Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
1. A..., S. A ., recorre da decisão que, no Tribunal Tributário de 1ª Instância de Aveiro indeferiu a requerida declaração de caducidade da garantia prestada por ainda não haver decorrido, no processo em análise, o prazo estabelecido na lei para esse efeito.
Alegou formulando as seguintes conclusões:
I – O despacho de indeferimento do pedido de caducidade da garantia bancária prestada no processo de execução fiscal n.º 4170-94/100402.6 deve ser revogado por violar o disposto no artigo 183º - A do CPPT, uma vez que o prazo de 2 anos da apresentação da impugnação judicial, sem que esta esteja decidida em 1ª Instância já decorreu.
II - O Artigo 11º da Lei n.º 15/2001 de 05 de Junho é inconstitucional por violação do disposto nos artigos 2º, 13º, 18º, n.º 2 e 103º da CRP por não haver razão para distinguir entre os processos novos e os em curso à data da entrada em vigor da Lei n.º 15/2001 de 05 de Junho, já que as razões de justiça material que valem para os novos processos se aplicam igualmente aos processos em curso.
III - O Artigo 52º da LGT é inconstitucional por violação do disposto nos artigos 18º, n.º 2 e 103º, n.º 3 da CRP, já que não há razão suficiente para exigir garantia quando não está em causa um interesse do Estado que só existe quando há motivo para recear a dissipação ou ocultação de bens que constituem a garantia geral do crédito do Estado.
IV- O pedido de indemnização por prestação indevida da garantia bancária é atempado e cabível, devendo a mesma ser fixada pelo Tribunal de 1ª Instância em decorrência da nulidade da mesma prestação, nulidade que decorre directamente do disposto no artigo 103º, n.º 3 da CRP ao dispor que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não tenham sido criados nos termos da Constituição.
V- Deve o presente recurso ser julgado procedente com a revogação do despacho recorrido, por violação do disposto no artigo 183º-A do CPPT e determinado ao Tribunal Tributário de 1ª Instância que declare a caducidade requerida com a consequente fixação da indemnização pela prestação da garantia. Requer ainda que sejam declarados inconstitucionais os artigos 11º da Lei n.º 15/2001 de 05 de Junho e o artigo 52º da LGT por violação do disposto nos artigos 2º, 13º, 18º, n.º 2 e 103º da CRP.
2. A decisão de fls. 43 e 44 indeferiu a requerida declaração de caducidade da garantia prestada por ainda não haver decorrido, no processo em análise, o prazo estabelecido na lei para esse efeito.
Sustentou, para tanto, que:
De acordo com o artº 12º do Código Civil a lei só dispõe para o futuro e, ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular. O artº 12º da Lei 15/2001, de 5 de Junho, não determinou qualquer aplicação retroactiva do Código de Procedimento e Processo Tributário, em matéria adjectiva.
O artº 11 da Lei 15/2001, de 5 de Junho, estabeleceu um regime de transição para que todos os processos pendentes venham a ser processados segundo as mesmas normas, não se descortinando em que possa consistir a invocada inconstitucionalidade desse normativo, dado que apenas trata de forma desigual o que é desigual, não violando, por isso qualquer principio de igualdade.
Quer a referida norma do artº 11º da Lei 15/2001, de 5 de Junho, quer a norma do artº 52º, da Lei Geral Tributária, apresentam-se com conformidade à Constituição, determinando, cautelarmente a necessidade de prestação de caução para suspender a execução.
Em causa estão apenas medidas cautelares de ordem patrimonial tendo sempre o contribuinte direito de obter indemnização contra o estado quando possa vir a demonstrar que o processo de execução fiscal contra si instaurado, em concreto, carecia de fundamento legal, e lhe causou dano.
Indefiro pois a requerida declaração de caducidade da
3.1. A recorrente sustenta que o despacho de indeferimento do pedido de caducidade da garantia bancária deve ser revogado por violar o disposto no artigo 183º - A do CPPT, uma vez que o prazo de 2 anos da apresentação da impugnação judicial, sem que esta esteja decidida em 1ª Instância já decorreu, que o artigo 11º da Lei n.º 15/2001 de 05 de Junho é inconstitucional por violação do disposto nos artigos 2º, 13º, 18º, n.º 2 e 103º da CRP por não haver razão para distinguir entre os processos novos e os em curso à data da entrada em vigor da Lei n.º 15/2001, de 5 de Junho, já que as razões de justiça material que valem para os novos processos se aplicam igualmente aos processos em curso, que o artigo 52º da LGT é inconstitucional por violação do disposto nos artigos 18º, n.º 2 e 103º, n.º 3 da CRP, já que não há razão suficiente para exigir garantia quando não está em causa um interesse do Estado que só existe quando há motivo para recear a dissipação ou ocultação de bens que constituem a garantia geral do crédito do Estado.
Acrescenta, ainda, que o pedido de indemnização por prestação indevida da garantia bancária é atempado e cabível, devendo a mesma ser fixada pelo Tribunal de 1ª Instância em decorrência da nulidade da mesma prestação, nulidade que decorre directamente do disposto no artigo 103º, n.º 3 da CRP ao dispor que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não tenham sido criados nos termos da Constituição.
A decisão recorrida indeferiu a requerida declaração de caducidade da garantia prestada por ainda não haver decorrido, no processo em análise, o prazo estabelecido na lei para esse efeito.
3.2. Conforme resulta da certidão com que se iniciam os presentes autos esta requerida declaração deu entrada em juízo em 30-10-2001 e a impugnação havia sido apresentada em 16-5-1994.
Refere a recorrente (requerimento de fls. 1) que prestou garantia em 29-7-1994.
Conforme sustenta a decisão recorrida quando foi requerida declaração de caducidade da garantia prestada (em 30-10-2001) ainda não havia decorrido, no processo em análise, o prazo de 2 anos a que se refere o indicado artº 183º A do CPPT, contado a partir da data da entrada em vigor deste preceito normativo, uma vez que este preceito foi aditado ao CPPT pela Lei 15/2001, de 5-6.
Acrescenta a decisão recorrida que a este preceito normativo não foi atribuída eficácia retroactiva pelo que não tinha, ainda, decorrido o prazo de dois anos a que se reporta o artº 183º A do CPPT, quando foi requerida a declaração de caducidade.
3.3. Sobre a questão em apreço pronunciou-se já por diversas vezes este STA firmando orientação que de perto se acompanha (cfr., entre outros STA 9-10-2002, Rec. 896-02, STA 16-10-2002, Rec. 1123-02, e STA 16-10-2002, Rec. 895-02).
Nesta perspectiva entende-se, contrariamente ao sustentado pela recorrente que o artigo 11º da Lei n.º 15/2001 de 05 de Junho não é inconstitucional por violação do disposto nos artigos 2º, 13º, 18º, n.º 2 e 103º da CRP uma vez que existe razão material bastante para distinguir entre os processos novos e os em curso à data da entrada em vigor da Lei n.º 15/2001 de 05 de Junho.
Com efeito estabelecendo o art.º 183º-A do Código de Procedimento e de Processo Tributário, introduzido pela Lei 15/2001, um prazo de caducidade da garantia prestada não ofende os princípios da justiça material, da igualdade e da proporcionalidade, consagrados nos art.ºs 2º, 13º, 18º n.º 2, nem o art.º 103º, da Constituição da República Portuguesa, a limitação estabelecida no art.º 11º da mesma Lei n.º 15/2001 desses prazos, relativamente aos processos pendentes contando-se os referidos prazos a partir da entrada em vigor da nova lei e não a partir do momento em que os processos foram instaurados.
Na verdade não existe uma obrigação constitucional de retroactividade das normas constitutivas de efeitos jurídicos favoráveis fora do âmbito penal (cfr. art.º 29º n.º 4 da CRP) e de outros domínios de natureza sancionatória.
E no que respeita à caducidade da garantia não existe norma constitucional que imponha a sua aplicação retroactiva ao que acresce que igualmente não impõe tal retroactividade o principio da protecção da confiança ou da boa fé jurídicas, ínsitos no principio do Estado de Direito Democrático, afirmado no art.º 2º da CRP.
Este preceito pressupõe a manutenção do regime vigente até à altura da entrada em vigor do regime inovatório.
Igualmente não resulta tal retroactividade do principio da segurança jurídica o qual implica que a lei vigora apenas para o futuro.
Nem tal resulta do princípio da igualdade ao proibir o estabelecimento de distinções assentes em qualquer das categorias enunciadas no n.º 2 do art.º 13º da CRP ou ao obrigar a tratar igualmente o que materialmente é igual e a tratar desigualmente o que é desigual, não estabelecendo distinções materialmente infundadas.
É, por isso, razoável e materialmente fundado que o legislador determine que o prazo de caducidade da garantia a que se refere o art.º 183º-A do CPPT seja contado a partir da data em que tal preceito normativo entrou em vigor não contando o tempo já decorrido nos processos pendentes.
Como se escreveu no último acórdão citado estando a caducidade “assente no pressuposto da exigência aos serviços de uma maior celeridade na decisão das questões relacionadas com a legalidade das dívidas garantidas, só será de exigir tal celeridade aos serviços daí para o futuro” ao que acresce que a “opção legislativa de não retroactividade encontra ainda explicação material no respeito pela avaliação do risco de não cobrança das dívidas então feito pelo legislador, em termos de só ser possível assumir esse risco para o futuro, mas já não para o passado”.
Daí que o art.º 11º da Lei n.º 15/2001 não ofende os invocados preceitos constitucionais não podendo ser deferida a pretensão da recorrente de caducidade da garantia à data em que foi apresentado o requerimento da recorrente com base no tempo que havia decorrido desde a data da sua prestação pois que a caducidade só ocorre depois de decorrido o necessário prazo após a entrada em vigor do mencionado preceito normativo.
3.4. Entende-se que não viola a exigência prevista no art.º 52º n.º 2 da LGT, a prestação de garantia idónea, nos termos das leis tributárias para a suspensão da execução da prestação tributária, os art.ºs 18º n.º 2 e 103º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa.
Com efeito o dever de pagar impostos é um dever geral dos cidadãos cuja consagração se encontra constitucionalmente prevista nos art.ºs 12º n.º 1, 103º e 104º da CRP constituindo uma limitação pretendida pela Constituição ao direito de propriedade. Por isso o dever de pagar os impostos que tenham sido criados nos termos da Constituição não viola o direito de propriedade ao que acresce que a prestação da caução não é uma “obrigação que esteja a ser exigida ao contribuinte a titulo de imposto, pois não comparticipa de nenhum dos elementos que são supostos constitucionalmente como enformando tal obrigação - prestação pecuniária, unilateral, definitiva, coactiva, sem carácter sancionatório, exigida para a satisfação das necessidades públicas” uma vez que “constitui um simples instrumento jurídico que é dado ao contribuinte de poder suspender o processo de cobrança do imposto que lhe foi liquidado em caso da existência de uma controvérsia sobre se esse imposto é ou não legalmente devido ... perante a administração, e enquanto esse litígio não for resolvido”.
É que em lugar do pagamento imediato do imposto pretende a lei que, com a prestação da garantia, não seja atingido imediatamente o seu património até que esteja definitivamente esclarecida a legalidade da dívida cujo pagamento lhe está sendo exigido.
E a exigência de prestação de garantia respeita o principio da proporcionalidade consagrado no art.º 18º n.º 2 da CRP.
É que em lugar da exigência do pagamento imediato da dívida a lei tentou restringir ao indispensável a ofensa ao direito de propriedade do executado pois que se trata de “um instrumento, cuja utilização se mostra cingida apenas ao necessário, da realização, no processo de execução fiscal, do principio da efectividade da tutela judicial do direito do credor do imposto, pois que por ela este poderá aspirar à efectiva cobrança da dívida, independentemente da qualidade do seu prestador”.
Na verdade não se encontra consagrado a favor do administrado “o direito de não garantir a dívida cuja legalidade discute”.
É a própria lei que, mediante a prestação de caução, precedida de impugnação, permite ao contribuinte impedir o pagamento imediato do imposto.
Nesta perspectiva não se descortina em que sentido podia ocorrer a invocada limitação desproporcionada ao direito de propriedade como igualmente não se mostra violado o principio da igualdade.
Com efeito a exigência da prestação de caução visa a obtenção de uma garantia em substituição do património do executado que constitui a garantia comum dos credores mas não limitando ou inviabilizando a gestão e disposição do mesmo património.
E não ocorre a invocada desproporcionalidade da exigência da prestação de caução e, consequentemente, a violação do art.º 18º n.º 2 da CRP, pelo facto de a lei admitir a sua caducidade ao fim do período de tempo a que se refere o artº 183º A do CPPT não sendo, por esse facto, dispensável.
Como se escreveu no primeiro dos acórdãos indicados “essa caducidade não se baseia aqui na desnecessidade da garantia, mas numa ponderação de valores diferentes, quais sejam os de devolver para o Estado os riscos de uma não boa cobrança do imposto quando esta não ocorra dentro desses prazos, pois que isso, a suceder, apenas acontecerá por virtude do deficiente funcionamento dos seus serviços de administração executiva e de administração da justiça na resolução dos litígios onde se questiona a legalidade da dívida do imposto”.
Verificando-se não ocorrerem as inconstitucionalidades suscitadas nem sofrendo o acto de prestação da garantia da ilegalidade que a recorrente lhe imputa não tem esta direito de indemnização dos custos incorridos com a prestação da caução.
4. Termos em que se acorda em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente fixando-se em 50% a procuradoria.
Lisboa, 13 de Novembro de 2002.
António Pimpão – Relator – Mendes Pimentel – Vítor Meira
