado, "o princípio da tutela judicial efectiva pressupõe que os cidadãos, ao recorrerem aos Tribunais, esperam tirar utilidade da decisão ditada pelos órgãos jurisdicionais, impondo-se, por isso, a existência de procedimentos adequados que, cautelarmente, evitem factos consumados ou situações irreversíveis", e, por outro lado, esse mesmo princípio "existe que a justiça seja feita a tempo, sob pena de perigo da demora transformar o recurso aos Tribunais numa 'paródia' da justiça". Em segundo lugar, o artigo 2.º do Código de Processo Civil aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44 129, de 28 de Dezembro de 1961, estabelece o princípio de que a todo o direito corresponde, não só uma acção, destinada a fazê-lo reconhecer em juízo ou a realizá-lo coercivamente, mas também as providências necessárias para acautelar o efeito útil da acção. Daí o meu entendimento de que a eliminação do direito de requerer a suspensão da eficácia dos actos administrativos, ou a sua regulamentação em termos excessivamente restritivos, ofende o direito de acesso aos tribunais. Votei, pois, a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 50.º, aqui em apreciação, por ofensa dos citados preceitos constitucionais. Mário de Brito DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido, pois teria julgado inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro. Na declaração de voto que juntei ao Acórdão n.º 187/88 (publicado no Diário da República, II série, de 5 de Setembro de 1988), justifiquei, assim, as razões que me levaram a considerar que a norma em causa – então objecto de apreciação preventiva da constitucionalidade – se encontrava em contradição com o nosso ordenamento juridico-constituciona1: "1 - Entendo que o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, a todos garantido pelo artigo 20.º, n.º 2, da Constituição, e concretizado, no que se refere à impugnação contenciosa dos actos administrativos definitivos e executórios, no artigo 268.º, n.º 3, da mesma Lei Fundamental, pressupõe a faculdade de obter a suspensão judicial da eficácia desses actos, quando impugnados, se da respectiva execução puderem resultar prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação para o recorrente. É que, na verdade, a garantia de acesso aos tribunais ficaria gravemente amputada e quase despojada de qualquer conteúdo substancial se uma eventual decisão judicial favorável ao recorrente não dispusesse, na prática, de qualquer possibilidade e o repor na situação jurídica em que se encontraria, caso não tivesse sido praticado o acto ilegal que o tribunal decidira anular. Consequentemente, a garantia constitucional do recurso à tutela jurisdicional determina a ilegitimidade de 'todas as técnicas que, mediante a consumação de situações irreversíveis, diminuam substancialmente a eficácia restauratória da decisão jurisdicional' (cfr. Juan Alfonso Santamaria Pastor, 'Tutela Judicial Efectiva Y No Suspension En Via de Recurso' in Revista de Administracion Publica, n.º 100-102, vol. II, pág. 1625). Assim sendo, não se pode afirmar, como se faz no acórdão que obteve vencimento, que a 'suspensão da eficácia dos actos administrativos de que se tenha interposto (ou venha a interpor) recurso contencioso com vista a obter a sua anulação é, por ora uma garantia que apenas tem assento legal – uma garantia que, por isso mesmo, o legislador pode, sem inconstitucionalidade, retirar pura e simplesmente ou modelar diferentemente'. Com efeito, a pura e simples eliminação da suspensão da eficácia dos actos administrativos, ou seja a sua regulamentação em termos demasiado restritivos, conflitua com a garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos, porquanto, sem esse instituto, numerosas anulações apenas trariam aos recorrentes uma satisfação moral ou jurídica, sem que fosse realmente possível reconstituir o estado de coisas anterior á execução do acto, o que, certamente, poria em causa a própria credibilidade de todo o sistema jurisdicional (cfr. Bernard Pacteau, Contentieux Administratif, P.U.F., pág. 233). Aliás, é por isso que a doutrina, embora reconhecendo que o instituto 'representa uma excrescência relativamente à pureza do sistema que pretende restringir a intervenção dos tribunais com base num juízo de legalidade', acaba por concluir que assim tem de ser, a fim de que seja possível refrear os efeitos mais devastadores para os administrados do privilégio da execução previa em circunstâncias em que o interesse público não reclama a criação de factos consumados antes que o tribunal possa pronunciar-se sobre a legalidade do acto' (Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, pág. 517). Nestes termos, entendo que a Constituição consagra, embora de forma implícita, a garantia de obter a suspensão de um acto administrativo que se haja contenciosamente impugnado, quando da sua execução possam resultar prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação, de tal forma que uma eventual decisão judicial favorável careceria de qualquer efeito prático. Nem se diga, em sentido contrário, que este Tribunal está a ir longe de mais, porquanto a garantia em causa se não encontra expressamente consignada na Lei Fundamental. É que constitui, sem dúvida, uma das tarefas mais nobres de qualquer Tribunal Constitucional a progressiva modelação dos direitos fundamentais, designadamente através da definição dos direitos, liberdades e garantias que só de forma implícita encontram consagração constitucional, mas que a jurisprudência deve necessariamente deduzir daqueles que encontram expresso assento na Lei Fundamental, porquanto são indispensáveis à inteira realização destes últimos. 