0926/14 - Supremo Tribunal Administrativo

A jurisdição administrativa é incompetente «ratione materiae» para conhecer de processo cautelar onde se peticiona a suspensão de eficácia de alegados atos contidos nos arts. 03.º, 04.º, n.º 3 [com referência ao Anexo III)], 64.º, als. c) e t), 104.º e 117.º todos do DL n.º 49/2014 [extinção da Comarca do Alentejo Litoral - Santiago do Cacém] dado que tais atos não são atos materialmente administrativos sob a forma de lei antes constituindo ou corporizando, no quadro da reorganização do sistema judiciário, a vontade política, primária e inovadora do Governo no exercício da sua função legislativa [cfr. arts. 112.º, n.º 1, e 198.º da CRP].

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1.1. “COMUNIDADE INTERMUNICIPAL DO ALENTEJO LITORAL” (“CIMAL”) e A………………., devidamente identificados nos autos, instauraram neste Supremo Tribunal, no âmbito do direito de ação popular, a presente “providência cautelar com pedido de decretamento provisório destinada à tutela de direitos, liberdades e garantias” contra o ESTADO PORTUGUÊS, CONSELHO DE MINISTROS, o PRIMEIRO-MINISTRO, o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS e a MINISTRA DE ESTADO E DAS FINANÇAS, nos termos e com a motivação aduzida no requerimento inicial de fls. 04/82 dos autos.

Concluem peticionando a procedência do procedimento cautelar e que sejam decretadas as seguintes providências:

a) “Ser reconhecido aos cidadãos dos municípios de Alcácer do Sal, Sines, Santiago do Cacém, Grândola e Odemira, o direito à manutenção da Comarca do Alentejo Litoral - Santiago do Cacém, com a respetiva competência, área de circunscrição e Tribunais/juízos”;

b) “A Intimação dos Requeridos para se absterem de praticar todo e qualquer ato e operação material com vista à extinção da Comarca do Alentejo Litoral - Santiago do Cacém, mantendo-se o atual ‘status quo’”;

c) “Suspender-se os atos administrativos contidos nos arts. 3.º, 4.º, n.º 3, 44.º, 64.º, al. c) e al. t), 70.º, 98.º, 104.º, 117.º todos do DL n.º 49/2014, de 27.03, e todos os demais atos e operações materiais, com vista a que se mantenha a Comarca do Alentejo Litoral - Santiago do Cacém”;

d) “E, sempre que tais providências sejam decretadas logo a título provisório ao abrigo do disposto no art. 131.º do CPTA, de forma a salvaguardar os direitos dos cidadãos ao acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, a defesa do primado da lei e da legalidade democrática - maxime da dignidade e valor da pessoa humana, nas suas várias vertentes, em face da lesão eminente dos referidos direitos e da inevitável criação de uma situação de facto consumado com prejuízos desmesurados, insuscetíveis de quantificação em face do âmbito e dos bens jurídicos cuja tutela se requer”.

1.2. Por despacho do Relator, datado de 01.08.2014, foi decidido rejeitar liminarmente as providências cautelares peticionadas dada incompetência da jurisdição administrativa para conhecer do objeto dos autos, de acordo com a al. a), do n.º 2, do art. 04.º do ETAF, que exclui do âmbito desta jurisdição a apreciação de litígios que visem a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa.

1.3. Os requerentes cautelares, inconformados, apresentaram a presente reclamação para a Conferência formulando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz [cfr. fls. 286 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário]:

“...

A) A douta decisão Reclamada padece de nulidade ao abrigo do disposto no art. 3.º, n.º 3, art. 4.º ambos do CPC ex vi do art. 1.º do CPTA, invocável nesta sede ao abrigo do disposto nos arts. 195.º, 198.º, n.º 1 e 199.º todos do CPC ex vi do art. 1.º do CPTA, na medida em que, citados que foram os Requeridos para se pronunciarem sobre o requerimento inicial e apresentadas que foram as respetivas respostas, os Requerentes delas não foram notificados para o exercício cabal do contraditório, salvo no que se refere ao pedido apresentado pelo Digno Magistrado do Ministério Público no sentido de não patrocinar o Estado.

B) A douta decisão reclamada padece de erro de julgamento, tendo o digníssimo Conselheiro Relator efetuado uma errada interpretação e aplicação do direito ao caso concreto e por errada interpretação, qualificação dos atos contidos nos arts. 3.º, 4.º, n.º 3, Anexo III, 64.º al. c) e al. t), 70.º, 97.º, 98.º, art. 104.º e art. 117.º todos do DL n.º 49/2014, de 27.03, ao qualificar tais atos como emanados ainda no âmbito da função normativa do Governo, tendo sido violados designadamente o disposto no art. 4.º, n.º 1 al. b), al. c) e n.º 2 al. a), este último a contrario, todos do ETAF, por referência ainda ao vertido nos arts. 2.º, 3.º, 20.º, 165.º, n.º 1 al. b) e al. p) e n.ºs 2 e 3, 182.º, 183.º, 198.º, n.º 1 als. a), b) e c) e n.º 3, 199.º, als. c), d) e g), 202.º, n.º 2, 204.º, 212.º, n.º 3, 266.º, 268.º, n.º 4 e n.º 5 todos da CRP, devendo a douta decisão ser revogada e substituída por outra através da qual se admita a providência cautelar, seguindo-se os ulteriores termos do procedimento.

C) E, no caso em apreço não se está apenas e tão só no âmbito da discussão de atos administrativos tout court, mas também no âmbito do conflito de direitos e/ou de interesses legalmente protegidos dos cidadãos aqui representados pelos Requerentes, em face do alegado - aliás inexistente - interesse público prosseguido pelos requeridos com a extinção da Comarca do Alentejo Litoral-Santiago do Cacém - art. 2.º, art. 3.º, 18.º, 20.º, 206.º, art. 266.º, art. 268.º, n.º 4 e n.º 5, 277.º, n.º 1, todos da CRP e art. 335.º do CC e que por isso deve também ser apreciada.

D) Os atos contidos no DL n.º 49/2014, de 27.03, não foram emanados no âmbito de uma qualquer autorização legislativa, nos termos do disposto no art. 165.º, n.º 1, al. b), al. p) e n.º 2, conjugado com o disposto no art. 198.º, n.º 1 al. b), ambos da CRP, nem tão pouco se contém na al. c) do n.º 1 do art. 198.º da CRP, sendo que o Governo não tem competência própria para legislar sobre a criação, reorganização e extinção de tribunais, nada podendo inovar no que a esta matéria concerne.

E) Em face do disposto nos arts. 29.º, n.º 3, 33.º, art. 80.º, 81.º, 82.º, 83.º, 111.º a 137.º, art. 152.º todos da Lei n.º 62/2013, de 26.08, e respetivo Anexo II, o Governo, através dos requeridos, no que se refere à matéria sobre a criação do Tribunal da Comarca de Setúbal e da Comarca de Beja, e da extinção da Comarca do Alentejo Litoral, não dispunha de qualquer margem de manobra ou poder discricionário que lhe permitisse, no âmbito da função legislativa, emanar qualquer norma em sentido diferente do consignado na Lei n.º 62/2013, de 26/08, pelo contrário.

F) A função legislativa, exprime a realização de opções primárias, inconstituídas, com um conteúdo inovador, expressão da intencionalidade específica, consubstanciada na formulação de opções políticas primárias da comunidade política, que é característica do exercício da função legislativa, sendo certo que, para que uma norma seja materialmente legislativa, ela tem de ser uma fonte de direito inicial e, portanto, de ter um conteúdo inovador, determinado por direto apelo à consciência ético-social vigente.

G) Os atos contidos nos arts. 3.º, 4.º, n.º 3, e com referência ao Anexo III, arts. 64.º, al. c) e al. t), art. 104.º e art. 117.º do DL n.º 49/2014, de 27.03, são atos materialmente administrativos, ou seja, são atos sob a forma de lei, em que as respetivas decisões, embora contidas num ato formalmente legislativo, são meramente administrativas porque integram efeitos decisórios concretos, definidores das situações jurídicas das concretas populações representadas pelos Requerentes, no acesso à justiça nas suas múltiplas vertentes.

H) E, ainda, porque, adotadas ao abrigo de lei anterior - a Lei n.º 62/2013 - em cujos pressupostos já se encontram assumidas as opções políticas primárias que competiam ao legislador, tratando-se, pois, de decisões que são produzidas no exercício de uma competência prevista na referida lei e que, portanto, apenas envolve a realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais em relação às opções já contidas na Lei n.º 62/2013, não estando em causa atos inovatórios.

I) Os atos contidos nos arts. 3.º, 4.º, n.º 3, Anexo III, art. 64.º, al. c) al. t), art. 104.º e art. 117.º, n.º 2 e n.º 3 todos do DL n.º 49/2014, de 27.03, contêm verdadeiras decisões administrativas, com eficácia externa, com repercussões imediatas na esfera individual e concreta de cada cidadão e têm como destinatários (entre os plurais) as populações dos municípios de Alcácer do Sal, Grândola, Santiago do Cacém, Sines e Odemira, representadas pelos ora Requerentes e cujo conteúdo é lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, representados pelos ora Requerentes, no acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, a defesa do primado da lei e da legalidade democrática - maxime da dignidade e valor da pessoa humana.

J) Os referidos atos contidos no DL n.º 49/2014, lesam, direta e imediatamente, os direitos e interesses legalmente protegidos dos mais de 97.000 cidadãos aqui representados e violam o disposto no art. 2.º, art. 3.º, n.º 3, art. 13.º, art. 20.º, art. 206.º, art. 266.º todos da CRP, bem ainda com o vertido na Declaração Universal dos Direitos do Homem, pelo Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (artigo 14.º), pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH) (artigo 6.º) …”.

1.4. Devidamente notificados os entes requeridos apenas, Digno Magistrado do MP junto deste Supremo, o «CM»/«PM» e o «MJ», aqui ora reclamados, vieram produzir respostas onde pugnam pela improcedência da reclamação [cfr., respetivamente, fls. 363, 348 e segs. e 335 e segs.], sendo que apenas o «CM»/«PM» apresentou quadro conclusivo nos termos seguintes:

“...

A) A douta decisão reclamada não padece de qualquer nulidade ao abrigo do disposto nos arts. 3.º, n.º 3 e 4.º do Código de Processo Civil uma vez que o artigo 116.º do CPTA confere amplos poderes ao juiz no tocante à decisão de rejeição liminar das providências cautelares requeridas;

B) A douta de decisão reclamada não padece de erro de julgamento, tendo o Digníssimo Conselheiro Relator considerado, e muito bem, que estamos perante normas emitidas ao abrigo da função legislativa e não administrativa pelo que se verifica a incompetência absoluta da jurisdição administrativa;

C) Ainda que se entendesse que estamos perante o exercício da função administrativa, o que não se admite e apenas por cautela de patrocínio se equaciona, tratando-se de normas contidas em decreto-lei nunca os tribunais administrativos poderiam apreciar a legalidade das mesmas …”.

1.5. Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

No essencial, constitui objeto de apreciação nesta sede a nulidade processual [preterição dos arts. 03.º, n.º 3 e 04.º, 195.º, 198.º, n.º 1 e 199.º do CPC/2013 “ex vi” art. 01.º do CPTA] e o erro de julgamento dado ocorrer uma alegada infração ao que se mostra disposto nos arts. 03.º, 04.º, n.º 3, Anexo III, 64.º, als. c) e t), 70.º, 97.º, 98.º, 104.º, 117.º todos do DL n.º 49/2014, de 27.03, 335.º do CC, 04.º, n.ºs 1, als. b) e c) e 2, al. a) “a contrario” do ETAF, 02.º, 03.º, 18.º, 20.º, 165.º, n.ºs 1, als. b) e p), 2 e 3, 182.º, 183.º, 198.º, n.ºs 1, als. a), b) e c) e 3, 199.º, als. c), d) e g), 202.º, n.º 2, 204.º, 206.º, 212.º, n.º 3, 266.º, 268.º, n.ºs 4 e 5, 277.º, n.º 1 todos da CRP, Declaração Universal dos Direitos do Homem - Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (art. 14.º) e Convenção Europeia dos Direitos do Homem (art. 06.º) [cfr. reclamação e respetivas conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. DE FACTO

Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual:

I) Os requerentes/reclamantes instauraram neste Supremo Tribunal, no âmbito do direito de ação popular, a presente “providência cautelar com pedido de decretamento provisório destinada à tutela de direitos, liberdades e garantias” contra os requeridos/reclamados ESTADO PORTUGUÊS, CONSELHO DE MINISTROS, PRIMEIRO-MINISTRO, MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, MINISTÉRIO DAS FINANÇAS e MINISTRA DE ESTADO E DAS FINANÇAS, nos termos e com a motivação aduzida no requerimento inicial de fls. 04/82 dos autos que aqui se dá por reproduzido e pedido supra enunciado;

II) Na sequência de pedido de decretação provisória deduzido ao abrigo do art. 131.º do CPTA foi determinada a audição nos termos do n.º 4 do referido preceito por despacho de 21.07.2014 (cfr. fls. 210 dos autos);

III) Vieram, então, pronunciar-se nos autos o “Conselho de Ministros”/“Primeiro-Ministro” (cfr. fls. 224/240), o “Ministério das Finanças”/”Ministra de Estado e das Finanças” (cfr. fls. 244/247) e o “Ministério da Justiça” (cfr. fls. 250/258), opondo-se ao pedido de decretamento provisório, argumentando, nomeadamente, com a incompetência absoluta da jurisdição, peças processuais essas que não foram notificadas aos requerentes/reclamantes;

IV) O Digno Magistrado do MºPº junto deste Tribunal apresentou requerimento, inserto a fls. 221/222 dos autos, no qual veio sustentar que se mostrava assegurada a capacidade, legitimidade e representação processual do Estado com a demanda dos demais entes requeridos (cfr. arts. 10.º e 11.º do CPTA), termos em que requereu a sua não admissão na representação do Estado;

V) Sobre este requerimento recaiu despacho, datado de 30.07.2014, a determinar que os requerentes/reclamantes se viessem pronunciar, em 48 horas, sobre o mesmo requerimento o que teve lugar através da resposta concordante entrada em 31.07.2014 (cfr. fls. 264/265);

VI) Em 01.08.2014 foi proferido o despacho ora reclamado, inserto a fls. 275/280 dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde, mormente, considerando como “adquirida a natureza legislativa dos comandos impugnados, ou, … não existindo atos administrativos” se afiguraria “óbvia a incompetência da jurisdição administrativa para conhecer do objeto dos autos, de acordo com a al. a), do n.º 2, do art. 04.º do ETAF, que exclui do âmbito desta jurisdição a apreciação de litígios que visem a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa”, termos em que se decidiu ao abrigo “do disposto no art. 116.º, n.º 2, al. d), do CPTA, … rejeitar liminarmente as providências requeridas com todas as legais consequências”.

«*»

3.2. DE DIREITO

Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que constituem objeto de pronúncia nesta sede.

3.2.1. DA NULIDADE PROCESSUAL [arts. 03.º, n.º 3 e 04.º, 195.º, 198.º, n.º 1 e 199.º do CPC/2013 “ex vi” art. 01.º do CPTA]

I. Argumentam os reclamantes que o despacho do Relator sob impugnação se mostra lavrado em infração do quadro normativo em epígrafe porquanto foram preteridos os seus direitos de defesa e contraditório na medida em que, alegadamente, foi omitida a notificação dos articulados de oposição apresentados pelos requeridos uma vez tendo sido estes citados para os termos da providência, articulados esses nos quais teria sido apresentada defesa por exceção, assistindo-lhe, ao que se subentende da alegação, o direito de deduzir resposta que desta feita lhe foi negada.

Analisemos.

II. Decorre do art. 03.º do CPC o “tribunal não pode resolver o conflito de interesses que a ação pressupõe sem que a resolução lhe seja pedida por uma das partes e a outra seja devidamente chamada para deduzir oposição” (n.º 1), que só “nos casos excecionais previstos na lei se podem tomar providências contra determinada pessoa sem que esta seja previamente ouvida” (n.º 2) e que o “juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem” (n.º 3), sendo que às “exceções deduzidas no último articulado admissível pode a parte contrária responder na audiência prévia ou, não havendo lugar a ela, no início da audiência final” (n.º 4). E do artigo seguinte, sob a epígrafe de “igualdade das partes”, resulta que o “tribunal deve assegurar, ao longo de todo o processo, um estatuto de igualdade substancial das partes, designadamente no exercício de faculdades, no uso de meios de defesa e na aplicação de cominações ou de sanções processuais”.

III. Resulta, por sua vez, do art. 114.º do CPTA que a adoção de uma ou mais providências cautelares é solicitada em requerimento próprio [apresentado previamente à instauração do processo principal, juntamente com a petição inicial do processo principal ou, ainda, na pendência deste mesmo processo], requerimento esse que é apresentado no tribunal competente para julgar o processo principal e, nos termos do n.º 1 do art. 116.º do mesmo Código, sobre o mesmo “recai despacho de admissão ou rejeição”, sendo que constituem fundamentos de rejeição a falta de qualquer dos requisitos indicados no n.º 3 do art. 114.º do CPTA que não seja suprida na sequência de notificação para o efeito, a manifesta ilegitimidade do requerente e da entidade requerida e a manifesta ilegalidade da pretensão formulada [vide n.º 2 do citado preceito].

IV. Extrai-se, ainda, do art. 117.º do CPTA que, em termos lógicos, a citação dos requeridos [entidade requeridas e eventuais contrainteressados] só tem lugar uma vez não tendo ocorrido rejeição liminar, sendo que, ao abrigo do art. 131.º do mesmo diploma, deduzida providência com pedido de decretamento provisório da mesma o processo, uma vez distribuído, “é concluso ao juiz ou relator com a maior urgência” para tomada de decisão (n.º 2) a qual pode passar ou pelo indeferimento imediato da pretensão ou pelo seu decretamento imediato em função de estarem verificados ou não os condicionalismos previstos no n.º 3 do referido preceito ou, ainda, quando as circunstâncias o imponham, pela prévia audição do requerido sobre a concreta pretensão de decretamento provisório da providência antes duma tomada decisão sobre a mesma (n.º 4).

V. Presente o quadro normativo acabado de convocar e, bem assim, aquilo que resulta apurado em termos da tramitação processual desenvolvida nos autos [cfr. n.ºs I) a VI) dos factos supra fixados] resulta inexistir, manifestamente, a arguida nulidade, não se vislumbrando terem sido preteridos quaisquer formalismos ou regras/garantias processuais dos reclamantes.

VI. É que, desde logo, não teve lugar nos autos qualquer ato de citação dos requeridos para deduzirem oposição à providência já que as respostas que foram apresentadas pelos mesmos o foram no quadro do contraditório que foi aberto na sequência de despacho judicial proferido no âmbito do incidente de decretamento provisório ao abrigo do n.º 4 do art. 131.º do CPTA.

VII. De referir que a decisão reclamada, sendo de rejeição liminar da providência, impede que, no caso vertente, pudesse ter ocorrido situação como a alegada pelos reclamantes dada a impossibilidade lógica da mesma.

VIII. Nessa medida, falha o pressuposto factual em que os reclamantes estribaram a nulidade, sendo certo que no quadro do incidente em referência, pela sua natureza e urgência na decisão, não há lugar à notificação dos articulados de resposta deduzidos e, como tal, aquela decisão não enferma de nulidade se proferida sem ter ocorrido uma tal notificação.

IX. Mas ainda que tivesse em questão uma alegada omissão de notificação dos articulados de oposição deduzidos no quadro de providência cautelar também sempre não assistiria razão aos reclamantes na arguida nulidade processual porquanto tal como se sumariou no acórdão do Pleno deste Supremo de 11.12.2013 [Proc. n.º 0844/13 in: «www.dgsi.pt/jsta»] a “circunstância de não terem sido notificadas ao requerente de uma suspensão de eficácia as oposições apresentadas pelos requeridos não envolve qualquer nulidade processual nem traz, «a fortiori», a nulidade do acórdão que decidiu o meio cautelar”, extraindo-se da sua fundamentação que dos “arts. 118.º, n.º 3, e 119.º, n.º 1, do CPTA, depreende-se logo que, às contestações ou oposições deduzidas nos procedimentos cautelares, não se segue qualquer outro articulado do respetivo requerente. Daí que a junção aos autos das oposições não obrigasse à notificação oficiosa delas, nos termos do art. 229.º, n.º 2, do CPC (…). Ora, se tal notificação - que a recorrente subordina ao exercício do contraditório e que sedia, portanto, em momento anterior à prolação do acórdão - não tinha de realizar-se, temos que a sua ausência não traduz a omissão de um ato processual que a lei prescrevesse (art. 201.º, n.º 1, do CPC) e que não ocorre a nulidade arguida”.

X. Improcede, sem necessidade do desenvolvimento doutros considerandos, a arguida nulidade processual.

3.2.2. DO ERRO DE JULGAMENTO [arts. 03.º, 04.º, n.º 3, Anexo III, 64.º, als. c) e t), 70.º, 97.º, 98.º, 104.º, 117.º todos do DL n.º 49/2014, de 27.03, 335.º do CC, 04.º, n.ºs 1, als. b) e c) e 2, al. a) do ETAF, 02.º, 03.º, 18.º, 20.º, 165.º, n.ºs 1, als. b) e p), 2 e 3, 182.º, 183.º, 198.º, n.ºs 1, als. a), b) e c) e 3, 199.º, als. c), d) e g), 202.º, n.º 2, 204.º, 206.º, 212.º, n.º 3, 266.º, 268.º, n.ºs 4 e 5, 277.º, n.º 1 todos da CRP, DUDH - Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (art. 14.º) e CEDH (art. 06.º)]

XI. Sustentam, por outro lado, os reclamantes que a decisão alvo de impugnação firmou incorreta/errada interpretação e aplicação do quadro normativo referido em epígrafe porquanto os atos contidos nos arts. 03.º, 04.º, n.º 3 (com referência ao Anexo III), 64.º, als. c) e t), 104.º e 117.º todos do DL n.º 49/2014 são atos materialmente administrativos sob a forma de lei por integrarem “efeitos decisórios concretos, definidores das situações jurídicas das concretas populações representadas pelos Requerentes no acesso à justiça nas suas múltiplas vertentes” tanto mais que é na Lei n.º 62/2013 que “já se encontram assumidas as opções políticas primárias que competiam ao legislador” e no DL em referência “apenas envolve a realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais”, “não estando em causa atos inovatórios”.

Vejamos, convocando de perto aquilo que foi sustentado na decisão reclamada na certeza de que o alegado pelos reclamantes não infirma o ali julgado.

XII. Ressalta da al. p), do n.º 1 do art. 165.º da CRP, respeitante à “reserva relativa de competência legislativa”) que a matéria da “Organização e competência dos tribunais” é da exclusiva competência da «AR», integrando a respetiva reserva relativa.

XIII. A Lei n.º 62/2013, de 26.08 [Lei da Organização do Sistema Judiciário - LOSJ] foi editada no uso da referida competência, prevendo-se no seu art. 01.º que tem por finalidade estabelecer “as normas de enquadramento e de organização do sistema judiciário”.

XIV. Do referido diploma, mormente do seu art. 33.º, decorre que a «AR» optou por efetuar um enquadramento geral da organização do sistema judiciário não regulando na íntegra o seu regime jurídico já que posteriores desenvolvimentos do mesmo regime jurídico haveriam que tomar a forma de ato legislativo.

