Artigo 17.º — (Depoimentos)

Não restam dúvidas acerca das prerrogativas excecionais que assistem às comissões eventuais de inquérito da Assembleia da República nem quanto ao alcance pessoal - pode ser convocado todo e qualquer cidadão nacional (cf. artigo 16.º, n.º 1), sem prejuízo, por um lado, de o Presidente da República, o Presidente da Assembleia da República, o Primeiro-Ministro e respetivos antecessores beneficiarem da faculdade de prestar declarações por escrito (cf. n.º 2) e, por outro lado, de impender sobre os trabalhadores em funções públicas do Estado ou de outras pessoas coletivas públicas um dever qualificado de colaboração (cf. artigo 17.º, n.º 3).

Sem justificação atendível da parte de quem falta ou se abstém de apresentar documentos solicitados, a infração de alguns dos deveres enunciados nos preceitos transcritos pode constituir ilícito penal, nos termos da incriminação expressamente enunciada para o efeito e que devolve tudo mais ao Código Penal:

Artigo 19.º

(Desobediência qualificada)

1. 1 -Fora dos casos previstos no artigo 17.º, a falta de comparência, a recusa de depoimento ou o não cumprimento de ordens legítimas de uma comissão parlamentar de inquérito no exercício das suas funções constituem crime de desobediência qualificada, para os efeitos previstos no Código Penal.
2. 2 -Verificado qualquer dos factos previstos no número anterior, o presidente da comissão ouvida esta, comunicá-lo-á ao Presidente da Assembleia, com os elementos indispensáveis à instrução do processo, para efeito de participação à Procuradoria-Geral da República

Parece bem de ver que tal norma respeita única e exclusivamente a inquéritos parlamentares empreendidos na Assembleia da República e por comissões parlamentares regularmente constituídas, não podendo aplicar-se por analogia a inquéritos conduzidos por outros órgãos colegiais públicos, nomeadamente das Regiões Autónomas ou do poder local, considerando a proibição categórica contida no artigo 1.º, n.º 3, do Código Penal(19): «Não é permitido o recurso à analogia para qualificar um facto como crime, definir um estado de perigosidade ou determinar a pena ou medida de segurança que lhe corresponde».

Aliás, de acordo com o artigo 348.º do Código Penal, a intimação para comparência ou mandado têm de mostrar-se legítimos e emanados de autoridade competente.

Artigo 348.º

(Desobediência)

1. 1 -Quem faltar à obediência devida a ordem ou a mandado legítimos, regularmente comunicados e emanados de autoridade ou funcionário competente, é punido com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa até 120 dias se:
   1. a)Uma disposição legal cominar, no caso, a punição da desobediência simples; ou
   2. b)Na ausência de disposição legal, a autoridade ou o funcionário fizerem a correspondente cominação.
2. 2 -A pena é de prisão até 2 anos ou de multa até 240 dias nos casos em que uma disposição legal cominar a punição da desobediência qualificada.

Sem que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira possa definir «crimes, penas, medidas de segurança e respetivos pressupostos» por se tratar de matéria compreendida na reserva relativa de competência da Assembleia da República (cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea c], da Constituição), nem sequer sob autorização legislativa (cf. artigo 227.º, n.º 1, alínea b]), resta às comissões regionais de inquérito efetuarem a cominação prevista no artigo 348.º, n.º 1, alínea b), do Código Penal.

Como tal, se o mandado for legítimo, regularmente comunicado, e se o inquérito couber na competência da Assembleia Legislativa, quem faltar sem justificação atendível, recuse depor ou incumpra o mandado por outro meio, pode incorrer apenas na prática de um crime de desobediência simples.

Sucede porém que uma intimação ou mandado, dirigidos a um Ministro do Governo da República, por conta do cargo que desempenha, a fim de comparecer e prestar esclarecimentos a uma comissão de inquérito parlamentar só podem ser legítimos e emanados da autoridade competente se provierem da Assembleia da República e se o próprio inquérito for conforme à lei.

Não o serão se provierem da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira. Por seu turno, os inquéritos oriundos deste órgão só podem recair sobre atos do Governo e da Administração regionais (cf. artigo 1.º, n.º 2, do Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril), pelo que é ilegal desviar o poder de inquérito para o apuramento de responsabilidade política do Governo da República ou de uma empresa pública alheia ao setor empresarial público regional.

V

Cientes de que a remissão do artigo 232.º, n.º 4, para o artigo 178.º, n.º 5, ambos da Constituição, exige uma tarefa de adaptação pelo legislador e pelo intérprete, já pudemos assentar em que o regime sumariamente observado não pode ser transposto sem mais para as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas.

As adaptações hão de contar com determinados vetores dicotómicos, a considerar necessariamente em vista das diferenças, nomeadamente:

Ao nível do substrato territorial, entre as Regiões Autónomas e a República,

Ao nível da teoria geral do Estado, entre autonomia regional e soberania nacional,

Ao nível do substrato pessoal ou associativo, entre a parte e o todo, ou seja os cidadãos residentes nos territórios insulares e todo o povo português (o conjunto de todos os cidadãos portugueses, independentemente do local onde se tenham fixado),

Ao nível das relações jurídico-políticas, segundo um modelo cooperativo de separação vertical de poderes, com lugar para relações de cooperação, de coordenação e de subordinação.

Aquilo que mais imediatamente decorre da qualificação constitucional das Regiões Autónomas como «pessoas coletivas territoriais» (cf. artigo 227.º, n.º 1, da Constituição) é terem como fundamento e limite das suas atribuições o território que constitui seu substrato primordial, o que significa estar fora do alcance dos seus órgãos exercerem poderes extraterritoriais.

Bem sabemos que até o vínculo jurídico pessoal com as Regiões Autónomas é estritamente territorial, não havendo nem podendo haver uma cidadania regional que sustente tal vínculo por acréscimo à cidadania portuguesa, a única constitucionalmente legítima (cf. artigo 4.º da Constituição).

Ora, de acordo com o artigo 147.º da Constituição, só «a Assembleia da República é a assembleia representativa de todos os cidadãos portugueses», de tal sorte que a generalidade dos cidadãos portugueses apenas se encontra obrigada a responder perante as comissões de inquérito parlamentar constituídas na Assembleia da República (cf. artigo 178.º, n.º 1 e n.º 5).

Ao invés, só alguns cidadãos portugueses se encontram sob jurisdição das comissões de inquérito formadas nas Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas: os que se encontrem recenseados em cada uma, pressupondo um vínculo jurídico-político aferido pelo local de residência, mas que, ainda assim, obriga a exceções.

Escreveu-se a propósito de questão semelhante surgida no ordenamento jurídico espanhol, o seguinte(20):

«[É] preciso aquilatar a regulação, pois concorrem aspetos que requerem um cuidado específico, como o suscitado quanto ao âmbito dos sujeitos sobre quem haverá de pesar o dever de comparência diante das comissões de investigação autonómicas; conquanto, em princípio, pareça lógico cifrar os seus destinatários em torno do conceito de autoridades e funcionários das respetivas Comunidades Autónomas e dos cidadãos residentes nas mesmas, poderia levantar-se a questão de uma Comissão citar para comparecerem autoridades da Administração do Estado em que concorresse a condição de cidadão ou de residente no ente autonómico - pense-se, verbi gratia, no caso dos Delegados do Governo ou dos Governadores Civis -, pelo que se torna necessário concretizar as pertinentes exceções à lei geral. Paralelamente, em outros casos, como podem ser aqueles gerados por fraudes financeiras ou imobiliárias que afetem o território de diversas Comunidades Autónomas ou em que intervenham pessoas coletivas ou intermediários que não residam na Comunidade Autónoma afetada, haveria de articular-se as medidas pertinentes de modo a que as Comissões de investigação autonómicas possam desenvolver corretamente a sua função de controlo».

O mandato político dos deputados às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas é outorgado por um colégio eleitoral restrito (os cidadãos recenseados em cada uma) por comparação com o mandato parlamentar dos Deputados à Assembleia da República (esses mesmos eleitores e todos os demais portugueses recenseados no território nacional ou nos círculos da emigração).

Como tal, o desempenho de um tal mandato, compreendendo a oportunidade e mérito dos inquéritos que promovam os deputados regionais e dos relatórios que consequentemente produzam, é periodicamente sufragado apenas pelos eleitores da Região Autónoma.

Recordemos o corolário do princípio da soberania nacional vertido no artigo 152.º, n.º 2, da Constituição:

«Os Deputados representam todo o pais e não os círculos por que são eleitos».

O sufrágio eleitoral dissipa o vínculo dos Deputados à Assembleia da República com os círculos por que são eleitos, incluindo os círculos eleitorais correspondentes às Regiões Autónomas, mas nem por isso os deputados regionais assumem uma quota da representação nacional em nome da população ali residente.

Com efeito, os eleitores recenseados em cada Região Autónoma gozam de uma dupla representação democrática: enquanto povo, na Assembleia da República; enquanto população dos Açores ou da Madeira, nas Assembleias Legislativas. Nenhuma delas consome a outra.

E assim sendo, apenas aos Deputados que representem todo o país, que representem todos os cidadãos portugueses (o povo) assiste legitimidade democrática para potestativamente exigirem a todo e qualquer cidadão (português) que compareça e deponha perante uma comissão parlamentar de inquérito.

Por seu turno, é ao Governo da República que a Constituição confia a condução da política geral de todo o país (cf. artigo 182.º).

VI

Sob as linhas que vimos de traçar, estamos em condições de melhor apreciar o regime das comissões eventuais de inquérito da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, ou seja, o Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril, procurando interpretar as suas normas de acordo com as adaptações reclamadas, nesta matéria, pelo disposto no artigo 232.º, n.º 4, da Constituição.

Tal decreto regional começa por delimitar a função, âmbito e objeto dos inquéritos conduzidos pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira:

Artigo 1.º

(Âmbito e objeto)

1. 1 -Os inquéritos da Assembleia Legislativa têm por função vigiar o cumprimento da Constituição, do Estatuto Político-Administrativo da Região e das leis, e a apreciação dos atos do Governo Regional e da Administração Regional.
2. 2 -Os inquéritos parlamentares podem ter por objeto qualquer matéria de interesse relevante para o exercício das atribuições da Assembleia Legislativa.
3. 3 -Os inquéritos parlamentares apenas podem ter por objeto atos do Governo ou da Administração ocorridos em legislaturas anteriores à que estiver em curso quando se reportarem a matérias ainda em apreciação, factos novos de conhecimento superveniente.
4. 4 -Durante o período de cada sessão legislativa não é permitida a constituição de novas comissões de inquérito que tenham o mesmo objeto que dera lugar a outra comissão que está em exercício de funções ou que as tenha terminado no período referido, salvo se surgirem factos novos.
5. 5 -O objeto do inquérito parlamentar não é suscetível de alteração

Decorre dos n.os 1 e 2, à semelhança do que ocorre no artigo 1.º da Lei n.º 5/93, de 1 de março, uma delimitação recíproca entre o objeto e a função com o sentido de que a extensão do conceito de «matéria de interesse público relevante para o exercício das atribuições da Assembleia Legislativa» encontra-se recortada objetivamente pela apreciação de atos do Governo Regional e da Administração Regional, o que não vemos como coadunar com a convocação de um ministro do Governo da República.

À aludida função de controlo da constitucionalidade e da legalidade e à primeira limitação do objeto acresce uma delimitação operada, não só pelo substrato territorial da Região Autónoma da Madeira, como mais estritamente pelas competências(21) da Assembleia Legislativa: «[...] matéria de interesse relevante para o exercício das atribuições da Assembleia Legislativa».

Não basta que se trate de assunto com interesse relevante para a Região Autónoma, tão-pouco de matéria com interesse regional segundo o critério político dos deputados à Assembleia Legislativa(22).

A relevância, nos termos do transcrito artigo 1.º, n.º 2, move-se no elenco das competências deste órgão, segundo o Estatuto Político-Administrativo(23), o que coloca fora de causa o apuramento da responsabilidade política do Governo da República.

Prossigamos o excurso iniciado pelo Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril, passando aos poderes das comissões de inquérito constituídas na Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira por iniciativa dos deputados, dos grupos parlamentares ou de comissões especializadas (cf. artigo 2.º, n.º 1).

