00469/26.3BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I - O primacial e imediato efeito da anulação administrativa de um acto administrativo é a sua erradicação da ordem jurídica. Com assim, uma vez anulado administrativamente um acto administrativo, a sua anulação judicial torna-se impossível logicamente, pelo que se impõe reconhecê-lo na acção administrativa. II - A declaração de anulação do contrato emitida pela entidade adjudicante e contratante público, conforme positivamente decorre do artigo 307º nº 1 do CCP, tem apenas a eficácia de uma declaração negocial, já não a eficácia de um acto administrativo, pelo que não tem o efeito de tornar impossível a lide em que se pede a anulação da decisão administrativa de anulação do contrato. III - Se a anulação do contrato pelo contratante público foi ineficaz enquanto acto administrativo, então, embora anulado administrativamente, continua a ser útil e não deixa de ser possível discutir a anulabilidade inicial do acto de adjudicação, já não para se determinar a sua anulação, mas a fim de, nesta acção, ser discutido o pedido de anulação judicial do contrato pelos motivos aqui invocados; e bem assim de ficar judicialmente definido entre as partes, se, sim ou não, o acto de adjudicação padeceu dos vícios invalidantes que nesta lide lhe são imputados, de modo a vincular, com autoridade de caso julgado, o tribunal que eventualmente venha a apreciar um pedido do contratante público, de anulação do contrato, nos termos do nº 1 do artigo 307º do CCP.* * Sumário elaborado pelo(a) relator(a) (art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I - Relatório [SCom01...], S.A., Autora nos autos acima identificados, em que são Réu o Município ..., e indigitado contra-interessado [SCom02...], LDA., enquanto CONTRAINTERESSADA («CI»), todos com os sinais dos autos, interpôs recurso de apelação relativamente à sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 25/5/2026, que, na sequência da decisão administrativa do Réu, de anular o acto de adjudicação e o contrato entretanto celebrado, julgou extinta por impossibilidade superveniente a lide em que formulara o seguinte pedido. «“a) Ser anulado o acto de adjudicação da empreitada de “Construção do Parque Infantil - Largo ...” à contra-interessada “[SCom02...], Lda”; b) Ser o réu condenado a excluir a proposta apresentada pela contra-interessada “[SCom02...], Lda”; c) Ser o réu condenado a aprovar a proposta da autora, ordenando-a em primeiro lugar, condenando o réu a adjudicar à autora a empreitada de “Construção do Parque Infantil - Largo ...”, tudo na medida do aqui alegado”». A Recorrente Autora, procedendo convite ao seu aperfeiçoamento, rematou a sua alegação com as seguintes conclusões: «CONCLUSÕES: A - Após a celebração do contrato com a contra-interessada, o recorrido não podia proferir o acto de anulação do acto de adjudicação e, consequentemente, anular o contrato já celebrado, sendo esses actos ineficazes; B - Dos documentos juntos aos autos não resulta que o recorrido tenha instaurado contra a contra-interessada uma acção judicial destinada a anular a decisão de adjudicação, sendo esse o único meio que o recorrido, enquanto entidade adjudicante, tinha ao seu dispor para anular a decisão de adjudicação e o contrato já celebrado; C - De todo o modo, para o caso de se entender que depois da celebração do contrato, o recorrido podia proferir o acto de anulação da adjudicação e, consequentemente, anular o contrato já celebrado, existe ainda um fundamento que deveria ter levado o tribunal a quo a não decidir pela impossibilidade/inutilidade superveniente da lide, com a consequente absolvição da instância, já que o acto de anulação da adjudicação, e a respectiva anulação do contrato já celebrado, também poderão ser objecto de impugnação judicial; D - Assim podendo suceder, o tribunal a quo deveria ter aguardado o decurso do prazo de impugnação desses actos de anulação administrativa e, existindo a possibilidade de arguição de nulidades desses actos, deveria ter notificado a contra-interessada para se pronunciar quanto ao exercício do direito de impugnação; E - Se a recorrente tivesse decidido não recorrer da sentença proferida pelo tribunal a quo, e para caso de, no futuro, ser instaurada pela contra-interessada contra o recorrido uma acção de impugnação que vise o acto de anulação do acto de adjudicação e o acto de anulação do contrato já celebrado, e seja a mesma julgada procedente, a aqui recorrente nada mais poderá fazer para que sejam apreciados os pedidos formulados nos presentes autos; F - Pelo exposto, a anulação do acto de adjudicação praticado pelo recorrido por despacho de 5 de Janeiro de 2026 e a anulação do contrato n.