XV. Com efeito, nomeadamente extrai-se do citado art. 33.º daquela Lei, sob a epígrafe de “tribunais judiciais de primeira instância”, que os “tribunais judiciais incluem os tribunais de competência territorial alargada e os tribunais de comarca” (n.º 1), que o “território nacional divide-se em 23 comarcas, nos termos do anexo II à presente lei, da qual faz parte integrante” (n.º 2) e que em “cada uma das circunscrições referidas no número anterior existe um tribunal judicial de primeira instância, designado pelo nome da comarca onde se encontra instalado” (n.º 3), sendo que a “sede e a área de competência territorial são definidas no decreto-lei que estabelece o regime aplicável à organização e funcionamento dos tribunais judiciais” (n.º 4) [sublinhado nosso].

XVI. E no art. 81.º do mesmo diploma preceitua-se que os “tribunais de comarca desdobram-se em: a) Instâncias centrais que integram secções de competência especializada; b) Instâncias locais que integram secções de competência genérica e secções de proximidade” (n.º 1), decorrendo ainda que sempre “que o volume processual o justifique podem ser criadas nas instâncias centrais, por decreto-lei, secções de competência especializada mista” (n.º 4) e que podem “ser alteradas, por decreto-lei, a estrutura e a organização dos tribunais de comarca definidos na presente lei e que importem a criação ou a extinção de secções” (n.º 5) [sublinhados nossos].

XVII. Atentando ao Anexo II a que se refere o n.º 2 do citado art. 33.º, pode constatar-se, em primeiro lugar, e no que aqui releva para os autos, que a Comarca de Beja, com sede nesta cidade, abrange na respetiva circunscrição os municípios de Aljustrel, Almodôvar, Alvito, Barrancos, Beja, Castro Verde, Cuba, Ferreira do Alentejo, Mértola, Moura, Odemira, Ourique, Serpa e Vidigueira. Já a Comarca de Setúbal, com sede nesta cidade, abrange na respetiva circunscrição os municípios de Alcácer do Sal, Grândola, Palmela, Santiago do Cacém, Sesimbra, Setúbal e Sines.

XVIII. Pode constatar-se, assim, que desapareceu, neste novo mapa judiciário, a Comarca do Alentejo Litoral - Santiago do Cacém.

XIX. Em suma, a Lei n.º 62/2013 consagrou um conjunto amplo de disposições enquadradoras da reforma do sistema judiciário, com o intuito primordial de proceder à sua reorganização.

XX. Mais especificamente, e no que para o efeito importa cuidar nos autos, é possível extrair da análise deste diploma que o legislador quis dar uma nova configuração jurídica às comarcas, que, ainda por opção legislativa, redundaria na fixação de uma nova matriz territorial das circunscrições judiciais, algo distinta da anterior, e que, precisamente, se refletiu ao nível das comarcas e da sua correspondente delimitação territorial.

XXI. Entretanto e tendo por objeto proceder à necessária regulamentação da Lei n.º 62/2013, conforme nela aliás se previa, veio a ser publicado o DL n.º 49/2014, de 27.03, extraindo-se logo do seu preâmbulo que “através do presente decreto-lei” se pretende “proceder à regulamentação da LOSJ, na parte respeitante à organização e funcionamento dos tribunais judiciais, para que se conclua o complexo normativo necessário a uma eficaz concretização da reforma”, propósito esse que é logo confirmado pelo seu texto no art. 01.º.

XXII. Ou seja, o DL n.º 49/2014 visa desenvolver e concretizar as opções políticas definidas na mencionada lei, sendo que do seu preâmbulo se encontram indicações precisas sobre a reorganização judiciária encetada pela lei da «AR», a qual fixou os objetivos estratégicos nesta matéria, “assente em três pilares fundamentais: (i) o alargamento da base territorial das circunscrições judiciais, que passa a coincidir, em regra, com as centralidades sociais, (ii) a instalação de jurisdições especializadas a nível nacional e (iii) a implementação de um novo modelo de gestão das comarcas”.

XXIII. No que concerne especificamente às comarcas, aí se afirma que a “LOSJ fixou a nova matriz territorial das circunscrições judiciais que permite agregar as atuais comarcas em áreas territoriais de âmbito mais alargado, fazendo coincidir, em regra, as centralidades sociais com as novas comarcas, por se considerar que as suas capitais constituem centralidades objeto de uma identificação clara e imediata por parte das populações e também por estas serem providas de acessibilidades rodoviárias/ferroviárias fáceis, garantidas, bem como, uma oferta adequada de transportes”, mais se esclarecendo que em “cada comarca passa a existir apenas um tribunal judicial de primeira instância, com competência territorial correspondente à circunscrição territorial onde se inclui, com exceção de Lisboa e Porto, onde se adotou uma matriz ajustada às respetivas especificidades, em função da qual são divididas, respetivamente, em três e duas comarcas, e de uma matriz própria para as duas Regiões Autónomas, resultante da consagração e reconhecimento das suas especificidades autonómicas”.

XXIV. Por último, no art. 04.º, n.º 3 e mapa anexo III do referido DL reitera-se a opção contida na Lei n.º 62/2013, segundo a qual, para “efeitos de organização judiciária, o território nacional divide-se nas seguintes 23 comarcas: Açores, Aveiro, Beja, Braga, Bragança, Castelo Branco, Coimbra, Évora, Faro, Guarda, Leiria, Lisboa, Lisboa Norte, Lisboa Oeste, Madeira, Portalegre, Porto, Porto Este, Santarém, Setúbal, Viana do Castelo, Vila Real e Viseu” [cfr. n.º 2 do art. 33.º e respetivo anexo II], e procede-se à definição das “respetivas sedes, área de competência territorial e composição”.

XXV. Ora são, justamente, alguns dos preceitos do DL n.º 49/2014, mais especificamente, segundo os requerentes cautelares, os atos administrativos nele contidos (juntamente com todos os demais atos e operações materiais direcionados à extinção da Comarca do Alentejo Litoral - Santiago do Cacém) os visados pelas providências por eles apresentadas.

XXVI. São eles: os arts. 03.º (Divisão judicial); 04.º, n.º 3 (relativo à fixação da sede, área de competência territorial e composição dos tribunais judiciais de primeira instância, com remissão para os Mapas III e IV, anexos ao DL em apreço); 44.º (Serviços de secretaria das secções de proximidade), 64.º, als. c) e t) (relativas à criação dos Tribunais Judiciais das Comarcas de Beja e de Setúbal), 70.º (relativo ao desdobramento do Tribunal Judicial da Comarca de Beja), 98.º (relativo ao DIAP) [é de presumir que os requerentes/reclamantes se quisessem referir ao art. 97.º, relativo ao desdobramento do Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal], 104.º (Transição dos processos pendentes), e 117.º (Extinção de distritos judiciais, círculos judiciais e comarcas).

XXVII. Uma leitura atenta dos citados preceitos permite concluir que todos eles se situam ainda num plano normativo, corporizando e concretizando opções políticas conformadoras da reforma judiciária desejada e planeada pelo legislador, ou pormenorizando, ainda no plano normativo-legislativo, as ditas opções políticas.

XXVIII. Não procede, deste modo, o argumento de que estamos perante uma atuação materialmente administrativa, ou, segundo os requerentes/reclamantes perante atos administrativos contidos em diplomas legais.

XXIX. Com efeito, é patente, em relação a todos os preceitos referenciados pelos requerentes/reclamantes, a natureza legislativa dos mesmos, nomeadamente o seu alcance genérico e a sua natureza primária e inovadora, típicos desta função.

XXX. Tal como foi assinalado no acórdão deste STA/Pleno de 04.07.2013 [Proc. n.º 0469/13 consultável no mesmo sítio] “um ato, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto. Para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa” [cfr. no mesmo sentido, entre outros, o Ac. do STA/Pleno de 03.07.2014 - Proc. n.º 0801/13 - consultável também no mesmo sítio].

XXXI. No caso, como vimos, a Constituição exige a intervenção da lei para definir o regime jurídico da matéria da organização e da competência dos tribunais, sendo que tal exigência de intervenção da lei [reserva de lei com o sentido de reserva de ato legislativo], mas não estabelece a obrigatoriedade de lei do parlamento, sendo-lhe indiferente que se trate de lei formal da «AR» ou de decreto-lei do Governo.

XXXII. O mesmo é dizer, noutra perspetiva, que a medida legislativa corporizada no texto/corpo do DL n.º 49/2014 não foi produzida no exercício da competência/função administrativa do Governo [cfr. art. 199.º da CRP], mas no quadro ou no exercício da sua competência político-legislativa [atente-se que o aludido DL refere ser emitido ao abrigo do art. 198.º, n.º 1, al. a) da CRP - competência legislativa do Governo] desenvolvendo e concretizando, ainda, opções político-legislativas cuja definição havia sido remetida para DL pela Lei n.º 62/2013, não se traduzindo ou reconduzindo a uma mera escolha sobre aspetos secundários ou instrumentais das opções contidas na referida LOSJ.

XXXIII. Verdadeiramente, e sem perigo de indevida extrapolação, pode transpor-se para o presente processo cautelar, “mutatis mutandi”, a doutrina deste Supremo Tribunal firmada em relação à criação e modificação de autarquias locais, sendo que a isso não obsta o facto de esta matéria constar da reserva absoluta da AR, inserindo-se a matéria da organização e competência dos tribunais na sua reserva relativa - sendo ambas, aliás, da sua competência legislativa exclusiva.

XXXIV. Assim, devendo a orientação jurisprudencial firmada pelo citado Ac. do STA/Pleno de 04.07.2013 quanto às autarquias locais [de que os “atos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa”] valer também para a organização (criação e extinção) e funcionamento dos tribunais.

XXXV. Com efeito, ao mesmo se chega tomando como referência a distinção entre, de um lado, a função legislativa e a política, ambas funções primárias, que têm em comum visarem a “realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da coletividade”, e, do outro, a função administrativa, a qual partilha com a função jurisdicional o carácter secundário, com a concomitante “subordinação às funções primárias, que se traduz na não interferência na formulação das escolhas essenciais da coletividade política, na necessidade de que as suas decisões encontrem fundamento em tais escolhas e de que não as contrariem” [cfr. Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, in: Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3.ª ed., 2008, pág. 38].

XXXVI. Nessa medida, os requerentes cautelares, aqui reclamantes, incorreram em erro ao qualificarem os atos impugnados (suspendendos) como administrativos, tanto mais que os correspondentes comandos normativos, ao invés do sustentado pelos mesmos, não foram produzidos no exercício da competência administrativa do Governo previamente tipificada em lei anterior [cfr. Ac. deste Supremo de 05.06.2014 - Proc. n.º 01030/13 consultável no mesmo endereço].

XXXVII. Em conformidade, a extinção da Comarca do Alentejo Litoral - Santiago do Cacém, com todas as consequências que daí advêm, resulta automaticamente de um determinado quadro normativo e não, como pretendem os requerentes/reclamantes, de um conjunto de atos administrativos, constituindo ou corporizando uma opção que se insere num objetivo mais amplo - a reorganização do sistema judiciário - que, além de constar[em] de um diploma com forma e valor de ato legislativo [cfr. arts. 112.º, n.º 1, e 198.º da CRP], exprime[m] a vontade política, primária e inovadora do Governo, no exercício da função legislativa. Aliás, não poderia ser de outro modo, tratando-se, como é o caso, de matéria a ser regulada pela via legislativa.

XXXVIII. Daí que adquirida a natureza legislativa dos comandos impugnados, ou, visto de outra perspetiva, não existindo atos administrativos, afigura-se-nos óbvia a incompetência da jurisdição administrativa para conhecer do objeto dos autos, de acordo com a al. a), do n.º 2, do art. 04.º do ETAF, que exclui do âmbito desta jurisdição a apreciação de litígios que visem a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa.

XXXIX. Ao assim ter considerado o despacho impugnado não envolve ou corporiza um qualquer erro de julgamento por infração ou incorreta interpretação/aplicação do quadro normativo inserto nos arts. 03.º, 04.º, n.º 3, Anexo III, 64.º, als. c) e t), 70.º, 97.º, 98.º, 104.º, 117.º todos do DL n.º 49/2014, 04.º, n.ºs 1, als. b) e c) e 2, al. a) do ETAF, 02.º, 03.º, 18.º, 20.º, 165.º, n.ºs 1, als. b) e p), 2 e 3, 182.º, 183.º, 198.º, n.ºs 1, als. a), b) e c) e 3, 199.º, als. c), d) e g), 202.º, n.º 2, 204.º, 206.º, 212.º, n.º 3, 266.º, 268.º, n.ºs 4 e 5, 277.º, n.º 1 todos da CRP, que, desta feita, não resulta violado.

XL. Nem muito menos se descortina uma qualquer violação da DUDH - Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos [art. 14.º - já que não se vislumbra que o julgado sob impugnação se traduza numa desigualdade dos cidadãos perante os tribunais ou que aos mesmos seja cerceado, nomeadamente, o “direito a que a sua causa seja ouvida equitativa e publicamente por um tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido pela lei, que decidirá quer do bem fundado de qualquer acusação em matéria penal dirigida contra elas, quer das contestações sobre os seus direitos e obrigações de carácter civil”], ou da CEDH [art. 06.º -, mormente, que qualquer “pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente, num prazo razoável por um tribunal independente e imparcial, estabelecido pela lei, o qual decidirá, quer sobre a determinação dos seus direitos e obrigações de carácter civil, quer sobre o fundamento de qualquer acusação em matéria penal dirigida contra ela” ou que estejam em questão quaisquer outros direitos e garantias afirmados no preceito] ou sequer do art. 335.º do CC [colisão de direitos] já que não se divisa em que medida a decisão judicial possa contender com este quadro normativo.

XLI. Nessa medida e considerando tudo o atrás exposto, não vislumbramos assistir razão aos requerentes/reclamantes nas críticas avançadas perante esta instância, impondo-se, por conseguinte, concluir pela total improcedência da reclamação apresentada e manutenção do despacho impugnado.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em indeferir a reclamação “sub judice” e, consequentemente, manter a decisão judicial impugnada.

Não são devidas custas.

D. N

Lisboa, 10 de Setembro de 2014. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Jorge Artur Madeira dos Santos.