2 - Isto posto, resulta evidente a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 1 do artigo 50.º do decreto em apreço. Com efeito, aí se consignam dois requisitos que têm como consequência permitir que entidades com legitimidade para interpor o recurso contencioso não possam requerer a suspensão judicial da eficácia do acto recorrido, ainda que da sua execução lhes possam resultar prejuízos irreparáveis. Tal situação é, como vimos, inteiramente desconforme com o preceituado no artigo 20.º, n.º 2, da Constituição. Mas a isto acresce ainda o facto de um dos requisitos em causa – o de, à data do acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão ser inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto – se configurar como inteiramente desproporcionado, irrazoável e discriminatório, de tal forma que se devem considerar atingidos os princípios essenciais por que se deve reger um Estado de direito democrático. Na verdade, em resultado da aplicação de tal requisito, pode verificar-se a situação de uma entidade que explore legitimamente um prédio, mediante concessão de exploração, licença ou uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha, ou seja, mediante título legalmente bastante, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 111/78, de 27 de Maio, ser pura e simplesmente privada da exploração em que se achava regularmente investida pela autoridade publica, na sua totalidade, sem poder requerer a suspensão judicial da eficácia do acto que a priva desse direito adquirido. Basta, tão-só e por exemplo, que se trate da atribuição de uma reserva de 90000 pontos, apenas conferida nos termos da nova lei, que corresponda integralmente à área anteriormente explorada pela entidade em causa. Este simples exemplo, deveras chocante, demonstra à saciedade como a disposição questionada pelo Presidente da República, embora continuando a permitir, formalmente, o recurso aos tribunais, elimina, na prática, instrumentos indispensáveis para que as decisões judiciais disponham do grau de eficácia compatível com as exigências de um Estado de direito. 3 - Pelo contrário, não me pareceu que a norma do n.º 1 do mesmo artigo 50.º violasse a Constituição. É que, no meu entender, e sempre que estejamos perante actos administrativos de efeitos duplos, a eventual suspensão judicial dos mesmos há-de ter em conta os prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação que a suspensão ou a não suspensão podem determinar relativamente aos diversos particulares afectadas por uma ou pela outra. Assim sendo, a tutela jurisdicional dos interesses das diversas partes interessadas só se pode assegurar através de uma norma como a constante do artigo 50.º, n.º 2, sempre que estejam em causa actos administrativos de efeitos duplos." Esta convicção mantém-se inteiramente valida e foi entretanto, reforçada. Que a possibilidade de obter a suspensão de eficácia do acto impugnado constitui manifestação de um princípio geral do nosso direito processual, princípio esse que se há-de considerar ínsito no direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º, n.º 2, da C.R.P., é matéria que, hoje, me não oferece quaisquer dúvidas. Tal princípio encontra-se, aliás, expresso, de forma emblemática, no artigo 2.º do Código de Processo Civil, quando se asseguram "as providências necessárias para acautelar o efeito útil da acção". Por outro lado, a jurisprudência de outros tribunais constitucionais também vai no sentido de se não poder eliminar, pura e simplesmente, para certos casos ou categorias de pessoas, o direito à suspensão da eficácia dos actos administrativos. Assim, o Tribunal Constitucional espanhol na sua Sentença n.