0273/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Na alínea c), do nº 1, do artº 76º da LPTA são contemplados os requisitos de natureza processual ou pressupostos processuais com conteúdo idêntico ao da expressão "circunstâncias que afectam o conhecimento do recurso" referida no artº 57º nº 4º do R.S.T.A

II- Contudo a indagação a empreender pelo Tribunal em sede do requisito previsto na dita alínea c) será em regra sumária e perfunctória sendo que, em caso de dúvida, se deva concluir pela sua verificação.

III- Só naqueles casos em que, para além de um conteúdo denegatório de uma pretensão de ampliação da esfera jurídica de um particular o acto produza, ainda que, acessoriamente, efeitos de natureza secundária e que se traduzam na ablação de um bem jurídico pre-existente é que se justifica a suspensão de eficácia que assim permitiria penalizar os efeitos secundários de natureza positiva, o acto denegatório ao obviar à manutenção do "statu quo ante" acaba por modificar a relação jurídico-administrativa anteriormente existente.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 A..., educadora de infância, residente na Av..., Coimbra, recorre do Acórdão do TCA, de 22-1-04, que, por se não verificar o requisito previsto na alínea c), do nº 1, do artigo 76º da LPTA, indeferiu o seu pedido de suspensão de eficácia, do despacho, de 10-10-03, que rejeitou o recurso hierárquico por si interposto do despacho, de 25-2-03, do Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra, que revogou um anterior despacho e ordenou se procedesse à reposição dos vencimentos tidos por indevidamente recebidos.

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“A (i)rrecorribilidade de um acto administrativo deve ser apreciada no recurso contencioso e não em sede de apreciação do Requerimento de Suspensão da Eficácia, entendendo-se que este meio acessório apenas pretende a não produção imediata do acto contenciosamente recorrível. Esta suspensão deve ser decretada em função de um juízo de ponderação entre o prejuízo efectivo de difícil reparação que a execução do acto poderá causar ao particular e a lesão que a suspensão daquele poderá causar ao interesse público.

A recorrente não concorda com a posição defendida pela autoridade requerida, já que esta considera que o acto cuja suspensão se requer é um acto de conteúdo negativo, ou seja, que não define a posição jurídica da requerente, sendo por isso insusceptível de se verem suspensos os seus efeitos jurídicos.

No entanto, e ainda que assim fosse entendido o acto que rejeita um recurso administrativo é um acto administrativo, pois define e regula a situação jurídica da Administração perante aquele recurso e nessa medida atinge imediatamente o direito do particular a ver o seu pedido apreciado por uma instância administrativa diferente do autor do acto impugnado e atinge o direito ao reposicionamento na carreira que o acto impugnado pretende não reconhecer. Apesar de se tratar de uma decisão de rejeição, é sempre possível ao interessado por ela tocado discutir em tribunal se no caso concreto não deveria ter sido tomada decisão diversa.

Constitui entendimento doutrinal e jurisprudencial que a recorribilidade dos actos administrativos, pelos quais os órgãos da administração se declaram incompetentes para a sua decisão, são verdadeiros actos administrativos, já que é um acto lesivo dos direitos e interesses do impugnante.

Assim concluiu a recorrente que a decisão de rejeição de apreciação de um acto administrativo é também objecto de recurso contencioso, devendo a impugnação judicial do mesmo incidir sobre o próprio acto recorrido, constituindo a decisão de rejeição liminar do recurso o pressuposto processual da interposição daquele.

Nestes termos (...) requer que (...) anule a decisão que indefere o pedido de suspensão de eficácia (...)” – cfr. fls. 107v./108.

1. 2 A Entidade Recorrida, nas suas contra-alegações, vem sustentar a manutenção do Acórdão do Tribunal “a quo”.

E, isto, não só por considerar que, de facto, se não verifica o requisito previsto na alínea c), do nº 1, do artigo 76º da LPTA, como também por entender que o acto cuja eficácia se pretende ver suspensa é de conteúdo negativo.

1. 3 No seu Parecer de fls. 134, o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso jurisdicional, aduzindo, a este propósito, argumentação coincidente com a enunciada pela Entidade Recorrida.

1. 4 Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC.

3- O DIREITO

3. 1 Em causa está o Acórdão do TCA, de 22-1-04, que indeferiu o pedido de suspensão de eficácia formulado pela Recorrente.

Para assim decidir teve por não verificado o requisito a que alude a alínea c), do nº 1, do artigo 76º da LPTA.

Concretamente, entendeu-se que o acto cuja eficácia se pretendia ver suspensa não tinha produzido efeitos lesivos na esfera jurídica da agora Recorrente.

3. 2 Contra o decidido insurge-se a Recorrente, que sustenta caber recurso contencioso do acto em questão, sendo que, por outro lado, o mesmo não é de conteúdo negativo.

3. 3 Vejamos se lhe assiste razão.

3.3. 1 Em primeiro lugar importa clarificar qual o sentido e alcance do acto cuja eficácia se pretende ver suspensa.

Ora, contra o que, por vezes, a Recorrente refere na sua alegação e, inclusivamente, na sua petição inicial, o despacho, de 10-10-03, da Secretário de Estado da Segurança Social não negou provimento ao recurso interposto pela Recorrente, antes se tendo quedado pela sua rejeição, com base na alínea b), do artigo 173º do CPA, rejeição essa que se ficou a dever ao entendimento perfilhado pela Entidade Recorrida no sentido de não caber recurso do acto impugnado na via administrativa, dele cabendo recurso contencioso directo.

Ou seja, o despacho em questão não se pronunciou sobre o mérito ou demérito da pretensão deduzida pela Recorrente, sendo, por isso, não coincidente com a realidade dos factos a posição da Recorrente quando refere, designadamente, na sua petição que o questionado despacho “negou provimento ao seu Recurso...” – cfr. fls. 2 -, não contendo tal despacho qualquer pronúncia no sentido do reposicionamento da Recorrente e/ou da sua obrigação de repor quantias pecuniárias já antes recebidas, não se podendo, consequentemente, imputar ao dito despacho tais ditames.

Do exposto, decorre que o acto cuja eficácia se almeja ver suspensa não procedeu ao reposicionamento da Recorrente nem, tão-pouco, se lhe pode imputar a alegada ordem de reposição das quantias tidas por indevidamente recebidas.

3.3. 2 Sendo este o sentido e o alcance do acto em questão, como, de resto, bem se evidencia no Acórdão recorrido, importa, agora, começar por realçar que, diversamente do defendido pela Recorrente (cfr. as suas alegações a fls. 104, in fine), o dito aresto não é merecedor de qualquer censura por se não ter debruçado sobre a verificação dos requisitos previstos nas alíneas a), e b), do nº 1, do artigo 76º da LPTA.

De facto, tendo concluído pela inverificação do requisito prescrito na alínea c), desnecessário se tornava conhecer dos demais requisitos, atenta a sua natureza cumulativa.

Vide, a título meramente exemplificativo da jurisprudência constantemente afirmada por este STA, os Acs. de 16-5-96 – Rec. 40324, de 26-11-96 – Rec. 44193, de 1-6-99 – Rec. 44522, de 22-6-99 – Rec. 45063-A e de 18-10-00 – Rec. 46562.

3.3. 3 Por outro lado, também não assiste razão à Recorrente quando sustenta que, em sede de apreciação do requisito previsto na alínea c), do nº 1, do artigo 76º da LPTA, o Tribunal está impedido de indagar sobre a recorribilidade do acto em causa.

Na verdade, o que está vedado ao Tribunal é conhecer, no pedido de suspensão, do mérito do recurso contencioso, não podendo apreciar da procedência ou improcedência dos vícios imputados ao acto, o mesmo já não sucedendo em relação aos pressupostos que afectem o conhecimento do recurso, nele se incluindo, designadamente, o atinente com a recorribilidade do acto.

É que a expressão veiculada na mencionada alínea c) – “Ilegalidade da interposição do recurso” – abarca no seu conteúdo de significação o de circunstâncias que obstem à apreciação do mérito do recurso, em especial, as previstas no § 4, do artigo 57º do RSTA.

Em suma, tal expressão não se refere a condições de natureza substantiva ou de procedência do recurso antes tendo a ver com a temática dos pressupostos processuais.

Esta tem sido jurisprudência pacífica neste STA, de que são expressão, entre outros, os Acs. de 10-12-87 – Rec. 25559, de 14-5-96 – Rec. 40069, de 16-5-96 – Rec. 40324, de 24-7-96 – Rec. 40602, de 24-7-96 – Rec. 40689, de 10-12-96 – Rec. 41409 e de 4-5-00 – Rec. 46058-A.

3.3. 4 Porém, importa não esquecer que se é certo poder o Tribunal indagar da existência da ilegalidade da interposição do recurso, no contexto da apreciação do requisito vertido na já referida aliena c), não é menos certo que o Legislador teve o cuidado de tornar bem claro que só quando fosse de concluir pela existência de “fortes indícios” dessa ilegalidade é que se justificava ter por não verificado o questionado requisito.

Temos, assim, que só quando pela análise dos elementos carreados para o processo de suspensão for de concluir com elevado grau de probabilidade pela existência de fortes indícios de ilegal interposição do recurso é que se deve ter por não preenchido o requisito agora em apreciação.

Acresce que a indagação a empreender pelo Tribunal será, em regra, sumária e perfunctória, sendo que, em caso de dúvida se deve concluir pelo preenchimento do requisito.

Cfr., neste sentido, o Ac. deste STA, de 24-7-96 – Rec. 40602.

Ora, no caso em análise, temos que, existindo doutrina que aponta no sentido da recorribilidade contenciosa do acto de rejeição do recurso, que tenha sido proferido nos termos da alínea b), do artigo 173º do CPA, como se pode ver, desde logo, da posição defendida em anotação a este preceito, por parte de M. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª edição, a págs. 791, se não devesse ter entendido, sem mais, que a situação se subsumia no conceito de “fortes indícios de ilegalidade de interposição do recurso”, a que alude a alínea c), do nº 1, do artigo 76º da LPTA, e, isto, como é óbvio, sem que esta posição signifique a adesão deste STA a tal orientação doutrinal, uma vez que, pelos motivos acabados de explicitar, só se impunha uma pronúncia quanto a tal matéria da recorribilidade acto se os indícios de ilegalidade fossem “fortes”, o que, como se viu, não é o caso, atenta a apontada divergência doutrinal.

Ver, neste linha, o Ac. deste STA, de 6-2-97 – Rec. 41453.

Temos, assim, que, pelas razões já expostas, não sendo manifesta a ilegalidade da interposição do recurso, não se poderia ter por não verificado o requisito contido na dita alínea c).

3.3. 5 Contudo, apesar do que se acabou de referir, ainda assim, é de manter a decisão de indeferimento do pedido de suspensão de eficácia, alicerçando-se tal decisão, já não na inverificação

do requisito acolhido na questionada alínea c) mas, antes, na circunstância do acto cuja eficácia se pretende ver suspensa ser de conteúdo absolutamente negativo, digo ser equiparada aos actos de conteúdo negativo.

Com efeito, diversamente do sustentado pela Recorrente na sua alegação, o acto em causa (o despacho, de 10-10-03, da Secretária de Estado da Segurança Social) tem a apontada natureza de acto negativo, digo, tem natureza equiparada aos actos de conteúdo negativo.

É que, tal como se salientou em 3.3.1, o dito despacho, de 10-10-03, apenas se consubstanciou numa decisão de rejeição do recurso interposto, nos termos da alínea b), do artigo 173º do CPA, sem que a Entidade Recorrida se tivesse chegado a debruçar sobre o mérito do recurso, não lhe podendo, por isso, ser assacado qualquer comando no sentido do posicionamento da recorrente na carreira em que se inseria, nem, tão-pouco, nele se podendo fazer radicar a ordem de reposição dos vencimentos tidos por indevidamente recebidos, tudo isto, pelo contrário, dimanando do acto sujeito a recurso “hierárquico”.

Do exposto decorre que o despacho em causa, ao se não pronunciar sobre o mérito da pretensão deduzida pela Recorrente na via administrativa, deixou a situação da Recorrente inalterada no concernente ao dito reposicionamento e à ordem de reposição de verbas antes recebidas, não tendo o questionado despacho introduzido qualquer efeito inovatório neste domínio.

Tal despacho não contém, assim, efeitos ablativos positivos susceptíveis de suspensão.

O acto em questão não produziu, ainda que acessoriamente, qualquer tipo de efeitos de natureza secundária, traduzidos na ablação de um bem jurídico preexistente, não se colocando, por isso, a questão de saber se a suspensão seria ou não útil, tendo em vista a manutenção ou a conservação de uma situação jurídica anterior de vantagem, daí que a suspensão, se decretada fosse, em nada alterasse o “statu quo ante” em que se encontrava a Recorrente, no tocante aos já aludidos comandos no sentido do seu reposicionamento e da dita reposição de verbas, destarte não existindo efeitos positivos desfavoráveis

para a Recorrente, que decorram directamente do acto em causa, passíveis de serem paralisados por decisão a proferir no meio processual acessório de suspensão de eficácia.

Vide, neste sentido, entre outros, os Acs. deste STA, de 24-10-96 – Rec. 40129-A, de 30-9-98 – Rec. 44159, de 17-11-98 – Rec. 41185-A, de 16-12-98 – Rec. 44388-A e de 8-7-99 – Rec. 45167-A

Tratando-se, como se trata, no caso em análise, de um acto equiparado aos actos de conteúdo absolutamente negativo, necessariamente se não pode deferir o pedido de suspensão de eficácia, neste enquadramento improcedendo as conclusões da alegação da Recorrente.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a decisão de indeferimento do pedido de suspensão, ainda que pelas razões atrás explicitadas.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 € e a procuradoria em 100 €.

Lisboa, 1 de Abril de 2004

Santos Botelho – Relator – Adérito Santos – Cândido Pinho