01889/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Por ser receptícia a notificação por carta registada com AR, é preciso que o seu conteúdo seja real e efectivamente dado a conhecer aos notificandos, sendo que o Aviso de Recepção funciona como formalidade "ad probationem" de entrega do documento ao destinatário.

Assim, apenas se pode dar por consumada a notificação se o aviso vier assinado, mesmo que por pessoa diversa do notificando, desde que a morada do destino da correspondência seja, efectivamente, a do domicílio real da pessoa a notificar.

II- Nos recursos interpostos para o STA das decisões dos TACs, pode o Ministério Público arguir autonomamente nulidades da sentença impugnada.

III- Presente o disposto no art. 660º, nº2, do C.P.C., é nula, nos termos do art. 668º, nº1, al. d), do mesmo Código, a sentença que nega provimento ao recurso contencioso sem ter apreciado um dos vícios invocados pelo recorrente.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- “A...”, com sede no Cacém, Alto da Bela Vista, Estrada de ..., nº ..., interpõe recurso jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso que ali moveu do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Loures, que lhe indeferiu o pedido de aprovação do projecto e emissão de licença de construção de uma unidade fabril em Pinheiro de Loures.

Alegou e concluiu nos termos da peça de fls. 181 e sgs, cujo conteúdo, pela sua extensão aqui se dá por reproduzido.

Alegou igualmente a Câmara recorrida, pugnando pelo improvimento do recurso.

Neste STA, o digno Magistrado do MP opinou no sentido da verificação da nulidade da sentença pelo facto de não ter apreciado o vício de forma por falta de prévia audição.

Ouvida sobre a nulidade invocada, a Recorrente aderiu a esta posição.

Remetidos os autos à 1ª instância, nos termos e para os efeitos dos arts. 668º, nº4 e 744º, nº5, do CPC, o Senhor Juíz “a quo”, através do despacho de fls. 240/243 limitou-se a expender as razões(que à frente se verão) por que não conhecia da invocada nulidade.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A sentença impugnada deu por assente a seguinte factualidade:

«a) Em 4 de Novembro de 1985 a recorrente requereu à Câmara Municipal de Loures a aprovação do projecto e a emissão de licença de construção para uma unidade fabril a instalar num terreno de sua pertença, sito em Pinheiro de Loures.

b) Com data de 14/7/86 os Serviços Técnicos de Obras da CML propuseram o deferimento da pretensão, ficando a licença de construção condicionada à apresentação de garantia bancária no valor de 2.744.160$00, sendo 1.994.160$00 referentes aos trabalhos do nó viário e 750.000$00 respeitantes à demolição de casa junto à E.N. (fls. 433 do pi);

c) Esses 750.000$00 correspondiam ao montante proposto pela recorrente para a demolição (cfr. fls. 431 do pi);

d) Em 16/7/88 o Vereador ... proferiu o seguinte despacho: "O valor da caução parece ser insuficiente especialmente no caso da cobertura da demolição da construção junto à estrada";

e) Na sequência desse despacho, em 23/7/86 foi proposto que o valor da caução fosse de 4.244.160$00, correspondendo 1.994.160$00 referentes aos trabalhos do nó viário e 2.250.000$00 respeitantes à demolição de casa junto à E.N. (fls. 433 do pi);

f) Em 23 de Julho de 1986, o Vereador da C.M.L., Eng.º ..., proferiu o seguinte despacho:

“Concordo. Defere-se nas condições das informações dos serviços" (fls. 433 do pi);

g) Este despacho foi notificado à recorrente pelo oficio n.o 24733, de 29/7/96 (fls. 434 do pi);

h) Por ofício nº 6730, de 25/7/86, os Serviços Municipalizados informaram a CML de que o projecto do traçado de águas e esgotos tinha sido aprovado (fls. 435 do pi);

i) Em 29/7/87 a recorrente requereu que fosse informada da "validade da correspondente aprovação camarária" (fls. 438 do pi);

j) Em 87/10/21 os Serviços Técnicos de Obras propuseram que o despacho de 3/7/86 fosse válido pelo período de um ano a contar da data da comunicação da aprovação do traçado de águas e esgotos, devendo a caução ser actualizada na altura do levantamento da licença de construção (fls. 437 do pi);

k) O Vereador ... proferiu então, sobre essa informação/proposta, em 6/11/87, o seguinte despacho: "Concordo";