º 12/2026, celebrado em 9 de Fevereiro de 2026, são totalmente inócuos na economia dos presentes autos, por ineficácia daqueles, devendo os autos prosseguir para a apreciação dos pedidos formulados pela recorrente na petição inicial. G - A sentença proferida pelo tribunal a quo violou o número 1 do artigo 307º do CCP e o número 2 do artigo 283º do CCP. H - As normas que constituem o fundamento jurídico da decisão, e que levaram à decisão da inutilidade superveniente da lide, deviam ter sido interpretadas e aplicadas no sentido de impedirem o recorrido de proferir o acto de anulação do acto de adjudicação e, consequentemente, de anular o contrato já celebrado, por violação dos já referidos número 1 do artigo 307º e do número 2 do artigo 283º, ambos do CCP. I - No entender da recorrente, o tribunal a quo deveria ter aplicado o número 1 do artigo 307º e do número 2 do artigo 283º, ambos do CCP, prosseguindo os autos para a apreciação dos pedidos formulados pela recorrente na petição inicial. Nestes termos, e no mais de direito aplicável, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente e, em consequência, ser revogada a sentença recorrida, prosseguindo os autos para a apreciação dos pedidos formulados pela recorrente na petição inicial. Para o caso de assim não ser entendido, deverá ser ordenado ao tribunal de 1.a instância que aguarde o decurso do prazo de impugnação dos actos de anulação administrativa praticados pelo recorrido e, perante a possibilidade de arguição de nulidades desses actos, deverá ser ordenada a notificação da contra-interessada para se pronunciar expressamente quanto ao exercício do direito de impugnação, assim se fazendo a esperada Justiça» A Ré, Recorrida, respondera, às conclusões iniciais, concluindo nos seguintes termos: «(…) 23. CONCLUÕES: A) O presente recurso vem interposto da decisão proferida pelo Tribunal a quo, por via da qual a presente acção foi extinta, por inutilidade/impossibilidade superveniente da lide; B) A autora alega que o réu, após a celebração do contrato com a contra-interessada, não podia proferir o acto de anulação do acto de adjudicação e, consequentemente, que não podia anular o contrato já celebrado, sendo esses actos ineficazes; C) Contudo, a recorrente não fundamenta, minimamente, a posição que defende (não se percebendo, desde logo, que norma determina a ineficácia dos actos em causa); D) Perante tal, importa sublinhar que resulta dos factos assentes que o Município ... anulou do acto de adjudicação praticado no âmbito do procedimento pré-contratual em causa nos presentes autos, por despacho de 05.01.2026, como anulou o contrato n.º 12/2026 e que determinou a remessa do processo administrativo ao júri do concurso, para efeitos de reanálise integral das propostas apresentadas e subsequente elaboração de novo relatório final, devidamente fundamentado de facto e de direito, nos termos do Código dos Contratos Públicos (facto I)); E) Acresce que também resulta dos factos assentes que a autora, aqui recorrente, foi notificada do referido acto (de anulação do acto de adjudicação e de anulação do contrato) através da plataforma electrónica, a 04.05.2026 (facto J); F) Ora, a recorrente não impugnou a matéria de facto, desde logo, no sentido do referido facto J) ser expurgado dos factos assentes! G) Assim, ao ter intentado o presente recurso, alegando a ineficácia do acto de anulação do acto de adjudicação e do contrato, sem colocar em causa a matéria de facto dada como assente, a recorrente dotou o presente recurso à inevitável improcedência; H) Por outro lado, notificada do acto do Presidente da Câmara Municipal ... que consta do facto I), a autora não procedeu à impugnação do referido acto de anulação do acto de adjudicação e de anulação do contrato, tal como a contra-interessada também não o impugnou; I) Assim, é indiscutível a existência na ordem jurídica do acto de anulação em questão, pelo que, perante a factualidade que consta dada como assente nos presentes autos e que não foi impugnada pela recorrente, dúvidas não existem de que o acto de adjudicação foi anulado e que o contrato n.º 12/2026 também foi anulado! J) Não existindo qualquer fundamento para que o acto em causa não seja eficaz, como a recorrente pretende defender; K) Por outro lado, importa ter em conta que, nos termos previstos no artigo 283.º, n.º 2, do CCP, “os contratos são anuláveis se tiverem sido anulados ou se forem anuláveis os actos procedimentais em que tenha assentado a sua celebração...”, conforme acontece no processo em apreço; L) Deste modo, andou bem o Tribunal a quo ao ter entendido que, “perante a anulação administrativa do acto de adjudicação, na pendência desta instância urgente, que é aquele que vem impugnado nesta acção - em que, aliás, a Entidade Demandada reconhece que a proposta da CI padece de irregularidades, determinativas da sua exclusão, como é pretensão da Autora com esta acção -, e determinada, ainda, a remessa do processo ao júri do concurso para efeitos de reanálise integral das propostas apresentadas e subsequente elaboração de novo relatório final, esta acção não só passou a ser inútil - porque anulado o acto nestes termos a Administração fica vinculada à reconstituição da situação jurídica que incidirá sobre a posição/graduação das propostas antes admitidas, o que implicará a valorações que são próprias da Administração, desde logo, do júri do procedimento -, como esta lide deixou mesmo de ter objecto.”; M) Como bem reconhece o Tribunal a quo, e a recorrente não o coloca em causa, com a anulação do acto objecto dos presentes autos - ou seja, com a anulação do acto de adjudicação - e com a determinação do réu no sentido de o procedimento ser remetido ao júri para efeitos de reanálise das propostas, “a presente acção deixou de ter qualquer utilidade que justifique a prolação de sentença de mérito”; N) Aliás, a própria recorrente reconhece que apenas interpõe recurso da presente sentença para acautelar a hipótese da contra-interessada impugnar o acto de anulação do acto de adjudicação e de anulação do contrato, O) Cautela essa que se revela não ter fundamento, desde logo, porque a contra-interessada não impugnou os referidos actos e deixou os mesmos se consolidarem na ordem jurídica; P) Assim, dúvidas não existe de que a anulação do acto de adjudicação e a anulação do contrato e o consequente desaparecimento do objecto da presente acção, determina a inutilidade/impossibilidade superveniente da lide e a consequente extinção da presente acção, pelo que o recurso interposto deverá, simplesmente, improceder. Nestes termos e nos demais de Direito que V.as Ex.as doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a decisão proferida pelo Tribunal a quo, Assim se fazendo JUSTIÇA!» Em face do teor das novas conclusões, a Ré veio dar por reproduzidas as conclusões da sua resposta às primeiras alegações e, dessa feita, sustentar a manutenção da inadmissibilidade do recurso, por as novas conclusões continuarem a incumprir o ónus imposto pelo nº 2 do artigo 639º do CPC. Além disso, em suma, insiste, sem formular conclusões, no sentido da validade da anulação administrativa da decisão de adjudicação, retirando dela a validade da anulação do subsequente contrato, conforme artigo 283º nº 2 do CCP. II- Delimitação do objecto do recurso A - Conforme jurisprudência pacífica, o âmbito do recurso é delimitado pelo objecto das conclusões das alegações, interpretadas em função daquilo que se pretende sintetizar, isto é, o corpo das alegações. Questão prévia: In casu, porém, antepõe-se, logicamente, atenta a nova contra-alegação da Ré, a questão prévia da admissibilidade do recurso, por se manter, alegadamente, o incumprimento do ónus que, para o recorrente em matéria de direito, decorre do nº 2 do artigo 639º do CPC. O Recurso é, agora, de admitir. Com efeito, as novas conclusões nomeiam as normas violadas - conforme se conclui da enunciação, infra, do objecto do recurso - por não terem sido aplicadas, apesar de ser devida a sua aplicação. Afirmar, como faz a Ré, que o