01031/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artigo 3, número 1, do DL 400/84, de 31.12, deve seguir a forma de processo ordinário, regulado no capítulo IV do mesmo diploma legal, a operação de loteamento que implique a construção de arruamentos públicos e infra-estruturas no prédio a lotear, sem alteração da rede viária pública existente nem alteração relevante das infra-estruturas exteriores ao mesmo prédio.

II- Em conformidade com o disposto no artigo 24, número 2, do indicado diploma legal, a decisão sobre o pedido de autorização de uma tal operação de loteamento deveria ser precedida de consulta à competente comissão de coordenação regional.

III- Por força do disposto no artigo 65, número 1 do referenciado diploma legal, é nula a deliberação camarária que, sem a consulta referida no número anterior, licenciou operação de loteamento com as características indicadas supra em I.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A Câmara Municipal de Sintra, A…, Lda, B…, C… e mulher D…, E…, F… e mulher G…, H… e I… e mulher J…, todos melhor identificados nos autos, vieram interpor recurso da sentença, de 9.12.08, do Tribunal Administrativo de Circulo (TAC) de Lisboa que, concedendo provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pelo Ministério Público, declarou a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Sintra (CMS), de 26.7.89, que deferiu o pedido de loteamento, com processo simples, do prédio rústico, situado no lugar de …, …, freguesia de Algueirão, Mem Martins e descrito na Conservatória do registo Predial de Sintra, sob o nº 231, Secção F, com a área de 6. 000m2 e pertencente a L….

A Câmara Municipal de Sintra apresentou alegação, a fls. 812 a 818, dos autos, com as seguintes conclusões:

1ª Mal andou o douto Tribunal "a quo" tendo decidido como decidiu;

Pois que,

2ª Apesar do art° 3°, nº 1, do Dec-Lei nº 400/84, de 31 de Dezembro dispor que: "os licenciamentos referidos na alínea a) do nº 1 do artº 1º obedecerão a uma das seguintes formas de processo:

a) processo especial;

b) processo ordinário;

c) processo simples"

3ª A verdade é que, tendo sido dado como provado, cfr. alínea A, dos factos, " Em 28.04.1988, L…, na qualidade de proprietário do prédio fundiário, situado no lugar de "…", …, limites de Mem Martins, freguesia de Algueirão, Mem Martins, "com As Confrontações: Norte - Caminho-de-ferro; Sul - Rua …; Nascente - …; Poente - Rua, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sintra, sob o nº 2007 de Algueirão, Mem Martins.... Pretendendo proceder a divisão de lotes do mesmo prédio para efeitos de construção de edificações...";

E

4ª Contrariamente ao decidido, a forma de processo ordinário apenas será seguida quando implicando com a construção ou remodelação dos arruamentos não dêem lugar a alteração da rede viária pública existente, o que não é o caso;.

Na medida em que,

5ª Dispõe o art° 3º, nº 5, do citado diploma legal que: "A forma de processo simples será seguida na divisão dos lotes de um ou mais prédios quando todos aqueles confinem com arruamentos públicos existentes, salvo o disposto no artigo anterior"

6ª Sendo que, por outro lado, o nº 6 do art° supra citado que os arruamentos públicos são as vias de comunicação terrestres destinada ao trânsito dentro dos aglomerados urbanos.

7ª O que vale por dizer que, estando nós a falar de Ruas, o mesmo é dizer que estamos perante arruamentos públicos, ou seja,

8ª Estamos a falar de vias de comunicação terrestres destinadas ao trânsito dentro dos aglomerados urbanos.

9ª Pelo que, contrariamente ao decidido, bem andou o ora recorrente ter submetido o processo de loteamento objecto destes autos a forma simples.

Termos em que e nos demais de Direito que Vossas Excelências mui doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, ser a douta sentença recorrida revogada com as legais consequências.

A recorrente A…, Lda apresentou alegação, a fls. 783 a 789, dos autos, com as seguintes conclusões:

1) O licenciamento em apreço não se traduziu na divisão do prédio descrito na Primeira Conservatória do Registo Predial de Sintra sob a ficha nº 01035/080486, da freguesia de Algueirão Mem Martins, em lotes;

2) As moradias que integram o referido prédio não dispõem de autonomia funcional, porquanto quer o seu acesso, quer a saída para o espaço exterior, é feito já através dos arruamentos e passeios comuns, já da porta da entrada da propriedade que serve todo o empreendimento, sendo certo que este prédio se acha separado e delimitado do espaço exterior por um muro separador que o envolve em toda a sua extensão;

3) Os conceitos chaves que caracterizam o loteamento são: a ausência de ligação estrutural ou independência funcional, ora no caso em apreço não existe independência funcional entre as moradias nem as mesmas formaram novas unidades autónomas;

4) No caso em apreço não nos encontramos perante um loteamento e consequentemente a ora recorrente não construiu na qualidade de "loteadora", no entanto esta construiu diversos equipamentos e infra-estruturas por sua própria conta, nomeadamente passeios, arruamentos, espaços verdes, piscina, parque infantil e campo polidesportivo, pelo que esta ao contrário do que é sugerido na douta sentença que não se limitou apenas a construir habitações, como também "urbanizou", "fez cidade".

5) Ademais, mesmo hipoteticamente admitindo que tenha havido erro na aplicação do regime jurídico, a consequência nunca seria a nulidade do acto de licenciamento, mas apenas a de anulabilidade;

6) Sendo que ao acto impugnado não falta qualquer dos elementos essenciais, nem tão pouco a lei comina expressamente com a nulidade a existência de uma situação como é do processo em causa.

Nestes termos e nos demais de direito deverá o presente recurso ser julgado procedente por provado, e mantendo-se assim o acto administrativo impugnado.

Os recorrentes B…, C… e mulher D…, E…, F… e mulher G…, H… e I… e mulher J… apresentaram alegação, a fls. 796 a 800, dos autos, com as seguintes conclusões:

1- Os aqui RR, são proprietários das respectivas fracções autónomas já identificadas nestes autos. Desconhecendo, à data da compra das suas fracções, se o licenciamento do loteamento tinha corrido trâmites pela forma de processo adequada.

2- Efectivamente e aquando da compra, toda a documentação camarária, neste caso, licença de utilização bem como outra documentação, como a caderneta predial urbana, e o registo predial, necessárias à escritura de compra e venda, encontravam-se dentro do legalmente exigido.

3- In casu, os RR., não faltaram ao cumprimento de todas as obrigações inerentes a legal aquisição da sua propriedade.

4- Sendo os RR. obviamente, terceiros adquirentes de boa fé, desconhecendo sem culpa e a existir, o vício do negócio, não devendo ser prejudicados pelos actos anteriores, aos quais eram completamente, alheios (art. 291° n°1 e 3 do C. C).

5- A nossa legislação, protege os interesses de terceiros de boa fé, no tocante a bens imóveis, (R. Alarcão, Confirmação, 1°-79, nota 108).

6- Consistindo a boa fé para este efeito, no desconhecimento sem culpa, no momento da aquisição, do vício do negócio precedente, (vd. C. Civil anotado de Abílio Neto, 96 Edição, art. 291°, anotação nº 6- H.E. Hoester, RDE, VIII-141).

7- Pelo que, os RR não deverão ser atingidos nos respectivos direitos de propriedade, verdade sendo que são ipso facto alheios aos precedentes. O que impede o propósito que tido na acção, em relação aos RR., nos termos do art. 291° n°1 e 3 do Cod. Civil, conduzindo a absolvição do pedido, segundo o art. 493° n°3 do C. P. C.

8- De qualquer forma, as infra-estruturas que se enumeraram ter sido realizadas no loteamento, não constituem vias de comunicação terrestre destinadas ao trânsito dentro do aglomerado urbano. Aquelas têm como fim o aparcamento de viaturas e o acesso exclusivo ao prédio correspondente ao lote n°1. Assim sendo,

9- O processo de loteamento não tinha de prosseguir com a forma ordinária, conforme nos presentes autos se pretende.

10- No termos do n°1 do art° 3° do DL n°400/84, haveria lugar a processo ordinário se as infra-estruturas do loteamento tivessem dado lugar a um novo arranjo da malha viária. O que nesta situação não sucedeu.

11- Acresce que foi pedida e obtida pela CMS, a autorização da antiga JAE.

12- Ademais, considerando os encargos sociais que foram assumidos com a edificação, a admitir que tenha havido algum erro na aplicação do regime jurídico, a consequência seria sempre a anulabilidade e não a nulidade do acto de licenciamento.

13- Nos termos do n°1 do art° 133° do CPA, são nulos os actos administrativos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade. O que no acto impugnado, não sucede.

14- Não lhe faltando qualquer dos elementos essenciais, nem mesmo a lei comina com a nulidade o acto de licenciamento praticado num processo administrativo em que foi seguido o regime de licenciamento de obras particulares quando deveria ter sido seguido o de loteamento.

15- Mesmo que outro entendimento viesse a considerar-se, o certo é que, jamais poderão os RR. ser prejudicados, o que levaria a que fossem ressarcidos por quem de direito, de todos os prejuízos a tal inerentes.

Pelo exposto, e nos mais de Direito deverão dar-se como procedentes por provadas as alegações de recurso aqui expostas, mantendo-se o acto administrativo ora impugnado, não devendo os aqui RR ser atingidos nos respectivos direitos de propriedade sobre os referidos imóveis.

O Ministério Público apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

1- Face à matéria de facto dada como assente e a sua subsunção ao direito, dir-se-á que:

2- À luz do Decreto-Lei nº 400/84, de 31.12., que vigorava à data da deliberação contenciosamente impugnada, a operação de loteamento requerida deveria ter seguido a forma de processo ordinário e não a de processo simples.

3- Assim é, porque ela implica a construção da rede de água e da rede de esgotos domésticos e de alterações nas redes de água existentes.

4- Por conseguinte, estava sujeita a parecer vinculativo e obrigatório da Direcção Geral do Ordenamento do Território e da Direcção Geral do Planeamento Urbanístico (hoje Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo).

5- Sem precedência daqueles pareceres, como no caso ocorreu, o acto de licenciamento de loteamento é nulo, nos termos do artigo 65°, nº 1, do Decreto-Lei n°400/84, de 31.12.

6- Nesta conformidade deverá a, aliás douta, sentença ora em crise, que declarou o acto impugnado nulo, com todas as legais consequências, por padecer da ilegalidade apontada, ser mantida, nos seus precisos termos.

No entanto, V. Exas. Colendos Conselheiros, farão como sempre a costumeira

JUSTIÇA

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

A. Em 28.04.1988, L…, na qualidade de proprietário do prédio fundiário, situado no lugar de "…", …, limites de Mem-Martins, freguesia de Algueirão, Mem-Martins, «com as confrontações: Norte - Linha do Caminho-de-ferro; Sul - Rua …; Nascente - …; Poente - Rua, descrito na Conservatória de Registo Predial de Sintra, sob o n.º 2007, de Algueirão, Mem-Martins, sob o art.° 231, Secção F, com a área de seis mil metros quadrados, pretendendo proceder à divisão de Lotes do mesmo prédio para efeitos de construção de edificações», requereu ao Presidente da CMS, «nos termos do artigo 31.º do decreto-lei nº 400/84, de 31.12, o licenciamento dom processo simples» - doc. de fls. 216, do p.a.

B. Os Serviços Técnicos da CMS emitiram pareceres técnicos favoráveis, constantes de fls. 38/40, 74/75, do p.a., cujo teor se dá por reproduzido.

C. Em 26.07.1989, a CMS aprovou deliberação de deferimento do Proc. n.º 4592/89, de L…, loteamento de terreno sito no lugar de "…", …, limites de Mem-Martins, freguesia de Algueirão, Mem-Martins - doc. de fls. 77/78, do p.a., cujo teor se dá por reproduzido.

D. A deliberação referida na alínea anterior impôs as condições seguintes:

«1- Os lotes serão em número de 5 e conforme é indicado nas peças desenhadas e escritas apresentadas destinam-se a:

lote 1 – Habitação colectiva – 6 pisos – 12 fogos – área: 340m2 de implantação;

lote 2 – Habitação colectiva – 5 pisos – 8 fogos – área: 156m2 de implantação;

lote 3 – Habitação colectiva – 5 pisos – 8 fogos – área: 156m2 de implantação:

lote 4 – Habitação colectiva – 5 pisos – 8 fogos – área: 156m2 de implantação;

lote 5 – Habitação colectiva – 5 pisos – 8 fogos – área: 156m2 de implantação.

2- As cotas dos pavimentos dos primeiros pisos não poderão exceder de 0,70m as cotas dos lancis ou do terreno, no plano médio perpendicular fachada que contenha o ponto de cota mais elevada do lancil.

3- Ceder à Câmara e executar a área destinada a recinto desportivo a descoberto, indicada nas plantas.

4- Ceder ao domínio público a área não ocupada pelos nem pelo equipamento, indicadas nas plantas.

5- Apresentar projecto de rede de abastecimento de água, susceptível de merecer aprovação e executar as respectivas obras de construção, de acordo com o projecto e condições que vierem a ser aprovadas.

6- Apresentar projecto de rede de esgotos domésticos, susceptível de merecer aprovação e executar as respectivas obras de construção, de acordo com o projecto e condições que vierem a ser aprovadas.

7- Apresentar projecto de rede de drenagem de águas pluviais, susceptível de merecer aprovação e executar as respectivas obras de construção, de acordo com o projecto e condições que vierem a ser aprovadas.

8- Apresentar projecto de arruamentos, susceptível de merecer aprovação e executar as respectivas obras de construção, de acordo com o projecto e condições que vierem a ser aprovadas.

9- Executar as obras de arranjo de passeios e bermas, de acordo com as indicações que forem fornecidas pelo Departamento de Urbanismo.

10- Apresentar projecto de arranjo de espaços livres, susceptível de merecer aprovação e executar as respectivas obras de construção, de acordo com o projecto e condições que vierem a ser aprovadas.

11- Apresentar projecto susceptível de merecer aprovação e executar as obras de construção do recinto desportivo proposto.

12- Apresentar mapa de medições e orçamento dos trabalhos que tenha que realizar.

13- Executar as obras de construção de 1 cais para contentor de lixo, de acordo com as indicações que forem fornecidas pelo Departamento de Urbanismo.

14- Pagar a taxa de urbanização que vier a ser fixada.

15- Pagar à E.D.P. o custo das Obras de electrificação dos lotes, incluindo os de equipamento e iluminação pública, caso a E.D.P. venha a considerar necessário.

16- Depositar a quantia que vier a ser fixada ou apresentar caução bancária correspondente, para garantia de execução das obras referidas.

17- Só será concedido o alvará de loteamento após ficar demonstrado que é possível assegurar o abastecimento de água aos edifícios na altura da conclusão das respectivas obras.»

E. Na sequência da deliberação referida na alínea anterior, o recorrido particular apresentou nos serviços da CMS os projectos de arruamentos, de abastecimento de água, de esgotos domésticos e pluviais, de espaços livres e recinto desportivos, bem como os respectivos orçamentos - docs. de fls. 81/93, do p.a.

F. Os serviços técnicos da CMS emitiram parecer técnico favorável, constante de fls. 140/142, do p.a., cujo teor se dá por reproduzido, e no qual, para além do mais, se refere que as licenças de construção das edificações só devem ser concedidas depois de executada a primeira fase das referidas obras (redes de abastecimento de água, rede de drenagem de esgotos domésticos e pluviais, abertura de caixa de arruamento, sub-base e base, primeira rega de tapete betuminoso e colocação de lancis).

G. A reunião de 01.03.90, a CMS deliberou aprovar a 2ª fase do loteamento, nos termos das informações dos serviços técnicos e com as condições referidas pelo Vereador …, no que respeita aos espaços verdes e às bocas de rega - doc. de fls. 143 do p.a.

H. Em 14.08.1991, foi concedido o Alvará de Loteamento 27/91 - doc. de fls. 264/267, do p.a., cujo teor se dá por reproduzido.

I. A operação de loteamento seguiu a forma de processo simples.

J. Não foi solicitado parecer à Comissão de coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT).

3. Como se relatou, a sentença recorrida concedeu provimento ao recurso contencioso de anulação, interposto pelo Ministério Público, declarando a nulidade da deliberação da CMS, de 26.7.89, que deferiu pedido de licenciamento de operação de loteamento, apresentado por L….

Para assim decidir, considerou a sentença que tal operação urbanística estava sujeita a processo ordinário e devia, por isso, ser precedida de consulta à Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT), nos termos do art. 24, nº 2, do DL 400/84, de 31.12, sem a qual é nulo o correspondente acto de licenciamento, por força do disposto no art. 65, nº do mesmo diploma legal.

Os recorrentes impugnam o decidido, alegando que à operação urbanística em causa corresponde o processo simples e que, por isso, o respectivo licenciamento não carecia daquela consulta prévia.

Mas, como se verá, não lhes assiste razão.

Antes de mais, cabe notar que a deliberação impugnada deferiu pedido de licenciamento para a divisão em lotes de terreno com a área de 6. 000m2, para efeitos de construção de edificações (Ponto A., da matéria de facto). Pelo que, diversamente do que agora sugere a recorrente A…, na respectiva alegação, está em causa, sem dúvida, operação de loteamento, sujeita a licenciamento municipal, nos termos do art. 1( Artigo 1º – 1 – Estão sujeita a licenciamento municipal nos termos do presente diploma:

a) As acções que tenham por objecto ou simplesmente tenham por efeito a divisão em lotes de qualquer área de um ou vários prédios, destinados, imediata ou subsequentemente, á construção;

b) A realização de obras de urbanização, incluindo as destinadas a conjuntos e aldeamentos turísticos e a parques industriais, bem como a construção de vias de acesso a veículos automóveis ou a simples preparação do terreno com essa finalidade. 2 – …), do referido DL 400/84, então vigente.

A questão essencial a decidir reside, pois, em saber se, no caso concreto em apreço, tal licenciamento deveria seguir o processo simples, nos termos do art. 31 daquele diploma legal, conforme a pretensão do interessado requerente, acolhida pela Câmara Municipal, ou se, diferentemente, esse mesmo licenciamento estava sujeito ao processo ordinário, regulado no capítulo IV do mesmo diploma, como decidiu a sentença recorrida.

E a resposta a essa questão passa, desde logo, pela consideração do disposto no art. 3, desse DL 400/84, que estabelece:

Artigo 3º

1- Os licenciamentos referidos na alínea a) do nº 1 do artigo 1º obedecerão a uma das seguintes formas de processo:

a) Processo especial;

b) Processo ordinário;

c) Processo simples.

…

4- A forma de processo ordinário será seguida para as operações de loteamento que, implicando a construção ou remodelação de arruamentos públicos ou infra-estruturas no prédio ou prédios a lotear, não dêem, contudo, lugar à alteração da rede viária existente ou a alterações relevantes das infra-estruturas exteriores aos mesmos prédios.

5- A forma de processo simples será seguida na divisão em lotes de um ou mais prédios quando todos aqueles confinem com arruamentos públicos existentes, salvo o disposto no artigo anterior.

6- Para efeitos do presente diploma entendem-se por arruamentos públicos as vias de comunicação terrestre destinadas ao trânsito dentro do aglomerado urbano.

Ora, como decorre da matéria de facto apurada, sem controvérsia, o loteamento em causa implicou a construção, no prédio loteado, de infra-estruturas (redes de abastecimento de água, de esgotos domésticos e de drenagem de águas pluviais) e arruamentos públicos, pois que destinados ao trânsito dentro do aglomerado urbano (nº 6). Pelo que esse mesmo loteamento se enquadra na previsão do nº 4 daquele art. 3 do DL 400/84, devendo seguir, por isso, a forma de processo ordinário.

E é de salientar que não colhe a invocação, feita pela recorrente Câmara Municipal, do disposto no transcrito nº 5 do mesmo preceito legal, pois que, ao contrário do que sugere, na respectiva alegação, nem todos os lotes confinam com o arruamento público já existente (Rua …). Com efeito, tal não sucede, pelo menos, com um deles (lote nº 1), como reconhecem os recorrentes particulares e se vê, claramente, pelas plantas constantes de fls 26 e 121 do processo administrativo junto aos autos.

Em suma: o loteamento em causa deveria ter seguido, não o processo simples, mas antes o processo ordinário. Pelo que a deliberação camarária contenciosamente impugnada, que concedeu o correspondente licenciamento, deveria ser precedida, nos termos do já indicado art. 24 ( Artigo 24º – 1 – …

2- A câmara municipal deverá p promover consulta à Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico para emitir parecer sobre o pedido, bem como às demais entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem a localização ou a realização da operação de loteamento. 3 – …), nº 2 do DL 400/84, de audiência da CCRLVT que, nos termos do DL 130/86 (art. 46( Artigo 46º. As comissões de coordenação regional, criadas pelo Decreto-Lei nº 494/79, de 21 de Dezembro, são os organismos incumbidos de, no respectivo âmbito regional, coordenar e executar as medidas de interesse para o desenvolvimento da respectiva região, promovendo as necessárias acções de apoio técnico e administrativo às autarquias locais nela compreendidas, em ligação com os serviços centrais envolvidos na sua realização.)) – que aprovou a Lei Orgânica do Ministério do Plano e da Administração do Território – sucedeu, na competência para o efeito, à Direcção Geral do Planeamento Urbanístico, extinta pelo mesmo DL 130/86 (art. 54/2). E, sem tal audiência, a impugnada deliberação é nula, por força do disposto no também já referido art. 65 ( Artigo 65º – 1 – São nulos os actos das câmaras municipais respeitantes a operações de loteamento ou a obras de urbanização quando não sejam precedidos da audiência das entidades que devem ser consultadas, quando não sejam conformes com qualquer dos respectivos pareceres vinculativos ou resoluções ou quando não tenham sido submetidos a ratificação ou a contrariem, conforme os casos.), nº 2 daquele mesmo DL 400/84, como bem decidiu a sentença recorrida.

Na respectiva alegação, os recorrentes particulares defendem, ainda, que deveriam ser absolvidos do pedido de declaração de nulidade da deliberação impugnada, para não ser afectado o respectivo direito de propriedade sobre fracções autónomas dos prédios construídos na sequência do loteamento em causa, por terem adquirido de boa fé tais fracções, desconhecendo se este loteamento tinha ou não seguido os trâmites legalmente exigidos. A questão assim suscitada extravasa do âmbito do presente recurso, por não ter sido apreciada na sentença recorrida; para além disso, respeita a direitos reais, pelo que a respectiva apreciação não teria cabimento nos presentes autos, em que está em causa a apreciação da legalidade de acto administrativo. Não se conhecerá, pois, de tal questão.

As alegações dos recorrentes são, pois, totalmente improcedentes.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelos recorrentes – com excepção, por isenção legal, da recorrente Câmara Municipal – sendo a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, de € 400,00 (quatrocentos euros) e € 200,00 (duzentos euros).

Lisboa, 26 de Maio de 2011. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos - José Manuel da Silva Santos Botelho.