I) Por ofício nº 2144, de 19/11/97, a recorrente foi informada que o despacho referido em f) era válido pelo prazo de um ano a contar dessa data e notificada de que o projecto do traçado de águas e esgotos tinha sido aprovado (fls. 438 do pi);

m) A recorrente não procedeu ao pagamento da caução referida supra em e);

n) Em 14/1/93 a recorrente requereu "ao abrigo do Art. 10º do Decreto-Lei 445/91 de 29 de Novembro, tendo em consideração os antecedentes deste processo, informação escrita sobre a possibilidade de construção do referido edifício, com base no projecto existente" (fls. 152 dos autos);

o) Em 93/07/30 a recorrente requereu que lhe fosse emitida a licença de construção e postas a pagamento as taxas devidas (fls. 440 do pi);

p) Em 3/9/93 a Arqª ... emitiu o parecer de fls. 441 e 442 do pi, cujo teor se dá por reproduzido, e onde refere, além do mais, que a recorrente "instruiu em 14/01/93" novo pedido de licenciamento, com base no projecto existente e que nunca chegou a dar cumprimento ás condições impostas pelo despacho de 3/7/86, tendo esse despacho caducado, não sendo por isso possível emitir qualquer licença de construção.

q) Em 6/9/93 o Chefe de Divisão da Zona Norte emitiu o seguinte parecer:

"À consideração superior.

Face à extemporaneidade do requerido a fls. 440; verificando-se a caducidade do despacho exarado em 6.11.87 a fls. 437; não havendo lugar à reapreciação do pro-cesso e face ao atrás exposto, propõe-se o indeferimento do requerido (licenciamento da construção) nos termos da alínea b) do n.º 1 do Art.º 630 do DL 445/91 e alínea d) do Art.º 83º do CPA, propondo-se consequentemente o arquivo do presente processo" (fls. 443 do PI);

r) Na sequência desse parecer, o Director do DAU proferiu, em 07/09/93, o seguinte despacho: "Ao Sr. Vereador. Concordo" (fls. 443 do PI);

s) Em 22.9.93 o Vereador ... proferiu o seguinte despacho: "Concordo. Indeferido" (fls. 443 do PI);

t) A recorrente foi notificada desse despacho por oficio nº 037481, de 29/9/93, do seguinte teor:

"Em cumprimento do despacho do vereador ... de 22.09.93, por delegação do Presidente da Câmara, e em referência ao assunto mencionado em epígrafe, informa-se V. Exa que foi indeferida a pretensão, de acordo com a informação prestada pelos serviços técnicos, que se junta por fotocópia" (fls. 446);

u) Por despacho 91/03/28, o Presidente da Câmara Municipal de Loures delegou e subdelegou no vereador ..., nos termos do disposto no nº 2 do art.º 54º do Decreto-lei nº 100/84, de 29 de Março, "as competências, que por Lei são atribuídas ao Presidente da Câmara, e, designadamente, as que estão estruturadas nos serviços e áreas a seguir indicadas:

Departamento de Administração Urbanística, com excepção dos assuntos atinentes à Divisão Municipal de Habitação" (fls. 89 a 91);

v) Esse despacho foi publicitado através do Edital de 4.4.91 (fls. 132 a 134);

w) Pelo despacho de 7 de Abril de 1992, publicitado através do Edital de 9/4/92, o Presidente da Câmara Municipal de Loures subdelegou no vereador ... as competências fixadas na al. c) do nº 2 do art. 51º do Dec.-lei nº 100/84, de 29.03, com a redacção que lhe foi dada pela Lei no 18/91, de 12.06, que lhe foram delegadas por deliberação da Câmara Municipal de 01.04.92, e manteve o despacho referido na alínea anterior/fls. 139 e 140)»

III- O Direito

Do agravo da entidade recorrida(fls.37)

Pelo despacho de fls. 35, o tribunal “a quo” julgou improcedentes as excepções de ilegitimidade activa da recorrente “A....” e de caducidade do direito de recorrer deduzidas pela entidade recorrida.