º 115/1987, de 7 de Julho (in Jurisprudência Constitucional, Tomo 18, pags. 575 e segs.), muito embora reconheça que o direito à tutela judicial efectiva não envolve a necessida­de de suspensão de todos os actos administrativos impugnados, sem outra ponderação de interesses, afirma expressamente que tal não significa "que, quando a legislação tenha estabelecido essa possibilidade para a protecção dos direitos fundamentais, esta decisão legislativa não incida também sobre a configuração da tutela judicial efectiva, […], de forma que a supressão de essa possibilidade de suspensão para certos casos ou grupos de pessoas não afecte este direito à tutela judicial efectiva". Por seu turno, o Tribunal Constitucional italiano, na sua Sentença de 19 de Dezembro de 1974 (in Giurisprudenza Costituzionale, ano 19, tomo II, pág. 2953 e segs.), considerou que "o poder de suspensão da execução do acto administrativo é um elemento conatural de um sistema de tutela jurisdicional" e que um tal poder, consagrado de forma genérica e "em conformidade com uma longa tradição histórica" para consentir a valorização casuística das graves razoes do recorrente ou da irreparabilidade dos efeitos da execução, não pode ser excluído "relativamente a certas categorias de actos administrativos” sob pena de violação da Constituição. Este entendimento das coisas assenta, pois, na convicção de que a garantia da suspensão de eficácia dos actos administrativos se encontra constitucionalmente assegurada, embora tão-só enquanto desempenha uma função instrumental relativamente à garantia de recurso contencioso, pelo que se não move, obviamente, no mesmo plano em que esta se encontra. Quer isto dizer que, pela sua própria natureza e finalidades, na decisão sobre a concessão da suspensão de eficácia se deverão ter em conta os diversos interesses em causa – quer os dos particulares, quer o da Administração. Assim sendo, nada impede que a lei possa condicionar a suspensão de eficácia dos actos administrativos, de modo a que os interesses dos administrados hajam de ser devidamente ponderados com o interesse público, em cada caso concreto. O que a lei não pode, seguramente, é eliminar a garantia para toda uma categoria de situações, independentemente da averiguação casuística da irreparabilidade dos prejuízos para o particular e da sua ponderação com o eventual interesse público atingido. Isto, ainda que se não perfilhe o entendimento propugnado por alguns autores, como Diogo Freitas do Amaral, para quem "se estiver em causa um acto administrativo cuja execução imediata causa prejuízo de difícil reparação a um direito fundamental do particular, a suspensão deve ser concedida mesmo que dela advenha uma lesão grave para o interesse público", por imperativo constitucional (Direito Administrativo vol. IV, pág. 315). É que, a ser assim, a inconstitucionalidade de uma norma em questão seria evidente, porquanto poderia atingir um direito fundamental dos requerentes: a liberdade de iniciativa económica. Aliás, a Recomendação n.º R (89) 8 do Conselho da Europa é clara quanto ao alcance da suspensão de eficácia: em primeiro lugar, garante que "o requerente tem possibilidade de solicitar" à autoridade jurisdicional que adopte "medidas de protecção provisória contra o acto administrativo" (Artigo I); em segundo lugar, prevê que "a autoridade jurisdicional chamada a decidir sobre as medidas de protecção provisória tem em conta o conjunto de circunstâncias e de interesses em presença" (Artigo II). Ou seja: a faculdade de requerer a suspensão de eficácia deve ser assegurada em todos os casos, pelo que não é legítimo, á luz daquele instrumento, que a lei a elimine relativamente a toda uma categoria de situações; a ponderação dos interesses em presença há-de ser feita pela autoridade jurisdicional, não sendo aceitável, portanto, que o legislador proceda a uma ponderação de interesses apriorístico, sem ter em consideração as consequências da execução do acto em cada caso concreto. Quando a Constituição consagra a garantia de recurso contencioso é porque pretende que exista um recurso eficaz para defesa dos direitos dos cidadãos. Um recurso eficaz que assegure a defesa dos direitos há-de permitir, em regra, a restauração natural da situação jurídica anterior, não bastando, por isso, a existência de uma indemnização compensatória. Só em segunda linha, quando ocorra uma impossibilidade pratica na defesa do direito violado, é que deverá haver indemnização: é que esta não assegura ao lesado o exercício do direito, mas apenas um sucedâneo, já que não passa, em muitos casos, de uma reparação simbólica embora quantitativamente determinada, de um prejuízo que se concluiu ser irreparável. É claro que, havendo indemnização do prejuízo, a decisão do recurso não perde todo o sentido útil. Mas a questão não é apenas a de saber se a decisão jurisdicional ainda tem algum sentido útil: é a de saber se ela tem sentido útil quanto à defesa do direito efectivamente violado. Invocar a indemnização como argumento para afastar a suspensão de eficácia é, salvo o devido respeito, confundir o acessório com o essencial na concepção jurídico-constitucional da defesa dos direitos, sendo que é na defesa dos direitos que radica a garantia de acesso aos tribunais e do recurso contencioso. Assim sendo, continuo a entender que o normativo em causa viola o disposto no artigo 20.º da constituição da República, e, consequentemente, teria negado provimento ao recurso. Luís Nunes de Almeida