fundamento jurídico da sentença recorrida é (apenas) a norma do artigo 277º do CPC, que prevê a extinção da instância por inutilidade e ou impossibilidade superveniente da lide, é ficar-se pelo fundamento adjectivo e ignorar a fundamentação de natureza substantiva, a qual, embora não cite qualquer norma de direito substantivo administrativo, nem por isso deixa de revelar residir no regime da anulação administrativa do acto administrativo, constante do artigo 163º, especialmente nºs 2 e 3, do CPA. Enfim, ao especificar, como normas violadas, por não aplicadas, os artigos 307º nº 1 e 283º nº 2 do CCP, independentemente de ter ou não razão, o Recorrente satisfez suficientemente o sobredito ónus, pelo que o recurso é, desta feita, admitido. Posto isto, a questão que o Recorrente pretende ver apreciada em apelação é apenas uma, a saber: Questão O tribunal recorrido errou no julgamento de direito, violando o número 1 do artigo 307º e o número 2 do artigo 283º, ambos do CCP, ao julgar extinta a instância por inutilidade/impossibilidade superveniente da lide em face da decisão do Réu de anular a decisão de adjudicação, já tomada, bem como o contrato, já outorgado? III - Apreciação do objecto do recurso A decisão em matéria de facto não vem impugnada, nem se mostra devida qualquer alteração à mesma, pelo que nos termos do artigo 663.º, n.º 6 do Código de Processo Civil, ex vi 140º nº 3 do CPTA, remetemos para o seu teor na sentença recorrida. Discutamos, então, o recurso. A recorrente alega que os actos de anulação administrativa de anulação dos actos aqui impugnados são ineficazes, pelo que não causam a inutilidade superveniente desta lide. Para fundamento da tese da ineficácia alega, se bem entendemos, que, se a sentença proferida pelo tribunal a quo vingasse na Ordem jurídica, no futuro, uma acção de impugnação do ato de anulação do acto de adjudicação e do contrato já celebrado, porventura procedente, já não poderia bulir com os actos aqui e agora impugnados, por estes, então, já não estarem em tempo de serem judicialmente impugnados, pelo que a única sanção eficaz da ilegalidade dos actos anulatórios da adjudicação e do contrato e é a ineficácia dos mesmos. Mas este é um argumento que se fica pela crítica ad absurdum da conclusão do raciocínio, sem o criticar lógica nem juridicamente, nem explicitar fundamento jurídico para esse tertium genus das sanções dos actos administrativos ilegais, que seria a ineficácia, nem para a sua aplicação in casu. Também alega, em prol de uma ineficácia dos actos de anulação dos acto e contrato aqui impugnados, que, sem se saber se os novos actos, de anulação dos anteriores, irão, ou não, ser impugnados judicialmente, com ou sem sucesso, não podia a Mª Juiz acolher os seus efeitos e concluir imediatamente pela inutilidade da lide. Porém, o acto administrativo que não seja nulo, mesmo que ilegal, é imediatamente eficaz na ordem jurídica (artigo 163º nº 2 do CPA), pelo que, se e enquanto não for administrativa ou judicialmente anulado, operam-se e mantêm-se na ordem jurídica todos os seus efeitos, os quais, por fim, se consolidarão se não ocorrer a sua impugnação em tempo. Ora, o primacial e imediato efeito da anulação, mesmo a administrativa, de um acto administrativo é a sua erradicação da Ordem Jurídica. Com assim, sejam quais forem as consequências lógico-jurídicas imediatas e mediatas, uma vez anulado administrativamente um acto administrativo, o pedido da sua anulação judicial torna-se impossível logicamente, pelo que se impõe reconhecê-lo na acção administrativa. Não assiste razão, portanto, à recorrente, quando sustenta a ineficácia ou a irrelevância da anulação do acto administrativo de adjudicação aqui impugnado, para a parte do objecto desta lide consistente na impugnação, i.e., no pedido de anulação do acto administrativo da adjudicação do contrato objecto do procedimento. O acto já foi eficazmente anulado, pelo que deixou de ter sentido pedir a sua anulação. Mas a Recorrente também alega violação do artigo 307º nº 1 do CCP, desta feita, deduzimos nós, na anulação do contrato: O teor de todo o artigo 307º do CCP é o seguinte: “Artigo 307.º Natureza das declarações do contraente público 1 - Com excepção dos casos previstos no número seguinte, as declarações do contraente público sobre interpretação e validade do contrato ou sobre a sua execução são meras declarações negociais, pelo que, na falta de acordo do co-contratante, o contraente público apenas pode obter os efeitos pretendidos através do recurso à acção administrativa. 2 - Revestem a natureza de acto administrativo as declarações do contraente público sobre a execução do contrato que se traduzam em: a) Ordens, directivas ou instruções no exercício dos poderes de direcção e de fiscalização; b) Modificação unilateral das cláusulas respeitantes ao conteúdo e ao modo de execução das prestações previstas no contrato por razões de interesse público; c) Aplicação das sanções previstas para a inexecução do contrato; d) Resolução unilateral do contrato; e) Cessão da posição contratual do co-contratante para terceiro.” A declaração de anulação do contrato não se subsume - isso é manifesto - em qualquer das alíneas do nº 2, pois do que se trata é de uma - pretendida - erradicação do contrato da ordem jurídica, por negócio unilateral da parte pública. Logo, conforme o nº 1, “o contraente público apenas pode obter os efeitos pretendidos através do recurso à acção administrativa”, isto é, trata-se de uma mera declaração negocial, pelo que só o Tribunal poderá declarar eficazmente, a pedido do contratante público nisso interessado, a anulação do contrato. Quer dizer, a declaração de anulação do contrato emitida pela aqui Recorrida tem apenas a eficácia de uma declaração negocial, já não a eficácia de um acto administrativo, conforme positivamente decorre do artigo 307º nº 1 do CCP, pelo que não tem o efeito de tornar impossível a presente lide, na qual se pede, não só, mas também, a anulação do contrato. Dir-se-ia, então, que a lide foi correctamente declarada extinta, ao menos no tocante à anulação do acto administrativo de adjudicação. Não julgamos que assim seja. É que, se a anulação do contrato, declarada pelo contratante público, foi ineficaz enquanto acto administrativo, mantendo-se, aquele, eficaz na ordem jurídica e competindo aos tribunais administrativos apreciar, seja o presente pedido da sua anulação, seja um eventual pedido de anulação a apresentar pelo contratante público nos termos do citado artigo 307º nº 1, com fundamento em qualquer violação de lei pelo acto de adjudicação ou por outro acto do procedimento que nesta culminou (cf. o artigo 283º nº 2 do CCP), então, embora o acto de adjudicação já esteja eficazmente anulado, continua a ser útil e não deixa de ser logicamente possível discutir a sua inicial anulabilidade, já não para se determinar a sua anulação, mas a fim de, nesta acção, ser discutido o pedido de anulação do contrato, pelos motivos aqui invocados, atinentes ao acto de adjudicação; e até para o efeito de ficar judicialmente definido, entre as partes, se o acto de adjudicação padeceu dos vícios invalidantes que nesta lide lhe são imputados, de modo a vincular, com autoridade de caso julgado, o tribunal administrativo que eventualmente venha a apreciar um pedido do contratante público, de anulação do contrato, nos termos do citado nº 1. Conclusão É positiva, pelo exposto, a resposta à questão a que é redutível o recurso, impondo-se que a instância prossiga para apreciação da anulabilidade do acto de adjudicação e da anulabilidade do contrato consequentemente celebrado, embora, no tocante ao acto de adjudicação, apenas se possa apreciar os vícios deste acto que causariam a sua anulação judicial se, entretanto, não tivesse sido anulado administrativamente. Impõe-se, portanto, conceder provimento ao recurso e determinar o prosseguimento da acção para os sobreditos fins, se nada mais a tanto obstar. Custas As custas nas duas instâncias, hão-de ficar a cargo da Recorrida, atento o seu total decaimento, por força do provimento do recurso (nºs 1 e 2 do artigo 527º do CPC). Dispositivo Assim, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, mandando que o processo volte à primeira instância para aí seguir os sobreditos termos, com o objecto supra enunciado, se nada mais a tanto obstar. Custas: pela Recorrida, em ambas as instâncias. Porto, 11/9/2026 Tiago Afonso Lopes de Miranda Maria Clara Alves Ambrósio Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas