Artigo 96.º — Encargos urbanísticos a suportar pelos promotores

S - Valor do solo não infraestruturado;

U - Encargos de urbanização;

O - Outros custos (de financiamento, de projeto e administrativos).

L = [(S + U) x 1,15] x 1.12 (aproximadamente) (S + U) x 1,3

Note-se que o valor do lote pode ser formulado por m2 de terreno ou por m2 ac, o que se traduz em valores naturalmente diferentes.

Adota-se como valor de referência o que resulta dos instrumentos legais aplicáveis à avaliação do solo (e demais imóveis): Código de Expropriações e Código de IMI.

Considerando as disposições do Código de Expropriações (Lei n.º 168/99, de 18/09/99, com as alterações subsequentes) conclui-se - por aplicação do artigo 26.º, n.os 5, 6 e 7 - que a avaliação do solo se pode traduzir na seguinte fórmula:

S = (F1 + F2) x (E x C)

sendo:

S - Valor do solo (parcela);

E - Edificabilidade que pode ser afeta à parcela;

O custo de obras de urbanização associáveis a uma operação urbanística - infraestruturas locais - varia em função das caraterísticas do terreno e das opções de desenho urbano.

Procuram-se valores médios, relativos a terrenos sem grandes dificuldades de urbanização e a soluções que articulem bom nível de serviço com contenção de custos.

Para tal podem ser utilizadas dados da investigação Ocupação Dispersa - Custos e Benefícios à escala local, da qual (fazendo corresponder um fogo ou equivalente a 130 m2 de ac) se conclui que, a preços de 2010, os custos de construção inicial acrescidos dos custos de conservação e renovação a 30 anos rondam os:

70 (euro)/ m2 ac em urbanizações concentradas;

130 (euro)/m2 ac em urbanizações de vivendas;

180 (euro)/m2 ac em ocupações dispersas, quando servidas por nível inferior de infraestrutura.

Adotando um valor intermédio entre o de urbanização concentrada e o de vivendas, chega-se a um custo de 100 (euro)/m2 ac para a infraestrutura local. Atualizado para valores atuais - a inflação «oficial» foi neste período cerca de 11 %, mas o custo de obras de construção civil tem aumentado recentemente muito mais do que isso - este custo ronda os 120 (euro)/m2 ac.

Considerando que neste valor estão incluídos os custos de construção inicial e também os de conservação a 30 anos e que, de acordo com o referido estudo, cada um corresponde a cerca de 50 % do total, chega-se a um valor de referência de 60 (euro)/m2 ac para um e para outro.

Considerando agora o estabelecido no Código de Expropriações.

Quando o solo se encontra infraestruturado a respetiva avaliação considera um fator (ver F2 na fórmula atrás apresentada) que atinge 10 % do custo de construção C quando existam todas as infraestruturas, estando este agora fixado em 710 (euro)/m2 ac. Ou seja, a existência de todas as infraestruturas, o mesmo é dizer, estar o solo totalmente urbanizado, traduz-se numa sobrevalorização de 71 (euro)/m2 ac.

Os dois métodos de cálculo conduzem a valores próximos.

O custo de construção inicial da infraestrutura local situa-se entre os 60 (euro)/m2 ac e os 70 (euro)/m2 ac; ou seja, perspetivando atualizações, esse custo ronda os 9 % C.

Trata-se, apenas, do custo de construção inicial. Mas, se se considerarem custos de conservação e renovação, o valor duplica.

Como valor de referência para os encargos com infraestrutura local/m2 ac que poderão ser imputados aos promotores de operações urbanísticas, pode adotar-se o do custo de construção inicial, levemente majorado para que integre uma parcela mínima relativa à manutenção, adotando então o valor arredondado de:

IL = 10 % C

sendo:

C, o «custo de referência» estabelecido conforme Portaria n.º 65/2019, de 19 de fevereiro.

Também este valor se pode aplicar à generalidade do País, com a ressalva de que em áreas de orografia complicada, em que a realização de infraestruturas exija muros de suporte, o custo será bem maior.

Um adequado serviço de infraestruturas de uma qualquer cidade (incluído no conceito de infraestrutura as zonas verdes e os equipamentos) é, genericamente, proporcional à sua dimensão populacional. Para realidades históricas/sociais similares, quase o mesmo é dizer que é proporcional ao da dimensão da área de construção nela existente.

Assim, para estabelecer um referencial de custo de construção inicial de infraestruturas gerais podem ser usados cálculos elaborados no quadro de planos para cidades portuguesas que confrontam nova edificabilidade com previsão de investimento municipal:

Em Plano de Urbanização de Évora (1) chega-se a um valor/m2 ac significativamente superior ao custo de referência para infraestrutura local (10/6, o que se traduziria a valores atuais em cerca de 100 (euro)/m2 ac);

Em Plano de Urbanização da Póvoa de Varzim de 2007 (ver o Relatório do Plano), chega-se a uma estimativa de investimento municipal de 25 milhões para uma previsão de 2.000 novos fogos (o que, considerando a edificabilidade não apenas para uso habitacional, pode corresponder a 400.000 m2 ac); resulta em 62,5 (euro)/m2 ac, que a valores atuais se traduz em cerca de 72 (euro)/m2 ac.

Fazendo a média dos valores obtidos nestes dois casos chega-se a uma referência de 86 (euro)/m2 ac. Como valor de referência para os encargos com infraestrutura geral/m2 ac passíveis de serem imputados a promotores de operações urbanísticas pode então adotar-se o valor IG = 12 % C, sendo: C, o «custo de referência» estabelecido conforme Portaria n.º 65/2019, de 19 de fevereiro.

Este valor inclui apenas o custo de construção inicial, o que significa assumir desde logo que deverá ser o dinheiro público a assegurar os futuros custos de conservação e renovação das infraestruturas gerais.

Percorrendo um outro caminho de cálculo.

Refere o RJUE (DL n.º 555/99, republicado pelo DL n.º 136/2014, de 09/09) no seu artigo 116.º, n.º 5 que os «projetos de regulamento municipal da taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas» devem ser acompanhados de fundamentação, considerando designadamente o «programa plurianual de investimentos municipais na execução, manutenção e reforço das infraestruturas gerais».

Haverá então que confrontar investimentos municipais com edificabilidade. Para tal podem ser adotados dois caminhos, alternativos ou complementares, um relativo ao passado e o outro ao futuro.

O caminho relativo ao passado conduz a números muito exatos, desde que para tal se disponha de informação. Trata-se de: fazer o somatório dos investimentos municipais em infraestrutura geral em passado recente (por exemplo nos últimos 10 anos); calcular a área de construção ocorrida no mesmo período e calcular, em (euro)/m2 ac, o quociente entre os dois valores. Perspetiva-se o futuro admitindo que será similar ao passado, com eventuais pequenos ajustes, se justificáveis.

O outro caminho, mais voluntarista: considera o «programa plurianual» aprovado, que se espera esteja em consonância com o investimento previsto em plano de ordenamento; e considera a nova edificabilidade decorrente do plano. Duas notas para percorrer este caminho:

Há que considerar todo o investimento em infraestrutura geral; estará previsto no plano? e, estando previsto, em que % será executada no horizonte temporal adotado?

No que respeita à edificabilidade qual considerar, a admitida pelo plano ou a que se perspetiva venha de facto a acontecer? Se o plano admitir uma edificabilidade muito superior à que irá ocorrer, esta opção conduzirá a valores muito afastados. Preferível será, neste caso, estimar a edificabilidade que irá ocorrer naquele horizonte temporal.

Formulou-se, atrás, uma fórmula elementar para calcular o valor (não especulativo) de um lote urbano, o qual, tendo já suportando encargos urbanísticos, assegurou as infraestruturas de que necessita e ganhou um direito concreto a edificar. Antes disso, o valor de uma parcela corresponde apenas a um potencial, decorrente da edificabilidade estabelecida por plano.

Pretende-se estabelecer compensação por edificabilidade superior ou inferior à abstrata. O seu valor, numa situação em que ainda não foram suportados encargos urbanísticos, corresponde ao valor do solo a que tal edificabilidade corresponde.

Há que saber, então, qual a área de solo que corresponde a 1 m2 ac.

Esta é 1/I, sendo I a edificabilidade abstrata estabelecida pelo plano.

E há que conhecer o valor do solo, por m2.

Este, conforme atrás referido, é-nos dado pela fórmula:

S = (cL/cL máx x 0,15) x I x C

Assim, o valor da edificabilidade/m2 ac (antes de suportar encargos urbanísticos) é:

E = 1/I x S = 1/I x (cL/cL máx x 0,15) x I x C

E = (cL/cL máx x 0,15) x C

Em 2019, o valor em cada local seria E = cL x 30,4 (euro)/m2 de solo.

Um lote urbano é uma parcela com direito concreto de edificação, que já assumiu os encargos que lhe tenham sido imputados relativos a infraestruturas.

Referiu-se, atrás, que o valor (não especulativo) de um lote urbano pode ser calculado através da fórmula L = (S + U) x 1,3, sendo S o valor do solo e sendo U o do correspondente custo de construção de infraestruturas.

Calculando o valor do lote por m2 ac:

O valor de S é o valor da edificabilidade especificado no ponto anterior.

Para o cálculo de U por m2 ac há a considerar que:

O seu valor deve ser determinado a partir dos custos de referência já atrás identificados: 10 % C, o de infraestruturas locais; 12 % C, o de infraestruturas gerais;

A valorização de uma parcela é independente de ter sido o promotor ou o dinheiro público a financiar a execução das infraestruturas;

A existência de infraestruturas locais valoriza diretamente a parcela, sendo óbvio que o respetivo custo deve ser integrado em U (10 % C);

Já a infraestrutura geral tem uma abrangência genérica: valoriza a parcela ainda antes dela ter assumido encargos; e reforça essa valorização quando a parcela passa a ser lote urbano, assegura direitos. Pode considerar-se que a valorização se divide de forma idêntica nas duas etapas; a considerar, então, 50 % x 12 % C;

Seria, em conformidade com o referido: U = 10 % C + 50 % x 12 % C = 16 % C

Como valor do lote/m2 ac ter-se-ia:

L = (S + U) x 1,3

L = [(cL/cL máx x 0,15) x C + 16 % C] | x 1,3

L = [(cL/cL máx x 0,15) + 0,16] x 1,3 x C

sendo:

(cL/cL máx x 0,15), um fator que exprime a valoração do local (cL e cL máx, estabelecidos no quadro do CIMI);

0,16, um fator que exprime encargos urbanísticos;

1,3, um fator que considera outros custos e lucro não especulativo;

C, o «custo de referência» para habitação a custos controlados estabelecido conforme Portaria n.º 65/2019, de 19 de fevereiro.

Fazendo as contas para um cL = 1,5 (banal em cidade média) ter-se-ia, a valores atuais, L = 207 (euro)/m2 ac.

As fórmulas relativas a valores imobiliários atrás formuladas são passíveis de aplicação à generalidade do País - portanto, também a Matosinhos - uma vez que incluem fatores de diferenciação relativos a cada localização.

Em concreto:

O valor/m2 de terreno destinado a infraestrutura geral deverá, por razões perequativas, ser assumido como igual ao de qualquer outro situado na mesma UOPG. Assim, a fórmula a aplicar é:

S = (cL/cL máx x 0,15) x I x C

Para o valor do m2 de edificabilidade a mais ou a menos a fórmula a aplicar é:

E = (cL/cL máx x 0,15) x C

O custo de construção e de manutenção de infraestruturas é similar em todo o País.

Assim, afigura-se adequado adotar o custo padrão de infraestrutura local/m2 ac: IL = 10 % C.

No que respeita ao custo padrão da infraestrutura geral justifica-se uma reflexão específica, considerando dados disponíveis relativos a Matosinhos.

Seguir-se-ão dois caminhos distintos, um relativo ao passado e o outro relativo ao futuro em perspetiva.

Relativamente ao passado:

Consideraram-se as contas de gerência relativas ao período de 2010 a 2019, inclusive;

Analisaram-se, um a um os investimentos realizados e identificaram-se aqueles que correspondem a infraestruturas gerais, de acordo com a definição adotada no PDM;

O respetivo somatório traduz-se em 71,6 milhões (euro), o mesmo é dizer 7,2 milhões (euro)/ano:

(ver documento original)

Neste período registou-se no município de Matosinhos a seguinte edificabilidade:

(ver documento original)

Verificou-se assim, neste período, um investimento municipal em infraestrutura geral de:

71,6 milhões (euro)/690.500 m2 ac = 103,7 (euro)/m2 ac = 14,6 % x C/m2 ac

Trata-se de um valor relativamente elevado face ao expectável, o que traduz, provavelmente, uma retração de investimento municipal inferior ao ocorrido na dinâmica edificatória durante o período de crise, como forma, até, de estimular a procura interna.

Perspetivando o futuro:

O PDM integra um Programa de Execução, orçamentado em 215,5 milhões de euros.

Distinguindo uma a uma, de entre as ações propostas, aquelas que correspondem a infraestrutura geral, chegou-se a um valor de 151,6 milhões de euros.

Admitindo que em 10 anos se cumprirá 2/3 do investimento previsto, tal traduz-se num investimento de 100 milhões, ou seja, de 10 milhões/ano, Seria um investimento significativamente superior ao ocorrido na década transata, admissível perante um aumento de receitas decorrente de um previsível aumento da atividade imobiliária, mas com uma nota de otimismo, até porque é também previsível que aumente a percentagem de investimento em conservação e em ações de natureza imaterial.

No que respeita à edificabilidade, ultrapassada de alguma forma a crise imobiliária, é então expectável que a dinâmica edificatória aumente significativamente, o que aliás já aconteceu em 2018 e 2019. Admitindo que se mantém a nova edificabilidade anual dos últimos 2 anos, talvez ligeiramente majorada, chega-se a um cenário de 120 000 m2 ac/ano.

Ter-se-ia então um investimento municipal em infraestrutura geral para a próxima década de:

100 milhões (euro)/1,2 milhões de m2 ac = 83,3 (euro)/m2 ac = 11,7 % x C/m2 ac

Em síntese:

Este último número é similar ao obtido nas situações atrás referidas respeitantes a outras cidades. O número relativo à década anterior é algo superior, mas não muito, o que até pode ser explicado pela crise ocorrida.

Adota-se então, com segurança, o custo padrão relativo a infraestrutura geral de 12 % x C/m2 ac.

VI - Proposta para o Município de Matosinhos sobre Compensações e sobre os Encargos Urbanísticos a Suportar pelos Promotores

A normativa do PDM exige regulamentação complementar.

Para a perequação da edificabilidade/mais-valias:

Valor das compensações por edificabilidade concreta superior ou inferior à abstrata.

Para a perequação dos encargos:

Valor das compensações por cedências efetivas para infraestrutura geral superiores ou inferiores à cedência média estabelecida.

Taxa relativa a infraestruturas urbanísticas (TRIU), considerando:

Custo padrão/m2 ac de construção inicial da infraestrutura local;

Custo padrão/m2 ac de construção inicial da infraestrutura geral.

O método utilizado conduziu a solução direta e inequívoca.

Quando, no respeito pela normativa do PDM, a edificabilidade concreta for superior ou inferior à abstrata, o valor da compensação a pagar é:

CE = (Ec - Ea) x (cL/cL máx x 0,15) x C

sendo:

Ec, a edificabilidade concreta, licenciada, que exceda a pré-existente (a edificabilidade concreta, incluindo a preexistente em situação legal (se existir) e o acréscimo de edificabilidade que ocorra em sede de controlo prévio da operação urbanística);

Ea, a edificabilidade abstrata;

cL, o coeficiente de localização estabelecido no quadro do CIMI para o local;

cL máx, o maior coeficiente de localização estabelecido no quadro do CIMI;

C, o «custo de referência» estabelecido conforme Portaria n.º 65/2019.

Sendo o valor negativo a compensação é paga pelo Município ao promotor.

A edificabilidade concreta, incluindo a preexistente em situação legal (se existir) e o acréscimo de edificabilidade que ocorra em sede de controlo prévio da operação urbanística.

O método utilizado conduziu a solução direta e inequívoca.

Quando a cedência efetiva para infraestrutura geral for superior ou inferior à cedência média estabelecida no PDM (0,5 m2/m2 ac) haverá lugar ao pagamento de uma compensação no valor de:

CC = (Ec x 0,5 - Ce) x (cL/cL máx x 0,15) x I x C

sendo:

Ec, a edificabilidade concreta, licenciada, que exceda a pré-existente;

Ce, a cedência efetiva para infraestrutura geral;

cL, o coeficiente de localização estabelecido no quadro do CIMI para o local;

cL máx, o maior coeficiente de localização estabelecido no quadro do CIMI;

I, o índice de edificabilidade abstrata estabelecido pelo PDM para o local;

C, o «custo de referência» estabelecido conforme Portaria n.º 65/2019.

Sendo o valor negativo a compensação é paga pelo Município ao promotor.

Em conformidade com a normativa do PDM e com a metodologia desenvolvida, importa sublinhar que:

Se distingue infraestrutura local de infraestrutura geral e, em consequência, a TRIU distinguirá e integrará essas duas parcelas.

Os encargos com obras de infraestrutura a suportar por promotor integram não apenas o pagamento de taxa, mas também a realização de obras de urbanização.

O quadro legal (e a normativa do PDM) obrigam a um tratamento perequativo de todas as operações urbanísticas, as sistemáticas e as não sistemáticas, as que necessitam de realizar obras de urbanização e aquelas que apenas se aproveitam das já existentes.

No que respeita à parcela infraestrutura local:

A normativa do PDM refere que o encargo da generalidade das operações urbanísticas se deve referenciar a encargos padrão e atribui aos promotores o dever de:

Execução de obras de urbanização e correspondente cedência de terreno, conforme o necessário à operação, variável em função de pré-existências e de especificidades locais;

Pagamento de taxa pelas infraestruturas urbanísticas, cujo valor será o do somatório resultante dos custos padrão ..., do qual será abatido o custo das obras de urbanização.

Identificou-se um custo de referência de construção inicial de 9 % C/m2 ac.

Identificou-se um custo similar relativo à sua manutenção e reforço ao longo de 30 anos.

Resultam, destas orientações, as seguintes ideias:

O encargo com a infraestrutura local não será igual em todas as operações urbanísticas, irá variar em função de pré-existências e de especificidades locais.

Mas todas as operações urbanísticas, mesmo as já por elas servidas, devem contribuir para o financiamento da infraestrutura local, seja por razões perequativas, seja ainda porque todas elas exigem futuros investimentos na sua manutenção e reforço.

A compatibilização destes dois preceitos e dos demais requisitos atrás enunciados pode ser assegurada através de:

Taxa estabelecendo um encargo mínimo com infraestrutura local, a suportar por todas as operações urbanísticas.

Nos casos em que o promotor realize obras de infraestrutura, o seu custo deve ser subtraído ao valor da taxa, podendo anulá-la.

Assumindo como valor de referência para os encargos com infraestrutura local os 10 % C/m2 ac atrás propostos e justificados, ter-se-á como parcela da TRIU correspondente à infraestrutura local,

TIL = Ec x flP x 10 % C

sendo:

Ec, a edificabilidade concreta, licenciada, que exceda a pré-existente;

flP, um fator sujeito a ponderação técnico/financeira, de decisão política;

C, o «custo de referência» estabelecido conforme Portaria n.º 65/2019.

A fixação do fator flP suscita as seguintes observações:

Justifica-se que, quando compatível com o mercado, flP = 1. Corresponde à plena assunção pelos promotores do custo de construção inicial da infraestrutura local. E é a única forma de uma equidade plena em todas as operações urbanísticas, já que um loteamento banal assume esses encargos.

Tal opção iria aumentar significativamente os encargos das muitas operações isoladas penduradas nas infraestruturas existentes. Seria uma opção muito adequada na perspetiva do ordenamento do território, já que tais operações têm originado a fragmentação e dispersão edificatória, o mesmo é dizer, a desordem que tem caraterizado a recente ocupação urbana. Mas teria forte impacto, exigindo ponderação política.

Se flP for fixado em valor muito inferior, manter-se-á uma fiscalidade urbanística que fomenta a desordem, ficando por cumprir o princípio perequativo, e tendo como implicação financeira para o Município a baixa arrecadação de receitas nesta sede.

Considera-se, assim, que flP nunca deveria ser inferior a 50 % e que em município com significativa dinâmica edificatória deveria aproximar-se de 100 %.

Tendo em conta todos estes considerandos, a opção foi a de fixar flP = 0,5 (ou seja, em metade do custo padrão).

Daí resulta:

TIL = Ec x 0,5 x 10 % C = Ec x 5 % C; o que representa, em valores atuais (atendendo ao disposto no n.º 9 da Portaria n.º 65/2019, de 19 de fevereiro), 35, 5 (euro)/m2 ac.

No que respeita à parcela infraestrutura geral há a referir que:

A participação no financiamento da infraestrutura geral deverá ser igual para todas as operações urbanísticas, proporcional à respetiva edificabilidade, não se vislumbrando justificação para que assim não seja.

O PDM já assim o prevê no que respeita à cedência de terreno, que será efetiva ou substituída por compensação.

Utilizando como referência o valor padrão para obras de infraestrutura geral atrás fixado, o Município tem toda a legitimidade para fixar o valor da taxa a cobrar, de 0 a 100 %. Não se colocam neste domínio razões perequativas ou de ordenamento, apenas financeiras e sociais: a necessidade de dispor de verbas para assegurar as funções que lhe estão cometidas; deverem ser as mais-valias criadas no processo de transformação urbana (e não o dinheiro de todos) a suportarem os encargos que suscitam. Nesta fixação justifica-se uma especial ponderação do funcionamento do mercado imobiliário em cada local.

Ter-se-á então:

TIG = Ec x fgP x 12 % C

sendo:

Ec, a edificabilidade concreta, licenciada, que exceda a pré-existente;

fgP, um fator decorrente de decisão política;

C, o «custo de referência» estabelecido conforme Portaria n.º 65/2019.

Atendendo aos referidos considerandos, a decisão política foi: a de fixar flP = 0,5 (ou seja, em metade do custo padrão); mas, evitando um aumento significativo e imediato das taxas até agora em vigor, fazê-lo de forma progressiva, começando por flP = 0,1 e estabelecendo aumentos anuais sucessivos.

Daí resulta, para aquando a entrada em vigor deste Regulamento:

TIG = Ec x 0,1 x 12 % C = Ec x 1,2 % C; o que representa, em valores atuais (atendendo ao disposto no n.º 9 da Portaria n.º 65/2019, de 19 de fevereiro), 8,5 (euro)/m2 ac.

O valor da TRIU será então:

TRIU = TIL + TIG = (Ec x 5 % C - OU) + (Ec x 1,2 % C), sendo a parcela TIL = 0 quando de (Ec x 5 % C - OU) resultar valor negativo e sendo:

Ec, a edificabilidade concreta, licenciada, que exceda a pré-existente;

C, o «custo de referência» estabelecido conforme Portaria n.º 65/2019;

OU, o custo das obras de urbanização a cargo do promotor.

A valores atuais:

TRIU = (Ec x 35,5 (euro) - OU), parcela nula quando negativa + (Ec x 8,5 (euro)).