Consagra-se em matéria de poderes das comissões de inquérito o que vai transcrito:

Artigo 5.º

(Poderes das comissões)

1. 1 -As comissões parlamentares de inquérito gozam de todos os poderes de investigação das autoridades judiciais.
2. 2 -As comissões têm direito à coadjuvação das autoridades judiciais e administrativas, nos mesmos termos que os tribunais.
3. 3 -As comissões podem solicitar por escrito ao Governo, aos órgãos da Administração Regional ou a entidades privadas as informações e documentos que julguem úteis à realização do inquérito.
4. 4 -As diligências instrutórias referidas no número anterior, que sejam consideradas indispensáveis à boa realização do inquérito, são de realização obrigatória, não estando a sua efetivação sujeita a deliberação da comissão, até ao limite máximo de duas diligências por cada deputado que integra a comissão.
5. 5 -Para o efeito do disposto no número anterior, as diligências requeridas pelos membros suplentes somam-se às efetuadas pelo deputado por este substituído, de acordo com o limite previsto.
6. 6 -A prestação das informações e dos documentos referidos no n.º 3 deve ser satisfeita no prazo de 15 dias, salvo justificação ponderosa dos requeridos que aconselhe a comissão a prorrogar aquele prazo ou a cancelar a diligência

Em primeiro lugar, as comissões aqui tratadas não podem gozar de todos os poderes de investigação das autoridades judiciais, como literalmente se enuncia no n.º 1, sob pena de usurpação de funções do Estado e dos poderes reservados constitucionalmente aos tribunais e ao Ministério Público.

Desde logo, é preciso reduzir o âmbito desta norma em conformidade com o artigo 178.º, n.º 5, da Constituição(24): gozam de poderes das autoridades judiciais e não dos poderes das autoridades judiciais.

Depois, a necessária adaptação ao âmbito regional exige que implicitamente se considerem os poderes compatíveis com a natureza jurídica e funções da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.

Isto mesmo é confirmado pelo enunciado do n.º 2, ao interpretar autenticamente a disposição proclamatória do número anterior e reduzi-la teleologicamente.

Se dispusessem de todos os poderes das autoridades judiciais, seria pleonástico assegurar-lhes a coadjuvação das mesmas autoridades judiciais e das autoridades administrativas, em termos dos tribunais.

Não obstante as limitações decorrentes do substrato territorial da Região Autónoma, admite-se que as comissões de inquérito possam «funcionar ou efetivar diligências, sempre que necessário, em qualquer ponto do território nacional (cf. artigo 6.º), o que faz acrescer ao arquipélago da Madeira o território continental e o território da Região Autónoma dos Açores, sem todavia se especificarem os poderes que lhe assistem fora da jurisdição territorial da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.

Os poderes que assistem às comissões regionais de inquérito ou aos seus membros em tais deslocações não são nem poderiam ser os mesmos de que dispõem no âmbito do território regional respetivo.

A deslocação das comissões ou de alguns dos seus membros não lhes permite, fora da Região Autónoma, ir além dos termos gerais previstos para o auxílio interadministrativo regulado pelo artigo 66.º do Código do Procedimento Administrativo(25), de modo a examinar locais e objetos, consultar documentos ou tomar declarações de quem a tal se disponha ou obter apoio logístico ou técnico e científico.

Na hipótese de uma comissão de inquérito madeirense deslocar-se, por exemplo, a Ponta Delgada, tal não importa que o Governo Regional local se encontre obrigado a satisfazer eventuais solicitações como se proviessem da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, pois só e apenas perante este órgão responde politicamente.

Atenderemos, por fim, ao artigo 8.º, que de novo se reproduz, por comodidade de leitura. Artigo 8.º que, note-se, é o único a ser invocado no ofício convocatório. Consigna o procedimento da convocação e os deveres de prestar depoimento às comissões de inquérito, o que, a bem dizer, é ainda uma parcela dos poderes de tais órgãos ad hoc:

Artigo 8.º

(Convocação de pessoas)

1. 1 -As comissões parlamentares de inquérito podem convocar qualquer cidadão para depor sobre factos relativos ao inquérito.
2. 2 -Gozam da prerrogativa de depor por escrito, se o preferirem, o Presidente do Governo Regional, o Presidente da Assembleia Legislativa, os ex-Presidentes da Assembleia Legislativa, que remetem à comissão no prazo de 15 dias, a contar da data da notificação dos factos sobre os quais deve recair o depoimento, declaração, sob compromisso de honra, relatando o que sabem sobre os factos indicados.
3. 3 -Os depoimentos requeridos nos [termos dos] números anteriores, que sejam considerados indispensáveis à boa realização do inquérito, são de realização obrigatória, não estando a sua efetivação sujeita a deliberação da comissão, até ao limite máximo de um depoimento por cada deputado que integre a comissão, aplicando-se o disposto no n.º 5 do artigo 5.º
4. 4 -As convocatórias serão assinadas pelo presidente da comissão ou, a solicitação deste, pelo Presidente da Assembleia e deverão conter a indicação do objeto do inquérito, o local, o dia e a hora do depoimento.
5. 5 -As comissões podem solicitar, requisitar apoio técnico ou contratar especialistas para coadjuvar nos seus trabalhos mediante autorização do Presidente da Assembleia

Na verdade, a convocação de qualquer cidadão «para depor sobre factos relativos ao inquérito» (cf. artigo 8.º, n.º 1) constitui a chave da jurisdição das comissões na sua extensão pessoal, sendo que tal norma não pode deixar de interpretar-se restritivamente(26).

Em face de pedido de consulta acerca da comparência de funcionários da Administração Central do Estado perante uma comissão de inquérito do Parlamento da Galiza, à catástrofe ambiental causada pelo naufrágio do navio Prestige, o Conselho de Estado de Espanha opinou o seguinte(27):

«As normas [...] e, em particular, as do Regimento do Parlamento da Galiza, no que se refere à consulta, requerem que os poderes das Comissões de Inquérito se interpretem de forma congruente com o seu objeto e finalidade, de modo que o seu poder fiscalizador e de controlo, ao requerer a presença de determinadas autoridades e funcionários, não possa considerar-se ilimitado, antes terá de ajustar-se ao âmbito próprio de atuação das instituições autonómicas. Tais faculdades têm de circunscrever-se portanto à atuação, no seu âmbito de competências, das autoridades e funcionários da Comunidade Autónoma segundo o bloco de constitucionalidade. Só assim se atende ao fim institucional próprio das Comissões de Inquérito criadas por um Parlamento autonómico, orientadas para "investigar" e "controlar" a atuação dos responsáveis públicos da própria Comunidade Autónoma».

Em nosso entender, os cidadãos a que se refere o artigo 8.º, n.º 1, do Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril, são aqueles que, mercê do vínculo territorial que possuam com a Região Autónoma da Madeira, ali residam, dispondo de capacidade eleitoral ativa e passiva nos sufrágios regionais.

Sem prejuízo de outras exceções positivas, decorrentes nomeadamente de relações jurídicas com a administração direta da Região Autónoma ou com pessoas coletivas públicas da sua administração indireta (v.g. concessionários de obras públicas, prestadores de serviços não instalados na Região Autónoma) será de admitir a convocação dos legais representantes de menores e incapazes residentes na Região Autónoma da Madeira ou de pessoas coletivas que ali tenham sede ou sucursal.

Além do objeto possível dos inquéritos, este é porventura o aspeto que mais releva para o efeito de recolher o regime dos inquéritos parlamentares sob o crivo das necessárias adaptações exigidas pelo artigo 234.º, n.º 4, da Constituição.

Segue-se um conjunto articulado de disposições concernentes aos depoimentos a prestar perante as comissões eventuais de inquérito constituídas na Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira:

Artigo 9.º

(Depoimentos)

Justificam-se, da nossa parte, quatro breves notas.

A primeira, para dar conta, uma vez mais, da insuficiência das adaptações levadas a cabo pelo legislador regional, cingindo-se em aspetos essenciais a verter, sem adaptação alguma, certas normas da Lei n.º 5/93, de 1 de março, ou mesmo da anterior Lei n.º 43/77, de 18 de junho, o que impõe ao aplicador a delicada tarefa de compatibilizar as normas, o mais possível e até a um limite razoável, com a posição institucional da Assembleia Legislativa.

Em segundo lugar, damo-nos conta de que, literalmente, o n.º 2 sugere a faculdade de convocar todo e qualquer trabalhador em funções públicas, seja do Estado, seja de outra qualquer pessoa coletiva pública (da Região Autónoma dos Açores, de qualquer município ou freguesia) para além dos cidadãos a que se refere o artigo 8.º, n.º 1, e que já vimos serem apenas os residentes na Região Autónoma da Madeira.

Aparentemente, e a pretexto de lhes impor um dever reforçado de comparência, por força de restrições à atendibilidade de justificações de falta, os trabalhadores em funções públicas de toda a Administração Central direta e indireta e de todas as administrações autónomas, encontrar-se-iam na previsão.

Sem nos adentrarmos por questões controvertidas concernentes à constitucionalidade e à legalidade das normas do Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril (perante o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira), que extrapolariam o objeto da consulta, sempre se dirá que, no limite, apenas os trabalhadores em funções públicas do Estado ou da sua administração indireta que desempenhem ou tenham desempenhado a sua atividade na Região Autónoma e os trabalhadores em funções públicas nos municípios e freguesias das ilhas da Madeira e do Porto Santo. Estes últimos, porém, na estrita medida em que cumpram tarefas ou exerçam competências delegadas ou consignadas pelo Governo Regional.

Em terceiro lugar, a inexistência, como não podia deixar de ser no âmbito de um diploma regional, da previsão de sanção penal para o incumprimento das convocatórias expedidas ou de ordens, ainda que legítimas, das comissões de inquérito da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, e, de igual modo, para a recusa de depoimento escrito ou de depoimento pessoal, apesar da comparência. Já o dissemos, não pode aplicar-se por analogia o que vem preceituado no artigo 19.º, sob a epígrafe 'desobediência qualificada', da Lei n.º 5/93, de 1 de março. Tais normas circunscreverem-se taxativamente aos inquéritos parlamentares nacionais.

Por último, vale a pena confirmar que este artigo 9.º, cujas normas contêm uma marca de injuntividade, por contraste com o artigo 8.º, não é invocado no teor do ofício remetido pelo presidente da Comissão Eventual de Inquérito ao Ministro do Planeamento e das Infraestruturas.

O Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira(28), por seu turno, em matéria de poderes de inquérito, limita-se a dispor que as comissões «têm os poderes previstos na legislação aplicável» (cf. artigo 219.º, n.º 2).

VII

Iremos apurar, em seguida, se na eventualidade de a comunicação controvertida constituir uma ordem e não simples sugestão, convite ou proposta de reunião, uma tal intimação pode dar-se por legítima e se produz algum efeito jurídico.

Ainda que, por hipótese de raciocínio, fosse de admitir a jurisdição das comissões de inquérito das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas sobre todos os cidadãos portugueses, a convocatória é dirigida expressamente ao Ministro do Planeamento e Infraestruturas, enquanto tal, ou seja, a um titular de órgão de soberania, o Governo (cf. artigo 110.º, n.º 1, da Constituição) que é «o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da Administração Pública» (cf. artigo 182.º).

Queremos com isto significar que o Governo dispõe não apenas do primado sobre a Administração Pública, como também de um primado de natureza política que é apenas cerceado pela responsabilidade que o compromete exclusivamente perante a Assembleia da República (cf. artigo 191.º).

Seria inusitado que o sistema político, sem uma profunda inversão do paradigma de um estado unitário parcialmente regional, consentisse ceder o crédito de tal responsabilidade política perante a Assembleia da República a favor da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.

Há, de resto, um pormenor que cremos revelador de como na economia do Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril, nem sequer terá sido representada pelo legislador a possibilidade de as comissões eventuais de inquérito da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira poderem intimar a comparecer um membro de outro governo que não o Governo Regional.

Se reanalisarmos o sempre citado Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril, observamos que as normas sobre convocação praticada segundo o cargo e as funções exercidas por uma pessoa singular especificam o Presidente do Governo Regional, o Presidente da Assembleia Legislativa e os ex-Presidentes da Assembleia Legislativa, para o efeito de lhes conceder a prerrogativa de, querendo, deporem por escrito (cf. artigo 8.º, n.º 2).

Ora, se, porventura, tivesse estado na mente do legislador regional que uma comissão eventual de inquérito da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira pudesse convocar um Ministro, o Primeiro-Ministro ou mesmo o Presidente da República - «qualquer cidadão» - a prerrogativa de satisfazer por escrito o dever de prestar depoimento teria de contemplar os titulares de tais órgãos.

Recordemos o aludido princípio descortinado pelo Tribunal Constitucional(29) da congruência entre a precedência protocolar dos titulares dos órgãos do poder público e o estatuto constitucional destes.

VIII

Quanto aos órgãos de soberania(30), fica claro que as relações jurídico-públicas que os vinculam aos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas são estritamente de cooperação, como resulta do texto constitucional:

Artigo 229.º

(Cooperação dos órgãos de soberania e dos órgãos regionais)

1. 1 -Os órgãos de soberania asseguram, em cooperação com os órgãos de governo próprio, o desenvolvimento económico e social das regiões autónomas, visando, em especial, a correção das desigualdades derivadas da insularidade.
2. 2 -Os órgãos de soberania ouvirão sempre, relativamente às questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas, os órgãos de governo regional.
3. 3 -As relações financeiras entre a República e as regiões autónomas são reguladas através da lei prevista na alínea t) do artigo 164.º
4. 4 -O Governo da República e os Governos Regionais podem acordar outras formas de cooperação envolvendo, nomeadamente, atos de delegação de competências, estabelecendo-se em cada caso a correspondente transferência de meios financeiros e os mecanismos de fiscalização aplicáveis

Tal cooperação, contudo, não significa paridade, como acontece entre os membros de Estados compostos. Especialmente nas políticas públicas de cuja execução o Estado se encontra incumbido, seja por igual para todo o território, seja com obrigações acrescidas, como é o caso de alguns domínios com relação aos territórios insulares.

A cooperação passa, em muitos casos, pela audição dos órgãos de governo regional (cf. artigo 229.º, n.º 2, da Constituição).

A assimetria é mais evidente nas relações de subordinação ou de coordenação, evidenciadas respetivamente no poder de o Presidente da República dissolver as Assembleias Legislativas com a consequente demissão dos Governos Regionais (cf. artigo 234.º, n.º 1 e n.º 2, da Constituição) ou nas limitações da competência legislativa regional pela competência dos órgãos de soberania com poderes legislativos (cf. artigo 227.º, n.º 1, alínea a], e artigo 228.º, n.º 1).

No Parecer n.º 852/2012, de 26 de julho de 2012(31), por conta da convocação de responsáveis do Banco de Espanha para comparecerem perante comissão de inquérito constituída nas Cortes Valencianas a fim de investigar a intervenção daquela entidade administrativa independente numa caixa de aforro, considerou o Conselho de Estado espanhol o seguinte:

É certo [...] que existe um princípio de colaboração entre o Estado e as Comunidades Autónomas, firmado por reiterada jurisprudência do Tribunal Constitucional. [...]

No entanto, do sobredito princípio de colaboração não se infere no presente caso a possibilidade de interferência entre as competências e poderes, os quais têm de desenvolver-se no seu âmbito próprio. [...]

Por conseguinte, não tendo o pessoal e autoridades citados do Banco de Espanha e do Fundo de Reestruturação Bancária Ordenada, porquanto órgãos alheios ao âmbito de atribuições da Comunidade Valenciana, a obrigação de comparecer ante a Comissão de Investigação constituída nas Cortes Valencianas sobre o processo de intervenção na Caixa de Aforro do Mediterrâneo, não formulamos advertência alguma contra o incumprimento de um dever de comparência decorrente das comunicações do Presidente das citadas Cortes

É bem de ver que a responsabilidade política do Governo pelo modo como providencia pelo desenvolvimento das Regiões Autónomas e pelo bem-estar das suas populações é a mesma que se pratica em outro qualquer ponto do país.

Quer isto dizer que, em tal responsabilidade política, não há lugar para a intermediação dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, posto que, na execução das políticas públicas, concorrem, nos territórios insulares, a ação do Governo da República, enquanto órgão responsável pela condução da política geral, e a ação dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, sendo aos eleitores que cumpre distinguirem uma e outra.

E para que não restassem equívocos, foi o próprio Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira a delimitar no seio da função administrativa os serviços de transportes como uma daquelas tarefas que incumbem especialmente ao Estado, entendido como Administração Central direta e indireta, dirigida e superintendida pelo Governo, respetivamente:

Artigo 103.º

(Princípio da solidariedade)

[...]

1. 4 -O Estado garante as obrigações de serviço público à Região nos termos do presente Estatuto, nomeadamente no transporte de passageiros e de mercadorias, no abastecimento público, nas comunicações, no acesso à cultura e ao desporto.

[...]

Em concretização desta norma do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, mais se dispõe o seguinte:

Artigo 124.º

(Deveres do Estado)

1. 1 -Os princípios da solidariedade e da continuidade territorial vinculam o Estado a suportar os custos das desigualdades derivadas da insularidade no respeitante aos transportes.
2. 2 -Constitui serviço mínimo indispensável, a ser obrigatoriamente assegurado em caso de greve, o transporte aéreo de passageiros.

   Artigo 125.º

   (Competitividade)

3. 1 -O transporte marítimo e aéreo, quer de pessoas quer de mercadorias, incluindo os serviços nos portos e aeroportos, devem ser prestados em condições que garantam a competitividade da economia da Região.
4. 2 -Na Região estabelecer-se-ão tarifas portuárias e aeroportuárias mais favoráveis pela utilização das respetivas infraestruturas, procurando a competitividade com os portos e aeroportos concorrentes.

   Artigo 126.º

   (Princípio da liberdade de transporte)

5. 1 -O transporte aéreo e marítimo de pessoas e mercadorias, de e para a Região Autónoma da Madeira, reger-se-á pelo princípio da liberdade de transporte, nos termos previstos neste Estatuto e na lei, no quadro dos compromissos da União Europeia assumidos por Portugal e sem prejuízo do disposto no artigo 153.º(32).
6. 2 -O princípio da liberdade de transporte, marítimo e aéreo, consagrado no número anterior envolve todo o tipo de serviços, regulares ou não, de carácter interinsular, nacional e internacional e ainda os serviços auxiliares de transporte marítimo e aéreo, prestados ou não diretamente pelas próprias companhias

No demais, determinam-se medidas de discriminação positiva nos encargos com o tarifário, nos termos seguintes:

Artigo 127.º

Transporte marítimo e aéreo de passageiros e mercadorias)

O Estado adota, de acordo com as regras da União Europeia e a legislação aplicável, medidas tendentes a, em conformidade com os princípios da solidariedade e da continuidade territorial, baixar o custo efetivo do transporte marítimo e aéreo de passageiros e mercadorias interinsular e entre as ilhas do arquipélago e o continente, ouvindo o Governo Regional

Resulta de todos os preceitos transcritos um conjunto de especiais incumbências do Estado, através do Governo da República e dos órgãos e serviços da Administração Pública que dirige ou superintende. Mas parece ficar bem claro outrossim que a intervenção dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira encontra o seu lugar nos mecanismos de audição e de participação, a que se refere o artigo 229.º, n.º 2, da Constituição(33).

IX

Assistiu-se ao longo das sucessivas revisões constitucionais a uma preferência por modelos de participação e de audição do Governo Regional, em lugar de formas institucionais de articulação e coordenação com o Governo da República. Formas institucionais que competiam aos Ministros da República.

Recorde-se que até à Revisão Constitucional de 2004(34), em cada Região Autónoma, o antecessor institucional do Representante da República encontrava-se incumbido de otimizar as relações de cooperação e de assegurar a coordenação de tarefas públicas(35) no respetivo âmbito territorial. Algo que porventura seria propiciado pela sua participação no Conselho de Ministros.

De acordo com a revisão levada a cabo pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de julho, o estatuto e a missão do Ministro da República apresentavam-se nos termos que se seguem: