Às operações urbanísticas sujeitas a procedimento de autorização nos termos do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, na redacção anterior à da Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro, são aplicáveis as taxas do licenciamento.
Fundamentação Económico-financeira das taxas relativas à Administração Urbanística do Município de Sesimbra
- 1 -Nota Introdutória
Como nota introdutória importa referir que no presente Regulamento estão previstas dois tipos diferentes de taxas.
Uma primeira tipologia em que a taxa corresponde a uma contrapartida à remoção de um obstáculo legal ao exercício de uma actividade ou "direito" e à prestação de um serviço por parte da Câmara Municipal consubstanciado na apreciação dos projectos, nos actos de licenciamentos, na emissão de alvarás e em outros serviços prestados no âmbito dos procedimentos previstos no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.
Na segunda tipologia a taxa constitui uma contrapartida à actividade da Câmara Municipal de criação de infra-estruturas em falta, do seu reforço ou ainda da sua manutenção.
Deste modo, a fundamentação económica e financeira atenderá às especificidades da natureza destes dois tipos de taxas, uma parte assentará naturalmente nos custos da actividade administrativa dos serviços que intervêm nos procedimentos de controlo prévio e uma outra na demonstração dos custos já assumidos, previstos ou programados para a realização, reforço ou manutenção das infra-estrututuras urbanísticas.
A fundamentação exigida na al. c) do n.º 2 artigo 8.º está suportada num estudo económico-financeiro que teve como objecto todas as taxas previstas no Regulamento Municipal de Taxas e Cedências Urbanística e que deu origem a várias alterações do Regulamento actualmente em vigor.
Ainda no que concerne ao estudo económico e financeiro expressamente elaborado para determinar os custos com a actividade pública municipal é importante sublinhar que aquele foi realizado para o conjunto das actividade municipais e por isso engloba todas as taxas cobradas pelo município, bem como as tarifas.
- 2 -Da Fundamentação
I -Enquadramento Geral
O Regulamento das Taxas e Cedências relativas à Administração Urbanística estabelece os princípios aplicáveis à taxação da urbanização e edificação, desenvolvendo uma disciplina que possa orientar todos os requerentes e, inclusive, a própria Câmara Municipal, no sentido da promoção da excelência do ambiente urbano que se pretende implementar, congregando, num só regulamento, as matérias relativas não só a taxas inerentes às operações urbanísticas, artigo 15.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, e artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (que altera o regime geral das taxas das autarquias locais) como também outros encargos a elas inerentes que não integram o conceito de taxa, como as compensações pela não cedência de áreas para espaços verdes e equipamentos.
O artigo 116.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação ao estabelecer o regime das taxas devidas pela realização de operações urbanísticas, permite que seja cobrada a taxa pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas, clarificando que serão devidas taxas por:
- a)Operações de Loteamento;
- b)Obras de Urbanização;
- c)Obras de Edificação.
Os regulamentos municipais devem distinguir o montante das taxas, não apenas em função das necessidades concretas de infra-estruturas, a prestação dos serviços inerentes à manutenção dos mesmos e em serviços gerais do município, justificadas entre outros documentos, no programa plurianual de investimentos, como também em função da dimensão e uso das edificações e, eventualmente, da respectiva localização e correspondentes infra-estruturas locais, assegurando a devida sustentabilidade económica, financeira, a médio e longo prazo da actividade municipal.
As necessidades estimadas do município em termos de investimento na realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas nos próximos 10 anos são:
(ver documento original)
Os valores apresentados sustentam-se em indicadores históricos, no que se prende com as despesas correntes dos serviços municipais envolvidos, e nos dados já conhecidos para a concretização do Plano de Acessibilidade ao Concelho de Sesimbra, para a conclusão da rede de saneamento em baixa, para o reforço e modernização do sistema de abastecimento de água e nos dados disponíveis na Carta Educativa, Carta Social e outros estudos que fundamentam os investimentos em equipamentos sociais e de educação, desporto e cultura.
Também os projectos existentes para a concretização de algumas áreas verdes de dimensão relevante em todas as freguesias e para a respectiva requalificação urbana sustentam a previsão apontada.
As previsões de crescimento em fogos para habitação e em unidades de alojamento turístico para o mesmo período, bem como a estimativa prudente e razoável das receitas, embora sujeitas a impactos de factores imprevisíveis, provenientes dos sectores do comércio, serviços e indústria, e ainda de compensações por cedências deficitárias de espaços verdes e equipamentos, são as seguintes:
(ver documento original)
A estimativa apresentada com importância nas receitas do município, tem em consideração a realidade social dos munícipes e as questões de competitividade do Concelho, sustentando-se na previsão do crescimento da freguesia da Quinta do Conde, onde estarão disponíveis para construção lotes infra-estruturados com capacidade para mais de 8000 fogos.
Também nas freguesias do Castelo e Santiago estimam-se disponibilidades de construção para cerca de 6000 fogos.
No que concerne aos alojamentos turísticos, as estimativas apresentadas assentam na concretização parcial dos Planos de Pormenor para a Mata de Sesimbra e de outros empreendimentos turísticos previstos em PDM.
Definidos o âmbito e fundamento da aplicação da Taxa de Urbanização (taxa municipal pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas), uma das questões mais delicadas relativamente à sua formulação consiste na criação de um método para o seu cálculo.
A fórmula para o cálculo da taxa de urbanização contempla o tempo de duração da operação urbanística que está directamente relacionada com a área de construção (STP) e sua localização.
No presente regulamento foram considerados, para o cálculo da taxa de urbanização, os seguintes parâmetros:
Superfície total de pavimento (STP) tal como definido no PDM;
Valor por m2 de STP, fixado em função de localização da operação urbanística, referenciada às unidades operativas de planeamento e gestão do PDM;
Custo total das infra-estruturas urbanísticas realizadas ou a realizar pelo Município;
Áreas de cedências de terrenos para espaços verdes e equipamentos infra-estruturados, ou não infra-estruturados.
A variação de taxas de urbanização em função da localização prende-se com os investimentos realizados e a realizar em infra-estruturas, equipamentos e espaços verdes em cada uma das áreas, com o valor do solo, a tipologia dominante e a sua topografia, e também com o benefício que é auferido pelo particular.
Pois, de acordo com o princípio da equivalência jurídica plasmado na Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, na fixação do valor das taxas pode atender-se ao benefício auferido pelo particular desde que exista proporcionalidade entre o valor da taxa que se estabelece e o benefício que se proporciona.
No caso concreto da previsão de uma taxa de urbanização variável visa-se, para além dos aspectos supra referidos, diferenciar o aproveitamento que o particular retira em concreto do espaço em que edifica.
Com efeito, a graduação dos valores da taxa tem em consideração factores como a qualidade ambiental e paisagística da zona, a envolvente natural, a diversidade e proximidade de equipamentos relevantes, a centralidade e a quantidade, multiplicidade e a qualidade das infra-estruturas de que beneficia.
Assim, tendo em consideração estes factores introduziu-se uma diferenciação na taxa T que é proporcional às vantagens retiradas pelo particular que reside em determinada zona.
Também é ponderado no valor das taxas os usos das edificações, pois consoante a utilização da edificação os reflexos nas infra-estruturas são diferentes, desta forma distingue-se a STP destinada à habitação, da destinada ao comércio ou indústria, agravando o comércio e desagravando a indústria.
Esta última opção está relacionada com o facto de a indústria ser um sector em que o Concelho de Sesimbra é claramente deficitário.
Efectivamente, constitui uma meta a alcançar a diversificação do tecido empresarial do Concelho, tornando a economia local menos vulnerável a crises sectoriais, e nessa perspectiva justifica-se estabelecer um factor de diferenciação para captar investimento num sector que tem sido menos atraente para os empresários.
Face às opções estratégicas assumidas pelo Município de Sesimbra entendeu-se que seria ainda importante promover alguns incentivos para a fixação de novos investimentos em áreas que se consideram vitais para a economia local, designadamente na área do turismo.
Nesse sentido, criaram-se incentivos aos empreendimentos turísticos, com isenção de taxa de urbanização para os hotéis, redução substancial para os hotéis-apartamentos e menor, mas ainda assim significativa, para os restantes empreendimentos turísticos.
É estabelecida uma política de redução de taxas com o objectivo de estimular a habitação própria da população residente, a promoção de equipamentos por associações culturais, sociais e desportivas, a indústria transformadora e a pesca, os equipamentos sociais culturais e desportivos de natureza privada, a reconversão urbanística de áreas de génese ilegal e a habitação a custos controlados de iniciativa privada ou cooperativa.
Ainda no que concerne à actividade da construção é igualmente relevante destacar que foram criadas taxas para operações urbanísticas que não são consideradas de escassa relevância urbanística para efeitos procedimentais e de impacto nas infra-estruturas.
Efectivamente, existe um conjunto de operações urbanísticas diversas identificadas no Regulamento como são os casos das piscinas, dos telheiros, dos campos de jogos e das caves não contabilizadas para STP que são geradoras de impactos na rede de abastecimento de água, nas redes de drenagem de esgotos e águas pluviais e outras infra-estruturas relevantes e que por isso não podem ficar isentas do pagamento de taxas proporcionais aos custos que originam no reforço e manutenção das infra-estruturas.
No que respeita ao valor da taxa fixada para os destaques importa referir que na determinação do montante máximo foi tido em atenção o benefício que o particular aufere com a concretização daquela operação, na realidade a acção de destaque consubstancia um autêntico loteamento, sem que para o efeito o particular tenha de realizar obras de urbanização, cedências para o domínio municipal ou pagamento de taxas para realização, reforço ou manutenção das infra-estruturas.
Deste modo, entendeu-se que o valor máximo da taxa previsto para a emissão da certidão de destaque corresponde aos benefícios que são proporcionados ao requerente com o fraccionamento do terreno.
Pretendemos, desta forma, fundamentar as opções tomadas, relativamente às taxas urbanísticas e os mecanismos propostos para incentivar ou desincentivar as diversas opções urbanísticas.
II -Estudo Económico e anexo
I -Introdução
Procedemos ao Estudo Económico e Financeiro - Análise e Revisão das Tabelas de Taxas e de Tarifas da Câmara Municipal de Sesimbra (adiante também designada por CM Sesimbra ou apenas Câmara), com os seguintes objectivos:
Análise da actual estrutura de Taxas e de Tarifas à luz da legislação nacional e municipal em vigor;
Análise da distribuição dos sistemas tarifários pelos centros de resultados da Câmara e os custos das actividades que os suportam;
Elaboração de novas Tabelas de Taxas, Tarifas e Outras Receitas Municipais, em conformidade com a legislação aplicável, nomeadamente com as exigências de aderência aos custos.
Este estudo é complementado com a elaboração dos Regulamentos de Taxas e de Tarifas
O presente estudo visa cumprir o estipulado na Lei n.º 53 - E/2006, de 29 de Dezembro (Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais - RGTAL) e na Lei das Finanças Locais, relativamente à fundamentação económica-financeira do valor das taxas e tarifas previstas nas Tabelas de Taxas e de Tarifas a praticar pela CM Sesimbra. As Tabelas de Taxas e de Tarifas apuradas no âmbito deste estudo estão apresentadas nos Anexos A - Tabela de Taxas Valorizada e B - Tabela de Tarifas Valorizada, respectivamente. Para além destas, é apresentado o Anexo C - Taxas e Cedências relativas à Administração Urbanística, cuja estrutura não foi alvo de análise e reestruturação pelo estudo em causa.
O trabalho foi conduzido de acordo com os princípios de deontologia e disciplina profissional que a nós próprios impomos e em estreita cooperação com as entidades para as quais prestamos serviços. Da mútua colaboração que sempre imprimimos aos nossos trabalhos resultam benefícios e resultados práticos que justificam o investimento realizado.
Na realização do presente estudo foram, também, adoptadas a metodologia e as técnicas normalmente utilizadas em trabalhos de idêntica natureza e dimensão, conforme explicitadas no capítulo seguinte.
II -Enquadramento Legal
Os documentos que elaborámos assumem a forma de Regulamentos Administrativos de eficácia externa e a sua aprovação pelos órgãos municipais insere-se na competência regulamentar genérica que a Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 241.º, atribui às Autarquias Locais, como corolário da autonomia que lhe é reconhecida e que se encontra mais especificamente contemplada na alínea a) do n.º 2 do artigo 53.º e na alínea j), do n.º 1 e no n.º 6 do artigo 64.º, ambos da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro e nos artigos 15.º e 16.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro.
Na sua elaboração respeitou-se a disciplina legal contida na Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro e nos variados diplomas habilitantes que regem as actividades sujeitas à taxação municipal, a saber, o Decreto-Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, o Decreto-Lei n.º 291/90, de 20 de Setembro, regulamentado pela Portaria 962/90, de 9 de Outubro e pelo Despacho n.º 7784/2007, do SEAII (Secretário de Estado Adjunto da Industria e Inovação), de 12 de Março, o Decreto-Lei n.º 48/96, de 15 de Maio, o Decreto-Lei n.º 411/98, de 30 de Dezembro, o Decreto-Lei n.º 139/99, de 28 de Abril, o Decreto-Lei n.º 555/99 de 16 de Dezembro, a Portaria 1424/2001, de 13 de Dezembro, o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 30 de Novembro, o Decreto-Lei n.º 309/2002, de 16 de Dezembro, o Decreto-Lei n.º 310/2002, de 18 de Dezembro, o Decreto-Lei n.º 320/2002, de 28 de Dezembro, o Decreto-Lei n.º 69/2003, de 10 de Abril, a Lei n.º 6/2006, de 27 de Fevereiro regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 161/2006, de 8 de Agosto e pela Portaria n.º 310/1192-B/2006, de 3 de Novembro, o Decreto-Lei n.º 81/2006, de 20 de Abril, o Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17 de Janeiro, o Decreto-Lei n.º 234/2007, de 19 de Junho, a Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto, o Decreto-Lei n.º 340/2007, de 12 de Outubro, regulamentado pela Portaria 1083/2008, de 24 de Setembro, o Decreto-Lei n.º 259/2007, de 17 de Julho, o Decreto-Lei n.º 39/2008, de 7 de Março e o Decreto-Lei n.º 42/2008, de 10 de Março, bem como as sucessivas alterações que cada um destes diplomas sofreu.
Por se tratar de matéria conexionada com questões de índole fiscal, foram ainda tomados em consideração os regimes previstos no Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro.
Nos termos previstos no Regime Jurídico das Taxas das Autarquias Locais (com as alterações introduzidas pela Lei 64-B/2008, de 28 de Dezembro), o processo decisório de aprovação do Regulamento e Tabela de Taxas, bem como do respectivo Estudo Económico e Financeiro que sustenta estas, deve estar concluído a tempo de aqueles instrumentos normativos entrarem em vigor no próximo dia 1 de Janeiro de 2010. Já no que respeita ao Regulamento e Tabela de Tarifas, inexiste uma imposição legal semelhante, pelo que o respectivo processo decisório pode ser completado em momento posterior.
III -Âmbito e Metodologia
III -1. Âmbito
O estudo consubstanciado neste relatório pauta-se pelo Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, Lei das Finanças Locais, POCAL e demais legislação aplicável, destacando-se a exigência imposta pelo previsto na alínea c) do n.º 2, do artigo 8.º do RGTAL - fundamentação económico financeira do valor das taxas cobradas aos munícipes.
A valorização das Taxas e Tarifas apresentada nas respectivas tabelas assenta nas seguintes premissas:
Os dados facultados em termos de tempo despendido por cada Unidade Orgânica (UO), para cada item das tabelas, corresponde à respectiva prestação de serviços em condições de eficiência e eficácia;
Para alguns Equipamentos, na ausência de elementos contabilísticos, foram adoptados valores previsionais facultados pela Câmara vide sub-capítulo VI.1. Metodologia de Valorização).
Decorrente do funcionamento da Câmara, foi identificada a seguinte limitação ao estudo efectuado:
Contabilidade Analítica - A CM Sesimbra não tem implementado um sistema de contabilidade analítica que permita uma afectação directa entre taxas/tarifas e custos relacionados. De modo a ultrapassar esta limitação ao desenvolvimento do estudo, procedemos ao tratamento desse dados, assumindo um conjunto de premissas adiante explicitadas no sub-capítulo V.4. Apuramento dos Custos;
Incompletude da inventariação dos bens de imobilizado no registo patrimonial da Câmara, nomeadamente ao nível das infra-estruturas de saneamento.
III.2 - Metodologia
A metodologia seguida para a realização do presente estudo assentou em seis etapas fundamentais, tendo algumas sido desenvolvidas em paralelo:
Fase I - Diagnóstico Geral:
Recolha de elementos e documentação sobre a estrutura orgânica, contabilística, financeira e regulamentar da CM Sesimbra, por forma a definir a base de trabalho.
Fase II - Análise Jurídica dos Regulamentos e Tabelas de Taxas e de Tarifas Vigentes
Análise dos Regulamentos e Tabelas de Taxas e de Tarifas, com vista a detectar normas que não estejam de acordo com a legislação em vigor, identificar actividades insuficientemente ou impropriamente taxadas, bem como as que não se encontram reguladas ou cobradas.
Fase III - Análise da Estrutura de Custos:
Análise da estrutura de custos da Câmara, procurando identificar os custos efectivamente incorridos para cada uma das Unidades Orgânicas que compõem a estrutura da CM Sesimbra.
Fase IV - Elaboração das novas Tabelas de Taxas e de Tarifas:
Elaboração das novas Tabelas de Taxas e de Tarifas com vista: (i) a sanar as situações detectadas na fase II; (ii) ao cumprimento da legislação em vigor; e (iii) a incorporar a estratégia política do executivo nesta matéria (Taxas e Tarifas).
Fase V - Valorização das Tabelas de Taxas e de Tarifas a vigorar:
Fazer corresponder a cada item de receita, derivante das Tabelas de Taxas e de Tarifas, os respectivos custos incorridos, tendo como base os processos e actividades associados à geração de cada uma das receitas.
Fase VI - Elaboração de Regulamentos:
Elaboração dos novos Regulamentos, de acordo com as Tabelas de Taxas e de Tarifas a vigorar.
Para a prossecução destas etapas, foi necessária a realização de diversas reuniões com os responsáveis de cada Unidade Orgânica (Órgãos de Staff, Departamento, Divisão e, sempre que necessário, Secção) com vista a:
Apresentação da metodologia a adoptar para o projecto em causa;
Apresentação e discussão de índole jurídica do conteúdo dos regulamentos e da estrutura das Tabelas de Taxas e de Tarifas;
Análise dos critérios de reafectação dos Custos;
Levantamento dos dados relativos ao funcionamento de Equipamentos da Câmara, passíveis de serem tarifados;
Recolha do tempo despendido por cada área na realização de cada item das Tabelas de Taxas e de Tarifas.
Após a emissão da versão preliminar das Tabelas de Taxas e de Tarifas será realizada uma reunião de apresentação e análise dos resultados obtidos incorporando, posteriormente, na formulação dos respectivos valores a cobrar, as componentes a definir pelo Executivo da Câmara ("Benefício do Munícipe" e "Factor Incentivo ou Desincentivo").
No que se refere à metodologia utilizada para o apuramento do custo associado a cada artigo das Tabelas de Taxas e de Tarifas, na sua globalidade, e sempre que aplicável, optou-se por adoptar a análise custo versus processos, como se pode constatar na figura seguinte. No entanto, existem outras componentes que foram tidas em consideração e que se encontram descritas no sub-capítulo VI.1. Metodologia de Valorização.
(ver documento original)
IV -Análise Jurídica
A actual Lei das Finanças Locais (Lei n.º 2/207, de 15 de Janeiro) e, sobretudo, o diploma que institui o Regime Jurídico das Taxas das Autarquias Locais (Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro), vieram alterar o paradigma da cobrança de taxas e de tarifas pelos municípios.
Em primeiro lugar, porque procederam a uma maior clarificação dos critérios de cálculo dos montantes das taxas e das tarifas, com menor amplitude no primeiro caso e maior no segundo caso.
Em segundo lugar porque vieram limitar a cobrança de taxas a três situações, perfeitamente tipificadas:
- a)A remoção de um obstáculo jurídico;
- b)A utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais;
- c)A prestação concreta de um serviço público local.
Em terceiro lugar porque vieram transpor para o domínio das relações jurídico-tributárias estabelecidas entre as autarquias locais e os particulares o acervo das garantias típicas que o Direito Fiscal assegura aos contribuintes.
Estas não poderiam, assim, deixar de ser as premissas jurídicas que balizaram a construção de uma nova matriz da Tabela de Taxas e de uma nova matriz da Tabela de Tarifas, bem como dos respectivos Regulamentos.
Este esforço teve, ainda, presente a mais recente jurisprudência dos tribunais administrativos, a Lei Geral Tributária e um conjunto de diplomas que concretizam as emergentes teorias de protecção dos cidadãos face à Administração Pública.
Conhecidos os limites, importava então adoptar uma filosofia que levasse à criação de normas regulamentares e modelos de taxas e modelos de tarifas que cumulativamente:
- a)Assegurassem uma maior transparência nas relações que os particulares estabelecem com o Município do Sesimbra;
- b)Cobrissem o universo de serviços públicos locais que o Município de Sesimbra é chamado a prestar e de pretensões administrativas sobre as quais é chamado a pronunciar-se;
- c)Garantissem um efectivo aumento da receita, como forma de financiar o exercício das atribuições e das competências municipais;
- d)Simplificassem e modernizassem os procedimentos administrativos, quer na óptica dos Serviços Municipais quer, sobretudo, na óptica dos Munícipes, últimos destinatários de toda a actividade autárquica;
- e)Actualizassem os elencos de taxas e de tarifas, deles retirando aquelas que se tornaram obsoletas e acrescentando as que decorrem das inovações legislativas.
Neste esforço de inovação e de actualização não se perdeu de vista, porém, aquilo que podemos denominar de "acquis" administrativo municipal e que é representado pelas práticas e pela tradição vigentes no Município de Sesimbra que não podem nem devem ser objecto de ruptura.
V -Análise Económica
V.1 - Introdução
Neste capítulo pretende-se explicitar, por um lado a informação que serviu de base ao estudo e, por outro, detalhar o tratamento efectuado à mesma com o intuito de obter, numa primeira fase, uma matriz de custos associados às diversas Unidades Orgânicas que compõem a Câmara Municipal para posterior imputação a cada item das Tabelas de Taxas e de Tarifas. A forma de imputação dos custos considerados aos itens da Tabela de Taxas e de Tarifas será descrita num capítulo posterior.
Atendendo ao objectivo deste estudo, à metodologia seguida e aos dados recolhidos, foi necessário proceder ao tratamento da informação recolhida e assumir um conjunto de premissas, as quais foram definidas, na sua globalidade, conjuntamente com os nossos interlocutores na CM Sesimbra e que mereceram a concordância dos mesmos.
V.2 - Estrutura Orgânica
Este sub-capítulo tem como objectivo apresentar a estrutura orgânica da CM Sesimbra adoptada para o estudo, uma vez que a maioria das considerações adiante apresentadas são efectuadas tendo como base essa referência. A identificação detalhada das secções/sectores alvo de análise e tratamento é apresentada no Anexo D - "Estrutura Orgânica Detalhada".
V.3 - Enquadramento da Informação
O trabalho desenvolvido teve como referência a documentação recolhida na CM Sesimbra, designadamente no que respeita à informação contabilística - patrimonial (geral) e orçamental, com o objectivo de preparar um conjunto de mapas que permitissem, posteriormente, determinar os custos das receitas objecto deste estudo (Taxas e Tarifas). Os elementos recolhidos e posteriormente tratados tiveram como referência o exercício económico de 2007.
O facto da CM Sesimbra não possuir um sistema de contabilidade analítica implementado impôs que, para a realização deste estudo, se adoptasse um método que permita a recolha dos custos directos de cada Unidade Orgânica, cuja origem/fonte é diferenciada consoante a sua natureza:
Aquisições de Bens e Serviços - dados facultados com base na Execução Orçamental (no montante de 10.900.660,68 euros).
Pessoal - dados facultados com base na Execução Orçamental (no montante de 15.901.792,4 euros).
Amortizações do Exercício - registos obtidos do sistema informático de gestão de imobilizado, dado que esse sistema proporciona, na maioria das situações, uma afectação mais realista dos equipamentos às Unidades Orgânicas que os utilizam no desenvolvimento da sua actividade (no montante de 4.554.455,46 euros).
Custos Financeiros:
De acordo com a alínea c) do n.º 2 do artigo 8.º da Lei n.º 53-E/2006, os custos com financiamento podem ser considerados para efeitos de valorização das Taxas e Tarifas. Neste sentido, foi utilizada informação proveniente de mapas extra contabilísticos fornecidos pela área de contabilidade da CM Sesimbra, no montante de 400.437,66 euros.
Investimentos Futuros:
De acordo com o preceituado na Lei n.º 53-E/2006, para efeitos de valorização das Taxas e Tarifas, poder-se-á ter em consideração os investimentos futuros. Para tal tomámos como base o Plano Plurianual de Investimentos (PPI) de 2007 e 2008. A selecção dos investimentos previstos nesse documento, para efeitos deste trabalho, foi efectuada conjuntamente com os nossos interlocutores no Município, onde se tiveram apenas em consideração os investimentos relacionados com a geração de Taxas e Tarifas e, destes, mais especificamente os designados por investimentos de expansão (no valor de 2.307.276,98 euros).
A decisão de se considerar as amortizações dos investimentos de expansão teve como base duas ordens de razão: (i) ao considerar o montante total do investimento estaríamos a onerar o valor das taxas e tarifas no ano da sua determinação/valorização e (ii) as amortizações dos investimentos classificados como de "substituição" já estão, em parte, reflectidas nas amortizações dos equipamentos do ano de referência do estudo.
Para além destes montantes, considerou-se o custo unitário actual de construção de cada ossário, no montante de 260(euro) , uma vez que não estão contemplados em sede dos custos de 2007 e os dados de PPI facultados.
Investimentos Comparticipados:
Ao valor das amortizações deverá ser deduzido o respectivo montante relativo às respectivas comparticipações ao investimento recebidas pela Câmara, de entidades nacionais ou internacionais. Para o estudo, foram considerados cerca de 271.882,15 euros.
Proveitos Obtidos:
Pela utilização dos equipamentos inicialmente adquiridos pela Câmara, são deduzidos ao valor pago à SIMARSUL proveitos no montante de 133.137,94 euros referentes ao ano de 2007.
Para além de terem sido utilizados os custos anteriormente apresentados e que se encontram registados no Sistema Contabilístico da Autarquia (SCA), foram também utilizados valores extra contabilísticos no montante de 820.238,84 euros, reportados ao Tribunal de Contas na Prestação de Contas de 2007 através do Ofício n.º 10925, de 29 de Abril de 2008.
Uma vez que os dados recolhidos são referentes a 2007, aplicaram-se factores de actualização aos custos com pessoal e com aquisições de bens e serviços, com base nas revisões anuais das remunerações e no Índice de Preços no Consumidor (vide Anexo E - Factores de Actualização).
Para além dos elementos referidos anteriormente, que serviram de base à construção das matrizes de custo por Unidade Orgânica, foram solicitados também os seguintes:
Estrutura orgânica vigente no ano de referência (2007);
Relação dos financiamentos vigentes no ano de 2007 e respectivos encargos associados;
Número de colaboradores por Unidade Orgânica (pessoal do quadro, contrato a termo certo, prestação de serviços);
Número de viaturas por Unidade Orgânica;
Número de computadores por Unidade Orgânica;
Outros elementos facultados pelos serviços da CM Sesimbra, com vista à afectação dos custos das respectivas Unidades Orgânicas.
Neste sub-capítulo descrevem-se os procedimentos adoptados e as premissas assumidas no tratamento dos dados anteriormente recolhidos com o objectivo de obter uma matriz de custos para cada Unidade Orgânica da CM Sesimbra, para posterior imputação aos vários itens de receita objecto deste estudo (Taxas e Tarifas).
Para efeitos do apuramento dos custos por Unidade Orgânica foram tidos em consideração os Custos Directos e os Custos Indirectos. De seguida, descrevemos de forma sucinta as diversas tarefas efectuadas, de forma sequencial, para obtenção das referidas matrizes de custo por Unidade Orgânica da Câmara:
Fase I - Reafectação de Custos (Custos Directos);
Fase II - Imputação de Custos Indirectos;
Fase III - Apuramento do Custo Minuto por Colaborador.
V.4 - Apuramento dos Custos
Fase I - Reafectação de Custos (Custos Directos)
Nesta fase pretendeu-se imputar os custos afectos contabilisticamente a uma Unidade Orgânica (UO) ou a um número reduzido de Unidades Orgânicas aos serviços usufrutuários. Esta tarefa foi efectuada recorrendo a critérios de repartição/reafectação.
A reafectação dos custos surge da necessidade de obter o apuramento dos mesmos ao nível mais detalhado da Unidade Orgânica geradora de receita, conferindo uma maior aderência à realidade no que respeita à equação custos versus proveitos. Este processo pode decorrer de diferentes situações, das quais destacamos as seguintes:
Custos contabilizados nas Unidades Orgânicas de primeiro/segundo nível, mas que devem ser afectados a Unidades Orgânicas de terceiro nível (Secções/Sectores);
Custos contabilizados maioritariamente numa determinada Unidade Orgânica, devendo ser contabilizados nas unidades geradoras do custo em causa, como por exemplo, custos com pessoal contratado a termo que se encontram registados, na sua totalidade, na rubrica orgânica 0102 (Câmara Municipal) e que foram re-afectados por todas as Unidades Orgânicas da Câmara de acordo com os critérios de repartição enunciados nas páginas seguintes.
Nesta fase do estudo, efectuou-se a identificação e reafectação, quando necessário, da rubrica orgânica onde se encontram registados custos que não devem ser configurados na estrutura das Unidades Orgânicas geradoras de receita. Exemplos destas situações são:
Encargos de Cobrança de Receitas (classificação económica 020224), no montante de 325.901,89(euro) , registados na Unidade Orgânica 0102 - Câmara Municipal, não foram considerados, dado que esta despesa não está associada às receitas em análise, mas aos montantes devidos à Administração Central do Estado pela cobrança de Impostos Directos que revertem, posteriormente, a favor do Município.
Iluminação pública (classificação económica 020225), no montante de 755.954,19(euro) , registado na Divisão de Logística (UO 11) - valor re-afectado à Câmara Municipal (UO 0102), uma vez que: (i) esta natureza de custos não está associada às receitas e (ii) a Câmara Municipal não é uma área geradora de receita e não é considerada como área de apoio para as demais (custos indirectos), não tendo implicações no apuramento do custo das receitas.
Para além das situações apresentadas anteriormente, foram eliminados os seguintes custos decorrentes da subcontratação de entidades externas para a prestação de um determinado serviço, uma vez que esses são contemplados pelo seu valor unitário na respectiva Taxa ou Tarifa, na componente "Serviços de Entidades Externas" (vide sub-capítulo VI.1. Metodologia de Valorização):
Inspecção de Ascensores, pelo valor de 4.948,90(euro) , da UO Divisão de Logística;
AMARSUL, pelo valor de 146.739,01(euro) , da UO Divisão de Ambiente - Zona Ocidental, referente à recolha ocasional de resíduos sólidos;
Limpeza de Fossas, pelo valor de 224.713,29(euro) , da UO Divisão de Ambiente - Zona Ocidental e pelo valor de 3.303.34(euro) , da UO Divisão de Ambiente e Água - Zona Oriental.
Critérios de Repartição/Reafectação de Custos (FASE I):
De modo a afectar os custos (bens e serviços, pessoal, amortizações, PPI) às unidades usufrutuárias adoptámos alguns critérios de repartição, que passamos a apresentar:
(ver documento original)
No caso particular dos Equipamentos Canil, Cemitérios, Mercados Municipais, Armazém Municipal, Parque de Campismo, Recintos Cobertos e Descobertos, Biblioteca e Museu foram aplicados, além dos critérios atrás descritos, critérios específicos adequados a cada um. Assim sendo, são enunciados, no quadro abaixo, quais os Equipamentos e quais os critérios utilizados.
(ver documento original)
No que respeita aos dados das Águas, Saneamento e Resíduos Sólidos Urbanos foram aplicados, além dos anteriormente descritos, critérios específicos adequados a cada uma das tarifas a praticar. Assim sendo, são enunciados, no quadro abaixo, quais os critérios utilizados para cada natureza de custos:
(ver documento original)
Fase II - Imputação de Custos Indirectos:
Etapa I - Imputação dos custos alocados às Unidades Orgânicas dos dirigentes de Divisão às respectivas secções e sectores, quando necessário este nível de detalhe. O critério de imputação adoptado foi o peso do número de colaboradores do serviço em questão no total dos colaboradores do departamento e ou divisão em questão.
Etapa II - De acordo com a natureza das tarefas desenvolvidas (competências) pelas várias Unidades Orgânicas, definiram-se áreas de apoio à actividade global da Câmara, tendo-se imputado os seus custos pelas restantes recorrendo a diversos critérios de imputação. Os critérios utilizados estão usualmente associados à natureza do custo.
Critério de Imputação de Custos Indirectos (Fase II)
No âmbito da Fase II, procedeu-se à identificação das Unidades de Apoio, que têm impacto nas Unidades Orgânicas geradoras de receitas e que estão indirectamente associadas aos itens de receita das Tabelas de Taxas e de Tarifas.
Neste sentido, apresentamos de seguida essas Unidades de Apoio, assim como o critério de imputação utilizado para repartição dos seus custos pelas restantes Unidades Orgânicas.
Em termos metodológicos, acresce referir que: (i) a imputação de custos das Unidades Orgânicas de apoio foi realizada pela ordem do quadro que se segue e (ii) cada Unidade Orgânica imputada não foi tida em conta aquando da imputação das Unidades Orgânicas posteriores.
(ver documento original)
Fase III - Apuramento do Custo Minuto por Colaborador
Após a conclusão das tarefas anteriores, procedeu-se ao cálculo do custo/minuto dos colaboradores das unidades geradoras. Para efeitos desse cálculo, houve a necessidade de assumir um conjunto de premissas, nomeadamente, no que se refere ao tempo disponível por colaborador. Essas premissas estão adiante explicitadas.
Uma vez que, para a maioria das actividades executadas para a geração de determinada taxa ou tarifa, os colaboradores não despendem mais do que uma hora, o custo por colaborador será valorizado por minuto e não por hora, facilitando assim a forma de cálculo das taxas e tarifas.
O custo/minuto por colaborador disponível de cada Unidade Orgânica foi determinado genericamente assumindo as seguintes premissas:
Cada colaborador tem uma capacidade anual disponível de 84 000 minutos, ou seja, assumiu-se 200 dias de trabalho/ano e 7 horas de trabalho/dia. Os 200 dias/ano foram obtidos considerando 5 dias de trabalho semana, deduzido do período de férias, feriados obrigatórios, formação e taxa de absentismo;
A totalidade dos colaboradores afectos a cada Unidade Orgânica (incluindo trabalhadores em regime de prestação de serviços, requisição e outras situações).
VI -Valorização da Tabela de Taxas e de Tarifas
VI.1 - Metodologia de Valorização
Este capítulo tem como objectivo explicitar a metodologia e, posteriormente, as componentes que contribuem para o cálculo de cada item das Tabelas de Taxas e de Tarifas da Câmara.
Neste sentido, as Tabelas de Taxas e de Tarifas são valorizadas de acordo com os seguinte critérios, pela sequência apresentada:
1) Aplicação directa de Legislação em Vigor, que defina o valor a cobrar para determinadas situações. Os diplomas legais adoptados para esse efeito no âmbito deste estudo foi o seguinte:
Portaria n.º 1424/2001, de 13 de Dezembro - Bloqueamento, remoção e depósito de veículos.
As taxas calculadas decorrentes da aplicação directa da legislação não são passíveis de serem corrigidas com a Vertente Política, como apresentado no critério seguinte.
(ver documento original)
Vertente Económica
A) Tempo Despendido
Após identificar, em colaboração com os serviços da Câmara, as Unidades Orgânicas que contribuem de facto para a geração das receitas objecto deste estudo (Taxas e Tarifas) e determinado o custo minuto por colaborador de cada Unidade Orgânica, de acordo com os pressupostos explicitados no capítulo anterior, procedeu-se à valorização dessas receitas.
Assim, na globalidade dos itens de receita adoptou-se o critério de definição dos tempos-padrão, em minutos, com o intuito de afectar a cada tipo de receita em estudo os custos associados à sua geração de acordo com o critério genérico adiante explicitado:
(i) identificação do tempo médio de execução das tarefas de cada Unidade Orgânica, associado à geração de cada taxa ou tarifa;
(ii) apuramento do total do tempo médio valorizado, decorrente do produto do tempo médio de cada Unidade Orgânica pelo respectivo custo minuto por colaborador.
De notar que os tempos-padrão despendidos pelas diversas UO's para cada um dos artigos das Tabelas de Taxas e de Tarifas foram facultados pelos serviços da Câmara. Acresce referir, ainda, que se assumiu que esses valores obedecem ao espírito da legislação em vigor, ou seja, têm como referência condições de eficiência produtiva.
Como se pode constatar pela leitura do sub - capítulo V.3. Enquadramento da Informação, o custo/minuto por colaborador de cada UO engloba, para além dos custos com o pessoal, as outras naturezas de custo: aquisições de bens e serviços, amortizações, etc..
Para algumas situações, o tempo médio valorizado é independente do número de unidades de cobrança (como por exemplo, m2, m3, metros lineares, dia, etc.) Nestas situações, é necessário definir a dimensão média solicitada pelo Munícipe para cada item das Tabelas, por forma que os custos de estrutura identificados sejam diluídos, não onerando excessivamente cada Taxa ou Tarifa apurada.
Exemplo desta situação, o n.º 7.2 do artigo 5.º da Tabela de Taxas, relativo ao licenciamento de arraiais, romarias, bailes e outros divertimentos públicos (por dia), em que foi definido que esse licenciamento é atribuído a eventos com média de três dias. Desde modo, ao valor apurado do tempo valorizado final resulta da subdivisão do tempo médio valorizado do conjunto das Unidades Orgânicas pela dimensão média referida (3 dias), resultando assim, no custo da taxa por dia.
B) Equipamentos
Houve casos que, atendendo à especificidade da taxa e ou tarifa, foi tida em consideração outra componente, designada por Equipamentos, uma vez que a receita associada não está intrinsecamente associada ao tempo despendido pelos colaboradores mas sim à utilização do espaço e/ou serviço de Equipamentos municipais de utilização Pública (usualmente imóveis).
No apuramento das Taxas e Tarifas relacionadas com esses equipamentos, constantes nas respectivas Tabelas, e passíveis de serem alugados, prestado um serviço ou visitados pela generalidade dos munícipes, tivemos em consideração (i) os custos específicos dos mesmos, onde se destacam os montantes associados à sua edificação e consequentes amortizações anuais, as amortizações de investimentos previstos em PPI, os custos com pessoal, os fornecimentos e serviços externos e custos previsionais (ii) dados específicos associados ao modo de funcionamento e (iii) a diversidade de serviços oferecidos em cada um desses equipamentos.
Esta opção foi tomada com o objectivo de conferir um maior rigor e aderência à realidade de funcionamento desses equipamentos.
As tarifas às quais foi aplicada esta componente de cálculo (Equipamentos) podem apresentar, em acumulação, custos apurados decorrentes da valorização do tempo despendido por outras Unidades Orgânicas que não as que estão associadas ao Equipamento em causa.
Como referido anteriormente, no apuramento das Taxas e Tarifas associadas à utilização de Equipamentos municipais foi necessário recolher um conjunto de dados específicos associados ao seu modo de funcionamento, e assumir genericamente um conjunto de pressupostos. As variáveis mais relevantes que foram equacionadas para cada um dos equipamentos estão sintetizadas no quadro seguinte:
(ver documento original)
VI. Valorização da Tabela de Taxas e de Tarifas
Para o cálculo da Taxa de Urbanização (T), que reflecte o custo das infra-estruturas futuras, foram utilizados os valores de investimento e a área média das infra-estruturas, presentes no Aviso n.º 21077/2008 - Projecto de Regulamento de Taxas e Cedências Relativas à Administração Urbanística.
C) Serviços de Entidades Externas
No apuramento do valor das Taxas e Tarifas em que a Câmara subcontrata entidades externas para a prestação de um determinado serviço, considerou-se o montante pago a essas entidades, acrescido do custo administrativo despendido pelo colaborador da Câmara (valorizado em tempo de trabalho). Nesta situação enquadram-se: (i) as inspecções de ascensores, escadas mecânicas, tapetes rolantes e monta-cargas (ii) a recolha ocasional de resíduos sólidos e (iii) os actos da competência da Comissão Arbitral Municipal.
D) Custo da Ocupação da Via Pública
Para determinadas taxas ou tarifas em que existe ocupação da via pública ou do espaço e em que os valores a pagar pelo munícipe são cobrados com base em unidades de ocupação/medidas (metros lineares, volume, metros quadrados), foi apurado o custo associado à ressarcição do Município com base no custo dos terrenos utilizados. Este tem um carácter adicional e variável consoante a metragem de ocupação do espaço. Exemplos destas tarifas são as Esplanadas e a Ocupação por Motivo de Obras (tapumes, andaimes, etc.)
Para este tipo de taxas e tarifas considerámos, além dos valores apurados com base na componentes Tempo Despendido (valorizado), a qual reflecte basicamente os custos administrativos e custos técnicos (análise do processos, quando aplicável), outra componente adicional de carácter variável.
Os valores obtidos, no âmbito da componente da Ocupação da Via Pública, são os de referência para as Unidades Operativas de Santana/Maça e Alfarim, sendo as da Costa de Sesimbra, Concha de Sesimbra, Parque natural da Arrábida, Zambujal, Mata de Sesimbra majoradas e as de Lagoa, Azóia, Quinta do Conde e Casal do Sapos minoradas, de acordo com o previsto no Regulamento das Taxas.
A determinação dessa última componente está associada à valorização do espaço público, a qual teve como base a assumpção das seguintes premissas:
Avaliação Bancária de Habitação por Natureza dos Alojamentos (por m2) do Concelho do Sesimbra, publicada pelo Instituto Nacional de Estatística (com referência ao 2.º trimestre de 2008) - valor de 1083(euro) por m2;
Assumiu-se que o valor do terreno corresponderia a 25 % do valor de avaliação de referência. A adopção dessa percentagem assentou no preconizado no n.º 3 do artigo 11.º do Decreto Regulamentar 2/90, de 12 de Janeiro, que prevê que para os imóveis adquiridos sem indicação expressa, para efeitos contabilísticos, é fixado em 25 % do valor global;
Aplicação de uma Taxa de Uso, no valor de 6 %, sobre o valor do terreno adoptado, reflectindo a remuneração decorrente da utilização do espaço público em causa;
Diferenciação do valor do terreno aplicando um Factor de Majoração (Um e Dois) para distinguir: (i) o valor de terreno de zonas de acesso nobres das secundárias, do Concelho de Sesimbra e (ii) a época alta da época baixa da actividade em causa. Neste sentido, às taxas ou tarifas que estejam associadas à ocupação de via pública relativa à primeira tipologia é aplicado o Factor de Majoração "Dois", como é o caso das esplanadas;
Assumpção de quantidades de ocupação média, quando aplicável.
Para as taxas ou tarifas em que a ocupação da via pública não é cobrada com base em unidades de ocupação/medidas (metros lineares, volume, metros quadrados) mas sim pela unidade do objecto em si (como por exemplo, o "Estacionamento não reservado de veículos na via pública em zonas não concessionadas") foi definido o respectivo valor de ocupação média, por forma a, posteriormente, multiplicar este montante pelo custo de valorização do m2 assumido no estudo em causa (de acordo com o parágrafo anterior).
VI.1. Metodologia de Valorização
Após o apuramento dos valores de acordo com a perspectiva técnica, esses valores poderão ser "ponderados" pelas componentes adiante apresentadas, de modo a que os valores a constar na versão final das tabelas reflictam as políticas do executivo nas diversas áreas.
E) Benefício do Munícipe
De acordo com o previsto no n.º 1 do artigo 4.º, da Lei n.º 53-E/2006, o valor da Taxa ou Tarifa a praticar pode ser fundamentado com base no benefício auferido pelo particular. Neste sentido, a Câmara tem a possibilidade de definir este critério, acrescendo ao valor calculado pelas outras componentes: (i) um determinado valor em euros (ii) uma taxa (iii) um factor multiplicador ou (iv) uma fórmula de cálculo, baseado em variáveis diferenciadas.
F) Factor Incentivo ou Desincentivo
Os valores a constar nas Tabelas de Taxas e de Tarifas a vigorar em 2009, contemplam uma componente que depende da decisão do Executivo da Câmara com base em políticas de incentivo ou desincentivo que pretendem implementar de acordo com estratégia definida, nomeadamente, na vertente urbanística, de desenvolvimento económico, etc.
Tabela de Taxas e Cedências Urbanísticas
(ver documento original)
202596686