No que concerne à 1ª, o excepcionante sustentava na sua contestação que a recorrente é pessoa colectiva diferente da que figura como titular no processo camarário nº 45527/OCP, “A...- ..., ..., ”.

Nas alegações de recurso jurisdicional e respectivas conclusões(cfr. fls. 92/96), porém, o recorrente Vereador da Câmara Municipal de Loures limitou a impugnação à extemporaneidade do recurso contencioso. Assim, apenas desta excepção se conhecerá.

A esse respeito, contrariamente ao defendido pela excepcionante, não se pode dar por verificada a notificação do despacho de 22/09/1993 na data por si defendida(30/09/93), pois o envio da respectiva carta registada com A.R. foi feito para o local da sede de “A...-..., ...”(fls. 446/448 do p.i.), quando a verdade é que, de acordo com a certidão junta aos autos, àquela pessoa colectiva outra já havia sucedido, com diferente designação social e com novo local de sede(cfr. fls. 26/32 do processo).

Ora, por ser receptícia a notificação por carta registada com AR, é preciso que o seu conteúdo seja, real e efectivamente, dado a conhecer aos verdadeiros notificandos, sendo que nesse caso o Aviso de Recepção funciona como formalidade “ad probationem” de entrega do documento ao destinatário(Ac. do STA, de 20/04/1999, BMJ nº 486/287; de 09/03/2000, Proc. Nº 986/99 e de 18/12/2002, Rec. nº1536/02-11).

Por isso, apenas se pode dar por consumada a notificação se o aviso vier assinado, mesmo que por pessoa diversa do notificando, desde que a morada do destino da correspondência seja efectivamente a do domicílio real da pessoa a notificar(Ac. do STA de 08/07/97, Rec. nº 40 134 e de 04/05/2000, Rec. nº 45 905).

Consequentemente, foi ineficaz o envio da referida carta, aliás, devolvida ao remetente sem qualquer assinatura.

Assim, só é de relevar a data em que ao requerente(fls. 449 do p.a.) foram passadas cópias das pretendidas peças procedimentais nº 45527, o que foi feito em 25 de Outubro de 1994.

Logo, iniciar-se-ia no dia seguinte a contagem do prazo de dois meses para o recurso contencioso. Mas, porque de acordo com o art. 279º do C.C. o respectivo termo ocorreria em 26 de Dezembro, dia não útil porque recaído em férias judiciais, ele transferir-se-ia para o 1º dia útil, ou seja, 4 de Janeiro de 1995(cfr. art. 10º da Lei nº 38/87, de 23/12), data precisamente em que a petição deu entrada no TAC de Lisboa.

Posto isto, mesmo sem considerar que a simples invocação de motivos de nulidade imputados ao acto, como foi o caso, seria fundamento para tornar o recurso tempestivo(embora sujeito à posterior avaliação concreta dos vícios e da forma de invalidade deles resultante), temos que concluir não ter sido extemporânea a interposição do recurso.

Consequentemente, andou bem o despacho em crise, que, assim, não merece qualquer censura.

Da nulidade da sentença

Para o digno Magistrado do MP, no que foi, posteriormente, acompanhado pela própria recorrente, a sentença em crise não conheceu de todos os vícios invocados por aquela, o que configuraria a nulidade anunciada no art. 668º, al. d), do CPC.

Antes de a apreciarmos, porém, sempre importará, ainda que brevemente, tentar compreender a razão por que o M.mo Juíz “ a quo” se não dignou conhecer da nulidade quando da remessa dos autos para o efeito, em cumprimento dos arts. 668º, nº4 e 744º, nº5, ambos do CPC.

Para o julgador, não poderia ex officio suprir qualquer nulidade, por não ser de conhecimento oficioso, nos termos do art. 668º, nº3 e 677º do CPC.

Se é certo que o Sr. Juíz só teria que apreciar qualquer nulidade desde que invocada, a verdade é que nas alegações da recorrente a fls. 204 lá está referido que a questão da falta de audição prévia «não foi minimamente apreciada na aliás douta sentença...»(sic). Assim, apesar de por aí se ter ficado a recorrente, cremos que claramente estava, não obstante a falta de menção do adequado “nomen”, a apelar à nulidade do art. 668º, nº1, al.d), do CPC. E com isto falece o argumento do Senhor Juíz.

E mesmo que se entenda irrelevante ou inconsequente uma tal forma de arguição, em todo o caso não nos parecem sustentáveis os motivos para a não apreciação da nulidade, mesmo que agora expressamente suscitada pelo digno Magistrado do M.P. Nessa hipótese, o que está em apreciação é, num momento posterior à remessa dos autos ao tribunal de recurso, o cumprimento de uma formalidade legal/adjectiva decorrente do impulso processual do Ministério Público. Portanto, não se mostra acertada a referência ao conhecimento oficioso da nulidade, se alguém em concreto a havia suscitado.

Disse, também, o Senhor Juíz que a falta de interposição de recurso com aquele fundamento(nulidade de sentença) impede o interessado de, posteriormente, dele se poder prevalecer em ulterior marcha do processo, face ao disposto nos arts. 684º, nº3 e 4 e 690º do CPC.

Mais uma vez nos vemos forçados a contrariar este entendimento porque esbarra contra o facto de a nulidade ter sido equacionada pela recorrente nas suas alegações, como vimos. E, repetimos, ainda que se considerasse irregular uma tal invocação, então haveríamos que dizer que o cumprimento dos artigos 668º, nº4 e 744º, nº5 se teria ficado a dever a uma invocação feita por um sujeito processual diferente da recorrente(no caso o M.P.) e a que esta aderira. Ou seja, não seria caso para dizer que a recorrente só em fase tardia suscitou a nulidade, mas sim que, já no tribunal superior, deu o seu assentimento à existência da nulidade invocada por outrém. Ponto é saber se tal invocação pelo M.P. é possível. Isso, porém, é já questão diferente, de que se conhecerá de seguida.

Sobre o tema, o autor da sentença recorrida considera que o M.P. apenas pode recorrer da sentença em defesa da legalidade, desde que atinente ao próprio acto sindicado no recurso contencioso, não no tocante à própria sentença. Com o que, em sua tese, o MP não podia arguir a referida nulidade.

No nosso entender, apenas parte desta afirmação é verdadeira. Concordamos que o direito ao recurso pelo MP se possa fundar nos vícios do acto, numa interpretação que tem forte apoio nos artigos 27º, als. d) e e) e 104º da LPTA.

Contudo, se esse direito se equivale ao da própria parte, então parece evidente que nesse recurso o M.P. poderá, tal como aquela, invocar a própria nulidade da sentença como fundamento único ou adicional do recurso(art. 668º, nº3, do CPC).

Mas, para além disso, e ao contrário do que o fez o M.mo julgador, não se pode apelar a sanação de nulidades apenas pelo facto de a parte recorrente as não ter invocado em sede própria: o recurso jurisdicional. São sujeitos processuais distintos e as omissões de um não inibem ou travam a acção do outro. Por isso é que, para além dos preceitos que o Senhor Juíz trouxe à colação, um outro, de que não se terá apercebido, confere àquele Magistrado o poder processual (e estatutário: art. 1º do respectivo Estatuto, in DR, I, nº 197, de 27/08/98; tb. Art. 219º, nº1, da CRP)) de, enquanto garante da legalidade(mesmo adjectiva), arguir nulidades autonomamente sem sujeição a recurso jurisdicional que por si tenha que ser interposto. Falamos do art. 110º, al.a), da LPTA.

De acordo com aquele preceito, em conjugação com o artigo 109º da LPTA, nos recursos jurisdicionais interpostos para o STA de decisões dos TACs que conheçam do objecto do recurso contencioso, pode o Ministério Público arguir nulidades da sentença impugnada(neste sentido, cfr. Acs. do STA de 21/01/99, Rec. nº 043 968; de 04/10/2001, Rec. nº 047 449 e de 19/06/2002, Rec. nº 0430/02).

Portanto, salvo melhor opinião e com o devido respeito, o Senhor Juíz deveria ter conhecido da nulidade invocada, pois foi para isso que o processo lhe foi remetido por esta instância de recurso.

Passemos, agora, ao conhecimento da nulidade.

Como é sabido, a nulidade prevista na referida disposição legal só se verifica quando o tribunal ignora pura e simplesmente qualquer questão que devesse ser apreciada por essencial ao resultado ou desfecho da causa, não já em relação a alguns dos fundamentos invocados pelas partes(entre outros, Acs. do STA de 6/1/77, in BMJ nº 263/187; de 10/02/2000, Proc.nº 41 166 e de 09/11/2000, Proc. Nº 46 454). Por isso se diz que, mesmo sem abordar algum dos fundamentos alinhados por elas, não é nula a sentença se esta contiver todos os argumentos de facto e de direito que a sustentam, ainda que, porventura, em erro de julgamento, (Ac. do STA de 15/03/94, in Ap. Ao DR de 21/12/96, pag. 1271).

Mas, se um recorrente alicerça os fundamentos do pedido numa ilegalidade complexa, isto é, distribuída por vários vícios imputados ao acto administrativo, é mais do que claro que todos eles constituem questões de fundo essenciais à procedência ou improcedência da “acção”(Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil anotado, V, pag. 49). Daí que o juíz não possa deixar de as resolver uma a uma e dispensado de o fazer apenas estará num caso: quando a solução a dar a alguma delas estiver prejudicada pela solução dada a outras(art. 660º, nº2, do CPC; tb. Ac. do STA de 07/12/95, Proc. Nº 86 843).

Na situação em apreço, nas conclusões das alegações do recurso contencioso(fls. 39/75) a recorrente havia expressamente suscitado entre outros, o vício de forma por omissão da formalidade legal da audição prévia, em ofensa dos arts. 8º e 100º do CPA(cfr. conclusão 5ª, a fls. 72).

Contudo, a sentença em crise, apesar da referência que fez a esse vício no relatório(cfr. fls. 167), acabou por conhecer de todos os restantes, sem àquele dedicar uma única palavra(cfr. fls. 174/177). Ou seja, certamente por lapso, avançou para uma decisão desfavorável, ignorando a invocação de uma fonte de invalidade, que, a proceder, seria motivo para decisão de provimento.

Perante a omissão, e presente o disposto no art. 660º, nº2, do CPC, a sentença padece, efectivamente, da nulidade estabelecida no art. 668º, nº1, al.d), do mesmo Código(Ac. do STA/Pleno, de 28/04/99, Proc. Nº 42 153; Ac. do STA de 16/06/99, Proc. Nº 44 915, entre outros).

Desta maneira, importará que os autos voltem ao tribunal “a quo” para que, reformulada a sentença, seja apreciado o vício em falta.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em :

1- Negar provimento ao recurso do despacho de fls. 33, confirmando-o :

2- Declarar nula a sentença recorrida e, consequentemente, ordenar a baixa dos autos à 1ª instância nos termos e para os efeitos acima referidos.

Sem custas.

Lisboa, STA, 2003/11/13

Cândido Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges