IVDo Direito
Está posta em causa a decisão que julgou procedente a ação.
Por forma a enquadrar a questão que aqui se mostra controvertida, no que aqui releva, infra se transcreve o discurso jurídico fundamentador da Sentença recorrida.
“(…)
A presente ação administrativa reveste-se de ação anulatória, porquanto a Autora pretende a anulação do ato que lhe fixou uma dívida no valor de 22.339,85€. A Autora pretende, assim, a expurgação deste ato do ordenamento jurídico, ficando a sua situação estabilizada com tal (mantendo, como indica a primeira parte do ato, em que lhe é fixada a pensão de sobrevivência por óbito do seu marido).
Aduz a Autora que a alegada dívida não existe, mas que, existindo, estará, já, prescrita; que o ato não estava fundamentado, vindo tal a ser feito aquando da troca de mensagens de correio eletrónico com a Ré; que ocorre erro nos pressupostos de facto e direito, porquanto, a existir dívida, será, apenas, relativa ao período de 07.08.1963 a 28.02.1969, não se compreendendo, nem sabendo, porque é que não foi cobrada a dívida ou se o falecido marido da Autora não a terá pago; além de que, não compreende a alusão a 270 meses de dívida, sendo que o período de 1963 a 1969 corresponde apenas a 67 meses; que não pode a Ré cobrar 3%, quando o artigo 14º, n.º 1 do Estatuto das Pensões de Sobrevivência prevê a percentagem de 1%; que não consegue compreender que o valor da quota paga seja insuficiente e porque é que a Ré pretende cobrar, novamente, quotas já pagas; por fim, sustenta que a Ré sempre lhe deveria ter dado oportunidade de decidir se pretendia pagar a alegada dívida e receber a pensão de sobrevivência tal qual foi calculada, ou se pretendia pensão de sobrevivência de valor inferior (ficando desonerada da dívida).
Por seu lado, em sede de contestação, redarguiu a Ré que o marido da Autora não pagou quotas, não se tendo formado tempo de serviço para efeitos de pensão de sobrevivência, que a Autora despoletou a retroação da contagem do tempo ao requerer a pensão, tendo que liquidar a dívida de quotas apurada, para beneficiar da pensão; mais refere que não há prescrição de quotas (artigo 11º do EPS) e que a retroação pode ser requerida a todo o tempo, gerando a obrigação de liquidação dos valores em dívida; conclui que a dívida está corretamente apurada, devendo improceder a ação.
Muito embora a Autora venha invocar prescrição e erro nos pressupostos de facto e direito, importa, antes de mais, aferir da efetiva fundamentação do ato (contemporânea ou, eventualmente, posterior à prática do ato). Na verdade, a análise da legalidade do ato e, bem assim, a dedução de conveniente defesa por parte da Autora depende da compreensão, na sua globalidade, do ato em causa. Analise-se.
Ao nível da falta de fundamentação, importa que, nos termos do disposto no artigo 152º do C.P.A., sob a epígrafe de “Dever de fundamentação”, determina-se que:
(...)
Por outro lado, estatui o artigo 153º do C.P.A. que:
(...)
Estes normativos correspondem ao cumprimento do postulado no atual artigo 268.º, n.º 3 da C.R.P., no qual se consagra o dever de fundamentação e correspondente direito subjetivo do administrado à fundamentação, sendo que, com a consagração de tal dever, se visa harmonizar o direito fundamental dos cidadãos a conhecerem os fundamentos factuais e as razões legais que permitem a uma autoridade administrativa conformar-lhes negativamente a esfera jurídica com as exigências que a lei impõe à administração de atuar, na realização do interesse público, com presteza, eficácia e racionalidade.
Dito de outro modo, a fundamentação traduz a exigência de exteriorização das razões ou motivos determinantes da decisão, obrigando o autor do ato a ponderar a solução. Um ato estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação.
Ou seja, fundamentar um ato administrativo consiste em expor o raciocínio de aplicação aos pressupostos que se verificam no caso concreto face às normas jurídicas que regulam tal situação, ou que, pelo menos, permitem à Administração que um dado assunto seja apreciado, segundo o seu critério e à luz de determinado interesse público.
Conforme vem decidindo a jurisprudência, a fundamentação é um conceito relativo que varia conforme o tipo de ato e as circunstâncias do caso concreto, porém só é suficiente quando permite a um destinatário aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato para proferir a decisão. Assim, há suficiência de fundamentação quando um destinatário normal, colocado na situação do real destinatário, apreender as razões de facto e de direito por que o autor do ato atuou como atuou.
Diferente da falta de fundamentação, é a discordância com o seu teor, o que se insere já num vício de violação de lei e não em vício de falta de fundamentação.
Cotejado o ato impugnado vertido na notificação remetida à Autora, constata-se que não resulta, do mesmo, qualquer fundamentação – na verdade, apenas são apresentados vários dados e, a final, são indicados os valores, quer da pensão de sobrevivência, quer da imputada dívida. Nenhum cálculo ou norma jurídica vem indicado, de modo a que se compreenda de onde advêm os referidos valores.
Tal basta para que não se dê por verificado o vício de fundamentação. Se é certo que, ali, se encontram as seguintes indicações, quanto à dívida: “O montante global dos descontos que não se encontram pagos, necessários para que a pensão de sobrevivência seja igual a metade da pensão de aposentação/reforma a que o falecido tinha/teria direito, é o seguinte:
Valor global da dívida: € 22 339,85 Tempo: 22a 06m 00d Períodos: de 1963-08-07 a 1965-03-14 de 1965-03-15 a 1969-02-28 de 1969-03-01 a 1984-12-31 de 1985-01-01 a 1991-08-31 Plano de pagamento da dívida que lhe compete em função da pensão a que tem direito: 1 de € 372,38 e 59 de € 372,33”, a verdade é que não se compreende em que pressupostos tais indicações assentam. Ou seja, é afirmada a existência de uma dívida, nos referidos montantes e por referência a determinados períodos, mas não se esclarece como se gerou a dívida, que valores foram considerados para o seu cálculo, entre outros. A notificação, somente, refere que há aquela dívida, conclusivamente, não cuidando de esclarecer de onde a mesma provém.
Mas avance-se, mais um pouco, no sentido de melhor decidir esta questão.
Na sequência de insistências várias da Autora, foram sendo facultadas diversas informações, as quais, todavia, também, não conduzem a que se compreenda qual o itinerário empreendido para a obtenção da dívida. Senão, atente-se.
Num primeiro momento, é afirmado que o falecido marido da Autora nunca requereu a adesão ao regime de pensões instituído pelo Estatuto das Pensões de Sobrevivência, pelo que foi necessário calcular uma dívida por retroação de modo a fazer coincidir os tempos de descontos para aposentação e sobrevivência (cfr. ponto 9 da matéria de facto assente).
Posteriormente, a Ré informa a Autora de que a dívida resultou da divergência de quotas verificada, pois o seu marido descontava 15$00 por mês e a regularização agora é efetuada com base em 3% do valor da pensão que lhe competia à data do óbito (cfr. pontos 11 e 13 da matéria de facto assente).
Na última comunicação, a Ré indica que o falecido marido da Autora descontou 15$00 entre 01.03.1969 e 31.08.1991, que aquando da aposentação foi apurada uma dívida para efeitos de pensão de sobrevivência para o período de 07.08.1963 e 28.02.1969; mais, que, para efeitos de pensão de sobrevivência, só relevam os descontos feitos com essa finalidade e que, tendo havido divergência, entre o que foi descontado e o que resulta do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, foi apurada a dívida.
Ora, nesta sequência, pode afirmar-se, ainda assim, que, na verdade, nada resultou esclarecido quanto ao fundamento do ato ora impugnado. Note-se que, em momento algum, são apresentadas as normas concretas que fundamentam a criação de tal dívida (havendo referências genéricas ao Estatuto das Pensões de Sobrevivência, sem referir sequer, qual a redação aplicada – considerando que está, em causa, situação, que teve o seu início em 1963), nem tampouco, é avançada qualquer fundamentação de facto (devidamente suportada em documentação). Aliás, consultado o processo administrativo, não é possível compreender de onde resulta que o falecido marido da Autora não tenha pago as quotas a que estava adstrito, ou que tenha tido uma dívida (e que a tenha pago), como invocado, ou que se tenha negado (ou pelo menos, assumido explicitamente) a não adesão ao sistema de descontos para pensão de sobrevivência.
Estranha-se, até, tal invocação, considerando que, do processo administrativo, resulta que o falecido marido da Autora se inscreveu no Montepio Servidores do Estado e declarou qual a classe em que pretendia ingressar. Se o fez, e nada havendo em sentido diverso, não se compreende a afirmação da Ré no sentido de que, por um lado, o falecido marido da Autora não requereu adesão ao regime de pensões e que, por outro, houve uma divergência entre os descontos efetuados, carecendo de ser realizado um acerto.
Reitere-se que o ato não indica qualquer norma jurídica que sustente a existência de dívida, nem apresenta o fundamento jurídico para o cálculo da própria dívida; e, ainda, não sustenta factualmente a imputação da dívida à Autora (demonstrando quais os descontos que foram, ou não, efetuados, qual o período de tempo em causa, quais os valores das remunerações de referência, ao longo do tempo).
Portanto, na sequência do que se vem expondo, conclui-se que, efetivamente, o ato notificado à Autora padece de falta de fundamentação, não tendo contribuído, em nada, no sentido de esclarecer o que estava em causa, a troca de mensagens de correio eletrónico, entretanto ocorrida.
Com isto, entende o Tribunal que o ato impugnado padece de falta de fundamentação, por não constar do mesmo (vertido na notificação remetida à Autora), o percurso empreendido para apuramento da dívida aqui em causa.
E, por ser deste modo, a eventual prescrição e o erro nos pressupostos que a Autora invoca não podem ser apreciados, porque, em bom rigor, desconhece o Tribunal, e bem assim a própria Autora, do que é que a dívida em causa trata, qual a natureza da mesma e qual o regime que lhe é aplicável.”
Vejamos:
Há desde logo uma questão que resulta evidenciada pelo Ministério Público e que se prende com o modo como a CGA lida com os seus beneficiários, através de uma linguagem cifrada e impercetível, refugiando-se em fórmulas não intuitivas nem explícitas, mantendo a mesma postura quando litiga contenciosamente.
Está aqui em causa, na fixação da pensão de sobrevivência, uma suposta divida do então cônjuge da Autora, aqui recorrida, sem que se percecione a que se reporta essa divida, quem terá sido o responsável pela mesma, e quais os normativos em que assentam as operações aritméticas com vista à fixação do valor da divida e do emergente valor da pensão fixada.
Os ofícios remetidos à aqui Recorrida, pela CGA cingem-se, no essencial, a um conjunto de parcelas, datas, fórmulas e quadros, sem que se percecione o seu fio condutor, quer em termos factuais, quer em termos normativos, assemelhando-se a enigmas insuscetíveis de serem revelados.
Afirma a este propósito o MP, o seguinte:
“Despiciendo se torna estar a repetir a necessidade da fundamentação e os termos em que a mesma deve transparecer. Sublinharemos, contudo, a exigência que a jurisprudência vem recorrentemente fazendo de que quanto mais complexo, intrincado ou inextricável for o assunto subjacente mais clara, transparente e explicativa terá de ser a decisão. O que bem se compreende. Se o assunto for facilmente apreensível pelo comum dos mortais óbvio é que a fundamentação, sempre exigível e dentro dos requisitos claro, poderá ser menos densa. Mas se o assunto for complexo, for de difícil perceção ou apreensão, mister é que a fundamentação se espraie clara e explicativamente de modo a que o homem médio se aperceba do que se decidiu.
No caso a atribuição da pensão de sobrevivência com a concomitante exigência de quotas não pagas pelo falecido marido mostra-se de grande complexidade. Que precisa de ser desmontada com esclarecimentos dos termos em que a pensão de sobrevivência é atribuída, qual a causa da dívida, a razão do respetivo montante, como foi calculada a taxa mensal em dívida, com indicação do regime legal.
É que, se assim se não fizer, o beneficiário não fica a saber o que paga, porque paga e para que paga.
E, outrossim, porque anuncia a CGA, (cfr suas contra-alegações), “a não liquidação da dívida importará o recálculo da pensão sem a consideração desse tempo, dado que, a lei impõe que apenas releve no cálculo da pensão de sobrevivência o tempo de serviço em relação ao qual tenham sido ou venham a ser pagas quotas – cfr. artigo 11.º do EPS, razão pela qual não existe prescrição de quotas.”, inelutavelmente terá de se indicar à beneficiária a consequência do não pagamento da exigida dívida. Princípio da transparência e princípio da boa-fé obligent.
Sublinhe-se, contudo, que a decisão recorrida, como pedido, só anulou o ato na parcela da exigida dívida.
A AP não pode reagir em sucessivos e ligeiros telegramas, em jeito de “diz tu direi eu”, num recorrente tik-tok, quando já se apercebeu que a beneficiária está perdida no meio das suas respostas. Impõe-se que pare e que alguém, em cumprimento do princípio da colaboração com os particulares, (art. 11 do CPA), agarre no assunto e detalhadamente, com todos os dados, justifique a decisão.”
Em bom rigor e em concreto, o tribunal a quo anulou o ato objeto de impugnação por falta de fundamentação, sendo que a Recorrente CGA, no essencial, se limita a reproduzir tudo quanto foi discorrendo ao longo dos articulados que foi apresentando, desinteressando-se do teor da Sentença, que não ataca.
Tendo o ato objeto de impugnação sido anulado por falta de fundamentação, caso a CGA se não conformasse com tal solução, esperar-se-ia que centrasse a sua argumentação em justificar que o controvertido ato se mostraria suficiente e adequadamente fundamentado, o que não logrou fazer, incumprindo assim o ónus a que estava obrigado, perante a apresentação de Recurso.
No que concerne especificamente à Fundamentação, refira-se que em princípio, apenas no campo decisório pertinente aos atos administrativos lesivos, se coloca a exigência de fundamentação (neste sentido aponta claramente o elenco enunciado no artigo 124º/1 do CPA).
Diz-se “em princípio” com o intuito de salvaguardar uma margem de exceção para casos marginais e atípicos.
Em qualquer caso, é do senso comum que a lei não impõe nem poderia impor a fundamentação da fundamentação (e assim sucessivamente) sob pena de o autor do ato administrativo se ver condenado, como um Sísifo moderno, a rolar o rochedo da fundamentação até à consumação do Tempo. (Cfr. Acórdão do TCA nº 2303/99 de 09/01/2003).
Nas palavras de Marcello Caetano (Manual, I, nº 197): “Não interessa ao jurista conhecer quaisquer motivos da vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou considerações de facto objetivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou”.
Como resulta, de entre muitos outros, do Acórdão do Colendo STA nº 032352 de 28/04/94 “A fundamentação do ato administrativo deve ser expressa, o que implica que só é válida a fundamentação contextual, ou seja, a que se integra no próprio ato e dele é contemporânea”.
A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal do ato administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele ato, um destinatário normal possa ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido.
Como ficou dito no Acórdão do STA nº 762/02, de 19 de Fevereiro de 2003, “…a fundamentação dos atos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer aos seus destinatários o iter cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração, de molde a permitir-lhes uma opção consciente entre a aceitação do ato e a sua impugnação contenciosa, e, por outro, que a Administração, ao ter de dizer a forma com agiu, porque decidiu desse modo e não de outro, tenha de ponderar aceitavelmente a sua decisão.”
É, por isso, um conceito relativo, que depende de vários fatores, designadamente do tipo legal de ato, dos seus antecedentes e de tudo aquilo que possibilite aos seus destinatários ficar a saber a razão de ser dessa decisão.
A fixação do valor de uma pensão, e a enunciação de eventuais dívidas de quotização que se refletirão no valor a atribuir mensalmente ao interessado, é um daqueles tipos de ato que carece de uma circunstanciada e clara fundamentação
A fundamentação que deverá suportar o controvertido ato, não poderá deixar de conter aquela fundamentação mínima, que permita ao seu destinatário ficar a saber a razão pela qual, ao valor da pensão será deduzido um valor mensal correspondente a uma divida no pagamento da quotização, importando que se percecionem todas as operações aritméticas relevantes efetuadas, qual a razão dessa dedução, qual o fundamento de facto e de direito subjacente à referida operação, e em que momento ocorreu a divida em questão e quem foi o seu responsável.
As meras referências a quadros ou fórmulas conclusivas, não são adequadas a permitir uma fundamentação eficaz e adequadamente percetível.
Assim, e sem necessidade de acrescida argumentação, ratifica-se o entendimento adotado na sentença recorrida, no sentido de considerar o ato objeto de impugnação insuficientemente fundamentado, impondo-se que nova decisão que venha ser proferida cumpra designadamente os desideratos alinhavados pelo MP no seu Parecer, designadamente, desmontando “com esclarecimentos dos termos em que a pensão de sobrevivência é atribuída, qual a causa da dívida, a razão do respetivo montante, como foi calculada a taxa mensal em dívida, com indicação do regime legal.
É que, se assim se não fizer, o beneficiário não fica a saber o que paga, porque paga e para que paga.”
Esta é uma situação litigiosa que certamente poderia e deveria ter sido evitada se a CGA tivesse adotado uma postura não mecânica e automatizada mas antes dialogante, à luz do principio da colaboração com os particulares (Artº 11º CPA).
Em face de tudo quanto se expendeu supra, não merece censura a Sentença Recorrida, em face do que se negará provimento ao Recurso interpostoDeste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.Custas pelo Recorrente Porto, 27 de novembro de 2020
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa
